面向2035年超大城市現(xiàn)代化治理的中國(guó)范式

【摘要】超大城市現(xiàn)代化治理是全球城市化進(jìn)程中的共性難題，中國(guó)超大城市現(xiàn)代化治理實(shí)踐正在重構(gòu)全球城市科學(xué)理論范式。以北京“接訴即辦”改革為代表的超大城市現(xiàn)代化治理新模式，既豐富了?？隆爸卫硇g(shù)”的理論內(nèi)涵，又實(shí)現(xiàn)了對(duì)奧斯特羅姆“制度分析與發(fā)展框架”的學(xué)理升華。新時(shí)代新征程，中國(guó)超大城市現(xiàn)代化治理要堅(jiān)持以人民城市理念為指引，以解決城市病為切入點(diǎn)，持續(xù)推進(jìn)“人工智能＋”行動(dòng)，促進(jìn)城市治理與城市發(fā)展相互賦能，把人民需要、人民訴求、人民滿意深度嵌入城市治理體系，推動(dòng)中國(guó)特色超大城市現(xiàn)代化治理理論研究深化拓展，尤其是加快學(xué)科體系、學(xué)術(shù)體系、話語(yǔ)體系等的系統(tǒng)性建構(gòu)，構(gòu)建植根中國(guó)大地、引領(lǐng)發(fā)展潮流的中國(guó)城市學(xué)自主知識(shí)體系。

【關(guān)鍵詞】超大城市現(xiàn)代化治理" 接訴即辦" 城市學(xué) 自主知識(shí)體系

【中圖分類號(hào)】D63" " " " " " " " " " " " " " " " "【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.11.001

中國(guó)超大城市現(xiàn)代化治理的學(xué)理化體系化闡釋

2025年是中央城市工作會(huì)議召開(kāi)十周年。十年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化步伐不斷加快，人民城市理念深入人心，“五個(gè)統(tǒng)籌”持續(xù)深化，城市更新工作大力實(shí)施，數(shù)智技術(shù)大幅提升城市治理效能，城市環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量、城市競(jìng)爭(zhēng)力等得到大幅提升，和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市蓬勃興起，走出一條中國(guó)特色城市發(fā)展道路。

超大城市現(xiàn)代化治理是推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的重要實(shí)踐場(chǎng)域，也是國(guó)家治理現(xiàn)代化的核心議題。我國(guó)超大城市現(xiàn)代化治理的時(shí)代背景是“兩個(gè)大局”，政治內(nèi)涵是中國(guó)特色社會(huì)主義，價(jià)值追求是人民城市，實(shí)踐要求是以系統(tǒng)思維統(tǒng)籌現(xiàn)代化過(guò)程。構(gòu)建中國(guó)超大城市現(xiàn)代化治理的學(xué)理化體系，需要突破西方“國(guó)家—社會(huì)”二元對(duì)立的理論框架，立足馬克思主義城市理論的本土化創(chuàng)新，融合中華傳統(tǒng)治理智慧與現(xiàn)代技術(shù)哲學(xué)，形成具有主體性、原創(chuàng)性、系統(tǒng)性的理論范式。中國(guó)超大城市現(xiàn)代化治理的學(xué)理化體系化闡釋，實(shí)質(zhì)上是對(duì)人類城市文明新形態(tài)的探索，是在超大規(guī)模社會(huì)場(chǎng)景中重構(gòu)現(xiàn)代治理邏輯的創(chuàng)造性實(shí)踐。這一體系的核心任務(wù)在于揭示超大城市現(xiàn)代化治理的底層邏輯、運(yùn)行規(guī)律與價(jià)值導(dǎo)向，為全球超大規(guī)模社會(huì)治理提供知識(shí)參照。

超大城市現(xiàn)代化治理是全球城市化進(jìn)程中的共性難題，中國(guó)超大城市現(xiàn)代化治理實(shí)踐正在重構(gòu)全球城市科學(xué)理論范式。以北京為代表的超大城市通過(guò)制度創(chuàng)新與理論突破，既突破了西方城市治理理論的局限性，又構(gòu)建了具有自主話語(yǔ)體系的中國(guó)特色城市治理學(xué)的基本框架。要以學(xué)理化的體系闡釋超大城市現(xiàn)代化治理，進(jìn)一步從理論層面總結(jié)和形成更具鮮明中國(guó)特色的城市治理學(xué)理體系。中國(guó)特色現(xiàn)代化城市治理學(xué)要以馬克思主義城市理論為根基，深度融合中國(guó)治理實(shí)踐，充分體現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)。研究的重點(diǎn)和關(guān)鍵是要突破傳統(tǒng)科層制治理的路徑依賴，推動(dòng)治理哲學(xué)、制度架構(gòu)與運(yùn)行邏輯的深層變革，進(jìn)而在治理邏輯、核心機(jī)制、制度架構(gòu)與價(jià)值取向上作出獨(dú)特的理論貢獻(xiàn)。

從更加學(xué)理化體系化的層面深刻闡釋超大城市現(xiàn)代化治理中體現(xiàn)出的“黨的領(lǐng)導(dǎo)—人民中心—技術(shù)賦能”三維治理框架的深刻內(nèi)涵，聚焦治理重心下移、權(quán)力下放、力量下沉，夯實(shí)“人民城市人民建，人民城市為人民”理念根基，立足城市戰(zhàn)略定位，不斷完善城市空間布局，持續(xù)提高超大城市精細(xì)化治理水平。進(jìn)一步運(yùn)用塊數(shù)據(jù)理論、復(fù)雜系統(tǒng)理論和協(xié)商民主理論，促進(jìn)群眾訴求數(shù)據(jù)、民生數(shù)據(jù)與“城市大腦”智慧管理體系融合，為系統(tǒng)有效破解超大城市現(xiàn)代化治理中規(guī)模不經(jīng)濟(jì)、集體行動(dòng)困境與價(jià)值理性缺失等世界性難題提供理論支撐。

超大城市現(xiàn)代化治理的實(shí)踐，推動(dòng)了政府行動(dòng)從制度慣性驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向問(wèn)題導(dǎo)向驅(qū)動(dòng)，也印證了協(xié)商民主理論中“交往理性”“對(duì)話理論”在行政體系中的實(shí)踐可能。同時(shí)，這種制度創(chuàng)新暗合?？隆爸卫硇g(shù)”理論中權(quán)力技術(shù)的柔性轉(zhuǎn)向，特別是通過(guò)算法賦能，加快了城市治理從權(quán)力管理向科學(xué)智算的范式演進(jìn)，進(jìn)一步豐富了全過(guò)程人民民主的理論和實(shí)踐。

黨的十八大以來(lái)中國(guó)超大城市現(xiàn)代化治理的宏觀分析

黨的十八大以來(lái)，新型城鎮(zhèn)化邁上新臺(tái)階。2012年至2024年，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率由53.7%提升到67%，城鎮(zhèn)常住人口突破9.4億；城市數(shù)量增加至694個(gè)，建制鎮(zhèn)數(shù)量達(dá)到21463個(gè)。在這一背景下，中國(guó)超大城市現(xiàn)代化治理也經(jīng)歷從“規(guī)模管控”到“系統(tǒng)治理”、從“經(jīng)驗(yàn)驅(qū)動(dòng)”到“數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)”、從“單一主體”到“多方協(xié)同”的深刻變革，形成具有全球示范意義的治理范式。這一進(jìn)程不僅是對(duì)傳統(tǒng)治理模式的超越，更是中國(guó)式現(xiàn)代化道路在城市治理領(lǐng)域的生動(dòng)實(shí)踐，為進(jìn)一步推動(dòng)超大城市現(xiàn)代化治理提供寶貴經(jīng)驗(yàn)。

從演進(jìn)過(guò)程看，中國(guó)超大城市現(xiàn)代化治理大致經(jīng)歷了三個(gè)重要階段：一是治理理念革新與體系重構(gòu)階段（2012年至2016年）。黨的十八大報(bào)告提出，“走中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路”，我國(guó)城鎮(zhèn)化開(kāi)始進(jìn)入以人為本、規(guī)模和質(zhì)量并重的新階段。這一階段，超大城市現(xiàn)代化治理以理念革新為先導(dǎo)，摒棄過(guò)去單純追求規(guī)模擴(kuò)張的發(fā)展模式，轉(zhuǎn)向更加注重質(zhì)量和內(nèi)涵的發(fā)展。通過(guò)頂層設(shè)計(jì)重構(gòu)治理框架，體現(xiàn)了從單中心集聚向多節(jié)點(diǎn)協(xié)同的轉(zhuǎn)型邏輯。同時(shí)，開(kāi)始著力構(gòu)建多元主體參與的治理體系，鼓勵(lì)社會(huì)組織、企業(yè)和公眾參與城市治理，逐步打破政府單一主體治理的格局。二是治理機(jī)制優(yōu)化與精準(zhǔn)施策階段（2017年至2021年）。黨的十九大報(bào)告提出“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”。在這一階段，超大城市現(xiàn)代化治理從碎片化向集成化躍升，更加注重機(jī)制優(yōu)化、精準(zhǔn)施策，治理重心轉(zhuǎn)向系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防控與民生服務(wù)升級(jí)。同時(shí)，進(jìn)一步完善治理機(jī)制，建立跨部門(mén)、跨區(qū)域的協(xié)同治理機(jī)制，提高治理的整體性和協(xié)同性。三是治理技術(shù)賦能與智慧升級(jí)階段（2022年至今）。黨的二十大報(bào)告提出加快建設(shè)數(shù)字中國(guó)，“打造宜居、韌性、智慧城市”。超大城市現(xiàn)代化治理進(jìn)入技術(shù)賦能與智慧升級(jí)階段，以大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等為代表的新一代信息技術(shù)廣泛應(yīng)用于城市治理領(lǐng)域。各地通過(guò)建設(shè)城市大腦、智慧政務(wù)平臺(tái)等，實(shí)現(xiàn)城市治理數(shù)據(jù)的整合與共享，不斷提升治理的精準(zhǔn)性和智能化水平。

縱觀中國(guó)超大城市現(xiàn)代化治理實(shí)踐，集中彰顯四大特征：一是黨建引領(lǐng)的穿透式治理。通過(guò)組織嵌入實(shí)現(xiàn)治理網(wǎng)絡(luò)的深度覆蓋，破解“看得見(jiàn)的管不了，管得了的看不見(jiàn)”難題，將政治優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。這種機(jī)制的本質(zhì)是將黨的群眾路線轉(zhuǎn)化為制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)政治動(dòng)員與社會(huì)參與的深度融合。二是技術(shù)賦能的敏捷治理。在科學(xué)化、精細(xì)化、智能化上下功夫，通過(guò)數(shù)字技術(shù)重構(gòu)治理底層邏輯，以場(chǎng)景創(chuàng)新撬動(dòng)城市治理從經(jīng)驗(yàn)決策轉(zhuǎn)向數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)。利用大數(shù)據(jù)分析市民需求，為治理決策提供科學(xué)依據(jù)；借助人工智能對(duì)城市運(yùn)行進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和智能調(diào)控；運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通和智能管理。三是“繡花功夫”的精細(xì)化治理。以“繡花功夫”破解治理末梢難題，推動(dòng)治理顆粒度持續(xù)細(xì)化，暢通“毛細(xì)血管”。這種精細(xì)化不僅提升效率，更通過(guò)數(shù)據(jù)積累形成城市問(wèn)題的時(shí)空?qǐng)D譜，為長(zhǎng)期規(guī)劃提供科學(xué)依據(jù)。四是多方共治的生態(tài)化治理。改變過(guò)去政府單一主體治理的模式，積極引導(dǎo)社會(huì)組織、企業(yè)、公眾等主體參與城市治理，構(gòu)建政府、市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)同進(jìn)化的治理共同體，完善政府與社會(huì)合作機(jī)制，激發(fā)治理內(nèi)生活力。

尊重城市發(fā)展規(guī)律是做好城市工作的前提和保障。黨的十八大以來(lái)特別是中央城市工作會(huì)議召開(kāi)以來(lái)，我們端正城市發(fā)展指導(dǎo)思想，不斷深化對(duì)城市治理的基本問(wèn)題的規(guī)律性把握，走出了一條中國(guó)特色城市治理現(xiàn)代化之路。一是堅(jiān)持黨對(duì)城市工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，完善黨全面領(lǐng)導(dǎo)基層治理的體制機(jī)制，黨建引領(lǐng)基層治理不斷加強(qiáng)，城市基層治理效能全面提升，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)共建共治共享。二是堅(jiān)持人民城市人民建、人民城市為人民相統(tǒng)一，推動(dòng)以人民為中心的城市治理現(xiàn)代化走深走實(shí)。三是堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向與目標(biāo)導(dǎo)向相結(jié)合，聚焦解決“大城市病”等，加快轉(zhuǎn)變城市開(kāi)發(fā)建設(shè)方式，深化城市建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、治理體制改革，強(qiáng)化平急功能復(fù)合的韌性城市規(guī)劃建設(shè)，建立可持續(xù)的城市更新模式和政策法規(guī)，加快推進(jìn)好房子、好小區(qū)、好社區(qū)、好城區(qū)“四好”建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市。四是以數(shù)智賦能善治，推動(dòng)整體智治，帶動(dòng)大城善治，以城市大腦建設(shè)為抓手，以接訴即辦等城市服務(wù)熱線為平臺(tái)，通過(guò)多維訴求數(shù)據(jù)輔助城市靶向治理、精準(zhǔn)施策，推動(dòng)超大城市現(xiàn)代化治理更智能、更高效、更精準(zhǔn)。五是推動(dòng)城市公共服務(wù)一體化與城市管理職能改革落實(shí)落細(xì)，做好頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化空間治理，從注重規(guī)模擴(kuò)張到強(qiáng)調(diào)質(zhì)量?jī)?nèi)涵，把老城區(qū)改造提升同保護(hù)歷史遺跡、保存歷史文脈統(tǒng)一起來(lái)，著重在教育、就業(yè)、居民收入、社會(huì)保障等領(lǐng)域進(jìn)行制度創(chuàng)新探索，以科學(xué)有效的制度，保障和實(shí)現(xiàn)群眾合法權(quán)益，使人民群眾的獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)。?

城市治理的重中之重是落實(shí)好中央城市工作會(huì)議“五個(gè)統(tǒng)籌”的要求，推動(dòng)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，發(fā)揮超大城市推動(dòng)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)和擴(kuò)大內(nèi)需做強(qiáng)國(guó)內(nèi)大循環(huán)中的最大潛力。超大城市現(xiàn)代化治理的本質(zhì)不是對(duì)抗復(fù)雜性，而是通過(guò)制度創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)秩序與活力的辯證統(tǒng)一，這正是中國(guó)式現(xiàn)代化道路的深層邏輯。中國(guó)超大城市現(xiàn)代化治理的深層價(jià)值，在于為人類城市文明貢獻(xiàn)三重范式：一是規(guī)模治理的辯證法，在“集聚效應(yīng)”與“治理負(fù)荷”間尋找動(dòng)態(tài)平衡點(diǎn)，在保持經(jīng)濟(jì)密度的同時(shí)實(shí)現(xiàn)空間舒展；二是技術(shù)治理的價(jià)值理性，在效率追求中嵌入算法倫理與數(shù)字包容；三是文明治理的共生邏輯，將尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的“天人合一”理念轉(zhuǎn)化為生態(tài)城市建設(shè)實(shí)踐，推動(dòng)生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生融合”。中國(guó)通過(guò)制度優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)“集中力量辦大事”與“精準(zhǔn)施策解難題”的有機(jī)統(tǒng)一，在保持發(fā)展動(dòng)力的同時(shí)完成治理升維。這種治理范式不僅為發(fā)展中國(guó)家破解“規(guī)模詛咒”提供方案，更在數(shù)字文明、生態(tài)文明維度貢獻(xiàn)中國(guó)智慧。隨著治理體系向“全域智治”“韌性共生”進(jìn)階，中國(guó)超大城市治理必將為人類城市文明書(shū)寫(xiě)新的篇章。

以解決城市病為切入點(diǎn)提高城市治理能力

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加速推進(jìn)，大城市在經(jīng)濟(jì)、文化、科技等方面的集聚效應(yīng)愈發(fā)顯著。與此同時(shí)，人口過(guò)度集中、資源消耗加劇、空間布局不合理等問(wèn)題日益凸顯，破解城市病成為實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。城市病的形成機(jī)理在于人口與資源錯(cuò)配、城市規(guī)劃與建設(shè)滯后、治理模式單一等，突出表現(xiàn)為交通擁堵常態(tài)化、公共服務(wù)供需矛盾突出、生態(tài)環(huán)境壓力加劇。破解的核心是結(jié)合中國(guó)人口多、建設(shè)用地少等國(guó)情，確定中國(guó)超大特大城市高質(zhì)量發(fā)展的規(guī)模、密度和強(qiáng)度的合理區(qū)間。破解的關(guān)鍵是強(qiáng)化多層嵌套的大都市圈空間規(guī)劃，建設(shè)多組團(tuán)、多中心、多層級(jí)的都市圈內(nèi)部體系，積極引導(dǎo)市場(chǎng)，推動(dòng)核心區(qū)的非核心功能疏解。

這些年，北京市圍繞有效化解各種“城市病”，實(shí)現(xiàn)了從規(guī)模擴(kuò)張到減量發(fā)展的治理邏輯轉(zhuǎn)型，為超大城市現(xiàn)代化治理提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

夯實(shí)黨建引領(lǐng)基層治理機(jī)制。以堅(jiān)強(qiáng)基層政權(quán)提高基層公共服務(wù)精準(zhǔn)化精細(xì)化水平和效能，率先實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化。通過(guò)12345市民服務(wù)熱線和黨建引領(lǐng)接訴即辦改革，將群眾訴求轉(zhuǎn)化為治理資源，構(gòu)建治理共同體，將民生訴求精準(zhǔn)嵌入治理流程，從訴求驅(qū)動(dòng)到智慧賦能，重構(gòu)以人民為中心的需求驅(qū)動(dòng)型善治新范式。超大城市是黨建引領(lǐng)基層治理的重要場(chǎng)域。《北京市接訴即辦工作條例》將實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上升為法律規(guī)范，推動(dòng)從專項(xiàng)整治向常態(tài)化治理轉(zhuǎn)型。特別是依托城市大腦分析1.5億件訴求數(shù)據(jù)，形成“日通報(bào)、周匯總、月分析”機(jī)制，海量數(shù)據(jù)讓基層治理更有靶向性，走出一條數(shù)智時(shí)代的城市治理創(chuàng)新之路。

堅(jiān)持功能疏解與空間重構(gòu)并舉。牢牢抓住疏解非首都功能這個(gè)“牛鼻子”，以《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》為引領(lǐng)，以人口規(guī)模、建設(shè)規(guī)?！半p控”反向推進(jìn)城市功能優(yōu)化，開(kāi)創(chuàng)超大城市減量提質(zhì)發(fā)展新范式。通過(guò)疏解非首都功能、建設(shè)城市副中心和多節(jié)點(diǎn)新城，構(gòu)建“一核兩翼”空間格局，通過(guò)功能疏解、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和人口調(diào)控，有效緩解人口、資源、環(huán)境壓力。特別是圍繞深入推進(jìn)花園城市建設(shè)，統(tǒng)籌全域綠化彩化立體化，高質(zhì)量抓好精華片區(qū)建設(shè)，推進(jìn)“無(wú)界公園”建設(shè)，有效提升城市運(yùn)行效率和宜居水平。

“都”與“城”發(fā)展的辯證統(tǒng)一。京津冀協(xié)同發(fā)展重大戰(zhàn)略實(shí)施十余年來(lái)，“都”的功能進(jìn)一步強(qiáng)化匯聚，非首都功能持續(xù)疏解遷出，國(guó)際一流的和諧宜居之都加速建成，做好了城市建設(shè)“加減法”運(yùn)算必答題。同時(shí)，圍繞系統(tǒng)治理與韌性提升協(xié)同，創(chuàng)新“城市體檢”機(jī)制，構(gòu)建“全生命周期”管理體系，通過(guò)生態(tài)修復(fù)和基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)增強(qiáng)城市韌性，突破了傳統(tǒng)單中心擴(kuò)張模式，驗(yàn)證了“規(guī)?？刂啤Y(jié)構(gòu)優(yōu)化—功能躍升”的螺旋演進(jìn)路徑，為全球超大城市現(xiàn)代化治理貢獻(xiàn)了“制度性集體行動(dòng)”的中國(guó)方案。

北京市圍繞解決城市病的系列舉措，無(wú)不彰顯系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性思維。其一，緊緊抓住疏解這項(xiàng)工作不放松，更加注重在疏解過(guò)程中的提升，真正通過(guò)疏解帶動(dòng)天津、河北實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。其二，在高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量建設(shè)好北京“新兩翼”的同時(shí)，更加注重培育區(qū)域的增長(zhǎng)極，深刻理解中央提出“世界眼光、國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、中國(guó)特色、高點(diǎn)定位”的深刻含義，打造全國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的樣板。其三，發(fā)揮京津冀在推動(dòng)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展方面的作用，以點(diǎn)帶面助力建設(shè)以首都為核心的世界級(jí)城市群，形成對(duì)山東、內(nèi)蒙古、山西等周邊地區(qū)的輻射帶動(dòng)作用。其四，圍繞建立全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，不斷創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展體制機(jī)制，推動(dòng)重點(diǎn)領(lǐng)域協(xié)同向規(guī)則協(xié)同并重轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步深化產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈協(xié)同融合，推動(dòng)自貿(mào)區(qū)等開(kāi)放平臺(tái)加強(qiáng)制度創(chuàng)新合作，共同對(duì)接國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則。其五，堅(jiān)持人民城市人民建，切實(shí)以人民為中心推動(dòng)協(xié)同發(fā)展，不斷增強(qiáng)區(qū)域內(nèi)老百姓獲得感、幸福感、安全感。特別是圍繞推動(dòng)京津冀醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等公共服務(wù)政策協(xié)同，持續(xù)推進(jìn)“三北”防護(hù)林等重大生態(tài)工程建設(shè)等，讓京津冀的天更藍(lán)、地更綠、水更清。

北京破解城市病的經(jīng)驗(yàn)對(duì)其他國(guó)際大都市最大的啟示，就是要明確戰(zhàn)略定位，拓展戰(zhàn)略空間，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略突破。對(duì)于北京而言，要緊緊圍繞打造“四個(gè)中心”，以非首都功能疏解為核心，大力促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，加快建設(shè)京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體，深化與津冀兩省市協(xié)同互動(dòng)，推動(dòng)形成京津冀協(xié)同發(fā)展的良好局面。以2025年1月國(guó)務(wù)院批復(fù)同意《京津冀國(guó)土空間規(guī)劃（2021—2035年）》為標(biāo)志，落實(shí)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略部署進(jìn)入新階段。從城市競(jìng)爭(zhēng)力角度看，北京作為國(guó)際城市，未來(lái)發(fā)展的最大競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)是京津冀世界級(jí)港口群建設(shè)。要進(jìn)一步提升京津冀“對(duì)外開(kāi)放門(mén)戶功能”，把建設(shè)京津冀世界級(jí)港口群放到更加重要的位置，以陸港為基礎(chǔ)、空港為引領(lǐng)、海港為特色、國(guó)際數(shù)字貿(mào)易港為戰(zhàn)略制高點(diǎn)，強(qiáng)化“四港聯(lián)動(dòng)”，努力建成暢通我國(guó)經(jīng)濟(jì)大循環(huán)的強(qiáng)大引擎和聯(lián)通國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)的戰(zhàn)略樞紐。同時(shí)，北京破解城市病的經(jīng)驗(yàn)中，最重要且最鮮明的特色在于突出科技創(chuàng)新的引領(lǐng)，形成對(duì)全球創(chuàng)新版圖的重塑。創(chuàng)新的本質(zhì)是知識(shí)資本、制度資本與人力資本的協(xié)同進(jìn)化。這種優(yōu)勢(shì)的釋放需要突破傳統(tǒng)要素疊加的線性思維，加快構(gòu)建城市創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)。當(dāng)前，北京的高密度知識(shí)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)與高能級(jí)創(chuàng)新主體已經(jīng)形成獨(dú)特的空間集聚效應(yīng)，要發(fā)揮北京在人工智能領(lǐng)域擁有全國(guó)唯一國(guó)家級(jí)集群的優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)京津冀國(guó)際信息產(chǎn)業(yè)和數(shù)字貿(mào)易港的發(fā)展。

城市群戰(zhàn)略與城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)同高質(zhì)量發(fā)展

城市群作為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)空間組織的高級(jí)形態(tài)，既是國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的核心載體，也是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵抓手。中國(guó)城市群發(fā)展戰(zhàn)略推進(jìn)過(guò)程中面臨的深層次矛盾，本質(zhì)上是制度邏輯與發(fā)展規(guī)律的結(jié)構(gòu)性錯(cuò)配，比如，行政區(qū)劃與協(xié)同發(fā)展錯(cuò)配、產(chǎn)業(yè)布局與集聚效應(yīng)錯(cuò)配、發(fā)展動(dòng)力與合作機(jī)制錯(cuò)配、空間范圍與集聚規(guī)模錯(cuò)配、政策導(dǎo)向與實(shí)際需求錯(cuò)配、公共服務(wù)與要素流動(dòng)錯(cuò)配、規(guī)劃制定與實(shí)施協(xié)調(diào)錯(cuò)配等。高質(zhì)量城市群需實(shí)現(xiàn)五大協(xié)同：要素流動(dòng)協(xié)同（勞動(dòng)力、資本、技術(shù)跨域配置效率提升）、制度規(guī)則協(xié)同（政務(wù)服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、生態(tài)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一）、風(fēng)險(xiǎn)防控協(xié)同（應(yīng)急管理、金融安全、數(shù)據(jù)治理聯(lián)防聯(lián)控）、文化價(jià)值協(xié)同（地域文化傳承與現(xiàn)代文明融合）、數(shù)字治理協(xié)同（數(shù)據(jù)底座共建、算法模型共享）。這種多維度協(xié)同使城市群從“地理鄰近”升級(jí)為“功能共生”，形成更具韌性的空間組織形態(tài)。

當(dāng)前城市群戰(zhàn)略面臨三重張力：其一，集聚與均衡的張力，核心城市“大城市病”與邊緣區(qū)域“發(fā)展塌陷”并存。其二，效率與公平的張力，數(shù)字經(jīng)濟(jì)加劇“數(shù)字鴻溝”，鄉(xiāng)村要素收益分配失衡。其三，增長(zhǎng)與可持續(xù)的張力，傳統(tǒng)工業(yè)化路徑與“雙碳”目標(biāo)存在沖突。突破路徑需聚焦三個(gè)轉(zhuǎn)向：一是從“單點(diǎn)突進(jìn)”轉(zhuǎn)向“系統(tǒng)重構(gòu)”，將城市群發(fā)展與鄉(xiāng)村振興、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略深度融合，建立“城市反哺鄉(xiāng)村—鄉(xiāng)村支撐城市”的共生關(guān)系。二是從“硬件聯(lián)通”轉(zhuǎn)向“制度貫通”，在基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)基礎(chǔ)上，推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)規(guī)則的跨域統(tǒng)一。三是從“規(guī)模導(dǎo)向”轉(zhuǎn)向“價(jià)值躍升”，以“文明城市”“公園城市”理念重塑空間價(jià)值，將文化傳承、生態(tài)福祉納入發(fā)展評(píng)價(jià)體系。

城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)同的核心在于要素優(yōu)化配置。要著力處理好規(guī)模擴(kuò)張和集約緊湊發(fā)展的關(guān)系、自然發(fā)展與空間優(yōu)化的關(guān)系、基本建設(shè)和特色發(fā)展的關(guān)系、自主發(fā)展和合作聯(lián)動(dòng)的關(guān)系、統(tǒng)籌發(fā)展和重點(diǎn)建設(shè)的關(guān)系。這要求加快打通三大通道：一是人口流動(dòng)通道，通過(guò)居住證制度與公共服務(wù)均等化，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化，避免“半城市化”陷阱。二是土地置換通道，試點(diǎn)跨區(qū)域耕地占補(bǔ)平衡、建設(shè)用地指標(biāo)交易，騰出土地裁出更多產(chǎn)業(yè)“大衣料子”，破解“城市缺地、鄉(xiāng)村閑置”矛盾。三是資本循環(huán)通道，設(shè)立區(qū)域性綠色發(fā)展基金，引導(dǎo)社會(huì)資本參與縣域基礎(chǔ)設(shè)施與產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)。

在此背景下，北京的發(fā)展與治理為城市群戰(zhàn)略與城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展貢獻(xiàn)了典型案例和有益經(jīng)驗(yàn)。“建設(shè)一個(gè)什么樣的首都、怎樣建設(shè)首都”，是新時(shí)代北京如何建設(shè)發(fā)展的根本命題。北京作為全國(guó)首個(gè)減量發(fā)展的超大城市，在城市發(fā)展中秉持“人民城市人民建，人民城市為人民”理念，構(gòu)建了政府引領(lǐng)、社會(huì)參與、責(zé)任規(guī)劃師支持、居民共建的可持續(xù)模式，通過(guò)拆違騰退、疏解非首都功能的“減法”，置換高質(zhì)量發(fā)展“增量”，破解空間超載難題，重塑城市功能品質(zhì)，形成了具有中國(guó)特色的“首都經(jīng)驗(yàn)”。加快現(xiàn)代化首都都市圈建設(shè)，夯實(shí)世界級(jí)城市群建設(shè)基礎(chǔ)，是“十五五”京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略制高點(diǎn)。從北京發(fā)展轉(zhuǎn)向首都發(fā)展，從單一城市發(fā)展轉(zhuǎn)向京津冀協(xié)同發(fā)展，從聚集資源求增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向疏解非首都功能謀發(fā)展，從城市管理轉(zhuǎn)向超大城市現(xiàn)代化治理，這四大轉(zhuǎn)變的實(shí)現(xiàn)，貫穿了一條主線，那就是完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，明確首都功能戰(zhàn)略定位、推進(jìn)北京城市減量發(fā)展。換言之，只有明確了北京的城市戰(zhàn)略定位，才算抓住了北京城市建設(shè)的“牛鼻子”。

近年來(lái)，北京積極開(kāi)展城市更新行動(dòng)，對(duì)建成區(qū)內(nèi)城市空間形態(tài)和城市功能進(jìn)行持續(xù)完善和優(yōu)化調(diào)整。從規(guī)劃引領(lǐng)到政策支撐，再到市、區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）聯(lián)動(dòng)，不斷探索和創(chuàng)新城市更新模式，為城市可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造了空間。其核心在于打破傳統(tǒng)單中心擴(kuò)張模式，通過(guò)空間重構(gòu)、功能優(yōu)化、制度創(chuàng)新三位一體改革，破解人口膨脹、環(huán)境污染、交通擁堵、學(xué)位緊張等“大城市病”，通過(guò)構(gòu)建“一核兩翼”空間格局，將非首都功能疏解與城市更新相結(jié)合。據(jù)北京市第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，中心城區(qū)的人口在十年間減少了72.8萬(wàn)人，占比下降了9.5個(gè)百分點(diǎn)。目前，北京市已經(jīng)實(shí)現(xiàn)城六區(qū)常住人口比2014年下降15%的目標(biāo)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地減量130平方公里，成為全國(guó)第一個(gè)減量發(fā)展的超大城市。

隨著非首都功能疏解和重點(diǎn)功能區(qū)建設(shè)發(fā)展，“人隨產(chǎn)業(yè)走”效應(yīng)持續(xù)顯現(xiàn)，相關(guān)區(qū)域居住、就業(yè)人口增長(zhǎng)明顯。其中，北京城市副中心通勤組團(tuán)逐漸形成，通州向朝陽(yáng)通勤強(qiáng)度隨之降低。大興、順義、房山等區(qū)也形成了新的通勤組團(tuán)。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，北京市當(dāng)前約60%的通勤人口為區(qū)內(nèi)通勤；北京城市副中心內(nèi)部通勤比例由2019年約35%上升至2023年約37%，實(shí)現(xiàn)了城市空間結(jié)構(gòu)從“攤大餅”向“組團(tuán)式”躍遷。目前，北京市已經(jīng)構(gòu)建起完整的以城市總體規(guī)劃、各區(qū)分區(qū)規(guī)劃以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃為依托的“市—區(qū)—街鎮(zhèn)”的規(guī)劃傳導(dǎo)體系。持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)，以亮馬河流域改造提升等項(xiàng)目為示范，打造更多融合旅游、休閑、商業(yè)、文娛等功能的景觀精品，不斷提升城市品位，實(shí)現(xiàn)了城市建設(shè)發(fā)展的關(guān)鍵性動(dòng)力轉(zhuǎn)型。這種治理創(chuàng)新本質(zhì)上也是空間政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的本土化實(shí)踐，即通過(guò)行政手段與市場(chǎng)機(jī)制的精準(zhǔn)耦合，重構(gòu)要素流動(dòng)秩序，使城市系統(tǒng)在保持經(jīng)濟(jì)活力的同時(shí)實(shí)現(xiàn)“熵減革命”。

但同時(shí)也要看到，北京作為超強(qiáng)核心城市，其“虹吸效應(yīng)”與“行政壁壘”形成雙重?cái)D壓，行政區(qū)劃剛性約束與生產(chǎn)要素自由流動(dòng)需求間的沖突還不同程度存在，使得京津冀等城市群仍存在“虹吸效應(yīng)”強(qiáng)于“溢出效應(yīng)”的結(jié)構(gòu)性困境。從目前情況看，現(xiàn)行跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制多停留在府際協(xié)議層面，缺乏利益平衡機(jī)制，生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)等創(chuàng)新實(shí)踐尚未突破財(cái)稅分成、政績(jī)歸屬等核心制度瓶頸，跨省域生態(tài)補(bǔ)償、公共服務(wù)均等化等議題因缺乏制度性交易平臺(tái)而推進(jìn)緩慢。這些結(jié)構(gòu)性矛盾共同使得城市群發(fā)展面臨“物理空間連綿化、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系脆弱化、制度整合表層化”的挑戰(zhàn)，其破解需要從制度變遷視角重構(gòu)區(qū)域治理體系，更加注重要素融合發(fā)展，不斷提升城市運(yùn)營(yíng)能力，推動(dòng)城市功能品質(zhì)活力提升行動(dòng)向深度拓展，持續(xù)增強(qiáng)城市對(duì)人才、資金、技術(shù)等優(yōu)質(zhì)資源的集聚力配置力，促進(jìn)各方共同打造高能級(jí)開(kāi)放平臺(tái)和立體開(kāi)放通道，推動(dòng)城市群從結(jié)合走向融合。

“人工智能+”的智慧高效城市治理新場(chǎng)景

人工智能技術(shù)正在重新定義城市治理的底層邏輯。其核心價(jià)值不在于代替人類決策，而在于拓展治理的可能性邊界——通過(guò)海量數(shù)據(jù)解析與復(fù)雜系統(tǒng)建模，使城市從“被動(dòng)應(yīng)對(duì)問(wèn)題”轉(zhuǎn)向“主動(dòng)塑造秩序”，具體表現(xiàn)為數(shù)字政府行政理念從“數(shù)字化”向“數(shù)智化”更新、組織形態(tài)從“科層制”向“扁平化”重組、業(yè)務(wù)服務(wù)從“粗放式”向“精細(xì)化”升級(jí)、運(yùn)行管理從“碎片化”向“合力化”優(yōu)化、話語(yǔ)結(jié)構(gòu)從“獨(dú)白性”向“共識(shí)性”轉(zhuǎn)變等。這一進(jìn)程標(biāo)志著超大城市現(xiàn)代化治理進(jìn)入“智能體”時(shí)代，其本質(zhì)是通過(guò)技術(shù)、制度與價(jià)值的系統(tǒng)耦合，構(gòu)建從感知到分析決策和執(zhí)行的智能閉環(huán)，實(shí)現(xiàn)治理效能的指數(shù)級(jí)躍升。2025年政府工作報(bào)告提出“持續(xù)推進(jìn)‘人工智能＋’行動(dòng)”。DeepSeek在各地各個(gè)領(lǐng)域的加速部署，將大大推動(dòng)形成智慧高效治理新體系，促進(jìn)城市治理與城市發(fā)展相互賦能，真正實(shí)現(xiàn)大城細(xì)管、大城智管、大城眾管。在這方面，北京等超大城市現(xiàn)代化治理轉(zhuǎn)型要找準(zhǔn)著力點(diǎn)和發(fā)力點(diǎn)。

第一，加快構(gòu)建多中心網(wǎng)絡(luò)化治理體系，強(qiáng)化創(chuàng)新鏈全譜系集成能力，將基礎(chǔ)研究、技術(shù)攻關(guān)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化三大環(huán)節(jié)深度耦合，不斷夯實(shí)北京在全球科技競(jìng)爭(zhēng)中最為獨(dú)特的戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)。從全球科技競(jìng)爭(zhēng)格局審視，北京已突破傳統(tǒng)“技術(shù)追趕”模式，在應(yīng)用創(chuàng)新領(lǐng)域形成顯著優(yōu)勢(shì)，并正在基礎(chǔ)研究層面向全球引領(lǐng)者發(fā)起沖擊，要加快推動(dòng)城市副中心與雄安新區(qū)形成“雙核驅(qū)動(dòng)”，推動(dòng)要素流動(dòng)從虹吸效應(yīng)轉(zhuǎn)向輻射效應(yīng)。第二，創(chuàng)新“城市大腦”智慧治理模式，加快從“數(shù)字映射”向“智能思考”進(jìn)化，加快打造超大城市智能體，強(qiáng)化政務(wù)模型訓(xùn)練，圍繞DeepSeek等基礎(chǔ)通用大模型的本地化部署，結(jié)合“城市大腦GPT”和“數(shù)智公務(wù)員”等創(chuàng)新范式轉(zhuǎn)化提升城市大腦自我思考、自我進(jìn)化能力。同時(shí)，通過(guò)一體化和系統(tǒng)化手段，完成全量、全要素的數(shù)據(jù)歸集和集約、節(jié)約的數(shù)據(jù)存儲(chǔ)，全面構(gòu)建簡(jiǎn)易便捷、集約高效、安全規(guī)范的政務(wù)決策模型和模式，不斷降低應(yīng)用場(chǎng)景和數(shù)據(jù)資源的開(kāi)發(fā)與使用成本，實(shí)現(xiàn)治理精度從宏觀管控向微觀響應(yīng)提升。第三，加快完善超大城市韌性建設(shè)框架，強(qiáng)化數(shù)字資源統(tǒng)一調(diào)度、政務(wù)模型統(tǒng)一生成，培育智能監(jiān)管、智能調(diào)度、智能分析、輔助決策能力，構(gòu)建超大城市智慧高效治理新體系。圍繞框架構(gòu)建、應(yīng)用范圍、實(shí)踐執(zhí)行、行政方式和主體結(jié)構(gòu)等維度，強(qiáng)化態(tài)勢(shì)感知、趨勢(shì)研判、調(diào)度敏捷、處置高效的城市治理實(shí)戰(zhàn)能力，積極拓展信息物理社會(huì)融合系統(tǒng)生態(tài)環(huán)境下數(shù)字技術(shù)賦能城市韌性治理的發(fā)展路徑，打造具有辨識(shí)度的宜居韌性智慧治理樣板。

中國(guó)式現(xiàn)代化城市治理學(xué)目前還是一個(gè)新領(lǐng)域，科學(xué)智算、整體智治是其中最具價(jià)值的新概念。2020年3月，習(xí)近平總書(shū)記在浙江考察期間來(lái)到杭州城市大腦運(yùn)營(yíng)指揮中心，觀看了“數(shù)字治堵”“數(shù)字治城”“數(shù)字治疫”等應(yīng)用展示，指出“從數(shù)字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動(dòng)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路”。這一重要論斷，指明了政府可以通過(guò)廣泛運(yùn)用數(shù)字技術(shù)，推動(dòng)治理主體之間有效協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)、高效的公共治理。

實(shí)現(xiàn)整體智算和智治，是提升公共治理有效性的重要路徑。整體智算和智治強(qiáng)調(diào)通過(guò)數(shù)字技術(shù)的深度嵌入，實(shí)現(xiàn)城市治理的逆碎片化轉(zhuǎn)型，提升治理效率和效能。這一概念不僅關(guān)注技術(shù)層面的創(chuàng)新，還注重治理主體之間的協(xié)同合作，以及價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。其深層的理論突破體現(xiàn)在三方面：其一，創(chuàng)建了治理需求側(cè)改革的實(shí)踐樣本，通過(guò)建立訴求熱力圖和未訴先辦預(yù)警模型，將治理資源配置從經(jīng)驗(yàn)決策轉(zhuǎn)向數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)，推動(dòng)公共政策制定從供給主導(dǎo)型向需求牽引型轉(zhuǎn)變。其二，探索出行政過(guò)程民主化的中國(guó)路徑，優(yōu)化了政府行為的實(shí)時(shí)監(jiān)督與動(dòng)態(tài)調(diào)適機(jī)制。其三，驗(yàn)證了數(shù)字時(shí)代整體性治理的轉(zhuǎn)型成效，通過(guò)打通數(shù)據(jù)壁壘，構(gòu)建全鏈條數(shù)字化治理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)治理碎片化向協(xié)同化的范式轉(zhuǎn)換。這種制度創(chuàng)新對(duì)治理理論發(fā)展具有雙重貢獻(xiàn)：在工具理性層面，創(chuàng)建了超大規(guī)模復(fù)雜社會(huì)精準(zhǔn)治理的技術(shù)方案；在價(jià)值理性層面，探索了社會(huì)主義民主政治微觀實(shí)現(xiàn)機(jī)制。其蘊(yùn)含的以治理效能增進(jìn)政治認(rèn)同邏輯，為數(shù)字時(shí)代的國(guó)家治理現(xiàn)代化提供了理論生長(zhǎng)點(diǎn)，特別是通過(guò)算法賦能使哈貝馬斯倡導(dǎo)的“交往權(quán)力”獲得制度化載體，為破解官僚制效率與民主性張力的經(jīng)典命題提供了中國(guó)經(jīng)驗(yàn)。接下來(lái)，要進(jìn)一步結(jié)合目前數(shù)字技術(shù)測(cè)量公共治理行為的準(zhǔn)確度，通過(guò)試點(diǎn)等方式，在不同業(yè)務(wù)部門(mén)、不同地方政府開(kāi)展政策試驗(yàn)，探索更加精細(xì)的“智治”邊界，并結(jié)合技術(shù)進(jìn)步，保留動(dòng)態(tài)調(diào)整的制度入口。同時(shí)，要進(jìn)一步深化制度創(chuàng)新的理論提煉，重點(diǎn)研究訴求驅(qū)動(dòng)治理中的權(quán)力重構(gòu)機(jī)理、數(shù)據(jù)民主化的制度邊界以及技術(shù)治理與政治價(jià)值的融合路徑，為全球治理理論發(fā)展注入新的學(xué)術(shù)想象力。

當(dāng)然，城市大腦建設(shè)和運(yùn)行中也面臨著深層次的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，尤其是技術(shù)與制度雙重嵌入性風(fēng)險(xiǎn)，折射出數(shù)字治理時(shí)代的系統(tǒng)性挑戰(zhàn)。技術(shù)理性與治理邏輯的結(jié)構(gòu)性沖突日益顯現(xiàn)，城市運(yùn)營(yíng)中心的實(shí)體化運(yùn)作面臨權(quán)責(zé)重構(gòu)難題，傳統(tǒng)科層制與扁平化數(shù)字治理架構(gòu)產(chǎn)生組織摩擦，有些地區(qū)出現(xiàn)的“指揮大廳空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象暴露了技術(shù)系統(tǒng)與行政體系銜接失效。更為嚴(yán)峻的是安全韌性挑戰(zhàn)，城市大腦的泛在化連接使關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施暴露于復(fù)合型風(fēng)險(xiǎn)，“一個(gè)賬號(hào)被盜，一個(gè)城市停擺”的威脅不容忽視。社會(huì)倫理層面，技術(shù)賦權(quán)與數(shù)字鴻溝的悖論持續(xù)擴(kuò)大，老年人等群體在“掃碼治理”中遭遇社會(huì)排斥，而算法推薦形成的“信息繭房”正在解構(gòu)城市共同體意識(shí)。更深層的矛盾在于發(fā)展模式異化，個(gè)別城市大腦建設(shè)重硬件投入輕場(chǎng)景創(chuàng)新，有些城市大腦實(shí)際應(yīng)用場(chǎng)景可能不足設(shè)計(jì)目標(biāo)的40%。這些風(fēng)險(xiǎn)本質(zhì)上源于數(shù)字治理的三重脫嵌：技術(shù)系統(tǒng)與制度環(huán)境的脫嵌、數(shù)據(jù)流動(dòng)與權(quán)利保護(hù)的脫嵌、智能應(yīng)用與人本價(jià)值的脫嵌。其破解需要構(gòu)建技術(shù)、制度、社會(huì)協(xié)同演進(jìn)的治理生態(tài)，通過(guò)加快數(shù)據(jù)治理立法、建立算法審計(jì)制度、完善數(shù)字包容機(jī)制等系統(tǒng)性改革，加強(qiáng)物人融合全域類腦感知系統(tǒng)、多跨協(xié)同智能決策處置系統(tǒng)、高效協(xié)同算力調(diào)度系統(tǒng)、開(kāi)放共享創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)、安全可靠數(shù)據(jù)保障系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城市大腦從工具理性向價(jià)值理性的范式躍遷。

以人民為中心的需求驅(qū)動(dòng)型治理新范式

超大城市是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要引擎，也是各類矛盾風(fēng)險(xiǎn)的匯聚點(diǎn)。對(duì)超大城市現(xiàn)代化治理而言，有效感知和快速回應(yīng)民意訴求不僅關(guān)乎社會(huì)穩(wěn)定，更是人民至上治理理念的體現(xiàn)。但在目前的超大城市社會(huì)治理中，普遍存在民意有效感知難、處置部門(mén)職責(zé)明晰難、治理主體之間信息共享難、跨部門(mén)跨區(qū)域跨層級(jí)協(xié)同共治難等問(wèn)題。2019年以來(lái)，北京建立起以12345市民服務(wù)熱線為主渠道的“接訴即辦”機(jī)制，以及對(duì)市民訴求“快速響應(yīng)、高效辦理、及時(shí)反饋、主動(dòng)治理”的接訴即辦公共服務(wù)體系，以實(shí)現(xiàn)對(duì)市民和企業(yè)訴求的全周期閉環(huán)管理，正是對(duì)這一時(shí)代命題的創(chuàng)造性回應(yīng)。在“一條熱線撬動(dòng)城市治理大變革”的背后，是整個(gè)治理哲學(xué)的重構(gòu)、制度體系的重塑和技術(shù)范式的升級(jí)，其將市民需求從治理客體轉(zhuǎn)化為驅(qū)動(dòng)力量，實(shí)現(xiàn)超大城市現(xiàn)代化治理從“管理本位”到“服務(wù)本位”的根本性跨越，為全球城市治理改革浪潮貢獻(xiàn)了“北京模式”與“中國(guó)方案”。

探索形成“治理需求側(cè)改革”的實(shí)踐樣本，通過(guò)黨建引領(lǐng)，不斷夯實(shí)各級(jí)書(shū)記抓落實(shí)機(jī)制，將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿治理全過(guò)程，將政治優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。當(dāng)前，超大城市現(xiàn)代化治理中對(duì)敏捷性治理的要求越來(lái)越高，而接訴即辦成功背后正是其蘊(yùn)含的多種“勝任力”的集合，是包括感知層、技術(shù)層、制度層以及動(dòng)力層的全方位治理重塑。北京通過(guò)整合64條政務(wù)服務(wù)便民熱線，搭建“20＋N”網(wǎng)上渠道，將343個(gè)街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、16個(gè)區(qū)、79家市級(jí)部門(mén)、58家承擔(dān)公共服務(wù)職能的市屬企業(yè)、104家重點(diǎn)平臺(tái)企業(yè)納入派單范圍，推動(dòng)訴求受理直達(dá)一線、直達(dá)現(xiàn)場(chǎng)、直求結(jié)果，實(shí)現(xiàn)了公共政策制定從“供給主導(dǎo)型”向“需求牽引型”轉(zhuǎn)變。

全面踐行“行政過(guò)程民主化”的中國(guó)路徑，對(duì)群眾訴求人、地、事、物和承辦單位等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)分類畫(huà)像。實(shí)現(xiàn)治理碎片化向協(xié)同化的范式轉(zhuǎn)換，形成政府行為的實(shí)時(shí)監(jiān)督與動(dòng)態(tài)調(diào)適機(jī)制，使行政過(guò)程兼具協(xié)商民主的開(kāi)放性與科層制的高效性。大城之治，機(jī)杼萬(wàn)端。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，北京接訴即辦改革6年來(lái)，共受理群眾和企業(yè)反映1.5億件。改革從“有一辦一”向“主動(dòng)治理”深化，通過(guò)“每月一題”模式為解決共性難點(diǎn)問(wèn)題提供了創(chuàng)新路徑，體現(xiàn)主動(dòng)治理的理念，實(shí)現(xiàn)人民城市為人民的治理目標(biāo)。

推動(dòng)提升“數(shù)字時(shí)代整體智治”的創(chuàng)新價(jià)值。12345市民服務(wù)熱線目前已經(jīng)積累了上億條民生大數(shù)據(jù)，這是持續(xù)深化接訴即辦改革的源頭活水。通過(guò)對(duì)這些訴求數(shù)據(jù)的多維度分析形成的整體“城市體檢報(bào)告”，可以更直觀展現(xiàn)城市治理在哪些方面存在不足、哪些方面需要加強(qiáng)改進(jìn)，提高解決問(wèn)題的靶向性和有效性，形成基于市民訴求發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、分析問(wèn)題、解決問(wèn)題的完整鏈條，從而提升超大城市現(xiàn)代化治理水平。接下來(lái)，要不斷推動(dòng)市民熱線從“窗口”向“窗口＋智庫(kù)”轉(zhuǎn)型，深度挖掘民生大數(shù)據(jù)潛能，依托數(shù)據(jù)研判找準(zhǔn)改革發(fā)力點(diǎn)，讓數(shù)據(jù)“富礦”成為超大城市現(xiàn)代化治理的強(qiáng)勁引擎。

接訴即辦是對(duì)“人民城市人民建，人民城市為人民”理念的踐行。12345市民服務(wù)熱線解決的是群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，涵蓋城市建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生、食品安全、住房保障、農(nóng)村治理、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)治安等各個(gè)方面。要透過(guò)這扇窗口，進(jìn)一步總結(jié)和完善黨全面領(lǐng)導(dǎo)基層治理制度，持續(xù)加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

突出政治引領(lǐng)、組織引領(lǐng)、能力引領(lǐng)、機(jī)制引領(lǐng)，把基層黨組織建設(shè)成為有效實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘，推動(dòng)黨的組織和工作向小區(qū)、樓門(mén)、院落、管理網(wǎng)格等治理單元延伸，向業(yè)主委員會(huì)（物業(yè)管理委員會(huì)）、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、社區(qū)社會(huì)組織等治理主體覆蓋，引領(lǐng)基層各類組織在協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系中掌握協(xié)商方法、提高協(xié)商能力。加強(qiáng)基層黨群服務(wù)中心建設(shè)，夯實(shí)基層黨建和基層治理實(shí)體支撐。

以賦能增效為重點(diǎn)鞏固吹哨報(bào)到工作機(jī)制，以群眾滿意為目標(biāo)完善接訴即辦工作機(jī)制，以源頭治理為導(dǎo)向健全主動(dòng)治理工作機(jī)制。統(tǒng)籌落實(shí)《北京市街道辦事處條例》《北京市接訴即辦工作條例》，提高“吹哨”精準(zhǔn)度，增強(qiáng)“報(bào)到”實(shí)效性，推動(dòng)“七有”“五性”監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)向街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）延伸。完善“每月一題”機(jī)制，聚焦群眾訴求集中的高頻、共性問(wèn)題，加強(qiáng)季節(jié)性等問(wèn)題的分析預(yù)判，推動(dòng)多方聯(lián)動(dòng)解決跨部門(mén)、跨區(qū)域問(wèn)題。開(kāi)展治理類街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）整治提升，在政策、項(xiàng)目和資源等方面給予支持?？偨Y(jié)固化主動(dòng)治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)接訴即辦與主動(dòng)治理有機(jī)銜接并持續(xù)向未訴先辦深化，積極探索黨建引領(lǐng)基層治理“圍著基層轉(zhuǎn)”“大家商量著辦”等超大城市基層社會(huì)治理新范式。

增強(qiáng)街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）行政執(zhí)行能力、為民服務(wù)能力、議事協(xié)商能力、應(yīng)急管理能力和平安建設(shè)能力。加快完善街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）職責(zé)清單，完善基層政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)，實(shí)施服務(wù)事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化、清單式管理。堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，加強(qiáng)街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）綜治中心實(shí)戰(zhàn)化平臺(tái)建設(shè)，推進(jìn)其與吹哨報(bào)到、接訴即辦和網(wǎng)格化服務(wù)管理體系有機(jī)銜接，健全基層社會(huì)心理服務(wù)體系，完善心理疏導(dǎo)服務(wù)機(jī)制，建立社會(huì)心態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制，培育自尊自信、理性平和、積極向上的社會(huì)心態(tài)。

用好民生大數(shù)據(jù)，提升基層治理精細(xì)化、智慧化水平，推廣智能感知等技術(shù)應(yīng)用，提升基礎(chǔ)設(shè)施智能化水平。推動(dòng)大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等現(xiàn)代科技與基層治理深度融合。充分發(fā)揮政府統(tǒng)籌引導(dǎo)作用，拓寬社會(huì)資本參與渠道，完善支持政策，創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)社會(huì)資本參與基層治理活力，聯(lián)動(dòng)技術(shù)治理、數(shù)據(jù)治理、地方政府創(chuàng)新、政黨回應(yīng)等多個(gè)不同主題，推動(dòng)政治驅(qū)動(dòng)的技術(shù)、制度和政治三元互動(dòng)模式治理創(chuàng)新。

一定程度上可以說(shuō)，以北京市創(chuàng)新實(shí)踐的“接訴即辦”“未訴先辦”為創(chuàng)新路徑方向，有效推進(jìn)中國(guó)超大城市現(xiàn)代化治理躍升新臺(tái)階。這場(chǎng)躍升，是現(xiàn)代城市治理中對(duì)以人民為中心理念的深刻實(shí)踐，是技術(shù)賦能的智慧政務(wù)和數(shù)字政府的整體重塑，是將黨組織優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為“先辦-即辦-速辦”新體系的治理動(dòng)能再造，是以高水平黨建引領(lǐng)基層高效能治理的成功探索。我們要把加強(qiáng)基層黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿社會(huì)治理和基層建設(shè)的一條紅線，突出抓基層、強(qiáng)基礎(chǔ)、固根本，把人民需要、人民訴求、人民滿意深度嵌入城市治理體系，以高質(zhì)量發(fā)展和高效能治理奮力譜寫(xiě)中國(guó)式現(xiàn)代化新篇章。

加快構(gòu)建中國(guó)城市學(xué)自主知識(shí)體系

當(dāng)前，中國(guó)擁有世界上數(shù)量最多的大城市和城市人口。在此背景下，傳統(tǒng)西方城市理論在闡釋中國(guó)城市發(fā)展規(guī)律、指導(dǎo)治理實(shí)踐時(shí)，日益顯露出其局限性和滯后性。以人民城市理念為指引加快構(gòu)建中國(guó)城市學(xué)自主知識(shí)體系，既是破解“西方中心主義”學(xué)術(shù)霸權(quán)的必然選擇，更是解碼中國(guó)式現(xiàn)代化城市發(fā)展道路的理論自覺(jué)、推動(dòng)我國(guó)城市學(xué)發(fā)展的必然選擇。這一知識(shí)體系的建構(gòu)，需立足馬克思主義城市理論的本土化創(chuàng)新，融合中華優(yōu)秀傳統(tǒng)營(yíng)城智慧，提煉當(dāng)代中國(guó)城市治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，形成具有主體性、原創(chuàng)性、系統(tǒng)性的理論范式。

重構(gòu)治理哲學(xué)。傳統(tǒng)公共行政理論將城市視為需要被規(guī)訓(xùn)的空間實(shí)體，治理活動(dòng)聚焦于秩序維護(hù)與效率提升，形成“供給創(chuàng)造需求”的路徑依賴。而需求驅(qū)動(dòng)范式則立足于“城市即人”的價(jià)值哲學(xué)，將治理視為滿足人的發(fā)展需求、實(shí)現(xiàn)人的價(jià)值躍升的過(guò)程。這種轉(zhuǎn)向具有三重理論突破：一是主體性重構(gòu)，打破“政府—市民”的分立，市民從政策對(duì)象轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫砉餐w的有機(jī)組成部分。借助哈貝馬斯交往行為理論構(gòu)建的協(xié)商治理框架，需求表達(dá)不再是單向度的利益申訴，而是通過(guò)制度化渠道轉(zhuǎn)化為治理議程的構(gòu)成要素。二是動(dòng)態(tài)性認(rèn)知，引入復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)（CAS）理論，將城市視為持續(xù)演化的生命體。市民需求并非靜態(tài)存在，而是隨著技術(shù)變革、文化變遷、代際更替持續(xù)迭代。需求驅(qū)動(dòng)治理需要構(gòu)建具有自組織特性的響應(yīng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)治理策略的動(dòng)態(tài)調(diào)適。三是價(jià)值性融合，超越功利主義與社群主義的對(duì)立，在個(gè)體訴求與公共價(jià)值的張力中尋求平衡。羅爾斯“差異原則”在治理場(chǎng)域的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化，體現(xiàn)為通過(guò)算法模型優(yōu)化公共服務(wù)資源分配，既保障基礎(chǔ)服務(wù)的公平可及，又滿足個(gè)性化需求。

重塑制度體系。突破傳統(tǒng)科層制的制度剛性，構(gòu)建起具有彈性響應(yīng)能力的制度架構(gòu)。這種制度創(chuàng)新的核心在于建立需求傳導(dǎo)的“四重機(jī)制”：一是需求識(shí)別機(jī)制，通過(guò)數(shù)字孿生城市構(gòu)建全要素感知網(wǎng)絡(luò)，整合12345市民服務(wù)熱線、社交媒體、物聯(lián)網(wǎng)終端等多源數(shù)據(jù)，運(yùn)用自然語(yǔ)言處理（NLP）與情感分析技術(shù)，實(shí)現(xiàn)市民訴求的智能聚類與熱點(diǎn)預(yù)測(cè)。二是需求分級(jí)機(jī)制，引入公共政策優(yōu)先級(jí)模型，構(gòu)建需求“重要性—緊迫性—可行性”三維評(píng)估體系。將市民訴求劃分為基本生存需求、品質(zhì)提升需求、發(fā)展賦能需求等層級(jí)，對(duì)應(yīng)建立差異化的響應(yīng)策略。三是資源適配機(jī)制，創(chuàng)新“政策工具箱”模式，建立治理資源與需求類型的動(dòng)態(tài)匹配規(guī)則。對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)化公共服務(wù)需求，采用智能派單系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)資源精準(zhǔn)投放，聚焦復(fù)雜性治理難題，設(shè)立治理創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)室等開(kāi)展政策沙盒測(cè)試。四是效能反饋機(jī)制，構(gòu)建全過(guò)程治理效能評(píng)估模型，將市民滿意度、需求解決率、政策迭代速度等指標(biāo)納入考核體系，通過(guò)區(qū)塊鏈技術(shù)實(shí)現(xiàn)治理過(guò)程的全鏈追溯，確保需求、決策環(huán)節(jié)的可視化與可問(wèn)責(zé)。

升級(jí)技術(shù)范式。數(shù)字技術(shù)賦能體現(xiàn)在三個(gè)維度：其一，需求感知的升維，城市感知體系從物理空間向數(shù)字空間延伸，通過(guò)5G、北斗、量子傳感等技術(shù)構(gòu)建起空天地一體化感知網(wǎng)絡(luò)。其二，需求解析的深化，城市大腦通過(guò)知識(shí)圖譜與深度學(xué)習(xí)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)需求信號(hào)的智能解析與歸因分析。其三，需求響應(yīng)的進(jìn)化，數(shù)字孿生技術(shù)推動(dòng)治理從后置響應(yīng)轉(zhuǎn)向前置干預(yù)。通過(guò)構(gòu)建城市復(fù)雜系統(tǒng)仿真模型，預(yù)測(cè)政策干預(yù)的需求演化軌跡。

重建治理秩序。城市文明的底層邏輯重構(gòu)體現(xiàn)在三個(gè)層面：其一，空間正義的重塑，通過(guò)參與式規(guī)劃打破資本主導(dǎo)的空間生產(chǎn)模式，使城市空間真正成為滿足人的發(fā)展需求的載體。其二，治理倫理的升華，在效率至上主義與技術(shù)工具理性的雙重困境中，需求驅(qū)動(dòng)范式確立了“技術(shù)向善”的價(jià)值準(zhǔn)則，確保技術(shù)賦能始終服務(wù)于人的尊嚴(yán)與權(quán)利。其三，文明形態(tài)的躍遷，超大城市現(xiàn)代化治理從功能主義階段邁向人本主義新形態(tài)。當(dāng)治理活動(dòng)真正以人的需求為原點(diǎn)，城市就超越了物理空間的物質(zhì)屬性，成為培育創(chuàng)新、激發(fā)潛能、實(shí)現(xiàn)價(jià)值的文明場(chǎng)域。

當(dāng)西方城市理論在智能革命、氣候變化、社會(huì)撕裂等挑戰(zhàn)面前日益失語(yǔ)時(shí)，面向2035的中國(guó)城市學(xué)自主知識(shí)體系的建構(gòu)，不僅關(guān)乎我國(guó)在國(guó)際學(xué)術(shù)領(lǐng)域的話語(yǔ)權(quán)，更是對(duì)人類城市文明存續(xù)發(fā)展重大命題的回應(yīng)。從“城市讓生活更美好”到“人民城市為人民”，中國(guó)正以理論自覺(jué)開(kāi)啟城市文明新紀(jì)元。

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責(zé) 編∕肖晗題" 美 編∕周群英