城市社區治理的實踐成效、發展困境與突破路徑

關鍵詞：社區治理；基層自治；黨建引領；網格化管理作者簡介：，。中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：2095-5103（2025）06-0077-04

基層是國家治理的最末端、服務群眾的最前沿、政策執行的“最后一公里”。習近平總書記強調，“要堅持黨建引領，緊緊圍繞解決居民的急難愁盼問題，把服務老百姓的各項工作做深做細做到位\"，這一論述為基層治理指明了行動方向。城市社區是城市居民生活的主要場所，既是資源集聚的樞紐，也是矛盾化解的前沿。寧夏回族自治區銀川市興慶區Y街道下轄12個城市社區（含3個行政村轉型社區），其治理實踐既面臨共性挑戰，又存在典型特征。其共性挑戰表現在三個方面。一是社會轉型引發的多元文化融合困境、公共服務供需的結構性張力、傳統行政資源與新興社會力量的整合障礙，折射出從“鄉村熟人社會”向“城市陌生人社會\"轉型中多元主體協同治理機制的構建難題。二是治理主體與治理目標多元化。政府機關、企事業單位等傳統力量與“兩新”組織、新就業群體等新興主體并存，導致多元主體利益分化，治理目標多元化。三是治理任務復雜化。社區工作者需應對老舊小區改造、流動人口管理、公共服務供給等多重復雜事務。高強度負荷與多維協調難度共同塑造了轉型期城市社區治理的共性特征。其典型特征表現在兩個方面。一是人口結構差異化。“老社區一新小區一轉型社區”的多元空間形態，分別對應主城區居民、鎮中心區原住居民、行政村轉型群體三類主體，三者的生活習慣、服務需求與參與意識具有顯著差異，導致治理需求呈現多層級疊加特征。二是治理情境特殊。“城鄉過渡型社區”的制度轉型使其既要破解行政村轉型中的集體資產處置、村級組織功能轉化等制度銜接難題，又需應對城市社區治理的精細化要求，形成“新舊要素疊加、城鄉邏輯交織”的特殊治理情境。這種雙重屬性使其成為觀察基層治理體系適應性的絕佳樣本。本文基于Y街道社區治理實踐，針對其治理困境提出對策，為破解新時代城市社區治理難題提供經驗啟示。

一、Y街道開展社區治理的做法與成效

Y街道依托“引領一支撐一實踐一目標\"的邏輯閉環開展社區治理，其中，黨建引領是核心引擎，資源保障是基礎支撐，多元服務是實踐路徑，

居民參與是終極目標，最終形成了“黨建引領一資源支撐一服務落地一自治驅動”的良性循環。

（一）黨建引領：構建治理共同體的核心引擎

一是組織架構創新。在上級黨組織的指導下，Y街道構建了“街道黨工委—商圈黨委一‘兩新'黨組織”三級聯動體系，創設了非公經濟示范街區，組建了“黨建紅盟 + 市場聯盟”，將新就業群體、小微企業納入基層治理網絡。還創新建立了“社區黨委 + 聯盟單位 + 治理能人\"協同機制，形成了“組織共建、資源共享、難題共解\"的黨建共同體，為社區治理夯實了組織保障。二是網格治理深化。Y街道建立了“網格長—網格員一微網格長一微網格員”四級治理梯隊，將轄區劃分為87個基礎網格與354個微網格，構建了“社區一網格—樓棟\"縱向貫通的組織鏈條，打造了“小院議事園”“民主協商工作室”等協商平臺，建成“解憂雜貨鋪”“基層治理廣場\"等服務陣地，形成了“組織引領、多元響應、居民受益\"的治理新格局，有效提升了基層治理效能和服務群眾水平。

（二）資源保障：夯實治理支撐的基礎工程

一是加強資金保障。Y街道不斷加大對社區建設經費的支持力度，從一般公共服務（類）財政事務（款）基層政權建設（項）來看，2023年該項預算為45萬元，比2022年執行數（決算數）增加19.6424萬元2。2024年預算為51萬元，比2023年執行數（決算數）減少12.07萬元，雖然在執行數（決算數）有所減少，但該年的年初預算相比2023年增加了6萬元，主要用于社區工作經費及黨建工作經費。資金支持為社區文化活動開展、基礎設施維護等工作提供了重要保障。二是加強社區治理人才隊伍建設。Y街道在社區治理平臺建設、崗位設置、服務保障、教育培訓等方面積極作為，建立了社區工作者選優配強、素能提升、履職管理等機制，并定期組織社區工作者參加專業培訓，提升社區工作者服務居民的專業能力與職業歸屬感，使其在解決群眾急難愁盼問題時更有效率，成為連接政府與居民的橋梁與紐帶

（三）服務創新：回應民生需求的治理升級一是創新新業態服務供給方式。Y街道創新實施了紅色暖“新”專項行動，建設了“暖新驛站”“紅色加油角\"等服務陣地，打造了“兩新\"友好型街區，為快遞員、外賣騎手等新就業群體提供暖心服務。該行動既解決了新就業群體歇腳難、充電難等實際問題，又通過組織凝聚將其納人基層治理體系，推動其從治理對象向治理力量轉化，實現了從服務供給到治理參與的雙向賦能。二是升級志愿服務體系。在社區治理實踐中，Y街道培育了“紅色管家”品牌，組建了多支志愿服務隊伍，聚焦老舊小區改造、養老服務供給、人居環境整治等民生痛點，開展“接單式”“定制化”服務，形成“黨建帶志愿、志愿促治理”的良性循環。三是搭建智慧治理平臺。Y街道著力推行“街道吹哨、部門報到\"工作機制，開發了“一網統管\"智慧平臺，對民生訴求實現“線上收集一智能派單一閉環處理—滿意度評價”全流程數字化管理；建立了“大事大議、小事小議、急事急議”三級協商機制，推動治理資源精準滴灌。

（四）居民參與：激活自治活力的關鍵路徑

一是構建了協同治理機制。Y街道通過搭建社區居委會、小區業委會、物業公司“三方聯動”的協同治理框架，構建起“居委會統籌協調、業委會民主決策、物業公司執行落實\"的治理機制，形成了“議題共商、資源共享、責任共擔”的協作模式。該機制以制度化方式明確三方權責邊界，通過定期召開聯席會議、聯合走訪居民等方式，推動小區環境衛生整治、公共設施維護等民生事務實現多主體協同治理，一定程度上激活了居民參與社區建設的主動性。二是構建“全過程民主\"決策體系。Y街道以《小區事務共商議事規則》為基礎，建立了“提案收集一議題篩選一協商議事一決策執行一效果評估\"閉環機制，明確了居民在重大事項中的提案權、決策權和監督權。

二、Y街道社區治理面臨的現實困境

（一）治理協同機制：縱向負荷過載與橫向整合不足

一是縱向治理負荷過載。社區承接了大量行政部門交辦的事務，“上面千條線、下面一根針”，社區工作者需耗費大量時間處理各類行政事務，真正用于解決居民實際問題的時間被嚴重擠壓。二是橫向協作機制虛化。區域內各社區之間缺乏常態化的資源共享與協同治理平臺，在養老服務設施、公共活動空間等資源的跨社區調配中存在壁壘，導致資源整合效能低下；在跨部門協同治理方面，“街道吹哨、部門報到”機制在實際運行中存在責任落實不到位問題，部分職能部門對涉及多領域的復雜治理任務存在“選擇性響應”現象，難以形成治理合力。

（二）資源保障體系：財政依賴與人才流失雙重壓力

一是資金使用效率有待提升。一方面，資金來源高度依賴政府財政投入，社會捐贈、公益創投等多元籌資渠道尚未有效激活，市場主體與社會力量的資源吸納能力較弱；另一方面，專項經費使用效能有待提升，部分項目因前期需求調研不充分、居民參與缺位，導致建設內容與實際需求脫節，出現資源錯配現象。二是人才隊伍建設面臨多重挑戰。社區工作人員結構失衡問題突出，性別構成中女性占比偏高，年齡分布以中年及以上為主，專業背景多元，具備社會工作專業資質的人員比例較低。同時，因薪酬待遇與職業發展體系不完善，人才流失問題突出。

（三）網格治理效能：精細化不足與專業化滯后

一是多網融合存在壁壘。黨建、綜治和衛健等部門網格劃分標準不一，導致“網格重疊、資源分散”。以疫情防控為例，衛健部門按樓棟劃分防控網格，而綜治網格按片區劃分，出現“數據重復采集、人員重復摸排”問題。還有部分網格員能力偏弱，面對智慧平臺操作和矛盾調解等復雜任務力不從心。二是網格權責界定模糊。現行制度未明確網格管理具體事項，網格員既要承擔人口普查、政策宣傳等行政任務，又需處理鄰里糾紛、群眾訴求等民生事務，導致“什么都管、什么都難管好”，由于任務繁雜、覆蓋面廣，基層網格員往往陷入“多頭兼顧、精力分散\"的工作狀態，難以對各類治理事項進行精準響應，

（四）居民自治動力：參與意愿與制度供給雙向不足一是參與治理的內生動力匱乏。大多數居民認為社區事務決策主要由政府主導，對公共事務的關注度較低。中青年群體受限于工作壓力，參與社區議事和治理的意愿明顯偏低，老年群體雖對社區活動參與積極，但更多集中于文體娛樂等非決策性事務，對涉及小區規劃等核心公共事務的參與度不足，存在被動參與或程序虛化現象。二是外部制度支撐缺位。居民議事會、業主委員會等自治組織存在“成立難、運作難、監督難”問題，并且由于參與機制設計缺位，忽視對居民參與能力的系統性培育，導致居民在自治事務中普遍處于被動接受狀態，難以形成“政府引導一社會協同一居民參與\"的良性互動。

三、Y街道社區治理的優化路徑

（一）治理機制創新：從科層制到共同體轉型

一是建立“權隨責走、費隨事轉\"機制，推動治理權責向基層合理回歸。應制定社區工作事項清單，清晰劃定職責邊界，剝離與基層自治無關的行政任務，賦予社區一定的資源調配建議權，破解“責任無限大、權力碎片化\"困境。還應整合基層治理業務條線，允許社區在規定范圍內自主決策小型公共服務項目，推動“基層事情基層辦、基層權力給基層、基層事情有人辦”4221制度落地見效。二是加強橫向協同，搭建街道級資源共享與協同治理平臺。應建立“需求一資源—項目\"動態對接機制，推動駐區單位、企業、社會組織與社區結對共建，促進治理資源在區域內高效流轉。通過整合公共服務設施、挖掘特色資源優勢，引導企業參與社區公益服務，形成資源集聚在網格、需求解決在網格的治理生態。還應培育樞紐型社會組織，通過政府購買服務、公益創投等方式，支持其承接養老服務、矛盾調解、青少年教育等專業性事務，為社區治理注入可持續發展動力。

（二）資源保障強化：從單一依賴到多元可持續轉型

一是構建多元化資金保障體系。設立社區治理專項基金，將部分專項經費定向用于居民自治創新項目，確保資金投放與基層治理需求精準對接；探索“社區基金會\"等制度化參與模式，引導居民通過公益捐贈、服務付費等方式參與社區治理，構建政府財政主導、社會力量補充、居民自主參與的多元資金供給格局。二是打造職業化人才發展生態。以專業化、職業化為導向，構建社區工作者培育體系，建立涵蓋初任培訓、專題輪訓、學歷提升的立體化培養體系，提升社區工作者的治理能力；優化人才留任環境，推行與崗位性質、能力等級掛鉤的薪酬制度，建立合理的薪資增長機制，配套實施心理關懷、職業發展指導、家庭服務支持等“暖心工程”，增強基層崗位的吸引力與歸屬感，打造穩定專業、充滿活力的社區治理人才隊伍。

（三）網格治理升級：從粗放管理到精細服務轉型

一是推進多網合一治理變革。統一網格劃分標準，整合黨建、綜治、民生服務等領域分散網格，構建功能復合、資源集成的“全科網格\"治理單元；優化網格力量配置，形成“專職為主、專業支撐、志愿補充”的協同工作模式；制定網格事項責任清單，清晰界定基礎信息采集、民生訴求響應、矛盾糾紛調解等核心治理職責，推動基層治理從碎片化管理向一體化服務轉型。二是實施\"五治融合”提升工程。在政治引領上，各網格建立黨小組，確保黨的政策在基層精準落地；在自治強基上，建立“網格議事會”，確保一般事項按照“居民提案一網格協商一結果公示”推進；在法治保障上，組建網格法律顧問團，建立矛盾糾紛“分級調解”機制，將矛盾化解在網格內；在德治教化上，引導居民參與志愿服務，培育社區共同體意識；在智治支撐上，構建網格治理數字孿生模型，實現人口動態監測、風險預警研判等智能應用，打造“數字孿生社區”

（四）自治活力激發：從被動接受到主動參與轉型

一是搭建“線下 + 線上\"雙軌參與渠道。線下打造社區議事廳、鄰里會客廳等實體空間，推行“民生微實事\"項自居民票選制，讓停車位規劃、文化活動開展等民生事項由居民“自己說了算”；線上開發“社區通\"APP，設置意見征集、事務投票等版塊，實現\"指尖上的參與”。二是創新“場景化”參與機制，激活“多元協同\"效能。將社區問題轉化為可參與的治理場景，邀請居民參與公共空間布局，開展“綠地認養”“文明樓道創建”等微行動，讓社區治理參與具象化。三是構建“治理情感聯結\"機制，組織退休黨員、熱心居民成立“社區記憶傳承小組”，挖掘社區歷史故事、編寫《社區大事記》，增強居民歸屬感；完善“參與激勵”制度，推行“時間銀行\"\"公益積分”，形成\"參與一受益一再參與”的良性循環。

概言之，城市社區治理的本質是在多元利益主體間尋求共治平衡點，構建協同機制，打造多元主體共建、共治、共享格局。Y街道的實踐表明，社區治理需超越“頭痛醫頭”的碎片化改革，轉向“系統集成”的治理范式創新，以黨建引領破解組織壁壘，以數字賦能提升治理效能，以制度創新培育可持續發展生態，以多元共治激活自治活力。未來，應進一步深化“人民城市\"理念，將居民滿意度作為治理成效的核心指標，推動社區從“政府管理末梢”向“居民自治中樞\"轉型，這既是貫徹落實國家治理戰略的必然要求，也是回應人民群眾對美好生活向往的生動實踐。

參考文獻：

[1]習近平在寧夏考察時強調：建設黃河流域生態保護和高質量發展先行區在中國式現代化建設中譜寫好寧夏篇章[N].人民日報，2024-06-22（1）.

[2]2023年度銀川市興慶區Y街道辦事處部門預算[EB/OL].http：//www.xqq.gov.cn/zwgk/bmxxgkml/x-qqygljdbsc/fdzdgknr_44796/czyjsjsgjf_9721/bmys_48959/202303/t20230314_3994005.html.

[3] 2024年度銀川市興慶區Y街道辦事處部門預算[EB/OL].http：//www.xqq.gov.cn/zwgk/bmxxgkml/x-qqygljdbsc/fdzdgknr_44796/czyjsjsgjf_9721/bmys_48959/202410/t20241017_4698132.html.

[4] 習近平.論堅持全面依法治國[M].北京：中央文獻出版社，2020.

責任編輯：趙春燕