刑事再審檢察建議“案件化” 辦理機制的路徑探析

摘 要：刑事再審檢察建議同級審查、協商性質、補強作用等獨特的制度優勢，使其逐漸成為除抗訴外的刑事審判監督的重要方式。但由于未能得到立法層面的認可，缺乏明確的法律依據，導致實踐中存在適用率偏低、適用范圍不清、法律效力虛化等問題。據此，有必要借鑒民事二元監督體系，從立法層面明確其法律地位，厘清其與抗訴的關系，將其納入法檢案件流程管理，建立專門化的訴訟程序，實現再審檢察建議的“案件化”辦理機制，不斷激發刑事再審檢察建議的功能與優勢，提升其監督質效。

關鍵詞：刑事再審檢察建議 “案件化”辦理機制 二元監督體系

一、引言：兩個同質案例引發的思考

［案例一］［1］區法院于2007年5月以對原審被告人姚某（實為姚某國）犯盜竊罪一案作出一審生效判決，判處有期徒刑1年，并處罰金人民幣1000元。2022年年初，區檢察院發現：原審被告人姚某的真實身份應為姚某國，姚某國曾因犯盜竊罪于2004年9月7日被福建省泉州市惠安縣人民法院判處有期徒刑1年3個月，并處罰金人民幣3000元。區檢察院認為，上述原審判決確有錯誤，于2022年3月向區法院發出《再審檢察建議書》。區法院于2022年5月作出《再審決定書》，于同年12月作出改判，認定：原審認定被告人姚某國主體身份錯誤，未認定累犯。改判原審被告人姚某國有期徒刑1年4個月，并處罰金3000元。

［案例二］［2］區法院于2016年8月對被告人蘇某

（實為楊某）犯盜竊案作出一審生效判決，判處有期徒刑9個月，并處罰金人民幣5000元。2022年5月，區檢察院發現：原審被告人蘇某真實身份為楊某，其先后于2013年至2016年5次冒用蘇某身份作為刑事被告人，均因犯盜竊罪被判處有期徒刑以上刑罰。檢察院認為，上述原審刑事判決書確有錯誤，于2022年5月提請市檢察院抗訴。市檢察院經過審查，于2022年6月向市法院提起抗訴。市法院于2022年6月作出《再審決定書》，指令原審區法院再審本案。區法院于2022年9月作出改判，認定：原審判決對原審被告人楊某身份信息認定錯誤、未能認定其構成累犯。改判原審被告人楊某犯盜竊罪，判處有期徒刑11個月，并處罰金人民幣5000元。

對比上述兩個案例，不難發現二者存在以下相同之處：一是涉嫌的罪名均是盜竊罪，且犯罪事實清楚，證據確實充分，案情較為簡單，且無爭議；二是原審判決存在的錯誤一致，同樣都是原審被告人主體身份認定錯誤，未能查清前科信息，從而導致未能認定累犯，法律適用錯誤，并且影響了量刑；三是原審判決出現錯誤的原因，均是原審被告人刻意隱瞞真實身份以達到減輕刑責的目的，故難以歸責于法院的審判活動。四是法院均采納了檢察機關的監督意見，最終均采取了一審法院再審的程序，依法進行了改判。由此可見，兩個案例具有同質性，卻采取了兩種截然不同的監督方式，即抗訴與再審檢察建議。那么，檢察機關面對此種情況，是應當提請抗訴還是應當發出再審檢察建議？抑或是二者皆可？

二、刑事再審檢察建議的法律性質與制度優勢

（一）刑事再審檢察建議的法律性質

首先，再審檢察建議是檢察建議的一種，檢察建議作為檢察機關較為常用的監督手段，法律性質具有雙重性，既有法律監督性質，也有參與綜合治理、預防犯罪等社會活動性質。［3］該雙重性質在《人民檢察院檢察建議工作規定》（以下簡稱《規定》）第2條得以印證。《規定》第5條將檢察建議分成五種類型：再審檢察建議、糾正違法檢察建議、公益訴訟檢察建議、社會治理檢察建議、其他檢察建議。這樣按照檢察建議功能作為類型劃分的標準，并不區分刑事、民事、行政，事實上承認了檢察建議在刑事個案監督中的作用，無論是再審檢察建議、還是糾正違法檢察建議，均是屬于個案監督。

其次，《規定》第8條對于再審檢察建議的對象表述為“同級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定”，在“判決、裁定”前并未限定于“民事、行政”，根據文義解釋、當然解釋，該“判決、裁定”應當包括刑事案件。

刑事再審檢察建議雖然未得到《刑事訴訟法》以及“兩高”司法解釋的明文規定，但最高檢以規范性文件的方式認可了其法律地位。早在2013年最高檢印發的現行有效《關于加強和改進刑事申訴檢察工作的意見》（以下簡稱《意見》）中就規定可以提出刑事再審檢察建議。

綜上，根據上述對于刑事再審檢察建議法律淵源的考辨，結合再審檢察建議的實踐運用，刑事再審檢察建議是指人民檢察院發現同級人民法院已經發生法律效力的刑事判決、裁定確有錯誤，符合法律規定應當重新審判的情形，且有重新審判必要的，可以向同級人民法院提出再審檢察建議的法律監督方式。［4］再審檢察建議是檢察機關履行刑事審判法律監督職能的一種個案非訴訟監督方式，其作用與抗訴一致，旨在啟動法院再審程序，對生效的刑事判決、裁定予以糾正。［5］但是與抗訴不同的是，它是由檢察機關向同級法院提出，并由法院自行啟動再審程序對案件進行重新審理。

（二）刑事再審檢察建議的制度優勢

1.同級審查體現程序簡化的效率優勢。從程序層面看，抗訴是“上級抗，上級審”，而刑事再審檢察建議則是“同級建議，同級再審”。如上述案例二涉及四家單位：基層檢察院、基層法院、上級檢察院、上級法院，而案例一僅僅涉及基層法院、基層檢察院兩家單位，足見刑事再審檢察建議的運行路徑具有“短、平、快”的特點。同樣都是以糾正錯誤判決為目的，結果上都得以改判，均實現了公正價值。從效率價值上看，再審檢察建議案件流轉環節減少，啟動程序簡單，將問題消化在基層，具有高效性。刑事再審檢察建議同級審查的特質契合了公正和效率的雙重司法目的，不僅減少了當事人的訴累，而且節約了訴訟資源。

2.協商性質呈現對既判力的謙抑特性。法院作為審判機關，具有獨立審判權，尊重判決的既判力是順應司法規律的客觀要求，這一要求決定了刑事再審監督具有謙抑性。［6］抗訴作為具有國家強制力保障實施的訴訟式檢察監督方式，必然會引起再審程序。與抗訴的剛性監督不同，刑事再審檢察建議是柔性監督，協商性是刑事再審檢察建議的根本特征，是其獨特的靈魂。［7］再審檢察建議是“建議”，并不必然引發再審程序，法院可以接受建議，也可以不接受，法院、檢察院就建議內容進行協商，達成一致意見后，法院主動采納建議并自行啟動審判監督程序，從而達到再審糾錯的目的。

3.補強作用彌補審判監督的手段不足。結合抗訴監督剛性極強的特點，檢察機關啟動抗訴程序較為謹慎，需要兩級檢察院共同把關，甚至需要兩級檢察委員會研究決定，由此也產生抗訴案件少，抗訴率較低。參照民事、行政二元監督方式，再審檢察建議監督作為常態化監督手段，與抗訴并行不悖，剛柔并濟，實現“兩條腿走路”，可以補強抗訴監督力度，彌補審判監督手段的不足，實現多元化監督格局。

三、刑事再審檢察建議的實踐困境與原因剖析

（一）刑事再審檢察建議的實踐困境

1.適用率偏低導致監督手段單一。目前實踐中，仍然有諸多的檢察機關在適用刑事再審檢察建議上存在空白。2023年1月至2025年5月，福建省刑事案件抗訴464件，發出的再審檢察建議為64份，占抗訴的13.8%。通過對中國裁判文書網進行數據統計，2020年1月1日至2025年5月1日，法院啟動刑事審判監督程序作出判決1911件，其中，因刑事抗訴再審僅為20件，檢察院提起再審檢察建議的案件為68件，雖然略高于抗訴案件數，但是僅占再審案件總數的3.5%。可見，刑事再審檢察建議適用不高，其制度優勢并未得到充分發揮。

2.適用范圍不清導致與抗訴混同。通過對中國裁判文書網上2020年1月1日至2025年5月1日以再審檢察建議再審的68個案例的判決書進行分析（見表1），不難發現再審檢察建議適用范圍幾乎涵蓋了所有判決、裁定確有錯誤的情形，無論是事實認定錯誤、還是法律適用錯誤，也無論法檢兩家是否對案件認識存在爭議，均可以適用，其適用的范圍與抗訴并沒有實質性區分。實踐中常常出現以下三種明顯不當的情形：

第一，“以建代抗”型。對于案情明顯復雜、法檢兩家存在較大爭議的錯誤生效判決，動用抗訴手段更加慎重、穩妥，但實踐中存在“以建代抗”的情形，檢察機關未能充分考量法院是否會認同該建議而發出建議，法院常常以公文往來形式回函答復，但往往不啟動再審程序，導致監督力度不足，監督效果不佳。

第二，“技術性錯誤”型。對于判決存在“技術性錯誤”，不符合再審條件，審判機關可以用裁定方式對判決存在的瑕疵自行糾正的情況下，檢察機關發出再審檢察建議。

第三，“應用而不用”型。對于案情簡單、法檢二家沒有存在實質性爭議的錯誤生效判決，檢察機關也動用抗訴手段，如案例二，對于刑事再審檢察建議“應用而不用”，不僅浪費訴訟資源，而且導致效率低下。

表1 刑事再審檢察建議適用情況

3.監督剛性欠缺致法律效力虛化。刑事再審檢察建議采納低，法律效力虛化，是實踐中面臨的較大問題。法院不予回復、超期回復現象屢見不鮮；即便回復，一部分僅口頭回復，回復的內容也多是“認定事實并無不當”“實體判決并無不當”“監督事項證據不足”等等。從法院的角度看，刑事再審檢察建議不屬于訴訟文書，更傾向認定為具有建議性的公函，其流轉去向并不統一，可能流轉至立案庭、審監庭或是辦理原審案件的業務庭，甚至不編輯文號。這就解釋了案例二中，檢察機關為何“舍簡逐繁”，棄刑事再審檢察建議不用，非法動用抗訴手段的現象。

（二）原因剖析

1.立法層面——上位法未有明確規定。誠然，最高檢以《意見》等規范性文件對再審檢察建議適用作出了一些規定，但是在《刑事訴訟法》以及“兩高”的司法解釋中找不到任何明確的程序規定。上述的規范性文件僅僅是最高檢出臺的，是檢察機關對于立法的一種理解，對檢察機關具有約束力，對人民法院約束力不強，法律效力不足，而審判機關對于刑事再審建議未出臺任何規范性文件。且該規范性文件也未詳細規定刑事再審檢察建議的適用條件、適用范圍以及其與抗訴的區別。故刑事再審檢察建議在司法實踐中的普適度、接納度不高、適用范圍不清。

2.司法層面——法檢兩家未形成共識。由于立法層面的缺失，在司法層面再審檢察建議運行順暢與否，大部分依賴于各地檢察院和法院的協調、溝通情況，取決于法檢是否形成統一的認識。如未能協調一致，法檢兩家可能陷入各自為戰的立場，法院內部未能形成規范的受理、辦理程序，那么，刑事再審檢察建議不僅不能發揮應有的優勢，甚至成為“一紙廢文”。即便檢察機關再持續加強內部規范，也會因為外部工作機制的缺失而導致再審檢察建議法律效力虛化。

四、刑事再審檢察建議的路徑選擇與機制完善

（一）確立刑事再審檢察建議的法律地位

刑事再審檢察建議得到立法層面的認可，是解決其實踐困境最直接、最有效的路徑。首先，應在《刑事訴訟法》中明確規定：地方各級人民檢察院如果發現本級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定確有錯誤，有權向同級人民法院提起抗訴或者發出再審檢察建議，建議人民法院依照審判監督程序審理案件。在相關司法解釋中對再審檢察建議的適用條件、適用范圍、訴訟程序、救濟途徑等方面的內容明確規定，以此規范其適用。其次，雖然刑事再審檢察建議相較于抗訴，屬于柔性監督，但是值得強調的是，其雖為“建議”，但前綴有“檢察”二字，基于檢察機關法律監督的憲法地位，同樣應當得到規范性對待［8］，同樣有檢察機關的強制力作為保障。最后，基于司法對于判決既判力的信賴以及審判權與監督權的相互制約，刑事再審檢察建議僅有程序性的權力，不能侵犯或者替代法院作出裁判的終局性權力。換言之，再審檢察建議應當得到法院的規范性處理，法院應當接受監督進行實質審查，按期回復檢察院并送達相關文書。是否啟動再審程序、是否改判，由法院經過審理，充分與檢察機關協商后自行決定。

（二）厘清刑事再審檢察建議與抗訴關系

1.二者具有同等的法律地位。不少學者提出在刑事領域，應當建立“抗訴為主，再審檢察建議為輔”的監督模式。［9］但是筆者認為，基于抗訴與再審檢察建議審查標準的同一性，最終目的均是啟動再審程序，應當賦予再審檢察建議同等重要的法律地位。如上述筆者立法建議所示，在法條中用“或者”兩字連接二者，體現的是并列關系，二者作為檢察監督的重要方式，在刑事審判監督作用上，各有優劣，難分伯仲。二者的區別并不體現在地位、作用上，而是各有監督的側重點，都各自獨立發揮監督功能，相互配合、相互補充，“兩條腿”走路，形成二元監督體系，共同作用發揮監督合力。

2.二者系補強而非替代關系。如上分析，實踐中存在“以建代抗”導致監督不力的情形。筆者反對將刑事再審檢察建議作為抗訴的替代性選擇，刑事再審檢察建議具有獨立性，它是抗訴等其他監督手段不可替代的，同時又體現在它也不能替代抗訴等其他監督手段。其與抗訴應是互為補強的關系，抗訴具有強制性，必然導致啟動再審，標準應當更高；檢察建議具有協商性質，填補抗訴的真空地帶，是抗訴的有益補充；刑事再審檢察建議因剛性不足而難以保證監督效果，而抗訴作為其強有力的后盾，適時補強法律效力，避免其效率虛化。因此，二者應當在適用范圍、適用條件、訴訟程序上進行嚴格區分并建立有效銜接機制。

（二）構建法檢“案件化辦理”程序機制

在立法層面，可以采用法院、檢察院“案件化辦理”程序模式，構建刑事再審檢察建議的適用程序。

1.比例原則限縮適用范圍。區分再審檢察建議與抗訴的適用條件，可以參考行政法上的比例原則，對檢察監督適用比例原則，即檢察機關所采取能夠達到糾正司法不公的目的幾種監督方式中，應當選擇對公民和社會侵害最小的方式，所采取的檢察監督措施與所欲達到的監督目的之間必須符合比例或相稱。［10］根據刑事再審檢察建議同級審查、平行監督、程序簡化、協商謙抑的優勢特性，它應當主要針對存在顯而易見的錯誤，法檢兩家容易達成一致意見的，對原審被告人的實質審判影響較小的案件。［11］通常情況下，裁判存在以下錯誤的，應當排除適用刑事再審檢察建議：（1）裁判存在錯誤，可能影響定性的；（2）裁判存在錯誤，可能影響定罪的；（3）裁判存在錯誤，量刑不當可能導致法定刑升格的；（4）其他用抗訴方式更能實現監督效果的情況。刑事再審檢察建議的適用范圍包含：（1）對于小部分犯罪事實認定錯誤，量刑影響不大或是可以從輕、減輕原審被告人處罰的；（2）累犯、自首、立功、未遂、中止、未成年人等法定從輕、從重情節認定錯誤，未造成法定刑升格的；（3）適用緩刑錯誤、緩刑考驗期計算錯誤的；（4）未正確適用數罪并罰，未造成法定刑升格的；（5）罰金、退贓、退賠、沒收作案工具等財產性裁判錯誤的；（6）其他不適合提起抗訴的情形。值得注意的是，無論是刑事再審檢察建議還是抗訴，適用的前提條件均是符合“有必要再審的”，如裁判存在錯別字、筆誤等技術性錯誤，法院可以作出刑事裁定書自行糾正的，不應發出再審檢察建議。

2.訴訟程序規范案件流轉。法檢兩家建立刑事再審檢察建議“案件化”辦理機制，按照案件辦理的訴訟程序來規范案件流轉，是提升再審檢察建議質效的有效路徑。訴訟程序可設計如下：首先，檢察機關經檢察長或檢委會決定，向法院發出書面《再審檢察建議書》，并經案件管理部門送達文書至法院立案庭；其次，法院立法庭收到《再審檢察建議書》后經書面形式審查，確定建議的內容指向本院生效裁判，應當予以立案，并3日內將《立案決定書》送達檢察機關；再次，法院立法庭立案后，應當立即將相關文書送達審監庭，由審監庭對案件進行實質審查，并同檢察機關溝通、協商，就是否采納《再審檢察建議書》內容、是否啟動再審程序作出決定。如果采納，應當出具《再審決定書》；如果不采納應當作出《不予再審決定書》并回函說明不予采納的理由，相關文書均應當在作出后3日內送達人民檢察院；最后，對于作出再審決定的案件，法院審監庭應當按照一審或二審程序重新開庭審理原案，應通知檢察機關派員參加，檢察機關應當派員參加庭審。法院根據庭審情況、綜合全案證據，經審委會研究決定是否改判。

3.正式統一確保文書質量。刑事再審建議的“案件化”辦理，意味著其適用機制的訴訟化。《再審檢察建議書》作為啟動該訴訟程序的法律文書，必須規范、統一，確保正式性、嚴肅性。檢察機關在制作文書的過程中，應當比照抗訴書，規范《再審檢察建議書》的格式與主要內容，充分闡述建議再審的事實、法律依據，要言之有物，又要加強說理性，確保再審檢察建議具有說服力。［12］《再審檢察建議》不可與其他類型的檢察機關文書范本混淆使用。

4.救濟手段保障法律效力。抗訴可作為刑事再審檢察建議的救濟手段，補強其監督效力。如法院無正當理由不采納再審檢察建議的，檢察機關可以啟動抗訴程序，以此保障刑事再審檢察建議的監督威信與強制力。但是如果上級檢察院已經決定不予抗訴的案件，下級檢察院就不宜針對同一事實向同級人民法院發出刑事再審檢察建議，否則會導致檢察機關的標準不一致，且失去救濟途徑，無法保障刑事再審檢察建議的法律效力。