新型舉國體制強化國家戰略科技力量的機理與路徑

一、引 言

實現高水平科技自立自強是推進中國式現代化的關鍵支撐。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持和加強黨對科技事業的全面領導，不斷健全社會主義市場經濟條件下新型舉國體制，強化國家戰略科技力量，推動國家創新體系逐步從追趕型向趕超型升級，取得顯著成效。根據世界知識產權組織（WIPO）發布的《2024年全球創新指數》報告，中國全球創新指數排名從2012年第34位上升至2024年第11位。當前，世界百年未有之大變局加速演進，全球創新競爭格局深度重構：一方面，單邊主義與“技術脫鉤\"加劇關鍵核心技術“卡脖子\"困境。中國在高端芯片、工業軟件、航空發動機、真空蒸鍍機、光刻機等諸多關鍵技術領域對外依存度較高。另一方面，新一輪科技革命與產業變革深入發展（Schwab，2016），人工智能、量子信息等顛覆性技術涌現，催生“技術—經濟范式\"系統性變革，重塑創新生態的底層邏輯，為后發國家實現技術趕超打開機會“窗口”。

中國科技領域正在從“跟跑\"向\"并跑”\"領跑\"躍升。黨的二十大報告提出到2035年\"實現高水平科技自立自強，進人創新型國家前列”的戰略目標，并將“健全新型舉國體制，強化國家戰略科技力量\"列為核心任務。黨的二十屆三中全會審 + 議通過《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》，進一步要求“健全新型舉國體制，提升國家創新體系整體效能”，強調通過科技體制改革加強國家戰略科技力量建設。如何通過新型舉國體制進一步強化國家戰略科技力量，突破創新資源較分散、單一主體能力較薄弱、主體間協同低效等“瓶頸”，成功實現技術趕超，是亟待解決的理論命題與實踐挑戰。

既有研究從政府與市場（樊春良，2020;路風和何鵬宇，2021）、公共部門與私有部門關系（黃筠怡和眭紀剛，2024）、組織方式與應用場景（武圣博等，2025;陳勁等，2025；鄭世林和胡惜玥，2024）等多個視角揭示新型舉國體制與傳統舉國體制的本質差別、內在邏輯及實踐路徑，從內涵與類別（肖小溪和李曉軒，2021）、建設成效（鄭世林等，2024）、建設模式與機制（牛昊等，2025）、實踐進路（尹西明等，2021;陳勁和吳豐，2024）等方面對國家戰略科技力量展開詳細論述。一些學者也深人探討了新型舉國體制與國家戰略科技力量、技術趕超的關系（胡勇軍和張新培，2024;Perez and Soete，1988）。然而，學者們對于新型舉國體制強化國家戰略科技力量的理論研究偏少且深度不夠，在一定程度上呈現出孤立化、碎片化或片面化的特點，側重回應“為什么要”，較少闡述\"如何集中力量辦大事\"“怎樣集中力量辦大事\"等問題，系統性研究還不足。特別是在后發國家技術趕超（陳柳和張年華，2022）視角下，針對以新型舉國體制強化國家戰略科技力量的機理研究仍需深入，亟待建構一個更具解釋力、更加系統化的理論框架。

本文立足于中國特色社會主義制度優勢與成功實踐，以切克蘭德系統理論、復雜適應系統理論等為分析工具，嘗試揭示新型舉國體制強化國家戰略科技力量的機理及路徑。從戰略、過程、能力三個維度建構以新型舉國體制強化國家戰略科技力量的系統框架，明晰其基本構成。從制度供需適配、政府市場協同發力、多元主體融合等維度解析提升新型舉國體制強化國家戰略科技力量有效性的機制。從主體力量、創新資源、創新基礎、創新環境四個維度提煉出使命牽引、數智賦能、體系協同、開放競合的優選路徑。

二、現實背景：技術追趕邁向技術超越

經濟趕超的本質是技術趕超。既有研究強調，中國通過技術模仿、制度創新以及全球化參與等路徑將“后發優勢\"轉化為增長動力（樊綱，2023;郭熙保，2009;張湛彬，2003）。然而，新一輪科技革命與產業變革加速發展，使技術進步周期顯著縮短、前沿技術突破呈現出非線性特征，傳統“引進一消化—吸收”的線性路徑面臨邊際效益遞減困境，“后發優勢”亦可能轉變為“后發劣勢”。技術趕超亟待突破傳統路徑依賴，轉向以“自主創新—前沿擴張”為核心的技術進步模式，這是中國跨越中等技術陷阱（鄭永年和何冬妮，2024），進而跨越中等收人陷阱，成長為高收人國家的根本動力（張來明，2021）。

技術趕超包含兩個緊密關聯路徑：其一為技術追趕（TechnologicalCatch-up），即通過技術擴散與模仿縮小與領先者的差距;其二為技術超越（Technological Leapfrogging），即通過顛覆性創新重構技術軌道（賈根良， 。前者依托要素成本優勢嵌入全球價值鏈，并通過漸進式創新實現技術趨近;后者則需把握技術一經濟范式變革機遇，以突破性創新開辟新技術軌道。一些學者將其歸納為后發國家技術能力演化的“雙窗口理論”（Perez and Soete，1988）。近年來，中國科技創新進人“三跑并存\"階段，面臨著雙重挑戰（張海豐和李國興，2020）：一方面，既有產業體系內關鍵核心技術的“卡脖子\"問題凸顯，如高端芯片、高端數控機床、工業基礎軟件等，其根源在于長期\"逆向工程\"模式導致的\"重集成輕部件、重引進輕消化\"路徑依賴（陳昌兵，2023）;另一方面，人工智能、新能源汽車、自動駕駛、機器人等領域與世界先進國家“并跑”，未來通信、量子科技等部分領域實現“領跑”，“無人區”創新缺乏經驗參照（柳卸林等，2017），中國要在前沿領域保持不掉隊甚至是領先，從而實現技術超越，需要強大的突破性創新能力。

然而，技術趕超過程中普遍存在市場失靈、系統失靈、制度失靈等各種困境（趙彬彬和陳凱華，2023;安維復，2000）;其中，市場失靈突出表現為私人資本大多回避高風險、長周期的基礎研究，市場機制不會自發形成突破性創新（路風和何鵬宇，2021）；系統失靈表現為因國家創新體系內部創新主體的能力不足、分散的產學研主體難以自發協調復雜技術系統攻關等導致系統整體效能不足現象（安維復，2000）;制度失靈表現為制度變革過程中制度缺乏協同性或者不匹配性導致制度對經濟主體行為的約束與治理失效（Freeman，2004）。這些失靈現象導致三大矛盾：其一，短期逐利性與長周期研發矛盾。中國基礎研究經費占比雖從2012年的 4.8% 提升至2023年的 6.77% ，但仍低于美國（約17% ）、日本（約 12% ）等創新型國家。中國基礎研究經費中企業執行占比僅為 6.52% ，同期美國基礎研究企業執行比例達 32.14% ，日本這一數據是 47.07%^② 。其二，分散化攻關與系統集成矛盾。例如，高鐵、核電堆型等重大裝備國產化率超 90% ，但高端軸承等核心部件仍嚴重依賴進口。其三，技術應用與規則制定矛盾。例如，中國PCT專利申請量持續居全球首位，但國際標準制定占比不足 2% ，而美歐制定了全球標準的 90% 以上。

在此背景下，新型舉國體制的制度優勢以及國家戰略科技力量的戰略意義凸顯。首先，國家戰略科技力量既是自主創新、技術追趕的領跑者，也是技術前沿擴張的核心力量。從大航海時代到歷次工業革命，葡萄牙、西班牙、荷蘭、英國、法國、美國、德國、日本、韓國、中國等競相登上世界經濟和科技舞臺中心，科技自立自強背后實質上是國家戰略科技力量的較量（白光祖和曹曉陽，2021）。第一次工業革命依賴科學家個體的自由探索（沈律，2021）（“小科學”）;第二次工業革命依托企業實驗室、研究型大學的建制化研發（Price，1963；趙蘭香等， 2024）^③ （“大科學\"）；第三次工業革命興起于國家主導的多層次戰略科技力量及其協同下的戰略科技突破（沈律，2021）（“新大科學\"）。美國“曼哈頓計劃\"催生由高等教育機構或企業代管的國家實驗室，包括從事軍事科研的洛斯阿拉莫斯國家實驗室，致力于核能研究的阿貢、布魯克海文和橡樹嶺國家實驗室等。同時，通過NASA、國家實驗室等戰略科技力量，美國確立了航天與信息技術等戰略領域的全球主導地位。在以數智技術為核心的新一輪科技革命與產業變革驅動下，國家戰略科技力量正從相互獨立走向協同創新共同體，其功能從科技創新轉向支撐系統性創新生態構建。這一演進歷程揭示：國家戰略科技力量本質上是工業革命驅動與國家制度供給適配的產物，動態適應能力是國家戰略科技力量的內在要求（見表1）。

其次，新型舉國體制是強化國家戰略科技力量的制度保障。科技領域的舉國體制并非中國獨有，許多國家已有不少成功實踐，如美國的曼哈頓計劃、日本的第五代計算機研制、多國政府共同參與的國際大科學工程和計劃等。但科技舉國體制與中國國情尤為契合。中國是一個單一制國家，同時也是一個技術追趕型國家，利用舉國體制可以有效集聚全國資源，使國家在較短的時間內、在部分領域實現技術突破。相對于傳統舉國體制，新型舉國體制有著不同的資源配置機制，不同的要素動員機制，在政府與市場、中央與地方、自主創新與對外開放等關系上呈現新特征：第一，使命導向的制度設計，錨定戰略目標，以重大任務專項為載體，跨部門、跨所有制動員資源投放，解決“卡脖子\"問題和突破前沿科技;第二，多層級主體協同，構建\"基礎研究—應用研究—產業轉化”的全鏈條能力；第三，開放式創新生態，動態整合各層級創新資源。

國家戰略科技力量整體效能仍需提升（韓軍徽和李哲，2023）。以國家實驗室為例，中國具有全球影響力的高級別國家實驗室較少，而美國勞倫斯伯克利國家實驗室以拓展知識前沿為使命，迄今已產生16個諾貝爾獎，84名實驗室科學家成為美國科學院院士①。科技領域新型舉國體制是面向國家重大需求，通過政府力量和市場力量協同發力，共同攻克重大科技難題的組織模式和運行機制②。國家戰略科技力量作為實施新型舉國體制的主要載體與實踐平臺，承擔實現高水平科技自立自強的重大使命。以新型舉國體制強化國家戰略科技力量，對技術追趕邁向技術超越意義重大。

三、機理分析：系統框架與作用機制

新型舉國體制是一項復雜的系統工程。探討以新型舉國體制強化國家戰略科技力量，需置于復雜系統科學整體性框架下審視，將相關要素安排在國家創新體系這一完整系統中進行考察，才能更好理解其系統構成與作用機制。

（一）系統框架

基于切克蘭德①的系統分類理論（切克蘭德，1990），首先將國家創新體系進一步解構為戰略體系（人工抽象系統）過程體系（人類活動系統）與能力體系（人工物理系統）三類子系統。三者動態交互形成“目標—行為一結果\"閉環：戰略體系體現系統目的性特征，承載國家意志與國家戰略;過程體系聚焦創新主體協同互動與制度設計；能力體系則表征國家創新體系的能力構成。新型舉國體制與國家戰略科技力量是國家創新體系的制度形式與主體形態，新型舉國體制通過融合集中力量辦大事的制度優勢與市場機制的動態適配功能，實現制度彈性與創新效能的辯證統一。本文構建基于\"戰略體系一過程體系—能力體系\"的理論分析框架（見圖1），來解構以新型舉國體制強化國家戰略科技力量的系統邏輯。其中，戰略體系提供制度合法性，過程體系激發動態適應性，能力體系構筑發展韌性，三個子系統通過耦合作用，推動國家創新體系逐步演化為具備自組織、非線性交互及適應性學習能力的復雜適應系統（CAS）（霍蘭，2011）①，共同支撐技術軌道非連續性躍遷，提升國家創新體系整體效能。

1.戰略體系：以“四個面向”為主攻領域實現高水平科技自立自強

將國家意志、國家利益、國家戰略目標轉化為創新主體使命任務是舉國體制的重要特征。這些戰略目標賦予國家創新體系強“標識”②，并進一步轉化為政府治理的強刺激③。新中國成立以來，黨和國家領導人先后提出“向現代科學進軍\"“科學技術是第一生產力\"等著名論斷，中國政府先后實施科教興國戰略、人才強國戰略、創新驅動發展戰略，通過持續優化國家創新體系，以及自上而下的目標分解與資源聚焦，將國家意志、國家利益、國家戰略目標轉化為可操作的創新實踐，增強了國家戰略科技力量的使命引領、使命擔當特征。

2016年5月，中共中央、國務院發布《國家創新驅動發展戰略綱要》，提出要培育世界一流創新型企業，建設世界一流大學和一流學科，建設世界一流科研院所。隨后，中國政府先后提出科技事業發展要堅持面向世界科技前沿、面向經濟主戰場、面向國家重大需求的“三個面向\"，面向世界科技前沿、面向經濟主戰場、面向國家重大需求、面向人民生命健康\"四個面向”。無論是“三個面向\"還是“四個面向”，相較于追趕時期提出的“面向經濟主戰場”，主攻領域有了重大拓展，也標志著中國國家創新體系建設從追趕型向趕超型演變，國家戰略科技力量的主體構成也拓展至國家實驗室、國家科研機構、高水平研究型大學和科技領軍企業。強化國家戰略科技力量成為新發展階段完善國家創新體系的重要抓手，實現高水平科技自立自強的引領核心，建設科技強國的\"牛鼻子\"

與一般性系統理論將\"元素\"作為構成單位不同，復雜適應系統理論將\"主體\"作為構成單位，強調主體對外部環境變化的適應性。新型舉國體制發揮國家意志與國家創新戰略的導向與牽引作用，不斷強化國家戰略科技力量在“四個面向\"領域的主體地位，強化其對新一輪科技革命與產業變革的適應性特征，實現前瞻性或顛覆性科技領域的革命性突破、保障國家長期戰略需求以及加強科技成果與產業聯系、促進重大科技成果轉化等戰略目標。其中，國家實驗室緊跟世界科技發展大勢，承擔重大理論創新和國家對科技發展提出的使命任務；國家科研機構以國家戰略需求為導向，著力解決制約國家發展全局和長遠利益的重大科技問題;高水平研究型大學成為基礎研究的主力軍和重大科技突破的生力軍;科技領軍企業則發揮市場需求、集成創新、組織平臺的優勢，打通從科技強到企業強、產業強、經濟強的通道。

2.過程體系：以處理好“三類關系\"為重點建設“平衡式\"治理系統

新型舉國體制改變傳統\"運動型\"或“動員式\"科技資源配置與組織方式，將黨中央集中統一領導優勢、社會主義制度集中力量辦大事優勢、市場資源配置優勢相結合，形成與經濟社會發展階段相適應的“平衡式”治理模式①。這一動態治理過程涉及三個基本問題。

首先，強化國家戰略科技力量的新型舉國體制是什么。既有研究更多探討新型舉國體制的內涵，對其外延分析不夠。本文認為，以新型舉國體制強化國家戰略科技力量著眼于國家戰略需求，其“新型\"內涵表現為四個維度：一是堅持黨對科技事業的全面領導。堅持黨的全面領導是新型舉國體制最本質特征和最顯著優勢，為最大限度整合協同資源、集中力量辦大事提供根本保證。二是建立權威的決策指揮體系。新型舉國體制并非弱化，而是進一步強化政府在基礎研究、特殊領域、創新環境等方面的關鍵作用，將有限的資源快速向戰略目標領域動員和集中。三是著力推動國家有組織科技攻關。國家有組織科技攻關是新型舉國體制的基本組織方式，其本質特征在于打破因體制歸屬、科研模式、評價導向等差異而產生的制度障礙，推動實現“四個面向\"領域的各力量主體高效協同、多要素有機聯動、多領域緊密互動以及多機制深度耦合（荊洲等，2024）。四是推動重大科技成果快速轉化。傳統舉國體制往往不計成本，且忽視\"科技一經濟\"聯結。新型舉國體制不僅要考慮優先實現國家戰略目標，同時要兼顧考慮重大科技成果的后續產業化，實現\"科技一經濟\"互促互進。

其次，新型舉國體制\"平衡式\"治理本質是什么。與傳統舉國體制相比，新型舉國體制通過政府和市場關系、中央和地方關系、自主創新和對外開放關系等三類關系的平衡推動實現資源配置和組織方式創新。一是更加強調發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用。社會主義市場經濟條件下新型舉國體制，不僅充分發揮國家作為重大科技創新組織者的作用，支持周期長、風險大、難度高、前景好的戰略性科學計劃和科學工程，同時推動有效市場和有為政府更好結合，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，通過市場需求引導創新資源有效配置，形成推進科技創新強大合力②。二是更加強調發揮中央與地方\"兩個積極性”。地方政府主導的區域創新體系作為中央主導的國家創新體系的重要子系統，需要承擔國家創新體系賦予的功能與使命。新型舉國體制需要構建中央與地方有序的府際關系，有效匯聚與整合優化創新資源和要素，提升國家戰略科技力量的創新效能。三是更加強調自主創新與對外開放的辯證統一。當經濟體量達到\"大塊頭”，科技創新完全依賴國外已不可持續，必須在開放中推進自主創新③。如何在開放中提升國家戰略科技力量創新能力是新型舉國體制的治理重點之一。

再次，新型舉國體制“平衡式\"動態治理具體包括哪些維度。習近平總書記指出：“在創新主體、創新基礎、創新資源、創新環境等方面持續用力，強化國家戰略科技力量，提升國家創新體系整體效能。”①基于此，我們將以新型舉國體制強化國家戰略科技力量的治理過程及其抓手展開為力量主體培育、創新基礎設施建設、創新資源創造和配置、創新環境塑造等相互聯系、相互作用的四個維度。一是力量主體的培育、成長與協同。不僅培育國家實驗室、國家科研機構、高水平研究型大學、科技領軍企業等\"國家隊”，同時通過綜合性國家科學中心、國際科技創新中心等重大戰略平臺建設，優化配置央地資源，打造地方戰略科技力量體系，“國家隊”與\"地方軍\"在國家創新體系中協同發展并形成具有主體多樣性特征的成長梯隊。中國正在大力建設的國家實驗室體系，正是通過體制機制創新及資源優化配置彌補前沿技術、基礎科學研究方面的主體較弱問題;比如，廣東通過加強省部產學研合作、與港澳聯動以及國際科技合作，構建起以鵬城實驗室、廣州實驗室等國家實驗室為引領，國家重點實驗室、省實驗室、省重點實驗室、粵港澳聯合實驗室以及“一帶一路\"聯合實驗室等組成的高水平多層次實驗室體系。二是創新資源的創造和配置。促進高級創新要素生成以及優化配置，促進人才、技術、數據、資金等各類資源在各主體間、中央與地方之間的合理分布。戰略性科學計劃、大科學工程、區域重大創新平臺（綜合性國家科學中心、國際科技創新中心等），是國家優化高級創新資源要素配置并將其集中于關鍵領域、關鍵環節，提高資源使用效率和效益的重要抓手。三是創新基礎的建設與應用。為滿足創新主體在基礎研究、應用研究、產業化等方面需求，央地協同建設相關創新基礎設施、條件，包括各類重大科技創新基礎設施（如大科學裝置、新型基礎設施）以及各層次科技基礎服務條件及平臺（如國家科技資源共享服務平臺、科技成果轉化平臺）等。實現創新基礎設施與條件的高效應用也是新型舉國體制強化國家戰略科技力量的重要內容。比如，中國散裂中子源通過大科學裝置集群吸引全球頂尖團隊，支撐極化中子技術等領域突破性創新，為探索能源、物理、材料、工程等多個前沿交叉和高科技研發前沿，解決航空航天關鍵部件應力檢測、鋰離子電池、太陽能電池結構等產業發展重點領域中的關鍵科學問題提供科技利器。四是創新環境的塑造與優化。通過政策供給、創新生態等環境塑造與持續優化，實現科技創新成果經濟效益、社會效益和生態效益的整體統一，形成科學一技術一產業互促互進、科技一經濟—社會互融互通的良好生態環境。

3.能力體系：以形成“三類能力”為核心塑造國家競爭新優勢

創新能力建設而非要素稟賦是歷史上所有國家或經濟體趕超成功的基礎和核心。與不同等級生產要素（波特，2002）相適配的創新能力可分為基礎創新能力與高級創新能力。基礎創新能力是主要基于初級生產要素而形成的引進創新、模仿創新能力，如貼牌生產（OEM）等;高級創新能力是基于高級生產要素形成的創新能力，如核心技術、自主品牌、原創產品、主導標準等。高級創新能力充分體現國家戰略科技力量在復雜適應系統中的發展韌性。

在國家創新體系中形成高級創新能力結構，并以此為支撐塑造國家競爭新優勢是以新型舉國體制強化國家戰略科技力量的落腳點。具體表現為以國家實驗室、高水平研究型大學、國家科研機構、科技領軍企業等為主體，建立包括原始創新能力、集成創新能力、開放創新能力等在內的全面創新能力。一是“從0到1\"的原始創新能力。基礎研究是原始創新的源頭，新型舉國體制通過完善制度和政策體系，有組織地推進戰略導向的體系化基礎研究、前沿導向的探索性基礎研究、市場導向的應用性基礎研究，掌握更多原創性、變革性、顛覆性技術，為創新發展提供基礎理論支撐和技術源頭供給。二是“ 1+1gt;2^′ 的集成創新能力。利用社會主義市場經濟的體制優勢、超大規模市場的需求優勢、產業體系配套完整的供給優勢，推動科技領軍企業等戰略科技力量成為集成創新主體，通過橫向整合創新資源、縱向集聚產業關鍵環節，形成科技創新與產業創新深度融合的體系化競爭優勢。三是通過要素資源整合產生質變的開放創新能力。既堅持自力更生、自主創新，也深度融入全球創新網絡，在跨領域開放、對內開放、對外開放中提升競爭力。

（二）作用機制

以新型舉國體制強化國家戰略科技力量在本質上是對國家創新體系的系統優化。引導創新主體聚焦“四個面向”戰略領域、處理好“三重關系”形成“三類能力\"的關鍵在于，通過體制機制創新突破失靈困境。既有研究多強調新型舉國體制在解決“市場失靈\"問題上的有效性。事實上，從中國實踐來看，通過制度供需適配、政府市場協同發力與多元主體融合等機制創新，能夠破解市場失靈、系統失靈、制度失靈等多重失靈困境，有效解決“創新主體是誰”“資源怎么配置”\"創新能力怎么形成”等關鍵問題，進而不斷提升新型舉國體制強化國家戰略科技力量的有效性。

1.制度供需適配機制突破市場失靈

新型舉國體制面向國家戰略科技力量不同主體屬性、創新鏈不同環節進行精準化、差異化制度設計，既規避傳統舉國體制的\"重國家機構輕市場力量\"弊端，又實現\"有效市場”與\"有為政府\"功能互補，以制度供需適配破解\"諾斯悖論”（姚洋，2002）。一是在純科學領域，或者在涉及國防安全、國家重大民生公共工程科技創新、突發性重大公共社會危機治理等場景，政府發揮主導作用，引導社會力量共同積極推動長周期研究。比如，中國對量子計算等高不確定性領域的持續性投入，以及重大科技專項“揭榜掛師\"機制在基礎研究領域的應用，均體現制度供給與需求匹配性。又比如，深圳鵬城實驗室、廣州實驗室通過“核心 + 基地 + 網絡\"模式，聯動全國各地高校、企業及海內外研發機構，已在未來通信、生命健康等前沿領域取得諸多突破性成果。又如，自2022年開始，騰訊公司發起為期十年的“新基石研究員項目”，長期穩定地支持數學與物質科學、生物與醫學科學等領域杰出科學家潛心基礎研究、實現\"從0到1\"的原始創新，最高資助額達到2500萬元①。由此可見，政府可通過使命型制度牽引破解短期逐利性對基礎研究的擠出效應，同時利用\"定向資助 + 長周期考核 + 市場參與”“有組織科研\"等創新模式破解基礎研究市場失靈、“孤島\"問題。二是對于貼近市場的國家戰略科技力量，其制度需求更多傾向于良好的營商環境，新型舉國體制在制度供給方面則更多表現為強化協調、引導功能及環境型政策，引導力量主體圍繞\"四個面向\"開展需求導向型創新活動。以集成電路、基礎軟件、高端裝備等“卡脖子\"領域攻關為例，政府更加突出和發揮科技領軍企業主體作用，同時利用財政資金設立“大基金”、重點研發計劃等推動解決資金投入大、周期長、風險高等難題，提高社會資本參與關鍵核心技術攻關的積極性。一個突出的典型案例是，上海聯影醫療科技股份有限公司在各級政府的協調與推動下，主導產學研深度融合，整合海內外資源聯合攻關，實現醫學影像設備PET/MR全部核心部件的自主研發，體現了科技領軍企業在政府支持下開展需求導向型創新的有效性。

2.政府與市場協同發力機制突破系統失靈

政府通過制度創新塑造市場，建立公共部門和私人部門共生共贏關系（馬祖卡托，2019），是突破系統失靈的關鍵。新型舉國體制將國家能力強的制度優勢、企業主體優的市場機制結合起來，通過縱向整合與橫向競合治理機制實現政企協同共生。政府主抓系統布局、系統組織、跨界集成，既保留集中力量辦大事的制度優勢，又規避傳統體制下創新主體活力不足的缺陷，把政府、市場、社會等各方面資源力量擰成一股繩，以優化資源配置為抓手超越系統失靈障礙。一是縱向整合機制。以國家實驗室等體制內科研單位為核心實施\"有組織科研”“大兵團作戰”。一個突出的典型案例是，合肥綜合性國家科學中心依托量子信息科學國家實驗室，通過“墨子號”衛星、“九章”量子計算機等重大設施，整合中國科學院、中國科學技術大學及國盾量子等主體資源，形成“基礎理論突破—工程化驗證—商業化推廣\"的一體化平臺。另一個突出的典型案例是，在C919大型客機研制過程中，中國商飛通過“政企協同\"模式，由政府主導技術路線規劃并提供長期穩定性投人，企業承擔工程化集成與市場化應用，最終在航空發動機、航電系統等領域實現自主可控（姜子瑩，2024）。二是橫向競合機制。通過“賽馬制\"\"揭榜掛帥\"等市場化手段，鼓勵各地探索組建多主體深度協作的創新聯合體、創新聯盟等，協同進行重大科學技術攻關（陳勁和吳豐，2024）。比如，廣東重視發揮企業主體地位優勢，大力發展高新技術企業，鼓勵企業組建體系化、任務型的創新聯合體，牽頭承擔科技項目，支持大中小企業和各類主體融通創新，在新一代通信技術、終端操作系統、工業軟件、儲能與新能源汽車等領域取得一批突破性成果，廣東區域創新能力綜合排名連續8年位居全國第一，其中企業創新能力指標2020—2024年均居全國首位①。

3.多元主體融合生態機制突破制度失靈

“技術一經濟”范式變革是制度變遷的誘因，也是制度失靈的“導火線”。技術進步不會自動滲透到所有的國家、所有的部門和所有的生產要素上面，重大技術突破需配套制度變革以形成技術創新體系、經濟結構（其中包括工業組織和市場結構）以及經濟政策環境等互動系統（Perez，2002）。在科技革命浪潮中若不及時進行制度變遷會喪失既有的發展優勢，形成制度失靈 （Freeman，2004）^② 。新型舉國體制把政府、市場、社會力量有機融合起來，通過科學統籌、集中力量、優化機制、協同攻關凝聚生態合力，形成“政產學研金服用”、央地協同、國內國際聯動模式，促進國家創新體系快速制度變遷，適應新一輪“技術一經濟\"范式變革。一是技術推動與市場拉動協同機制。一方面，強化國家實驗室、高校、科研機構等在純基礎研究、應用基礎研究中的主體作用，引領技術進步與變革;另一方面，強化企業科技創新主體地位，同時充分發揮新型研發機構、行業商協會等作用，形成\"刺激—反應\"閉環機制，及時識別和利用科技革命浪潮帶來的發展機遇。比如，華為公司通過“鯤鵬 + 昇騰\"雙引擎戰略，鏈接全球科研機構和合作伙伴，形成覆蓋芯片、算法、應用的完整生態梯隊，實現高性能芯片國產化替代；又如，在深海探測領域，由中國船舶重工集團公司第702研究所、中科院等合作研制的作業型深海載人潛水器\"蛟龍號”①，使得中國載人深潛技術躋身世界先進行列。二是政府推動與社會驅動相結合機制。依托新技術構建跨區域、跨部門、跨主體協作平臺，形成多元主體共同參與的信息、資源共享機制。比如，深圳數據交易所建設開放群島開源社區（Open Islands）、DEXC + 智庫和開放算料聯盟等十余項智庫與創新聯合體，推動高校、企業、科研機構間數據開發與共享，降低研發邊際成本。截至2024年11月，深圳數據交易所累計完成交易規模達154.48億元，居全國首位②。三是高水平對內開放與對外開放聯動機制。通過加強部省市企聯動、國際科技與治理合作等體制機制創新，不僅有效匯聚最前沿信息、先進知識和高端創新資源，同時形成\"全球創新網絡-國家創新體系-區域創新體系\"的良性互動。這里列舉幾個典型范例，分別是：上海與蘇浙皖共同編制《長三角科技創新共同體聯合攻關實施方案》和《長三角科技創新共同體聯合攻關操作指引》，建立三省一市聯合攻關機制等;《積極牽頭組織國際大科學計劃和大科學工程方案》明確中國牽頭組織國際大科學計劃和大科學工程實施藍圖，迄今發起\"深時數字地球” π-HuB 計劃\"等系列國際大科學計劃；中國主導的IMT-2030（6G）推進組由超過70家國內外企業、高校和科研機構參加，發布的6G愿景框架為爭奪下一代通信技術主導權奠定基礎③;中國高鐵技術形成十余項系統級標準填補國際空白，已輸出至東南亞、非洲等多國，形成“技術一產業一規則\"聯動的外溢效應等。

四、推進路徑：“四位一體\"的系統建構

黨的十八大以來，中國積極探索以新型舉國體制強化國家戰略科技力量的基本路徑，取得顯著成效，但隨著外部環境發生深刻變革，亦需不斷深化新型舉國體制機制改革創新，進一步提升國家戰略科技力量的發展韌性、環境適應性與創新能力。展望\"十五五”，需堅持系統思維，在創新主體、創新基礎、創新資源、創新環境等方面持續用力，著力構建形成\"使命牽引—數智賦能—體系協同—開放競合\"優選路徑，破解\"三重失靈\"困境，全力克服短期逐利性與長周期研發矛盾、分散化攻關與系統集成矛盾、技術應用與規則制定矛盾，大力強化國家戰略科技力量承載高水平科技自立自強的勢能、動能、效能和潛能，全面提升原始創新、集成創新和開放創新能力，推動中國實現從技術追趕邁向技術超越。

（一）使命牽引：錨定“四個面向”完善戰略科技力量成長梯隊

以“四個面向\"及“三大\"戰略目標為導向，重培育、促成長與深協同相結合，實現國家戰略科技力量主體功能與使命任務的深度耦合，不斷提高國家戰略科技力量的創新勢能。一是優化權威高效的決策指揮體系。在新組建中央和各省市科技委員會基礎上，進一步加強宏觀戰略決策、扁平化管理與自組織實施機制創新，全面提升重大技術軌道變革預見力、創新戰略統籌協調力以及使命任務攻堅的戰略執行力。二是強化戰略科技力量使命引領、使命擔當的主體功能。堅持“有所為、有所不為”的原則，探索“有組織科研”攻關模式創新，推行“負面清單 ?+ 容錯免責”科研管理制度，允許國家實驗室、國家科研機構及戰略科學家等在高不確定性前沿領域開展非共識、長周期研究，推動國家實驗室體系成為創新概念的試驗場、未來年輕科學家和工程師的富集地、潛在科學應用的轉化區。加強面向未來產業的新型戰略科技力量主體建設，一體推進從基礎研發到應用領域的科研創新、人才培養、知識流動和技術落地應用。強化經濟主戰場科技領軍企業主體地位，通過“政府定榜一企業揭榜—市場驗榜”的動態適配機制和集成創新機制創新，更有力激發廣大企業參與關鍵核心技術攻關，形成科技企業主導的顛覆性技術創新生態。探索“有組織科研 + 有組織成果轉化\"融合發展與激勵體系，不斷完善科技創新與產業創新深度融合培育新質生產力的體制機制。面向國家重大需求，通過“新型舉國體制 + 多元主體協同\"模式奮力搶占深空、深海、深地等重大戰略性領域制高點。以改善民生福祉為方向，強化國家戰略科技力量承擔社會責任意識與能力，提高公共領域高質量科技產品供給能力，在更高層次上滿足人民群眾生命健康需要和美好生活向往。三是推動“國家隊”“地方軍”融合發展。支持國家戰略科技力量和地方戰略科技力量組建橫向、縱向的多維度、多形式創新聯合體、創新聯盟，形成政產學研金服用密切協作的創新網絡。強化國家戰略科技力量頭部引領效應，帶動創新鏈和產業鏈融合發展，實現“各有所長、各取所需、攜手發展”。發揮科技中小企業、專精特新等“小而美”企業在前沿科技領域攻關的潛力。

（二）數智賦能：優化高價值創新資源配置與價值共生模式

隨著人工智能、量子計算等顛覆性技術快速發展，“條塊”分割的傳統資源配置方式正面臨諸多挑戰。要致力于將中國共產黨領導的集中力量辦大事舉國體制、市場資源配置機制、數字技術及數據要素三方面優勢進行有機整合（蔡躍洲，2021），充分利用數智技術賦能突破戰略資源“孤島效應”，構建多主體資源開放共享的高維度共生共贏系統，持續提高國家戰略科技力量的創新動能。一是推動創新資源分布式協同。依托人工智能、區塊鏈等技術構建跨區域、跨主體的資源共享平臺，推廣應用“集中式統籌 + 分布式執行\"的新型資源配置模式。以綜合性國家科學中心等重大戰略平臺建設為樞紐，將實驗室、高校、科研機構等建制化科研力量的戰略資源條件優勢與企業產品化優勢、產業化優勢、場景優勢有機融合，不斷提高資源配置的效率與效益。二是形成戰略資源開放共享網絡。完善政府、科技機構、教育系統、企業組織、金融機構等資源層面的開放共享機制，打破阻礙創新要素流動與價值轉化的體制機制壁壘，切實推動科技、產業、金融、社會、文化等多要素資源良性循環。發揮數交所等第三方數據平臺作用，增進科技領軍企業、新型研發機構、專精特新企業等各類創新主體創新動力和能力。推廣騰訊“新基石研究員項目\"經驗，引導企業結合未來所需聚集資源、構建生態，支持戰略科學家心無旁騖開展基礎研究。三是強化數據要素和場景創新的關鍵支撐作用。完善數據產權、交易與安全制度，釋放國家戰略科技力量相關科研數據潛能。支持戰略科技力量發揮創新引領作用，利用工業互聯網、數字孿生、人工智能等技術賦能制造業向高端化、智能化、綠色化升級。支持戰略科技力量主導建設數智技術驅動場景實驗室，布局打造高性能材料、生物醫藥、具身智能、通用視覺感知大模型等領域應用場景創新試驗區，集聚資源打造一批產業集成性高、示范帶動性強的“超級場景\"項目。

（三）體系協同：構建“研用一體”全過程創新基礎生態

圍繞\"研用一體\"創新需求，充分發揮好重大科技創新基礎設施及條件的多層次功能，支撐構建技術與市場、中央與地方、國內與國際相結合的縱橫向交織創新基礎生態，不斷提升國家戰略科技力量的創新效能。一是推動重大基礎設施集群化發展。加強戰略統籌協調與央地企協同聯動，引導社會力量參與重大基礎設施建設，提高對重大基礎設施建設過程中的土地、資金、人才等基本要素保障力度，避免“小馬拉大車”，實現“壯馬拉快車”。以重大科技基礎設施為核心，建設一批跨領域、跨學科、跨地域的前沿交叉研究重大平臺，打造世界一流的科技創新基礎設施集群。二是推動重大基礎設施及條件高水平應用。優化大科學時代重大科技創新組織方式，加大力度支持國家戰略科技力量、重大基礎設施發揮源動力作用，創新“核心 + 基地 + 網絡\"模式，建設一批原創技術策源地，帶動地方戰略科技力量高質量發展。不斷提高大型科研儀器設施及科研條件向全社會開放共享水平，推動構建各主體資源能力開放共享網絡。三是推動全球合作共建創新基礎條件與協同治理體系。支持國家戰略科技力量主動設計和牽頭發起國際大科學計劃和大科學工程，深化全球公共衛生、氣候變化、人類健康等前沿、公共領域的科技合作。加大國家科技計劃對外開放力度，啟動重大科技合作項目，研究設立面向全球的科學研究基金，加強科學家雙向交流力度。加強與國際組織合作推動重大科技創新領域協同治理，掌握全球價值鏈治理主導權。

（四）開放競合：適應“技術一經濟”范式塑造全球創新環境高地

積極推動從線性政策供給向系統供給、創新活動向創新生態、技術應用者向規則制定者的戰略轉型，不斷增強國家戰略科技力量向高能級形態躍遷的潛能。一是加強政策體系化、生態化供給。以國家戰略科技力量建設的全周期、差異化需求為導向，建立新型競合政策供給機制，構建“基礎研究 + 技術攻關 ⁺ 成果產業化 + 科技金融 + 人才支撐\"的全過程創新鏈。統籌財政、發改、創新、外貿等各類型專項資金，加大對國家戰略科技力量定向支持力度。二是持續完善具有國際競爭力的創新生態。強化前沿與新興領域法規與標準體系建設，深化制度型開放試驗，在科研組織與管理、知識產權、人才評價、創新環境等方面進行深層次的制度探索及突破，推廣“國際科技合作負面清單”，允許外籍科學家牽頭國家重大專項，吸引全球頂尖人才參與攻關。完善跨境研發數據流動機制，探索與國際接軌的知識產權互認體系。三是強化規則輸出能力。通過“一帶一路\"科技創新行動計劃等平臺，推廣中國技術標準與治理經驗。發揮國家戰略科技力量主導作用，在知識產權、標準、規則等領域強化全球布局，提升中國在國際技術標準制定和技術軌道選擇上的話語權。

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'nhancing National Strategic Scientific and Technological Forces through the New Whole-nation System： Theoretical Framework and Implementation Pathways

Guo Yuewen Li Yuan Chen Zhiming Liu Cheng

Abstract：Strengtheningnational strategicscienceandtechnology forcesviathenewwhole-nationsystemis theinevitable choice of latecomers toovercome market，systemand institutionalfailuresandmove from technologicalcatch-uptotechnologicalleadership.Thispaperdeconstructsthenational innovationsystemintostrategic，processndcapabilitysystems basedon Checkland'ssystemclassificationtheoryandComplexAdaptiveSystem，andusing itasthetheoreticalframework for analysis.Theessence of strengthening the national strategic science and technology forces through the new whole-nation systemcanbeunderstoodasasystematicoptimizationprocessofthenationalinovationsystem.What'smore，thestrategicsystememphasizesachieving high-leveltechnologicalself-relianceandself-strengtheningbyfocusingonthe \"FourOrientations\"（i.e.，worldechnologicalfrotiers，aineconoicbatlefield，majorationalneeds，ndpeople'sealth）.eproce system focusesonproperlyhandlingthe \"ThreeRelationships\"（governmentandmarket，central andlocal goverment，and self-reliance andopenness）tobuilda\"balanced\"governance system.Thecapabilitysystem prioritizes thedevelopmentof \"Three Capabilities\"（originalinnovation，integratedinnovation，andoeninovation）toshapenewcompetitiveadvantagesfor thenation.Toenhance theefectivenessof thisprocess，mechanismssuchasinstitutional supply-demandalignment， government-market synergy，and multi-stakeholder integration shouldbeestablished，soastoovercomethe dilemmaof \"triplefailures\"and improve theoveralleficiencyofthenationalinnovationsystem.During the\"15thFive-yearPlan\"period，Chinashouldfurtherexplorepracticalinnovationsinstrengtheningthenationalstrategicsienceandtechologyforces throughthe new whole-nationsystem，adhere toasystemic thinkingapproach，andcontiuouslyexerteforts ininnovationentities，innovationfoundations，innovationresources，and innovationenvironments.Thiswillformanoptimalpathhracterizedby \"mission-driven-digitalintelligenceempowerment-systemsynergy-opencompetitionandcooperation\"，providinga Chinese solution for latecomer countries to fulfill technological catch-upand technological leadership.

Keywords：NewWhole-nationSystem;NationalStrategyScienceandTechnologyForces;NationalInnovationSystem;Tech nology Catch-up

（責任編輯：張瑞志）