甘肅省水土保持生態補償橫向支付制度的構想

摘要：甘肅省生態補償面臨著生態環境惡劣、時效性差、補償標準單一等問題。結合甘肅省生態功能區劃和水土保持生態補償現狀，建議將甘肅省水土保持生態補償劃分為水源涵養類、土壤侵蝕類、防風固沙類、流域治理類四大類，基本包括了甘肅省水土流失的全部類型，也囊括了大部分地區和城市。根據“誰破壞誰賠償，誰受益誰支付”的原則，建議構建由中央主導的橫向轉移支付制度，并引入生態環境評價指標，以此作為區域間橫向轉移支付的評估標準。

關鍵詞：生態補償;橫向支付；區域劃分；水土保持；甘肅省 中圖分類號：S157文獻標識碼：ADOI：10.3969/j.issn.1000-0941.2025.06.002 引用格式：徐智，劉沛勛，王強，等.甘肅省水土保持生態補償橫向支付制度的構想[J].中國水土保持，2025（6）：4-6.

甘肅省位于青藏高寒區、西北干旱區、東部季風區三大自然區域的交會地帶，水土流失位居全國前列，水資源匱乏、植被稀少、土地沙化嚴重、修復能力弱是甘肅省生態環境現狀[1]。加強水土保持、建立和完善生態補償制度是有效減少水土流失的途徑。生態補償制度可以更好地明確補償的主客體，確定補償的標準，更有效地進行水土保持生態補償。現有的生態補償制度大多是以政府為主體的縱向轉移支付，以區域為主體的橫向轉移支付很少。相較于縱向轉移支付而言，橫向轉移支付能很好地解決財政均衡與外部性問題，在處理外部問題方面有其獨特的優越性。因此，構建水土保持生態補償的橫向轉移支付體系，對于改善生態環境和實現經濟的可持續發展具有重要的意義[2]。本研究從甘肅省實際出發，結合甘肅省生態功能區劃和不同的水土保持生態補償現狀，劃分了水源涵養類、土壤侵蝕類、防風固沙類、流域治理類四個補償類型區，以便更好地構建水土保持生態補償橫向支付制度。

1 研究區概況

甘肅省簡稱“甘”或“隴”，位于我國西北地區，總面積42.59萬 km² ，總人口2458.34萬人。行政區劃呈狹長的西北一東南走向，地勢自西向東傾斜，生態格局較為分明，南部沿省界從西北到東南呈帶狀依次分布有祁連山、甘南高原、“兩江一水”（白龍江、白水江、西漢水）流域、子午嶺，降水充沛，植被密集，為重點林區及草原區，同時也是內陸河流域及黃河、長江等水系的重要水源涵養區，具有涵養水源、保護生物多樣性等多重生態功能，是我國重要的生態屏障與保護區[3] 。

2水土保持生態補償區劃分

2.1 水源涵養類

水源涵養實質上是利用一種特殊的防護林種群來維護和提升水源的質量與流量。這種被稱為水源林的生態系統，其核心目標是調節水文狀況，確保區域內的水分循環得以正常進行，防止水源枯竭或水質惡化。甘肅省的水源涵養區域主要有兩個，分別為甘南黃河上游水源涵養區和祁連山生態安全屏障區。

甘南黃河上游水源涵養區由甘南藏族自治州以及臨夏回族自治州的積石山保安族東鄉族撒拉族自治縣、臨夏縣、康樂縣、和政縣組成，以提高水源涵養能力、積極推進以若爾蓋國家公園為核心的自然保護地系統為重點，實現對青藏高原濕地的高效修復與保護、退化草原的綜合整治，增加草原林木的覆蓋率。

祁連山生態安全屏障區包括祁連山國家公園和自然保護區所屬的酒泉市肅北蒙古族自治縣、阿克塞哈薩克族自治縣，張掖市山丹縣、甘州區、民樂縣及肅南裕固族自治縣，武威市天祝藏族自治縣、古浪縣、涼州區，金昌市永昌縣，以加強祁連山水源涵養功能、建設祁連山國家公園、區域性綜合整治、冰雪覆蓋保護、草原綜合整治、森林質量提升、沙漠化綜合防治等為核心，具有重要的生態保護作用[4]

水源涵養的主要方向是建立生態功能保護區，保護和恢復天然植被，這些水源涵養區域的存在對于甘肅省乃至整個黃河流域的生態保護和高質量發展都具有重要意義[5]

2.2 土壤侵蝕類

土壤侵蝕是指土壤在重力、水力、風力等作用下發生遷移和破碎的過程，它會削弱生態系統的調節能力，破壞土壤肥力，影響農業生產，加劇溝壑侵蝕，造成水土流失。甘肅省水土流失最為嚴重的地區主要包括慶陽市、平涼市、天水市、隴南市、定西市，這些區域地形以塬、梁、峁、溝壑為主，地表破碎，溝谷密度大，坡度陡峭，覆蓋幾十米至幾百米的黃土層，土質疏松、垂直節理發育，易受流水侵蝕，會造成表層肥沃土壤流失，耕地質量下降，農業生產受限；黃土高原每年向黃河輸送大量泥沙，加劇了下游河道淤積和洪澇風險；同時土壤侵蝕也會使植被覆蓋率降低，干旱、滑坡、泥石流等災害頻發，對當地居民的生命財產安全造成威脅。為了解決土壤侵蝕問題，甘肅省長期實施水土保持工程，形成多項綜合治理模式，其中有將坡耕地改造為水平梯田從而減少徑流的梯田建設，有退耕還林還草恢復植被，種植檸條、沙棘等耐旱植物提高地表覆蓋度的植被建設，還有結合工程措施（淤地壩、攔沙壩）與生物措施的小流域綜合治理

慶陽市對土壤侵蝕的解決辦法較為典型，解決方案是通過“北抓梯田，南抓固溝保塬，東抓子午嶺保護”，實現“四個轉變”，即從分散治理向集中連片治理轉變，從單一片區治理向以小流域為單元整體推進治理轉變，從單體治理向開發治理和保護并重轉變，從傳統治理方式向塬面、溝頭、坡面、溝道“四道防線”的科學治理系統轉變，大力推行山水田林路村六位一體綜合整治，減少區域水土流失和入黃泥沙量，改善當地生態環境[。該方案可以作為土壤侵蝕治理的案例，針對不同區域的實際情況因地制宜設計治理方案。

總的來說，該區問題較為嚴峻，水土流失對當地的生態環境造成了很大影響，生態補償刻不容緩。科學布局和采取有效的治理措施，落實水土保持生態補償制度，可以在一定程度上緩解這些問題，減少水土流失，修復當地的生態環境，實現可持續發展。

2.3 防風固沙類

該區域主要包括河西走廊的酒泉市、張掖市、金昌市、武威市、白銀市。近年來河西走廊沙塵暴天氣頻頻發生，主要原因是河西走廊緊鄰騰格里沙漠及巴丹吉林沙漠，為沙塵暴的發生提供了廣袤的沙塵源地，而河西走廊的“狹管效應”，讓北方冷空氣長驅直入，形成大風提供動能，引起沙塵暴。每年4一5月，甘肅河西走廊至少要發生一次沙塵暴，而在2000年連續發生了8次，2000—2002年更是出現了30多次，嚴重威脅當地群眾生命及財產安全。該區域5個市可聯合起來，建立防風固沙屏障區，遵循外圍封禁、邊緣治理、內部發展的治理思路，通過生態功能保護、退耕還草、建設防護林等加強植被恢復，遏制沙化，在一定程度上對下風向的城市和自身起到保護作用，減少沙塵暴帶來的污染和損失。而下風向遭受沙塵暴影響的城市可以通過橫向支付來對作為屏障的城市進行生態補償，這種做法可以為處在防風固沙區內的城市提供除政府縱向支付以外的專用資金，以更好地對當地的水土流失進行治理

2.4 流域治理類

甘肅省主要分為三大流域：黃河流域、長江流域和內陸河流域（見圖1）。黃河流域在甘肅省有黃河干流、洮河、湟水、涇河、渭河、洛河6個水系，這些河流主要流經甘肅省的東部和中部地區，是甘肅省最重要的水源。長江流域在甘肅省主要有嘉陵江和漢江2個水系，主要流經甘肅省南部地區，為當地提供了重要的灌溉和生活用水。內陸河流域則主要有疏勒河、黑河、石羊河3個水系，主要流經甘肅省西部地區，是當地綠洲農業和生態用水的主要來源。

水系為甘肅省的經濟發展、生態保護和人民生活提供了重要的水資源支持，但近年來水資源逐漸減少，水土流失嚴重，加強水土保持工作刻不容緩。流域的治理對當地以及下游的生態環境都有極大益處，但僅僅只靠當地的縱向生態補償遠遠不夠，還需要下游城市的橫向補償來輔助。諸如渭河、洮河、黑河和白龍江等，這些河流都流經了多座城市，上游對河流的管理和利用情況會影響到下游城市的水質，需要明晰這些河流所經過的上、下游城市，以便更好地進行河流治理以及對周邊生態環境進行改善

可以通過監測各個地區的邊界水質來保證各河道的邊界水質達標，并依據入境和出境的水質情況來決定橫向補償標準；構建流域生態補償機制政府管理平臺，加強與相關部門的溝通，設立專項基金，以推動流域內跨行政區域的水環境保護[7]

3水土保持生態補償類型劃分與機制構想

由表1可知，四個補償類型基本包括了水土流失的全部類型，也囊括了甘肅省大部分地區和城市，區域劃分可使水土保持生態補償制度實施的效率大大提升。

根據生態環境和水土流失類型劃分特定的區域，區別不同生態補償類型，是解決生態環境中受益者、受害者、保護者、破壞者等不同利益訴求者之間分配問題的有效方式，可以更好地落實生態補償制度，根據實際情況決定是以政府為主的縱向支付制度還是以城市間的橫向支付制度為主，更利于實施，實現水土流失治理。通過對不同類型的水土保持生態補償目標的界定，明確不同的補償主體與客體，運用不同的補償力度，選擇不同的補償手段，才能做到因地制宜、有的放矢，充分發揮水土保持生態補償制度的功能。

4結束語

甘肅省水土流失情況嚴重，生態環境也比較脆弱，將甘肅省內按不同的補償類型合理劃分，可以更好地建立水土保持生態補償制度，方便實施和補償。

我國水土保持生態補償市場化程度不高，市場補償制度還不夠完善，現階段的生態補償也多是以政府為主的縱向支付，橫向支付和市場支付較少。在此基礎上，構建由中央主導的橫向轉移支付制度，并引入生態環境評價指標，以此作為區域間橫向轉移支付的評估標準。根據“誰破壞誰賠償，誰受益誰支付”的原則，合理地建立水土保持生態補償制度，是運用經濟手段調節生產建設項目活動、防治水土流失的重要措施，對于保護和合理利用水土資源、有效控制人為水土流失、促進人與自然和諧、維護和改善生態環境具有重要意義。

參考文獻：

[1］徐智，劉乃君，雷升文，等.甘肅省水土保持生態補償類型劃分探討[J].中國水土保持，2016（12）：10-13.

[2］楊曉萌.生態補償橫向轉移支付制度亟待建立[J].國土資源導刊，2013，10（8）：63-65.

[3]徐智，劉乃君，雷升文，等.甘肅省水土保持生態補償類型劃分探討[J].中國水土保持，2016（12）：10-13.

［4］省委省政府印發《甘肅省黃河流域生態保護和高質量發展規劃》［N].甘肅日報，2021-10-27（007）.

［5]馬孟良，李強，王亞萍，等.陜西秦嶺森林水源涵養功能研究綜述[J].生態學雜志，2024，43（11）：3478-3486.

[6]趙梅，劉華東.治理泥沙害護好黃土塬：甘肅省慶陽市黃河流域水土流失治理工作綜述[N].經濟日報，2020-06-18（007） .

[7]斯麗娟.甘肅生態補償機制研究[D].蘭州：蘭州大學，2011：62-65.

（責任編輯 楊傲秋）