以民間外交推進涉外法治建設的路徑探討

【摘要】涉外法治為進一步探索中國特色的民間外交理論，構建民間外交自主知識體系提供了一種跨學科的融合視角。民間外交與涉外法治能夠對接不僅因為民間主體是涉外法治的重要外事資源，而且兩者在理論邏輯上契合，具有一致的目標邏輯、治理價值觀邏輯、形式邏輯。民間外交積累了大量實踐經驗，能夠推動涉外法治的規范生成、執行與實施，并加強人才建設及深化法律文化認同。《中華人民共和國對外關系法》首次確立了民間外交的法律地位，對民間外交提出國際化、規范化要求。為解決以民間外交推進涉外法治建設進程中的多重挑戰并優化民間外交機制，我國需要拓展多樣化的路徑選擇，包括借助多邊涉外法治合作平臺、加強外國民間主體篩選制度建設、創新民間主體參與涉外法治方式、將民間外交關系納入法治軌道等。

【關鍵詞】民間外交" 涉外法治" 辯證關系" 法律體系" 路徑選擇

【中圖分類號】F123.9" " " " " " " " " " " " " " "【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.12.009

黨的十九屆四中全會審議通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，提出“加強涉外法治工作，建立涉外工作法務制度，加強國際法研究和運用，提高涉外工作法治化水平”。[1]2020年，習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上強調“十一個堅持”，其中就包括“要堅持統籌推進國內法治和涉外法治”。[2]黨的二十大報告強調，要“統籌推進國內法治和涉外法治，以良法促進發展、保障善治”。[3]近年來，我國學者針對涉外法治知識體系開展一系列研究和探討，從初步探討成果看，主要問題在于：受到政府推動固有模式、西方中心主義滲透等多重影響，我國在構建中國涉外法治自主知識體系中存在“主體性”[4]缺失。[5]增強我國涉外法治知識體系構建的自主性，關鍵在于挖掘本土資源與經驗。

2023年，我國出臺《中華人民共和國對外關系法》（以下簡稱《對外關系法》），將我國外交的特色理論與實踐融入涉外法治進程。《對外關系法》第七條規定，“國家鼓勵積極開展民間對外友好交流合作。對在對外交流合作中做出突出貢獻者，按照國家有關規定給予表彰和獎勵”，這是第一次以法律的形式將民間外交確立為涉外法治體系的一部分。民間外交是中國外交學重要的獨創性概念，[6]也是推動中國特色涉外法治知識體系構建的優秀本土資源。同時，民間外交也需要借助與涉外法治間的跨學科對話，提高理論深度。在“涉外法治”概念被正式提出之前，涉外法治實踐早已先行，如涉外“法制”[7]早已開展。同樣，民間外交也參與了涉外法治部分實踐進程。然而，在深化涉外法治建設的現實需求下，以民間外交推進涉外法治建設也面臨多重挑戰。本文以“民間外交推進涉外法治建設”為主線，探討其理論邏輯、實踐路徑、制約因素及完善路徑。

以民間外交推進涉外法治建設的理論邏輯

我國國際關系學者已經對民間外交進行了基本理論探討，[8]但受到學科界限的影響，尚未就民間外交與涉外法治進行充分的融合研究。在探討民間外交與涉外法治的辯證關系之前，需要先厘清涉外法治的概念與內涵，再結合民間外交與涉外法治的理論內涵，探討兩者能夠對接的理論邏輯。

涉外法治的概念與內涵。概念上，關于何為涉外法治，存在多種屬性界定上的分歧，[9]主要有三種觀點：一是認為涉外法治就是國內法治，如有學者認為“國內法治和涉外法治是國內法治的兩個方面”，[10]其中，前一個“國內法治”是狹義上不具有任何涉外連接點的法治形式，后一個“國內法治”是與國際法治平行的概念。二是認為涉外法治就是國際法治，如有學者認為從國內法治到統籌國內法治與涉外法治（國際法治）是一個“歷史性跨越”，[11]涉外法治與國際法治等同。三是認為涉外法治是國內法治的一部分，也是國際法治的一部分，涉外法治不是獨立的第三部門。[12]實際上，將涉外法治歸入國內法治或國際法治的觀點都沒有脫離傳統國內法與國際法的二元平行結構，而這種平行的理論模式對法的域外效力、國際條約國內轉化等問題的解釋力越來越有限。第三種觀點符合馬克思主義哲學中的普遍聯系觀，也與現在對涉外法治定義的一般觀點契合，即涉外法治是溝通國內法治和國際法治的紐帶或橋梁，能夠促進國內法治與國際法治協同發展。

涉外法治的具體內涵包括多個方面，目的上，涉外法治是為了增進安全，這種安全的維度是多層次的，包括單邊、雙邊、多邊安全，也包括國家安全、環境安全等傳統或新興非傳統安全。主體結構上，在早期，與市民社會相對發達的地區或國家相比，我國主要依靠政府機構等官方主體參與涉外法治建設。隨著非國家行為體憑借知識、傳播等影響力塑造形成新的國際權威，我國的涉外法治應該以多利益攸關方作為主體結構。范圍上，涉外法治是法治思想、理念等在涉外工作和生活各領域、各方面、各環節中的展開。實施上，涉外法治是涉外立法、執法、司法、法律服務、教育等全過程的法治活動。涉外法治是從自身視角出發制定或參與制定法律或方案，并跨國適用于執行的系列法律活動。[13]

民間外交與涉外法治對接的理論邏輯。民間外交與涉外法治的對接基礎在于，民間主體是涉外法治的重要外事資源。民間外交是區別于官方外交的民間國際交往，是各國非政府行為體之間所進行的對兩國關系產生一定影響的交流與活動，[14]其中的民間主體是涉外法治建設中不可缺少的外事資源。究其原因，一是受到國家本位的影響，無論在高政治領域，還是低政治領域，政府間法律談判因觸及國際法中的主權問題而陷入僵局的頻率較高。民間外交可以通過靈活地游說，或在政府官方談判之外進行場外交流，將場外信任傳導入場內，以緩和場內焦灼的談判氣氛。二是國際制度對民間主體參與國際事務有著相對完備的安排，如咨商地位等，這些制度安排激發了民間主體參與國際制度構建的積極性。民間主體憑借其傳播、知識等方面的權威，在主權國家外形成新的國際競爭。由此可見，將民間主體納入涉外法治主體結構也是為了適應國際制度的競爭需要。

民間外交與涉外法治的目標一致：促進國內國際的包容性發展。習近平總書記多次強調，涉外法治的目標之一是促進國內外的協同發展。習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上指出，“要加快涉外法治工作戰略布局，協調推進國內治理和國際治理，更好維護國家主權、安全、發展利益”；[15]在二十屆中央政治局第十次集體學習時強調，“推進涉外法治工作，根本目的是用法治方式更好維護國家和人民利益，促進國際法治進步，推動構建人類命運共同體。”[16]對于民間外交，習近平主席在中國國際友好大會暨中國人民對外友好協會成立60周年紀念活動上指出：“長期以來，中國人民對外友好協會貫徹中國奉行的獨立自主的和平外交政策，在國際社會和世界各國廣交深交朋友，為加深人民友誼深耕細作，為促進國家關系鋪路架橋，為推動國際合作穿針引線，做了大量卓有成效的工作，發揮了不可替代的作用。”[17]這充分說明涉外法治與民間外交都著力于促進國家與國際社會的包容性發展，在目標屬性上具有一致性，那種只強調服務于國家利益的觀點是片面的，也不符合我國推動構建人類命運共同體的精神要旨。

民間外交與涉外法治秉持共同的價值觀，即共商共建共享的全球治理觀及和平、發展、公平、正義、民主、自由的全人類共同價值。民間外交與涉外法治能夠融合的本質在于兩者在精神內核上的高度一致性。作為涉外法治的智慧結晶，《對外關系法》重申并鞏固了中國涉外法治的全球治理價值觀。[18]整體上，《對外關系法》明確了涉外法治應該堅持共商共建共享的全球治理觀。同時，《對外關系法》也強調，中國主張世界各國超越國家、民族、文化差異，弘揚和平、發展、公平、正義、民主、自由的全人類共同價值。[19]習近平主席在會見出席中國國際友好大會暨中國人民對外友好協會成立70周年紀念活動外方嘉賓時的講話中強調，“中國愿同各國朋友加強友好交流，發揮民間外交獨特作用，攜手構建人類命運共同體”；“中國愿同世界各國一道，弘揚和平、發展、公平、正義、民主、自由的全人類共同價值，凝聚不同民族、不同信仰、不同文化、不同地域人民的共識，倡導平等有序的世界多極化、普惠包容的經濟全球化，把我們共同生活的地球建設成一個和平、和睦、和諧的大家庭”。[20]不難發現，涉外法治與民間外交都遵循相同的價值觀念，能夠在抵御狹隘民族主義等方面共同發揮作用。也正是由于兩者在價值觀上的一致，民間外交與涉外法治才能實現契合與協同發展。

民間外交與涉外法治的形式內容特點一致，即多領域、全方位。經過幾十年的發展，民間外交已經形成了多領域、多渠道的外交形式，如“乒乓外交”就是民間體育外交的早期典例，而今民間經濟外交、民間文化外交、民間法律外交等都在如火如荼地開展。其中，民間法律外交是從協調外交事務出發，以法律交流和法治互動為基準和核心，通過非官方機構、組織和個人開展的系列“軟外交”活動。[21]民間法律外交與其他民間外交形式也不是完全的平行關系，在民間經濟、文化等外交形式中都可能存在民間法律外交。

涉外法治工作是一項涉及面廣、聯動性強的系統工程。[22]在全面深化改革開放背景下，涉外法治同樣可以表現為涉外經濟法治、文化法治、體育法治等多種形式，這說明涉外法治的系統性與民間外交的多元靈活形式是契合的。具體而言，民間經濟外交中的貿易與投資交流合作有利于我國完善共建“一帶一路”倡議中的貿易與投資法律合作框架，民間文化外交中的文物交流有利于我國海外流失文物追索的相關法律體系構建，民間體育外交有利于我國解決國際體育糾紛以及構建國際體育仲裁機制，而民間法律外交則直接為我國涉外法治的形式拓展及涉外法治人才培養等作出貢獻。民間外交與涉外法治內容是動態發展的，兩者都朝著不同的領域推進，在內容上存在重疊且相互促進。

總體而言，民間主體是涉外法治多利益攸關方主體結構中的一部分。民間外交與涉外法治看似屬于兩個不同學科下的知識體系，卻在目的屬性、精神屬性、內容屬性上存在契合，這些都為民間外交推進涉外法治建設提供了理論支撐。

以民間外交推進涉外法治建設的實踐路徑

官方外交在推進涉外法治發展進程中所達成的法律規范大多為在國家間設置權利與義務，或引領新的國際法秩序，以期能夠引起足夠的國際關注，屬于顯性路徑。與之相反，民間外交在推動涉外法治的進程中更加“低調”，這使得民間外交驅動涉外法治發展的作用還未受到充分重視。總結相關實踐經驗，民間外交助推涉外法治建設的路徑主要包括：在立法層面，民間外交推動涉外法治規范的生成，并豐富涉外法治的“軟法”體系；在執行與實施層面，民間主體不僅是有力執行者，也是涉外法治實施策略的變革者；在人才建設層面，民間教育外交為培養國際化人才奠定了友好合作基礎；在法律文化交流層面，民間外交增進了不同法域國家對我國法律價值理念的認同。

民間外交推動涉外法治的規范生成。習近平總書記強調：“涉外法律制度是國家法制的重要組成部分，是涉外法治的基礎，發揮著固根本、穩預期、利長遠的重要作用。”[23]在涉外法治立法層面，民間外交發揮作用主要有以下路徑。

第一，民間外交推動涉外法治的形成。鮑德溫曾提出，要重視民間團體對國際法生成的能動影響。[24]早期，美國民間主體，如杜邦、孟山都等跨國公司，組成知識產權委員會，加速了美國在涉外貿易制度中強化知識產權保護的進程，并促進《與貿易有關的知識產權協定》草案的出臺。北京師范大學中國民間外交研究中心發布的《中國上市公司民間外交發展報告》指出，一些上市公司，如中國石化等，設置綠色壁壘來履行環境保護責任，這些國際實踐推動我國早期涉外環境法治的生成。[25]民間主體范圍廣泛，他們更熟悉各自領域的行業國際規則。在國家還未制定相應的涉外法律規范時，他們可能已經有相關國際慣例的實踐，是我國涉外法律規范出臺的重要參考。

第二，民間外交達成的軟法也是涉外法治法律體系的重要組成部分。“軟法”一般是指沒有法律約束力但是具有法律效力的行為規范。[26]涉外法治既是對既往涉外法制的繼承，也提出要豐富涉外法制形式體系的新要求，要以硬法與軟法共同治理的方式不斷推動涉外法治體系的建設。軟法在推動涉外法治進程中具有自身特點，軟法由社會關系自覺產生，具有社會關系根植基礎，能夠提供道義支撐。同時，軟法在形式上更加靈活，包括諒解備忘錄、宣言、倡議、行為守則等。

雖然民間外交在涉外法治的硬法體系中功能相對較弱，但在軟法體系上已有建樹。民間外交豐富涉外法治“軟法”體系的路徑主要有兩種類型：其一，以對外友好協會為橋梁構建民間外交合作法律框架，如《中國人民對外友好協會與意中協會建立友好合作關系協議書》，中國對外友好合作服務中心與韓中經貿促進會簽署戰略合作協議等。這些合作框架是建立在雙方民間外交友好實踐基礎上，經對外友好協會確認并鞏固的軟法性文件。其二，民間外交主體自發地形成軟法體系。一是民間合作論壇達成的合作文件，如首屆“中非民間論壇”提出了“增進民間友好、促進務實合作、推動世界和平”的中非民間組織交流合作三原則、第五屆論壇通過《中非民間友好伙伴計劃（2018-2020）》；非洲華僑華人民間外交論壇第三屆會議通過《2021中非民間外交倡議書》，等等。二是由民間組織達成的合作文件，如中美綠色基金會、中國友好和平發展基金會、世界糧食獎基金會共同簽署的合作備忘錄，內容涉及氣候變化、綠色農業、可再生能源促進等多個領域。[27]這些民間組織推動達成的合作協議、原則、計劃、倡議等都屬于軟法的范疇，是我國民間外交主體推動涉外法律制度構建的主要組成部分。

民間外交推動涉外法治的執行與實施。法律是動態的，存在從產生到執行、維持、變革或消亡的法的生命周期。除了立法層面外，民間外交推動涉外法治的執行與實施主要表現在以下幾個方面。

第一，在官方主體執行缺位時，民間主體起到維持涉外法治規范的作用。比如，美國政府雖退出《巴黎協定》，但其相關民間非政府組織的活動可有效維持美國在國際氣候法治體系中的優勢地位。在20世紀50年代中日官方交往僵局下，周恩來同志創造性地提出了“民間先行，以民促官”的民間外交思想，民間代表推動并達成了四次《中日民間貿易協議》。可見，民間外交在涉外法治的執行上不僅能夠補齊官方主體短板，而且是涉外法治成果得以維持和延續的重要支撐。

第二，在一些新型涉外法治倡議中，民間主體是執行的有力支持者。我國提出全球發展倡議、全球安全倡議與全球文明倡議，這三大倡議為優化全球治理、推動構建新型國際關系作出重要貢獻。習近平總書記指出：“國際民間社會將為推進全球發展倡議落地落實構筑更加堅實的民意基礎，提供更加有力的民心支撐。”[28]越是新的理念與倡議，越需要民間主體先行奠定民意基礎，才能夠進一步深化合作。

第三，民間外交推動涉外法治的實施與變革。涉外法治具有一定滯后性，民間外交通過議題設置可突破傳統國際制度的表達方式，如由上海市歐美同學會主辦的“中英學人共話企業ESG（環境、社會、治理）”民間外交活動，會議商討了將可持續發展理念嵌入企業社會責任履行體系等相關議題，這是對傳統投資法保護企業利益價值偏向的一種調適。此外，值得注意的是，國外一些民間主體利用現有國際法治的監管漏洞阻礙我國涉外法治發展，例如，“瑞士良好棉花發展協會”利用世貿組織對非政府組織管制的漏洞，對我國新疆棉進行供應鏈限制，沖擊全球國際貿易制度秩序。這一方面充分顯示民間組織具備促使國際制度變革的力量；另一方面也說明我國需盡快利用民間主體推動涉外法治相關制度的實施與變革。

民間外交推動涉外法治人才建設。高素質的外交人才隊伍是全面推進中國特色大國外交的核心驅動力，要在以人為中心的博弈場中掌握話語權，關鍵在于提升外交人才隊伍的質量。人才也是推動涉外法治發展的原動力，做好涉外法治人才培養工作關系涉外法治進程的深度、廣度。習近平總書記強調：“健全人才引進、選拔、使用、管理機制，做好高端涉外法治人才培養儲備。加強涉外干部隊伍法治能力建設，打造高素質專業化涉外法治工作隊伍。”[29]加強涉外法治人才隊伍建設已然是推動涉外法治高質量發展的重要內容。

我國涉外法治人才在數量上存在一定短缺，結構也仍待完善，特別是涉外法治人才學科、國別研究分布上較為不均衡，這與我國傳統上更關注研究大國間關系有關。官方外交層面的涉外法治人才培養以重點、緊急學科為主，且覆蓋對象主要集中于高級知識分子、企業高層等，而涉外法治所涉領域廣泛，培養方式難以全面反映涉外法治人才培養的真實需求。民間外交層面的涉外法治人才培養以協會、高校、組織等民間團體為主，人才培養的方式、學科范圍、對象等更加靈活，能夠與官方外交共同推動我國涉外法治人才的培養。

近年來，我國民間教育外交的豐富實踐在一定程度上有效助力涉外法治人才培養工作。北京外國語大學建立“北京民間外交人才培訓基地”，依靠其自身的語言優勢與高等教育資源幫助我國涉外法治人才攻克語言難關。歐美同學會成立110周年之際，學會舉辦以民間外交為專題的研討班，通過與留學人員的交流，有效吸引海外留學人才回國參與到涉外法治建設中。留學人員中不乏外國法專業學者，他們能夠直接發揮專業優勢，為我國的涉外投資、貿易提供法治保障。中國教育國際交流協會一直以來遵循“官民并舉、政社橋梁”的要求，通過人才聯合培養項目、建立民間智庫交流機制等方式，積累了大量的民間教育外交經驗。中國教育國際交流協會至其成立40周年時，已經與50個國家和地區的170多個權威組織和民間團體建立長效合作交流機制。[30]協會注重與國外高校合作辦學，隨著中非、中國與東盟等民間教育外交的興起，我國涉外法治人才培養的結構將趨于完善。

民間外交推動涉外法治的法律文化認同。基于不同國家地區在歷史、宗教、語言、政治制度等方面存在的差異，全球形成了多樣化的法律文化。建立在不同法律文化上的制度在理念、精神、價值等總體風貌上又有所不同，[31]最終導致法域的多元化。既有的法域體系不是大陸法系和英美法系的二元體系，而是至少涉及三大法系、七大法源，[32]一些地區如非洲還表現為混合法域。解決涉外法治進程中面臨的挑戰，需要處理好與外國法的關系，這離不開對不同法域的了解、交流、借鑒、應對。

民間外交在促進法律文化交流、提升法域認同上具有重要意義。實踐中，我國民間外交能有效促進多個法域之間的交流。中美法律文化的差異是中美制度博弈的緣由之一。中國國際法律文化交流中心（CILACEC）是獨立的第三方民間機構，通過舉辦“中美法律高峰論壇”，推動中美雙方就海外投資規則等進行交流，增進我國對英美法系的了解。近年來，我國民間外交愈發重視非洲、東盟法律文化的交流。“中非合作論壇”將《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》、非盟《2063年議程》、非洲各國發展戰略等進行融合，制定適用于雙方的整體合作愿景——《中非合作2035年愿景》，這一整體愿景為“中非民間合作”分論壇法律文化交流提供了頂層指導。“中非合作論壇—法律論壇”曾以“中非法律互通”為議題，以雙方專家為民間代表就中非糾紛解決多元機制進行交流，這些努力推動“中非聯合仲裁中心”的落地，成為協調中非雙方不同法律文化的爭端解決機制。“中國－東盟法治論壇”吸引了大量的法務工作者、企業等民間主體，這些民間主體一起推動“中國—東盟法律合作與保障機制”、“中國—東盟法律資源共享機制”及《RCEP成員國投資合規指南》的制定，充分展現了民間外交對推動中國與東盟法域交流的作用。全球法域譜系錯綜復雜，我國要落實的涉外法治任務也是艱巨的。在這一過程中，只有通過民間主體深化法律文化交流，才能逐漸彌合法域認知差異。同時，民間外交也承擔著展示我國法律文化優越性的任務，有利于提升我國涉外法治的制度吸引力。

民間外交推進涉外法治建設的制約因素

一方面，民間外交具有靈活性、自發性等特質，這些特點能夠使其在推動涉外法治進程中發揮重要作用。另一方面，民間外交存在一定局限性，在推動涉外法治時存在制約因素，具體表現為：國際身份合法性質疑、治理機制分散、存在外部依賴性、“請進來”與“走過去”結構上的非對稱性，等等。

國際身份合法性質疑。學界大多從政治話語視角對民間外交的地位身份加以定位，如國外學者多認為民間外交屬于多軌外交（Multi-Track Diplomacy）中的一軌，我國學者則多認為民間外交是官方外交的補充。實際上，單純的政治話語身份難以適應當前的制度話語結構。在傳統現實主義的影響下，國際法主體結構中的正式主體一般為國家或政府間國際組織，不包括民間主體。然而，一些國際制度已經將民間外交主體納入義務主體，如《在國際人權法中規范跨國公司和其他工商企業活動的具有法律約束力的文書》賦予跨國公司人權保護義務，但是沒有正式確立其民間主體的法律身份。這產生了兩個問題：一是民間外交主體不具有國際法合法身份，卻要履行國際制度賦予的義務。二是民間外交主體在國際活動中只承擔義務卻不被承認身份，出現權利與義務的非對稱。

民間主體國際身份合法性的質疑對我國涉外法治進程產生多重影響。首先，由于缺乏明確的國際法地位，我國民間主體參與涉外法律事務的資格、影響力會被減損。其次，在國際身份合法性遭質疑的情況下，民間主體難以通過一些國際制度表達自己的利益訴求，這導致我國民間主體在推進涉外法治進程中利益受損而無法通過國際制度機制獲得救助。此外，若長期缺乏法律對民間主體的地位確認，不能賦予其權利空間，則會使民間主體失去本身具有的靈活性優勢。

機制分散。民間外交的靈活形式既是其優點，也可能帶來外交機制的碎片化與分散化。一方面，民間外交的靈活形式使其具有組織彈性，充分展示去中心化治理形式的優勢。另一方面，民間外交機制也呈現分散化的特征。一是合作機制的分散，民間合作可以在企業、民間組織、個人等民間主體之間任意組合，合作結構呈現分散化、網絡化特征。二是領域的分散，民間外交貫穿高政治領域與低政治領域，民間環境外交、民間科技外交、民間數字外交等都在蓬勃發展，這些領域或重復或交叉。三是組織結構分散，官方主體具有完備的職能部門結構，大多配置有專門的外事部門。但于民間外交而言，其往往因某個熱點事件、國際項目而發起，合作短暫且分散，在組織化建設上未能形成長效機制。

民間外交機制分散會造成參與涉外法治進程中的民間外交資源配置混亂，導致資源在某個領域的過分集中和重復，并滋生浪費。同時，當前涉外法治中的氣候治理等各項議題，都與其他議題存在關聯，需要以綜合、普遍聯系的觀點來構建制度，而民間外交大多屬于單一領域，在議題設置上較為片面，無法應對綜合性國際制度的產生、執行。可見，民間外交形式上的去中心化、靈活性與組織化、系統化的實踐需求之間存在張力，為促進民間外交對涉外法治的可持續推動，需要針對民間外交機制分散的特征進行制度協調。

外部依賴性。民間外交對外部條件具有依賴性。當民間外交主體無法從國內政府等處獲取支持時，將傾向于尋求國際力量資助，最典型的是涉外組織對我國民間外交的資金支持。一些國外民間主體利用我國部分民間外交主體存在的依賴性，名義上以論壇交流、項目資助等形式給予扶持，實際上是在干預意識形態或者獲取不正當信息。互聯網使得民間外交的國際傳播更加迅速、便利。近年來，我國民間外交在愈加活躍的同時，也面臨著國外民間外交主體價值觀，如狹隘民族主義、新民粹主義、極端主義和恐怖主義迅速滲透的挑戰。[33]民間外交存在的外部依賴性使得民間外交存在脫離國家利益甚至發生反國家利益的取向。[34]

當民間主體的外部依賴程度過高，受到過多外部意識形態干預時，在法律文化的國際交流過程中，就可能發生對中國法律文化的不正當宣傳。這些不正當宣傳可能會成為國外渲染中國涉外法治存在短板的依據，使得民間主體淪為國際制度競爭的工具。比如，我國愈發注重人權、環保等社會議題的涉外法治建設，在民間外交外部性依賴程度過高時，這些社會議題宣傳的中立性將難以保證，進而導致我國的涉外人權、涉外環保法治建設失去制度性話語權。

“請進來”與“走出去”結構上的非對稱性。民間外交有利于建立中國特色國際話語體系，樹立我國良好的國際形象。根據國際協會聯盟頒布的《國際組織年鑒（2021-2022）》，全球國際組織總數為74250個，其中國際非政府組織66425個，政府間組織7825個。然而，被中國政府正式批準為國際非政府組織的社會組織僅有40多個。在聯合國經濟及社會理事會統計的具有咨商地位的6155個國際非政府組織中，只有86個是中國的。[35]從上述統計數據與對比中可以看出，一方面，我國民間外交主體“走出去”的數量比例與人口大國身份不相稱，在國際化程度上有所欠缺；另一方面，我國以非政府組織為代表的民間外交主體質量亟待優化，取得國際合法地位的主體數量還有待提升。與此形成對比的是，根據境外非政府組織辦事服務平臺的數據統計，在我國登記的境外非政府組織數量為724個，臨時活動備案5671個。[36]雖然各地均一直在鼓勵民間外交主體加大“走出去”的力度，但更多僅停留于口號支持層面，“請進來”與“走出去”存在結構上的非對稱性。

涉外法治環境主要包括內部與外部兩個環境，內部環境主要受國家政治體制、社會民意基礎等國內因素影響，而良好外部環境的創造則需要積極發揮主觀能動性。民間主體國際化程度較低將影響涉外法治環節進展深度，不利于營造良好的外部環境。事實上，民間外交主體“走出去”需要豐厚的資金等資源支持，也需要提供注冊等相關制度便利，配套制度措施的缺位導致我國民間外交主體在“走出去”方面面臨挑戰。

以民間外交推進涉外法治建設的路徑完善

針對以上制約因素，我國針對性地采取了一定的措施。其中，最為突出的是《對外關系法》[37]正式確立民間外交的法律地位。《對外關系法》經過多次審議，最終在相關條款中明文規定民間外交，正式以法律的形式賦予民間外交合法地位。一方面，《對外關系法》的出臺正式確立民間外交主體的合法性地位，為我國民間外交走向國際舞臺提供法律支持，有效化解長期以來權利地位與義務承擔不對等的難題。另一方面，《對外關系法》雖確立民間主體參與涉外法治的合法地位，但仍需進一步推動其落地執行，民間外交的法治化道路仍任重道遠。為推動民間外交更好地服務于涉外法治，推動涉外法治高質量發展，本文提出以下完善路徑建議。

借助多邊涉外法治合作平臺，改善民間外交機制分散化現狀。為了降低民間外交機制分散性，需要借助相對成熟的多邊合作機制形成更大合力。共建“一帶一路”多邊合作平臺能有效助力民間外交參與多邊涉外法治。一方面，共建“一帶一路”倡議實施十余年來積累的實踐經驗為涉外法治的正式提出開辟了道路。另一方面，共建“一帶一路”倡議采取大量非正式機制安排，為民間外交融入提供制度空間。[38]共建“一帶一路”倡議踐行真正的多邊主義，進一步鞏固成熟的非正式機制，形成了諸多穩定的長效合作機制。借助共建“一帶一路”倡議的多邊涉外法治合作平臺，民間外交可以在其中積極發力，對改善民間外交機制的分散化起到一定效果。具體而言，一是利用已經相對成熟的共建“一帶一路”倡議合作經驗，節約民間外交成本；二是借助共建“一帶一路”倡議的多邊論壇，民間外交可以設置綜合性議題，與多國民間外交主體建立長效合作機制。

此外，將民間外交主體嵌入共建“一帶一路”多邊涉外法治機制中具有現實可行性。《共建“一帶一路”民心相通發展報告（2023）》調查了“一帶一路”共建國家或地區的民意狀況，為民間外交活動提供參考標準。《絲綢之路沿線民間組織合作網絡章程》和《絲綢之路沿線民間組織合作網絡論壇北京共識》的出臺也有利于推動民間組織在共建“一帶一路”倡議框架下開展商業外交，促進更多國家或地區間建立民間外交關系，以形成絲綢之路民間組織合作機制。此外，在《“一帶一路”數字經濟國際合作北京倡議》的發布會上中外民間企業還以文本形式對合作方式進行交流，企業、民間組織等多層次的民間主體將為我國數字經濟國際交流作出貢獻。由此可見，借助共建“一帶一路”多邊涉外法治合作平臺可改善民間外交機制分散化的局面。

加強境外民間主體篩選制度建設，減少外部不良民間主體的干預。降低民間外交的外部依賴性并不意味著放棄與外部力量往來，隔絕與外部力量往來與深化對外開放、提升國際化水平的目的相違背。實際上，近年來我國民間外交與外部的聯系逐漸加強，如為擺脫民間外交資金等的外部依賴，我國不斷擴寬民間主體的資金來源渠道，并借助全球發展和南南合作基金支持民間組織對外交流與項目合作等。真正要降低民間外交的外部依賴性，并不在于斷絕聯系，而在于加強對外國民間主體的篩選。

近年來，我國逐漸加強對涉外民間主體在我國境內活動的監管，如《關于境內機構捐贈外匯管理有關問題的通知》明確境內外機構之間的款項捐贈的嚴格程序，加強對捐贈外匯收支的非現場監管。《中華人民共和國境外非政府組織境內活動管理法》規定，境外非政府組織在中國境內不得從事或者資助營利性活動、政治活動，不得非法從事或者資助宗教活動，設置活動的項目目錄與主管單位的名單，并詳細列舉登記材料、備案材料。這些涉外規范為查明我國民間主體資金來源提供了法律依據，也能有效阻斷部分境外不友好民間組織對我國的干涉。為進一步維護民間外交在參與涉外法治進程中的獨立性，需要合理運用現有的涉外法治制度進行合法斗爭，并切實抵抗外部沖擊。比如，我國出臺《中華人民共和國反外國制裁法》，該法案規定，“反對任何國家以任何借口、任何方式干涉中國內政”，[39]對于有上述行為的個人、組織，我國有合法依據將其列入反制清單，并采取不予簽發簽證、不準入境等多種措施。目前，我國有關部門根據上述規定對一些國家官方人員進行反制裁，并針對民間外交中的個人施行反制措施。

創新民間主體參與涉外法治方式，提升國際化水平。為提升我國民間外交在涉外法治進程中的國際化水平，關鍵是需在涉外法治中的制度、談判平臺等環節拓展民間主體的參與空間。主要可從以下方面創新民間主體參與涉外法治的方式：一是推動民間主體融入對外援助制度。《對外援助管理辦法》的出臺，標志著社會組織正式被納入對外援助體系，能夠較快提升民間主體的道義聲譽，為民間外交的順利開展奠定基礎。在具體的制度設計上，《對外援助管理辦法》可以增設引致條款，如加入“民間主體參與國際援助的適用《對外援助管理辦法》有關規定”。二是借助二十國集團民間論壇（C20）實現民間外交對我國涉外法治制度建設的推動。二十國集團對世界和平與發展發揮著關鍵作用，達成的共識是我國涉外法治目標確認與調整的參考。C20雖為民間論壇，卻是二十國集團峰會的重要配套活動，能夠在全球治理體系中發揮重要作用。近年來，我國參與C20的民間組織與個人代表逐漸增多，在會議上就環境問題、知識分享、反腐敗等領域傳達中國民間聲音，推動提升我國民間外交在涉外法治進程中的國際化水平。為此，民間外交可以利用好C20平臺，加強與關鍵國家間的法律制度對話，增進其他國家對我國推動涉外法治建設的理解。三是承辦國際條約談判會議，推動民間主體發揮主場優勢。國際化水平的提升除可通過跨境參與各類活動外，還可以借助一些國內舉辦的國際論壇發揮“東道主”的優勢。隨著涉外法治進程的深入推進，我國主動承擔起一些重要國際條約談判的會議舉辦任務。例如，聯合國《生物多樣性公約》締約方大會第十五次會議（COP15）在云南昆明成功舉辦，中華環保聯合會等15家國內外民間機構在中國角舉辦了主題邊會“從昆明出發：非國家主體自主貢獻行動助力GBF目標實現”，向世界彰顯我國民間主體在生物多樣性保護上的高自主性。未來，需要利用不同方式創新民間主體參與涉外法治方式，提升國際化水平，平衡民間外交“走出去”與“引進來”的非對稱性。

貫徹《對外關系法》的基本原則與理念，將民間外交納入法治軌道。我國針對官方外交人員的職權、使館及其人員對接受國的義務、職務開始與終止的條件等已經建立系統完備的法律體系。相較而言，我國目前的民間外交法律制度數量較少且散見于國內各項法律制度中。為更好地提升民間外交的國際影響力、增強對外防御能力，我國亟需加強民間外交關系的系統性立法，這也與對外關系法治化的趨勢相符合。從前述民間外交制約因素對涉外法治的影響看，將民間外交納入法治軌道具有現實必要性。民間外交關系法既要兼顧國內與國際兩個向度，也要與我國法律體系相協調。

第一，民間外交關系法應該為友好型促進法。我國堅定奉行獨立自主的和平外交政策，各層級的外交關系既為維護國家利益，也為促進全人類的共同發展。我國《對外關系法》及其相關配套制度不是損害他人正當利益的制度武器，而是友好關系的促進法。民間外交關系法也不例外，在立法方面要防止斗爭的傾向，將尊重主權平等、國際合作等作為基本原則。

第二，構建和完善民間外交關系法律體系。中國特色社會主義法律體系是一個內在聯系的統一整體，確立了以憲法為核心、法律為主干的法律體系。憲法是國家的根本法，為民間外交提供根本遵循。《對外關系法》作為一項基礎性法律，明確各類對外關系的基本原則、理念與制度。因此，民間外交法在定位上應屬于《對外關系法》的下位法，這樣才能與我國的法律體系相協調。我國民間外交開展已久，但目前還未形成一部專門的民間外交法律，相關立法工作仍有待規范和加強，[40]亟須制定專門民間外交關系法，構建“憲法－對外關系法－民間外交關系法”的立體法律體系。在法律形式上，民間外交關系法應該是框架性立法，而不用像民法、刑法部門那樣細致。就民間外交關系法框架性內容來說，民間外交關系法應至少包括以下四部分內容：一是總則部分。該部分應該重申憲法、《對外關系法》中的一些基本原則，以及習近平外交思想的一些重要指導思想。二是明確民間外交的范圍。該部分包括對民間外交的定義、特點及其與官方外交的關系。三是民間外交的目標任務。該部分包括民間外交與國家利益、全球利益的關系，以及涉及的一些重要領域。四是民間外交的制度。該部分是具體法治觀的體現，包括責任、保障等具體制度安排。

同時，要做好民間外交關系法的歸類與整理工作。涉外法律部門具有領域跨度大、位階層級復雜等特征，需要將松散的涉外法律規則系統化。[41]在制定專門的民間外交關系法之后，仍需對現有碎片化的民間主體規范進行系統化的整理。系統化的過程可以是歸類，也可以是編撰。歸類主要是對現有法律體系進行梳理，形成法律清單，便于查閱。編撰是一種創新性的立法活動，成本較高且所需耗費的時間較長。民間外交法律規范仍處于動態變化之中，我國在民間外交立法上還缺乏經驗，法典化的編撰不具有可行性。因此，需要對既有民間外交主體的相關規范進行歸類，與《中華人民共和國憲法》《對外關系法》的原則、制度等進行協調，并及時清理重復立法的文件。

第三，具體制度展開。一是資金制度。首先，民間外交主體的活動具有跨國性特征，資金來源上應該更加充足，與不開展國際往來的民間主體相比，政府購買服務應增加，或可設立民間外交的專項援助基金。其次，應對《社會團體登記管理條例》規定的“社會團體不得從事營利性經營活動”進行合理解釋，對于單純的服務性收入可以納入對外交流活動。同時，應建立民間外交主體外交活動的資金報告制度，可采用季度或者年度報告等形式。此外，對于境外資金捐助行為，應該采取審批登記制，明確在我國進行民間外交的境外主體不得在中國境內組織募捐。

二是責任制度。首先，應明確規定民間外交主體的義務范圍，包括嚴守國家秘密、工作秘密、如實報告、認真履行并完成民間外交任務、不發表不正當言論等。其次，責任主體應該包括參與民間外交的個人、企業、組織，一般情況下采取單罰制，重大違法行為應該采取雙罰制。此外，責任類型上，可以結合其他部門法規，通過引致條款連接行政法、刑法中的相關條款。

三是激勵制度。針對民間外交活動中的腐敗、資金不明、外部意識形態干預等問題，有設置懲戒條款的必要。然而，民間外交法律制度若只對民間外交主體中的違法者進行懲罰，對遵守者沒有任何關照，則容易降低這些民間主體的積極性，亦即降低了法律的心理遵守程度。從《對外關系法》的立法過程看，對促進民間友好交流的主體進行獎勵已經有明文規定，說明現有民間外交法律制度更側重激勵，這是為促進更多的民間主體參與國際友好往來。在個別國家“構筑小院高墻”，甚至搞“脫鉤斷鏈”的情況下，通過“表彰和獎勵”來鼓勵交流合作，展現我國對民間外交“拆墻搭橋”的期許。首先，要細化表彰制度。對于在對外交流合作中的突出個人、企業或者組織，應當給予表彰。可參照《國家功勛榮譽表彰條例》的分類做法，對于突出貢獻者根據程度設置“人民友好使者”等不同等級的表彰制度。其次，除給予表彰獎勵外，可以適當給予積極參與國際交流并履行社會責任的貢獻者稅費優惠。此外，可建立信用機制，與常見的建立信用黑名單不同，對于未達到突出貢獻標準的主體，可以以信用清單進行激勵。最后，在立法語言技術上，應多用權利性、激勵性技術，合理慎重設置禁止性技術。

四是監督制度。首先，監管部門之間應加強合作、實現聯合監管。中國人民對外友好協會是受政府委托，協調管理我國同外國建立和發展友好城市關系工作的人民團體，與政府部門監督存在差異。近年來，民間外交領域不斷拓展，民間外交的監管部門應以外事主管部門為主導，與商務部門、文化部門等職能部門間保持密切合作，實現聯合監管。其次，簡化監管程序。繁瑣的程序會導致不少民間主體參與國際交往的積極性下降，一些過高的身份標準也會阻擋民間外交主體的國際化步伐。為提高管理效率，主管部門應該利用大數據簡化程序，為民間主體提供便利。

五是域外效力制度。《對外關系法》首次以法律形式確認了中國法的域外適用，是反對單邊主義、霸權主義的法律“武器”。民間外交是和政治有關的活動。為防止外國公司、社會組織在其國內的勢力滲透，美國《外國代理人法》中，改變登記觸發的條件，即早期政治活動的認定以發生于“美國境內”為先決條件，而美國司法部近年來將此解釋為只要與美國內政外交相關的活動，無論發生于何地，都受到該法案的管轄。[42]民間外交關系法的適用范圍不應僅局限于在我國境內進行的交流活動與我國的民間主體，更應該納入保護性管轄與普遍性管轄，如可規定“對于國際交流中損害我國民間主體及國家利益的，或者違反國際法和國際關系基本準則的，可以依照本法進行處理”。

結語

過去，國內對民間外交的研究大多僅限于國際關系領域，且面臨理論深度構建不足的挑戰。涉外法治不是“舶來品”，是中國針對國際新局勢提出的創新性法治新思維。民間外交與涉外法治看似屬于不同學科，但民間主體事實上已經涉足涉外法治實踐，兩者實現聯結已具備理論和實踐基礎。如此，民間外交研究借助跨學科的方法可以實現理論上的突破。國際社會正面臨新一輪的國際制度話語權競爭。涉外法治涉及的環節多、領域廣，單靠政府主體難以實現制度超越。我們既要看到民間外交對我國涉外法治建設的推動作用，也要充分認識到民間外交自身的局限性，不能放任自流，任其在涉外法治進程中盲目生長。一方面，需要適當引導，創新民間外交在涉外法治各環節中的參與方式，為其創造更加廣闊的參與空間。另一方面，在對外關系法治化的發展趨勢下，要推動將民間外交納入法治軌道，在規范與激勵中促進民間外交的韌性發展。

注釋

[1]《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，2019年11月5日，https：//www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm。

[2][15]《習近平在中央全面依法治國工作會議上發表重要講話》，2020年11月17日，https：//www.gov.cn/xinwen/2020-11/17/content_5562085.htm。

[3]習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，2022年10月26日，《人民日報》，第1版。

[4]“主體”一詞包含多種內涵：一是指“主要方面”，與“次要”相對；二是指參與“行為體”；三是指“原創性”或“自主性”。這里的“主體性缺失”是指中國特色涉外法治的獨創理論、自主性缺乏，而在下文談及民間“主體”時，則指“行為體”的含義。

[5]陶南穎：《中國涉外法治研究主體性建構的悖論及其超越》，《學術月刊》，2023年第11期。

[6]于宏源：《國際法視域下的民間外交初探》，《公共外交季刊》，2022年第1期。

[7]“涉外法治”的提出是為進一步提升中國法律體系的開放性。其實在早期我國已經有部分涉外法治的實踐，只是零散且沒有被專門作為概念提出。

[8]蔡拓、呂曉莉：《構建“和諧世界”的民間力量——關注中國民間外交的發展》，《學習與探索》，2006年第6期；張志洲：《推進中國特色民間外交理論的構建》，《當代世界》，2017年第5期；張勝軍：《新世紀中國民間外交研究：問題、理論與意義》，《國際觀察》，2008年第5期；俞新天：《論新時代中國民間外交》，《國際問題研究》，2017年第6期；朱蓉蓉：《民間外交與政府外交關系初探》，《社會科學戰線》，2010年第10期。

[9]韓秀麗：《涉外法治：屬性解讀與完善進路》，《廈門大學學報（哲學社會科學版）》，2023年第3期。

[10]黃惠康：《統籌推進國內法治和涉外法治》，《學習時報》，2021年1月27日，第2版。

[11]張文顯：《習近平法治思想的基本精神和核心要義》，《東方法學》，2021年第1期。

[12]黃進：《論統籌推進國內法治和涉外法治》，《中國社會科學》，2022年第12期。

[13]張龑：《涉外法治的概念與體系》，《中國法學》，2022年第2期。

[14]蔡拓、呂曉莉：《構建“和諧世界”的民間力量—關注中國民間外交的發展》，《學習與探索》，2006年第6期；張志洲：《推進中國特色民間外交理論的構建》，《當代世界》，2017年第5期。

[16][23][29]《習近平在中共中央政治局第十次集體學習時強調：加強涉外法制建設 營造有利法治條件和外部環境》，2023年11月28日，https：//www.gov.cn/yaowen/liebiao/202311/content_6917473.htm。

[17]《習近平在中國國際友好大會暨中國人民對外友好協會成立60周年紀念活動上的講話》，2014年5月16日，http：//cpc.people.com.cn/n/2014/0516/c64094-25024391.html。

[18]銀紅武：《中國〈對外關系法〉的全球治理觀闡釋》，《湖南師范大學社會科學學報》，2023年第6期。

[19]《對外關系法》第23條。

[20]《習近平：在會見出席中國國際友好大會暨中國人民對外友好協會成立70周年紀念活動外方嘉賓時的講話》，2024年10月11日，https：//www.gov.cn/yaowen/liebiao/202410/content_6979446.htm。

[21]吳卡、陳釗：《中非民間法律外交20年：回顧與展望》，《浙江師范大學學報（社會科學版）》，2021年第2期。

[22]黃進：《加快推進涉外法治體系和能力建設》，《光明日報》，2023年12月23日，第5版。

[24]S. E. Baldwin， “The International Congress and Conferences of the Last Century as Forces Working Towards the Solidarity of the World，“ The American Journal of International Law， 1907， 1（3）.

[25]《外研中心發布“上市公司民間外交發展報告”》，2015年7月4日，http：//www.china.com.cn/opinion/think/2015-07/04/content_35980613.htm。

[26]F. Snyder， “The Effectiveness of European Community Law： Institutions， Processes， Tools and Techniques，“ Modern Law Review， 1993， 56（1）.

[27]《中國友好和平發展基金會與美中綠色基金會合作簽約儀式成功舉辦》，2023年12月5日，https：//cpaffc.org.cn/index/news/detail/id/8434/lang/1.html。

[28]《習近平向國際民間社會共同落實全球發展倡議交流大會致賀信》，《人民日報》，2022年8月13日，第1版。

[30]《民間教育國際交流挑戰與機遇并存》，2022年1月10日，http：//www.jyb.cn/rmtzcg/xwy/wzxw/202201/t20220110_675118.html。

[31]丁相順：《“一帶一路”倡議與多元法律文化》，《蘇州大學學報（法學版）》，2017年第3期。

[32]何佳馨：《“一帶一路”倡議與法律全球化之譜系分析及路徑選擇》，《法學》，2017年第6期。

[33]俞新天：《論新時代中國民間外交》，《國際問題研究》，2017年第6期。

[34]劉建平：《中國的民間外交：歷史反思與學術規范》，《國際觀察》，2008年第5期。

[35]《中國國際非政府組織：大多仍缺席》，2022年5月9日，https：//chinadevelopmentbrief.org/reports/chinese-ingos-mostly-still-absent/。

[36]境外非政府組織辦事服務平臺，https：//ngo.mps.gov.cn/ngo/portal/toInfogs.do。

[37]《對外關系法》是我國涉外領域的基礎性、綜合性法律，在涉外立法領域發揮統攝、總括作用。用正式專門的立法形式將對外關系納入法律體系在世界上是少見的，這也表明了我國深入涉外法治的決心。

[38]石靜霞：《“一帶一路”倡議與國際法—基于國際公共產品供給視角的分析》，《中國社會科學》，2021年第1期。

[39]《中華人民共和國反外國制裁法》第3條。

[40]季偉：《民間外交有待規范加強》，《中國黨政干部論壇》，2015年第10期。

[41]許軍珂：《習近平外交思想與中國涉外法律體系構建——兼論〈對外關系法〉》，《外交評論》，2023年第6期。

[42]崔開云：《數字時代國際非政府組織的變革、挑戰與應對》，《人文雜志》，2023年第11期。

責 編∕包 鈺" 美 編∕梁麗琛