試論新形勢下水利事業(yè)單位內部控制體系的構建與完善

水利事業(yè)單位作為服務人民和社會的重要主體，肩負著改善水環(huán)境治理、保障防汛安全等重要使命，提高國家水資源利用效率、保障水利工程項目順利建設更是水利事業(yè)單位的重要職能。隨著我國水利事業(yè)的快速發(fā)展，新的發(fā)展形勢對水利事業(yè)單位的管理運營也提出了更高的要求，為提高水利事業(yè)單位整體管理水平，降低單位經濟風險，建立和完善水利事業(yè)單位內部控制體系成為促進水利事業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的必要手段。

一、水利事業(yè)單位內部控制的現(xiàn)狀與問題

自2015年財政部頒布《關于全面推進行政事業(yè)單位內部控制建設的指導意見》以來，事業(yè)單位開始注重單位內部控制體系的建設，并對人員經費、項目立項、固定資產、出差報銷等建立了相關內部控制制度，以強化內部流程控制、規(guī)范內部權力運行、有效提高單位內部管控力度為目標。但部分水利事業(yè)單位內部控制成效不夠理想，單位內部管理仍存在一些問題。主要表現(xiàn)在：缺少內部管理意識、資產控制力度不強、監(jiān)管機制有待完善、內部控制信息化系統(tǒng)有待完善等。

（一）對內部控制不夠重視，缺乏管理意識

水利事業(yè)單位的工作職責主要是推進河道水環(huán)境整治、確保防汛安全、治理農村生活污水和推進“幸福河湖、美麗河湖”建設等，因此單位領導層和工作人員往往更注重工作的落實，而忽略了對單位內部控制的重視。許多單位直接將內部控制責任交由財務部門承擔，財務人員負責單位內部控制制度的建立、執(zhí)行和監(jiān)督，由此導致其他部門工作人員產生認知偏差，認為內部控制僅僅是財務人員的工作，而與本部門或單位的業(yè)務工作無關，對內部控制管理缺乏全面理解。更有甚者認為，財務部門制定的內控管理制度反而增加了業(yè)務工作開展的難度，使得工作難以按時間節(jié)點順利完成，進而造成單位內部不必要的矛盾。

（二）內部控制制度不完善，監(jiān)督評價機制不健全

結合部分水利事業(yè)單位實際情況來看，內部控制制度主要存在兩方面的問題：一是內部控制管理涉及的范圍較小，許多單位的內部管理與財務長期處于分離的狀態(tài)，財務部門很少主動參與其他部門的業(yè)務活動，難以對各部門的活動實施全面管理和控制，出現(xiàn)部分環(huán)節(jié)管理缺失、其他環(huán)節(jié)重復管理的情況，造成工作重疊。二是缺少內部控制的監(jiān)管機制，許多單位內部未設立專門審計部門，只是選定財務人員兼任審計人員承擔內部審計工作，其對各業(yè)務部門的監(jiān)管往往受到個人主觀認識影響，難以有效監(jiān)督內部控制體系。

（三）資產控制力和執(zhí)行力不足

一些單位管理人員內控意識薄弱，容易導致單位成本浪費和資金過度支出。以公共財政支出管理為例，公共財政支出的核心是財務內部控制，但是一些水利事業(yè)單位沒有根據自身實際情況建立對應的管理體系，而是一味地按照上級指示開展工作，或者照搬其他單位的管理經驗，導致單位內部許多工作環(huán)節(jié)的支出預算和核算存在偏差。雖然近年來政府財政、審計部門對單位財務的要求越來越嚴格，許多水利事業(yè)單位基本都建立了自己的內控管理制度，但是由于只要由財務部門單獨制定，業(yè)務部門參與不足，導致制度與實際工作脫節(jié)。“領導不重視，財務部門推不動”，內控制度流于形式。因對內控管理制度認識不足，重視不夠，相關內控管理工作往往浮于表面，難以發(fā)揮實效。

（四）內部控制管理信息化建設有待推進

隨著大數(shù)據時代的來臨，信息化技術開始在各行各業(yè)中廣泛使用，但許多水利事業(yè)單位的信息化建設仍停留在十年前的水平。一方面，許多財務和業(yè)務工作數(shù)據比較敏感，事業(yè)單位內部信息數(shù)據的安全性成為推進信息化建設過程中面臨的重要問題。水利事業(yè)單位作為履行特定公益職能的部門，其內部關鍵信息需要確保安全，一旦信息泄露容易產生極大的安全事故。另一方面，由于事業(yè)單位信息化建設起步較晚、審批難度較大，受此影響，在信息化管理和設備投入方面存在明顯不足，現(xiàn)有的設施無法滿足當前的管理需要，導致無法通過信息化手段提高內控工作效率，工作人員的時間大量浪費在各個審批環(huán)節(jié)。

二、構建和完善內控管理體系對水利事業(yè)單位的重要性

作為承擔水利公共服務職能的國家重要部門，水利事業(yè)單位具有很強的公益性和服務性，在水利事業(yè)發(fā)展及社會主義建設中發(fā)揮著至關重要的作用。隨著社會經濟的不斷發(fā)展，水利事業(yè)單位的職能也在不斷擴大，國家對水環(huán)境整治工程、大江大河基礎設施建設、防汛安全基礎設施維護投入的資金也越來越多。構建和完善內控管理體系對水利事業(yè)單位而言，不但能防范風險，有效減少工作中可能出現(xiàn)的資產損失和風險，還能規(guī)范管理流程，有效提升水利事業(yè)單位的工作效率和質量，全面提升水利事業(yè)單位的服務水平。

（一）保障財政資金安全

只有健全內控管理制度才能確保單位資金資產的安全和完整，提高財政資金使用效益，最大程度發(fā)揮財政資金的價值。一方面，加強財務部門對政府集中采購中的管理力度，強化固定資產控制，建立財務風險防范、法律合規(guī)和廉政風險防控等制度，消除事業(yè)單位普遍存在的“重采購輕管理”現(xiàn)象，保障事業(yè)單位財政資金安全。另一方面，通過加強預算績效管理，強化預算編制、執(zhí)行和評價的全流程內部控制管理，不但能夠優(yōu)化單位內部的資源分配結構，確保財政資金投向關鍵領域，還可以進一步完善事業(yè)單位收支體系，依靠科學合理的內部控制機制，積極協(xié)調各部門之間的工作，實現(xiàn)對事業(yè)單位財政資金的規(guī)范管理和使用，提高公共服務投入產出比。

（二）規(guī)范內部管理流程

隨著水利事業(yè)單位職能轉變，現(xiàn)有的工作內容、管理模式和服務方式都與以前大相徑庭，通過構建和完善內控管理制度不僅能夠提升事業(yè)單位的財務管理質量，還可以全方位了解整個單位的實際工作狀況。內控管理體系明確崗位職責、業(yè)務流程和審批權限，減少人為干預和隨意性，能夠確保各項工作在制度框架內規(guī)范開展。通過清晰的權責劃分和流程設計，能夠避免各部門之間職責交叉或空白，減少推諉扯皮，提高協(xié)同效率。通過對單位內部活動和工作的科學數(shù)據記錄和分析，不但能夠規(guī)范事業(yè)單位員工的工作，減少違規(guī)行為，更能為管理層提供科學決策的依據，從而推動水利事業(yè)單位不斷發(fā)展。

（三）提升風險防控能力

相對于企業(yè)而言，事業(yè)單位發(fā)生風險的概率較小，但仍需要管理層高度重視。通過構建和完善內部控制制度，針對工作中的關鍵節(jié)點建立風險預警機制，提升單位的管理水平和風險防控能力，及時發(fā)現(xiàn)漏洞，有效降低其對水利事業(yè)單位的影響。一方面，通過在內部控制體系中建立預算控制、收支審批和資產清查等機制，能夠有效防止資金濫用、流失和浪費。另一方面，通過內部控制體系實現(xiàn)分權制衡、流程化、透明化的目的，從而壓縮權力空間，降低腐敗風險，確保單位活動符合國家的法律法規(guī)、行業(yè)管理規(guī)范以及財政紀律，避免因疏忽或違規(guī)操作遭受行政處罰。

（四）增強社會公信力

對于水利事業(yè)單位而言，構建和完善有效的內控管理體系不僅是響應國家日益嚴格的監(jiān)管要求，更是提升自身治理能力、實現(xiàn)高質量發(fā)展的重要抓手。一方面，通過建立完善的內控管理制度，能夠推動業(yè)務流程標準化，減少服務過程中的推諉扯皮或隨意性，從而增強社會公眾對事業(yè)單位的信任，在面臨突發(fā)問題或應急事件時，能夠優(yōu)化工作流程和資源配置，從而提高工作人員處置突發(fā)事件的效率。另一方面，通過建立完善人員管理制度，確保單位內部“制度上墻、流程透明”，通過信息公開和內部監(jiān)督，提升單位運行的透明度，有助于事業(yè)單位更好地履行公共服務職能，維護公共利益，為單位長期穩(wěn)定發(fā)展奠定基礎。

三、提高內控管理效率的有效途徑

（一）全員參與，提高內控管理意識

良好內部控制體系的構建和完善應該是一個全員參與、集體協(xié)作的過程，貫穿水利事業(yè)單位經濟活動的決策、執(zhí)行、監(jiān)督和評價全過程。這不僅需要管理層深刻認識內控管理制度在單位經濟活動和管理工作中起到積極作用，更需要全體工作人員深刻認識到內控管理制度的重要性，為內控管理工作的順利開展奠定思想基礎。單位還需要加強人員綜合素質的培訓，不但要提高工作人員的職業(yè)道德與內控管理水平，確保內控制度有效落實。

（二）部門配合，完善內控管理制度

加強內控管理制度建設，管理層需結合單位內部實際情況，明確各部門目標和職責，為內控管理部門提供足夠的資源支持和制度保障，以確保內控管理工作順利開展。內控人員作為體系核心，要結合本單位的實際情況和業(yè)務職能，明確內控管理制度的關鍵環(huán)節(jié)和時間節(jié)點，提升制度的執(zhí)行力，防范并減少日常工作中出現(xiàn)差錯和漏洞。此外，管理層和內控部門還應定期檢查內控管理工作，評估內控管理效果，優(yōu)化不足，以便實現(xiàn)對單位有效管理。

（三）內外配合，強化內控管理監(jiān)督

水利事業(yè)單位內控管理監(jiān)督應緊密結合行業(yè)特性，以防范工程安全、資金使用和廉政風險為核心，通過內外協(xié)同，構建適配水利事業(yè)高質量發(fā)展的風險防控體系。對內管理方面，圍繞工作健全風險預警機制。例如，通過“三重一大”決策機制、電子招標平臺和“問題清單+整改銷號”等方式，在立項審批、招投標、施工監(jiān)督、竣工驗收等環(huán)節(jié)通過崗位制衡、流程再造和信息化手段，筑牢防控內部廉政風險的“防火墻”。依托內部審計與紀檢監(jiān)察建立常態(tài)化糾偏機制，有效規(guī)范工作人員管理，加強工作中關鍵環(huán)節(jié)風險防控。對外監(jiān)督方面，應建立完善與監(jiān)管部門、第三方機構的協(xié)同渠道，通過合規(guī)性評估、專項審計和監(jiān)管溝通，實現(xiàn)風險穿透式管理。主動接受財政、審計等外部監(jiān)督，針對水利專項資金審計常見問題（如進度滯后、資金占用挪用等），提前開展自查自糾工作，引入第三方機構對重大項目進行跟蹤審計，提升資金使用效能。

（四）整合資源，加強內控信息化建設

新形勢下，水利事業(yè)單位可以利用信息化技術內嵌內控管理模塊，建立起內控和日常管理相結合的辦公自動化信息平臺，為內控管理體系的優(yōu)化打好基礎。在財務管理方面，通過建立涵蓋預算指標管理、預算執(zhí)行管理、采購管理、合同管理、資產管理和建設項目管理在內的全部模塊，讓業(yè)務流程規(guī)范化，減少人為干預，確保資金流向可追溯，從而提升工作效率，降低風險。在業(yè)務層面，通過“陽光政府平臺”與廉政風險預警平臺相結合的方法，公示項目信息，對招投標異常行為、工程超預算等風險進行自動識別并預警，通過“技防+人防”互補模式降低風險。信息化技術和內控管理的結合能夠為管理層提供全面準確的數(shù)據支持，使其做出科學合理的決策，從而提升水利事業(yè)單位內部管理水平。

四、結語

綜上所述，隨著社會經濟的發(fā)展，水利事業(yè)單位面臨著新形勢、新問題。尤其在當前財政壓力增大、公共服務需求多元化的背景下，如何通過內控體系實現(xiàn)“防風險、提效率、保廉潔、促服務”的目標，已經成為事業(yè)單位現(xiàn)代化改革的必由之路。作為服務民眾的政府職能部門，水利事業(yè)單位需深化對內控管理重要性的認識，增強內控管理的執(zhí)行力，使其在任何形勢下或面臨任何問題時都能發(fā)揮應有的作用，以此確保水利事業(yè)單位能夠持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。

[作者單位：上海市水利管理事務中心（上海市河湖管理事務中心）]