農(nóng)業(yè)單位政府采購(gòu)管理問(wèn)題與對(duì)策

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是高質(zhì)量農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)生需求，農(nóng)業(yè)單位需要通過(guò)政府采購(gòu)這一方式獲取與自身職能相關(guān)的產(chǎn)品、服務(wù)和工程等貨物和服務(wù)項(xiàng)目?；谵r(nóng)業(yè)單位對(duì)于貨物和服務(wù)采購(gòu)的獨(dú)特需求，其采購(gòu)運(yùn)行范圍更為廣闊，與此同時(shí)采購(gòu)管理難度加大。本文針對(duì)農(nóng)業(yè)單位在現(xiàn)行政府采購(gòu)預(yù)算編制、政府采購(gòu)項(xiàng)目執(zhí)行管理運(yùn)行以及營(yíng)商環(huán)境建設(shè)等方面的問(wèn)題，積極建言獻(xiàn)策，通過(guò)組建高素質(zhì)政府采購(gòu)組，對(duì)臨時(shí)預(yù)算編制進(jìn)行簡(jiǎn)化管理、對(duì)小微農(nóng)企提供政府采購(gòu)優(yōu)惠政策扶持和規(guī)范“832平臺(tái)”運(yùn)營(yíng)、為偏遠(yuǎn)農(nóng)村物流發(fā)展再加鞭等多種舉措，助力農(nóng)業(yè)單位政府采購(gòu)健康發(fā)展，以期為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入實(shí)施再添助力。

政府采購(gòu)是國(guó)家支持農(nóng)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的一種重要方式，其管理水平和效率直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)資源的最優(yōu)分配以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。但是，目前農(nóng)業(yè)單位的政府采購(gòu)管理還存在著編制不規(guī)范、執(zhí)行不到位、營(yíng)商環(huán)境有待改善等問(wèn)題，制約了政府采購(gòu)政策效應(yīng)的發(fā)揮。因此，深入剖析農(nóng)業(yè)單位政府采購(gòu)管理存在的問(wèn)題并提出有效的對(duì)策建議，對(duì)于提升政府采購(gòu)效率、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興具有重要意義。

一、農(nóng)業(yè)單位政府采購(gòu)現(xiàn)狀分析

（一）采購(gòu)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，穩(wěn)健助力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)繁榮

近幾年，盡管經(jīng)濟(jì)放緩，財(cái)政收入支出矛盾凸顯，我國(guó)農(nóng)業(yè)部門(mén)政府采購(gòu)規(guī)模一直保持穩(wěn)定增長(zhǎng)。這得益于我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的高度重視，以及政府采購(gòu)政策持續(xù)調(diào)整和完善。農(nóng)業(yè)單位通過(guò)預(yù)留份額、搭建平臺(tái)等方式有效保障了質(zhì)優(yōu)價(jià)廉農(nóng)副產(chǎn)品的采購(gòu)，從而保障農(nóng)業(yè)單位采購(gòu)規(guī)模的穩(wěn)定增長(zhǎng)。

另外，據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部財(cái)政預(yù)決算報(bào)告披露，過(guò)去六年間，我國(guó)農(nóng)業(yè)單位政府采購(gòu)財(cái)政投入整體呈現(xiàn)上升態(tài)勢(shì)，政府采購(gòu)金額從2016年12.74億元增加到2022年16.40億元，增長(zhǎng)28.71%，說(shuō)明農(nóng)業(yè)單位在政府采購(gòu)活動(dòng)中越來(lái)越活躍，政府采購(gòu)對(duì)農(nóng)業(yè)單位投入力度越來(lái)越大。以“832平臺(tái)”為例，“832平臺(tái)”即為全國(guó)政府采購(gòu)脫貧地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，2023年“832平臺(tái)”銷(xiāo)售已達(dá)136億元，說(shuō)明電商平臺(tái)市場(chǎng)效應(yīng)和政府采購(gòu)在促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收方面發(fā)揮積極作用。

（二）服務(wù)類(lèi)開(kāi)支迅猛增長(zhǎng)，推動(dòng)創(chuàng)新服務(wù)供給模式

近年來(lái)，農(nóng)業(yè)單位在政府采購(gòu)中的服務(wù)類(lèi)支出呈現(xiàn)出快速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，這主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.農(nóng)技推廣培訓(xùn)服務(wù)：當(dāng)前農(nóng)業(yè)技術(shù)的進(jìn)步速度加快，在我國(guó)的農(nóng)業(yè)發(fā)展中技術(shù)推廣與培訓(xùn)服務(wù)已經(jīng)成為我國(guó)各級(jí)政府采購(gòu)的重點(diǎn)。通過(guò)購(gòu)買(mǎi)技術(shù)推廣培訓(xùn)服務(wù)，可使農(nóng)業(yè)單位更好地將先進(jìn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)和知識(shí)推廣到農(nóng)戶(hù)，促使農(nóng)民的科技文化水平不斷提高。

2.農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)：農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)機(jī)構(gòu)能夠?yàn)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供技術(shù)咨詢(xún)、農(nóng)機(jī)作業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售等一系列服務(wù)，從而使農(nóng)業(yè)單位更好地向農(nóng)民傳播先進(jìn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)[1]。

3.信息化建設(shè)服務(wù)：隨著信息技術(shù)的普及，各農(nóng)業(yè)部門(mén)也紛紛加大對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的投資力度。在購(gòu)買(mǎi)信息化技術(shù)設(shè)備的基礎(chǔ)上，農(nóng)業(yè)部門(mén)可以構(gòu)建一個(gè)更為完備的信息管理體系，提高農(nóng)業(yè)信息的收集、處理和使用效率，從而為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供更準(zhǔn)確有效的服務(wù)。

（三）農(nóng)業(yè)政府采購(gòu)呈現(xiàn)季節(jié)性與時(shí)效性特征

農(nóng)業(yè)政府采購(gòu)的季節(jié)性主要體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的季節(jié)性上。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是一個(gè)與自然環(huán)境緊密聯(lián)系的過(guò)程，溫度、濕度、光照等自然條件都會(huì)對(duì)其產(chǎn)生直接的影響，因此農(nóng)業(yè)研究項(xiàng)目與生產(chǎn)活動(dòng)具有顯著的季節(jié)性。農(nóng)業(yè)政府采購(gòu)的時(shí)間性表現(xiàn)為對(duì)產(chǎn)品的需求迫切和采購(gòu)的時(shí)效性。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)性特點(diǎn)決定了各農(nóng)戶(hù)為了保證生產(chǎn)的正常運(yùn)行，經(jīng)常要在規(guī)定的期限內(nèi)完成購(gòu)買(mǎi)任務(wù)，這就要求采購(gòu)部門(mén)對(duì)采購(gòu)需求做出迅速的反應(yīng)，并按照一定的時(shí)限完成采購(gòu)任務(wù)。

（四）政府采購(gòu)預(yù)算管理一體化進(jìn)程穩(wěn)步向前推進(jìn)

政府采購(gòu)預(yù)算管理一體化就是集成政府采購(gòu)與預(yù)算管理兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的管理體系，達(dá)到信息互通、資源共享和業(yè)務(wù)協(xié)同的目的，從而提高政府采購(gòu)與預(yù)算管理工作的效能，并提升財(cái)務(wù)工作的透明度與規(guī)范化程度，以實(shí)現(xiàn)政府財(cái)務(wù)資源的合理分配與高效使用[2]。近幾年來(lái)，隨著我國(guó)財(cái)政體制改革的逐步深化，農(nóng)業(yè)單位政府采購(gòu)預(yù)算管理整合工作已取得明顯成效。2022年，中央部門(mén)作為先行者率先全面試運(yùn)行預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，標(biāo)志著我國(guó)政府采購(gòu)預(yù)算管理一體化工作的正式啟動(dòng)。進(jìn)入2023年，預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的應(yīng)用范圍迅速擴(kuò)大，據(jù)統(tǒng)計(jì)全國(guó)已有超過(guò)60萬(wàn)個(gè)預(yù)算單位全面應(yīng)用該系統(tǒng)開(kāi)展工作，基本覆蓋了縣級(jí)以上區(qū)域及單位。

二、農(nóng)業(yè)單位政府采購(gòu)存在的主要問(wèn)題

（一）政府采購(gòu)預(yù)算編制存在精確度與完整性不足的問(wèn)題

一方面，在農(nóng)業(yè)單位政府采購(gòu)預(yù)算的制定過(guò)程中，一般都存在著預(yù)算程序不統(tǒng)一和不規(guī)范的情況，導(dǎo)致預(yù)算制定過(guò)程中具有很大的隨意性。加之財(cái)政及業(yè)務(wù)部門(mén)相關(guān)信息交流不充分，難以真正反映出預(yù)算編制的實(shí)際需求，經(jīng)常導(dǎo)致預(yù)算數(shù)據(jù)與實(shí)際需要的采購(gòu)需求出現(xiàn)較大偏差，例如農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在2016－2020年的政府采購(gòu)預(yù)算額度都高于實(shí)際決算金額，偏離比例為80%左右，近年來(lái)由于不斷深化預(yù)算管理體制，預(yù)算偏離率有所降低，但卻仍需不斷提高和完善。另一方面，部分項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對(duì)于政府采購(gòu)的政策規(guī)定并不十分熟悉，所以在采購(gòu)過(guò)程中采用化整為零等方法來(lái)隱藏需要采購(gòu)的內(nèi)容，企圖逃避政府采購(gòu)的相關(guān)監(jiān)管，導(dǎo)致政府采購(gòu)預(yù)算的不全面和不真實(shí)，繼而還會(huì)造成一系列的違規(guī)行為和風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生[3]。

（二）預(yù)算資金下達(dá)滯后，影響年初采購(gòu)工作順利開(kāi)展

由于“二下”預(yù)算審批程序一般要到三月左右才能結(jié)束，因此，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)單位在政府采購(gòu)活動(dòng)中往往面臨著預(yù)算下達(dá)滯后的難題。這一時(shí)間節(jié)點(diǎn)通常比大多數(shù)農(nóng)業(yè)采購(gòu)項(xiàng)目的實(shí)際需求晚，尤其是在年初這個(gè)非常重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，導(dǎo)致政府采購(gòu)活動(dòng)大幅受限。農(nóng)業(yè)采購(gòu)項(xiàng)目，尤其是春耕備耕、增殖放流等重要生產(chǎn)活動(dòng)，具有很強(qiáng)的時(shí)效性、季節(jié)性特征。春耕是一年中最重要的一環(huán)，一旦延遲將會(huì)影響一整年的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，尤其是糧食產(chǎn)量。同時(shí)，增殖放流也必須嚴(yán)格按照魚(yú)類(lèi)的生長(zhǎng)繁殖規(guī)律來(lái)進(jìn)行，合理選擇合適的放流時(shí)期，才能保證放流魚(yú)種的成活率，保障水產(chǎn)生物資源的可持續(xù)利用[4]。

（三）政府采購(gòu)的具體范疇界定模糊，缺乏明確指導(dǎo)

政府采購(gòu)范圍界定模糊在實(shí)際操作中引發(fā)了兩大核心問(wèn)題，這給農(nóng)業(yè)單位的采購(gòu)行為帶來(lái)挑戰(zhàn)，甚至有可能觸碰到法律的“紅線”。

首先，農(nóng)業(yè)單位在采購(gòu)時(shí)，經(jīng)常忽略監(jiān)測(cè)同一類(lèi)商品的累計(jì)購(gòu)買(mǎi)量。按照政府采購(gòu)的有關(guān)規(guī)定，單個(gè)或者批次金額超過(guò)限額的工程必須履行政府采購(gòu)程序。但是在實(shí)踐中，有些農(nóng)業(yè)單位只注重單個(gè)采購(gòu)的數(shù)量是否達(dá)到限額，卻未有效追蹤與統(tǒng)計(jì)財(cái)政年度中相同品種的多個(gè)采購(gòu)活動(dòng)，造成一筆采購(gòu)雖然沒(méi)有超出限額，但累積起來(lái)的數(shù)額卻已經(jīng)超出規(guī)定的范圍，進(jìn)而構(gòu)成了違規(guī)采購(gòu)的行為。

其次，農(nóng)口單位對(duì)同一品目或者類(lèi)別的采購(gòu)規(guī)定認(rèn)識(shí)不清?！吨腥A人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》規(guī)定，采購(gòu)單位一個(gè)年度內(nèi)對(duì)單一項(xiàng)目多個(gè)品目或者類(lèi)別采購(gòu)超過(guò)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)金額應(yīng)認(rèn)定為規(guī)避招標(biāo)。但在實(shí)際執(zhí)行時(shí)，個(gè)別農(nóng)口單位的采購(gòu)人員對(duì)同一品目或類(lèi)別的理解存在偏差，只根據(jù)《政府采購(gòu)品目分類(lèi)目錄》中的末級(jí)品目來(lái)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和計(jì)算，對(duì)于屬于同一采購(gòu)項(xiàng)目類(lèi)別但不同末級(jí)品目的采購(gòu)未進(jìn)行合并計(jì)算，可能存在規(guī)避招標(biāo)的行為[5]。

（四）政府采購(gòu)執(zhí)行環(huán)節(jié)存在不規(guī)范現(xiàn)象，執(zhí)行效率有待提高

目前，農(nóng)業(yè)單位政府采購(gòu)執(zhí)行過(guò)程中，存在以下幾方面的問(wèn)題，既影響采購(gòu)活動(dòng)的正常進(jìn)行，又影響到政府采購(gòu)的效率與規(guī)范化。

首先，在政府采購(gòu)活動(dòng)中，預(yù)算規(guī)定了采購(gòu)的范圍、數(shù)量和金額等關(guān)鍵要素。但是，部分農(nóng)業(yè)單位在采購(gòu)之前缺乏科學(xué)合理的預(yù)算，或數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確、不完整，導(dǎo)致對(duì)采購(gòu)活動(dòng)缺乏明確的指導(dǎo)和約束。在此背景下，采購(gòu)人員通常僅憑自己的主觀判斷或經(jīng)驗(yàn)來(lái)進(jìn)行采購(gòu)，極易出現(xiàn)“超預(yù)算”、“無(wú)計(jì)劃”采購(gòu)等現(xiàn)象。

其次，部分農(nóng)業(yè)單位在采購(gòu)活動(dòng)中沒(méi)有按照規(guī)定及時(shí)全面地公布采購(gòu)公告、中標(biāo)結(jié)果等采購(gòu)信息，造成信息不對(duì)稱(chēng)和暗箱操作的風(fēng)險(xiǎn)。

三、農(nóng)業(yè)單位政府采購(gòu)的優(yōu)化建議

（一）精確細(xì)致地規(guī)劃政府采購(gòu)預(yù)算

首先，高度重視政府采購(gòu)預(yù)算，把預(yù)算編制的職責(zé)落實(shí)到具體的崗位和個(gè)人，以保證每個(gè)環(huán)節(jié)都得到重視和認(rèn)真對(duì)待。預(yù)算管理一體化系統(tǒng)不僅對(duì)預(yù)算單位的工作提出了更高要求，還強(qiáng)調(diào)預(yù)算編制的精確性和可執(zhí)行性。在此系統(tǒng)下，預(yù)算單位編制預(yù)算時(shí)，必須細(xì)化到具體的采購(gòu)品目，并在支付環(huán)節(jié)嚴(yán)格依據(jù)合同條款執(zhí)行，任何未納入預(yù)算的采購(gòu)行為都將被系統(tǒng)嚴(yán)格限制。因此，農(nóng)業(yè)單位要充分認(rèn)識(shí)制定政府采購(gòu)預(yù)算的迫切性、必要性，制定完善的內(nèi)部程序，做到責(zé)任到人、任務(wù)明確[6]。

其次，加強(qiáng)財(cái)政和經(jīng)費(fèi)使用部門(mén)的密切聯(lián)系，以有效減少預(yù)算的隨意性。經(jīng)費(fèi)使用部門(mén)在編制政府采購(gòu)預(yù)算時(shí)，不要完全憑經(jīng)驗(yàn)預(yù)測(cè)，應(yīng)積極主動(dòng)加強(qiáng)與財(cái)政部門(mén)的銜接協(xié)調(diào)，如建立定期召開(kāi)預(yù)算編制會(huì)議機(jī)制，邀請(qǐng)項(xiàng)目主管人員參會(huì)，全面掌握項(xiàng)目所需和市場(chǎng)情況，保證預(yù)算編報(bào)準(zhǔn)確、可行。

（二）強(qiáng)化政府采購(gòu)執(zhí)行環(huán)節(jié)的管理與監(jiān)督

農(nóng)業(yè)單位必須要做好精細(xì)化工作，聚焦難度較低但關(guān)鍵的任務(wù)，以保證政府采購(gòu)行為合法、透明、高效，首先，農(nóng)業(yè)單位要做好由財(cái)政、審計(jì)、資產(chǎn)管理等主要部門(mén)高層次專(zhuān)家組成的政府采購(gòu)小組籌備工作，明確各部門(mén)職責(zé)范圍，以便專(zhuān)業(yè)仔細(xì)地處理采購(gòu)工作中的每個(gè)環(huán)節(jié)。

其次，針對(duì)目前政府采購(gòu)中的臨時(shí)性預(yù)算申報(bào)流程，農(nóng)業(yè)單位可充分發(fā)揮預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的作用，新增臨時(shí)預(yù)算申請(qǐng)功能，極大地簡(jiǎn)化申請(qǐng)流程并減少不必要的審批環(huán)節(jié)，從而加快采購(gòu)周期，提高年初項(xiàng)目的執(zhí)行效率。

最后，優(yōu)化農(nóng)業(yè)單位的內(nèi)部控制機(jī)制。定期修改與完善有關(guān)政府采購(gòu)的內(nèi)控制度，使之具有時(shí)效性與實(shí)用性。在采購(gòu)過(guò)程中，要嚴(yán)格遵循不相容崗位分離原則，合理設(shè)置崗位、明確職責(zé)分工，形成相互制約、互相監(jiān)督的工作體系。同時(shí)，在重要崗位上要建立輪換制，預(yù)防可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)，防止出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象。

（三）不斷改善營(yíng)商環(huán)境，為鄉(xiāng)村振興提供持續(xù)動(dòng)力

首先，制定并出臺(tái)相應(yīng)扶持政策，助力農(nóng)業(yè)小微企業(yè)更好地參與政府采購(gòu)，提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。如預(yù)留政府采購(gòu)份額給小微農(nóng)企、評(píng)審時(shí)對(duì)小微農(nóng)企給予一定的優(yōu)惠加分等，增加小微企業(yè)獲得政府采購(gòu)合同的幾率。

其次，推進(jìn)“832平臺(tái)”發(fā)展，進(jìn)一步強(qiáng)化其功能，可參考主流電商平臺(tái)的管理模式，在平臺(tái)上全面展示農(nóng)副產(chǎn)品銷(xiāo)售量、好評(píng)比例等，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品價(jià)值公開(kāi)化，加大對(duì)虛假交易、售賣(mài)劣質(zhì)商品等違法行為的懲處力度，構(gòu)建公平公正公開(kāi)的市場(chǎng)秩序。

再次，偏遠(yuǎn)農(nóng)村物流建設(shè)中，針對(duì)偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)應(yīng)加大建設(shè)力度，拓寬物流網(wǎng)點(diǎn)，全面推進(jìn)“四好農(nóng)村路”（即建好、管好、護(hù)好、運(yùn)營(yíng)好農(nóng)村公路），同時(shí)解決“最后一公里”難題，創(chuàng)新協(xié)作模式，比如“郵政+快遞+電商協(xié)作+網(wǎng)絡(luò)配送”。

最后，針對(duì)農(nóng)村小型工程建設(shè)的政府采購(gòu)管理，應(yīng)創(chuàng)新管理模式，采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商等方式進(jìn)行采購(gòu)，對(duì)于緊急、分散、規(guī)模小的小額工程，可允許農(nóng)村集體自主招標(biāo)或者組織自建施工，但是必須注重公開(kāi)透明，及時(shí)公開(kāi)項(xiàng)目預(yù)決算等，逐步推動(dòng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施完善。

四、結(jié)論

在數(shù)字化、智能化技術(shù)快速發(fā)展的背景下，農(nóng)業(yè)單位政府采購(gòu)管理將面臨新的挑戰(zhàn)和發(fā)展機(jī)遇，所以要密切關(guān)注其發(fā)展動(dòng)態(tài)和趨勢(shì)，在實(shí)踐中積極探索新的政府采購(gòu)管理理念與管理方法，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)單位政府采購(gòu)管理專(zhuān)業(yè)化、規(guī)范化和智能化，加強(qiáng)與政府、行業(yè)組織、科研機(jī)構(gòu)等的合作交流，努力促進(jìn)農(nóng)業(yè)單位政府采購(gòu)管理事業(yè)的健康蓬勃發(fā)展，為全面實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略貢獻(xiàn)更大力量。

參考文獻(xiàn)

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（作者單位：重慶市石柱土家族自治縣農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展中心）