中國(guó)援外之路的歷程與特色

新中國(guó)成立以來(lái)，我們一直秉持國(guó)際主義精神，對(duì)發(fā)展中國(guó)家提供援助。隨著國(guó)內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)格局的變化，目前我國(guó)對(duì)外援助政策的基本特點(diǎn)是以人道關(guān)懷為先導(dǎo)、基礎(chǔ)設(shè)施為核心、優(yōu)惠貸款為主要工具，并通過(guò)“一帶一路”倡議強(qiáng)化發(fā)展合作的綜合體系。近年來(lái)，國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署的成立、ESG標(biāo)準(zhǔn)的引入及多邊融資機(jī)制的完善，標(biāo)志著我國(guó)更加注重提升受援方的經(jīng)濟(jì)韌性和治理能力。然而，在跨文化溝通、跨部門(mén)協(xié)調(diào)以及透明度等方面存在的不足，仍然是我國(guó)當(dāng)前亟待應(yīng)對(duì)的挑戰(zhàn)。

我國(guó)對(duì)外援助的動(dòng)態(tài)演進(jìn)不僅反映了國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略與全球角色的調(diào)整，也為我國(guó)通過(guò)加強(qiáng)南南合作，創(chuàng)新引領(lǐng)全球治理拓寬了戰(zhàn)略務(wù)實(shí)的主渠道。

勢(shì)和國(guó)際政治的重要議題；隨著冷戰(zhàn)時(shí)代的落幕，其重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展上來(lái)。與南南合作框架的演變密切契合，我國(guó)外援政策總體上經(jīng)歷了四個(gè)不同的階段（見(jiàn)表1），在理念、目標(biāo)、政策和方法上與全球北方經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)捐助模式形成了鮮明反差。

中國(guó)對(duì)外援助的歷史演變

二戰(zhàn)之后，全球南方國(guó)家的獨(dú)立成為時(shí)代發(fā)展趨

第一階段（1950—1977年）

初期階段。我國(guó)對(duì)外援助圍繞三個(gè)核心戰(zhàn)略目標(biāo)展開(kāi)：（1）爭(zhēng)取國(guó)際社會(huì)承認(rèn)，取代臺(tái)灣在聯(lián)合國(guó)的合法席位；（2）與社會(huì)主義陣營(yíng)中各國(guó)開(kāi)展互助合作并提供支持；（3）秉持無(wú)產(chǎn)階級(jí)國(guó)際主義理念，援助亞非國(guó)家。

20世紀(jì)50年代初，我國(guó)開(kāi)始向朝鮮、越南、蒙古等社會(huì)主義鄰國(guó)提供軍事與經(jīng)濟(jì)援助，幫助其實(shí)現(xiàn)政治與經(jīng)濟(jì)獨(dú)立。從1956年起，我國(guó)將經(jīng)濟(jì)技術(shù)支持延展至其他亞非國(guó)家。1964年制定“中國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)援助八項(xiàng)原則”①，在發(fā)展中國(guó)家深入人心。1950至1978年，中國(guó)盡管自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限且在發(fā)展中經(jīng)歷了種種曲折，但一直通過(guò)無(wú)償援助、無(wú)息貸款和技術(shù)援助等方式，先后向66個(gè)國(guó)家提供相應(yīng)援助，其中非洲國(guó)家占45個(gè)；1971至1975年，我國(guó)援外總額達(dá)450億元人民幣，占年均財(cái)政支出的 5.88% ，1973年更高達(dá) 6.9% （見(jiàn)圖1）。這一巨大投入在新中國(guó)成功恢復(fù)聯(lián)合國(guó)席位方面發(fā)揮了關(guān)鍵作

數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)對(duì)外援助研究（1950-2010）》（張郁慧，2012年），附錄（第219-220頁(yè)）；2000-2021年數(shù)據(jù)源自財(cái)政部《全國(guó)一般公共預(yù)算支出》

用，毛主席高度評(píng)價(jià)說(shuō)，中國(guó)是由“非洲兄弟抬進(jìn)聯(lián)合國(guó)的”，凸顯援外在外交工作中的戰(zhàn)略意義。

進(jìn)入20世紀(jì)70年代，我國(guó)在國(guó)際援助領(lǐng)域逐步淡化了意識(shí)形態(tài)色彩，更多強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)合作，改革開(kāi)放后開(kāi)始接受來(lái)自日本及西方國(guó)家的技術(shù)援助。

在此階段，中國(guó)對(duì)外援助以雙邊為主，自20世紀(jì)70年代起，逐步涉足多邊合作。1973年中國(guó)恢復(fù)聯(lián)合國(guó)席位后，認(rèn)真履行國(guó)際義務(wù)，并開(kāi)始向聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署（UNDP）聯(lián)合國(guó)工業(yè)發(fā)展組織（UNIDO）及聯(lián)合國(guó)資本發(fā)展基金（UNCDF）等多邊機(jī)構(gòu)提供援助，首次捐贈(zèng)包括40萬(wàn)美元和380萬(wàn)元人民幣，其中UNDP獲資最多（見(jiàn)圖2）。中國(guó)向聯(lián)合國(guó)發(fā)展機(jī)構(gòu)的多邊援助逐年增加，截至1993年，累計(jì)捐贈(zèng)達(dá)4809.5萬(wàn)美元和3041萬(wàn)元人民幣，主要用于扶持貧窮國(guó)家的生產(chǎn)生活。至今，聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)仍是中國(guó)進(jìn)行多邊援助的重要平臺(tái)，標(biāo)志著中國(guó)援外機(jī)制的多元化發(fā)展趨勢(shì)。

第二階段（1978-1994年）

改革開(kāi)放確立了“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的基本國(guó)策，促使國(guó)家援外方針從政治和安全議題轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的互利合作，突出和平發(fā)展的主旋律。1983年，國(guó)務(wù)院提出對(duì)非洲經(jīng)濟(jì)合作“四項(xiàng)原則”—平等互利、注重實(shí)效、形式多樣、共同發(fā)展，明確了援助應(yīng)服務(wù)于中外雙方的經(jīng)濟(jì)效益。在這一階段，盡管受援國(guó)數(shù)量增加，中國(guó)援助總額和財(cái)政占比卻顯著下降（1980-1981年占財(cái)政支出僅 0.6% ），無(wú)償援助逐步減少，取而代之的是成套設(shè)備、開(kāi)發(fā)項(xiàng)目和進(jìn)口信貸等更具經(jīng)濟(jì)回報(bào)的新的援外形式。

與此同時(shí)，我國(guó)開(kāi)始廣泛接納多邊援助。1979年，UNDP成為首個(gè)為中國(guó)提供多邊援助的國(guó)際機(jī)構(gòu)，初始援助金額為1500萬(wàn)美元，支持了27個(gè)項(xiàng)目②，并在后十年持續(xù)成為中國(guó)最大的多邊捐助方（見(jiàn)表2）。在此之后，中國(guó)接受世界銀行（1981年）、國(guó)際貨幣基金組織（1981年）和亞洲開(kāi)發(fā)銀行（1986年）等機(jī)構(gòu)的援助與貸款，支持教育、技改和民生項(xiàng)目。直至2011年，中國(guó)仍是官方發(fā)展援助的凈接受?chē)?guó)。相應(yīng)地，我國(guó)開(kāi)始以多邊協(xié)作為平臺(tái)拓展自身對(duì)外援助的方式和資源。例如，1986年，由中方提供部分資金、物資與技術(shù)支持，與聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)合作，在37個(gè)國(guó)家實(shí)施111個(gè)技術(shù)援助項(xiàng)目。此階段體現(xiàn)出中國(guó)對(duì)外援助正在向制度化、多元化與經(jīng)濟(jì)合作優(yōu)先的方向發(fā)展，援助實(shí)踐日益強(qiáng)調(diào)互利共贏、效率導(dǎo)向和信守國(guó)際規(guī)范。

第三階段（1995-2017年）

中國(guó)對(duì)外援助政策與國(guó)家全球化戰(zhàn)略的深度融合，主要體現(xiàn)于1995年提出的“大經(jīng)貿(mào)戰(zhàn)略”和2000年確立的“走出去”戰(zhàn)略，旨在通過(guò)將對(duì)外援助與擴(kuò)大貿(mào)易和對(duì)外投資相結(jié)合，可以更有效地整合全球資源與市場(chǎng)。對(duì)外援助政策在此階段呈現(xiàn)制度化與經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向并重的特點(diǎn)，通過(guò)官方發(fā)展援助與南南合作相結(jié)合的方式實(shí)現(xiàn)互利共贏。雖然援助總額持續(xù)增長(zhǎng)，但在國(guó)家預(yù)算中所占比例卻在逐步下降，從1980年前的平均 3% 降至1995年前的 0.5% ，再至2010年的不到 0.2% ，反映出中國(guó)GDP增長(zhǎng)帶動(dòng)財(cái)政支出擴(kuò)大及援助政策的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型。

在非洲，中國(guó)重點(diǎn)投資能源與礦產(chǎn)資源、基礎(chǔ)設(shè)施及市場(chǎng)拓展，推動(dòng)商業(yè)和工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定。中國(guó)對(duì)援助方式的調(diào)整也回應(yīng)了非洲國(guó)家1993年在東京舉辦的非洲發(fā)展會(huì)議上提出的貿(mào)易和投資訴求③，進(jìn)一步深化了雙邊政府合作與經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系。

第四階段（2018年至今）

2018年國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署（“國(guó)合署”）成立，我國(guó)援外體系從商務(wù)部主導(dǎo)轉(zhuǎn)向由國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)，外交部在其中發(fā)揮更大主導(dǎo)作用。國(guó)合署的設(shè)立，旨在整合各部委、地方機(jī)構(gòu)和駐外使館資源，以更高層次參與全球發(fā)展治理。依據(jù)中央相關(guān)決定，對(duì)外援助被賦予構(gòu)建“人類命運(yùn)共同體”和落實(shí)全球發(fā)展戰(zhàn)略的重要角色，實(shí)現(xiàn)從“經(jīng)濟(jì)外交”向“援助外交”的全面轉(zhuǎn)型。這一階段援外的目標(biāo)不僅限于促進(jìn)發(fā)展合作，更在于增強(qiáng)中國(guó)的軟實(shí)力、全球影響力和“負(fù)責(zé)任大國(guó)”形象，對(duì)外援助成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和政治影響力的重要工具。

2019年以來(lái)，我國(guó)對(duì)外援助呈快速增長(zhǎng)，年均規(guī)模達(dá)200億元人民幣，其中多邊援助年均披露額為50億元。主要因?qū)喼藁A(chǔ)設(shè)施投資銀行、世界銀行、新開(kāi)發(fā)銀行等多邊機(jī)構(gòu)的資本繳納達(dá)118億元人民幣。截至2020年，我國(guó)公共預(yù)算對(duì)多邊援助支出達(dá)390億元，涵蓋捐贈(zèng)與實(shí)繳資本。

“一帶一路”倡議自 2013年提出以來(lái)，已成為中國(guó)對(duì)外援助的重要平臺(tái)。美國(guó)援助數(shù)據(jù)庫(kù)AidData數(shù)據(jù)顯示，“一帶一路”沿線國(guó)家獲得的援助總額遠(yuǎn)超其他國(guó)家，顯示出其作為發(fā)展資金通道的集中效應(yīng)。自2020年起，我國(guó)開(kāi)始調(diào)整對(duì)外援助與貸款策略，深入推進(jìn)項(xiàng)目的透明化與問(wèn)責(zé)機(jī)制，更加注重貸款償還能力、環(huán)境可持續(xù)性和社會(huì)包容性。這一階段出現(xiàn)諸多創(chuàng)新機(jī)制，包括社會(huì)責(zé)任聯(lián)盟、非政府組織推動(dòng)的企業(yè)責(zé)任倡議及援助評(píng)估體系建設(shè)，有力回應(yīng)了國(guó)際社會(huì)關(guān)于債務(wù)陷阱、環(huán)境破壞及透明度不足的質(zhì)疑。隨著“一帶一路”建設(shè)進(jìn)入第二階段，其內(nèi)涵逐漸從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)轉(zhuǎn)向運(yùn)營(yíng)、管理和影響評(píng)估。據(jù)AidData統(tǒng)計(jì)，截至2021年，中國(guó)對(duì)中低收入國(guó)家援建的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中，有 57% 已納入環(huán)境、社會(huì)和治理（ESG）風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，表明合規(guī)性和責(zé)任性有所增強(qiáng)。

中國(guó)對(duì)外援助的經(jīng)驗(yàn)與特點(diǎn)

“外交戰(zhàn)略、商業(yè)利益與社會(huì)效益”構(gòu)成我國(guó)對(duì)外援助的三大目標(biāo)。我國(guó)援外政策的重心在不同歷史階段經(jīng)歷了顯著轉(zhuǎn)變，呈現(xiàn)出不同的特征與運(yùn)營(yíng)方式。該轉(zhuǎn)變受多重因素的推動(dòng)，包括國(guó)家外交戰(zhàn)略、商業(yè)利益訴求以及不斷演化的國(guó)內(nèi)發(fā)展需求與地緣政治優(yōu)先議題。

南南合作與中國(guó)對(duì)外援助的特點(diǎn)

與西方發(fā)展援助模式不同，中國(guó)將其對(duì)外援助明確定義為“南南合作”，強(qiáng)調(diào)發(fā)展中國(guó)家間的平等合作與共同發(fā)展。南南合作涵蓋政策、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、環(huán)境和技術(shù)等領(lǐng)域，其傳統(tǒng)核心在于發(fā)展經(jīng)濟(jì)援助與技術(shù)合作。作為南南合作的重要主體，中國(guó)與其他發(fā)展中國(guó)家共享發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和人道主義目標(biāo)，盡管其政治取向和商業(yè)利益存在差異。由于發(fā)展中國(guó)家普遍對(duì)國(guó)家主權(quán)高度敏感，中國(guó)除要求受援國(guó)承認(rèn)一個(gè)中國(guó)政策外，堅(jiān)持不干涉內(nèi)政原則，不對(duì)援助附加任何政治條件，契合了“構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”的外交理念。然而，中國(guó)對(duì)外援助體系一直由政府間主導(dǎo)，受援國(guó)公眾及私營(yíng)部門(mén)參與有限；由于透明度和監(jiān)督機(jī)制不足，受援方濫用援助資金和違約事件時(shí)有發(fā)生。

傳統(tǒng)捐助國(guó)強(qiáng)調(diào)受援國(guó)的治理改革、人權(quán)保障和公民社會(huì)建設(shè)，而中國(guó)援外實(shí)踐突出在相互尊重的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)互利并重視比較優(yōu)勢(shì)，以及促進(jìn)貿(mào)易投資。20世紀(jì)70年代以來(lái)，伴隨全球南南合作的轉(zhuǎn)型與中國(guó)改革開(kāi)放的推進(jìn)，中國(guó)對(duì)外援助從政治導(dǎo)向逐漸轉(zhuǎn)向發(fā)展導(dǎo)向，目標(biāo)兼顧中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與對(duì)外人道主義關(guān)懷。在人權(quán)政策上，中國(guó)強(qiáng)調(diào)“生存權(quán)”和“發(fā)展權(quán)”的優(yōu)先性，強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展的基礎(chǔ)。

憑借政策性銀行提供的無(wú)息或低息貸款，中國(guó)企業(yè)在國(guó)際工程項(xiàng)目中競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)明顯，廣泛涉足道路、電力、住宅等大型項(xiàng)目。該援助模式借鑒日本將援助、投資與貿(mào)易相結(jié)合的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)，在東道國(guó)政府擔(dān)保和貸款安排上展現(xiàn)更高的靈活性。

作為全球最大制造國(guó)和出口國(guó)，中國(guó)需確保原材料穩(wěn)定供應(yīng)，以維持其在全球價(jià)值鏈中的地位。這使得自然資源豐富、資本稀缺和技術(shù)落后的發(fā)展中國(guó)家成為中國(guó)援助的重點(diǎn)對(duì)象。近年來(lái)，流向非洲、拉丁

我國(guó)正將可持續(xù)發(fā)展、創(chuàng)新、反腐敗和多邊協(xié)作納入“一帶一路”倡議新階段，以及援助項(xiàng)目的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。具體舉措包括貿(mào)易流程的便利化與標(biāo)準(zhǔn)化、外國(guó)官員培訓(xùn)、人員交流和設(shè)立“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇秘書(shū)處，意在構(gòu)建更具韌性、可持續(xù)、互利共贏的全球南方發(fā)展伙伴關(guān)系。

對(duì)外援助融資方式的變化

截至2018年，累計(jì)援外金額達(dá)人民幣6158.3億元①，主要采取無(wú)償援助、無(wú)息貸款及優(yōu)惠貸款三種類型（見(jiàn)表3）。1978年以前，中國(guó)援助聚焦地緣美洲與加勒比地區(qū)的援助出現(xiàn)下降，部分原因在于新冠疫情沖擊與中國(guó)援助重點(diǎn)正在從大型基建項(xiàng)目轉(zhuǎn)向更具可持續(xù)性的合作模式。

新時(shí)代的對(duì)外援助進(jìn)一步加強(qiáng)了我國(guó)與全球南方國(guó)家的外交與經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，習(xí)近平總書(shū)記提出“高質(zhì)量共建‘一帶一路’八項(xiàng)行動(dòng)”，凸顯了互利共贏與互聯(lián)互通的目標(biāo)。在數(shù)字與實(shí)體基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，我國(guó)承諾提供包括國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行與進(jìn)出口銀行設(shè)立的3500億元人民幣融資窗口，以及絲路基金新增撥款800億元人民幣。新的合作重心包括推動(dòng)電子商務(wù)、數(shù)字平臺(tái)接入、貿(mào)易便利化與治理能力建設(shè)，強(qiáng)調(diào)“軟性”基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與能力提升。

政治盟友，提供軍事援助、成套項(xiàng)目、現(xiàn)金及物資支持等，以無(wú)償援助和無(wú)息貸款為主。1978年后，憑借在基礎(chǔ)建設(shè)推動(dòng)工業(yè)化與城市化方面的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)開(kāi)始通過(guò)大量的優(yōu)惠貸款，在全球南方國(guó)家大規(guī)模投資基礎(chǔ)設(shè)施與生產(chǎn)設(shè)施（見(jiàn)表4）。這一模式不僅服務(wù)于中國(guó)產(chǎn)能出口與資源進(jìn)口，也促進(jìn)了受援國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，體現(xiàn)了從“受援國(guó)受益”向“互利共贏”的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。

我國(guó)對(duì)外援助的主要融資渠道是國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行提供的商業(yè)貸款和中國(guó)進(jìn)出口銀行發(fā)放的優(yōu)惠貸款。后者實(shí)行“雙優(yōu)惠貸款機(jī)制”：（1）包含贈(zèng)款性質(zhì)的援助資金；（2）為中國(guó)企業(yè)提供面向發(fā)展中國(guó)家的進(jìn)口信貸。2000至2017年，我國(guó)用于發(fā)展目標(biāo)的優(yōu)惠進(jìn)口信貸累計(jì)達(dá)1880.8億美元。盡管交通類項(xiàng)目在對(duì)非援助中一度占據(jù)主導(dǎo)，但隨著對(duì)其財(cái)務(wù)可持續(xù)性的擔(dān)憂，此類融資近年來(lái)有所減少。2010至2012年間，進(jìn)出口銀行對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施的支持占其貸款總額的 44.8% ，社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施占 27.6% 。2009年，這一比例上升至 61% 。2013年“一帶一路”倡議啟動(dòng)后，基礎(chǔ)設(shè)施投資進(jìn)一步激增，并以提升區(qū)域互聯(lián)互通為主要目標(biāo)。

2013至2018年，優(yōu)惠貸款占中國(guó)對(duì)外援助總額的 48.52% ，成為主要融資工具。盡管外界對(duì)優(yōu)惠貸款的“發(fā)展誠(chéng)意”及債務(wù)可持續(xù)性存在爭(zhēng)議，但根據(jù)已有研究，中國(guó)優(yōu)惠貸款一般條款包括 2%-3% 利率、5年寬限期、15-20年償還期（含5-7年經(jīng)談判延期）及贈(zèng)款成分不低于 25% 。相較于世界銀行對(duì)最貧困國(guó)家提供的 1.54% 利率、10年寬限期和40年期限的援助貸款，中國(guó)的融資條件仍屬溫和，并兼顧發(fā)展目標(biāo)與商業(yè)利益。

自1995年起，我國(guó)推行債務(wù)減免和“債轉(zhuǎn)援\"政策，主要針對(duì)最不發(fā)達(dá)國(guó)家的無(wú)息或不良貸款。2013至

2018年期間，我國(guó)共豁免了98筆到期無(wú)息貸款，金額達(dá)41.84億元人民幣。然而，因優(yōu)惠貸款融合了發(fā)展與商業(yè)目的，中國(guó)與OECD發(fā)展援助委員會(huì)（DAC）在援助定義與衡量標(biāo)準(zhǔn)上存在分歧。中國(guó)將商業(yè)外溢效應(yīng)嵌入其援助戰(zhàn)略中，為維護(hù)貸款回報(bào)率，其參與DAC主導(dǎo)的多邊債務(wù)減免機(jī)制的動(dòng)機(jī)較弱，而傾向于以個(gè)案談判方式處理債務(wù)問(wèn)題。

與傳統(tǒng)捐助方不同，中國(guó)援助多以項(xiàng)目為核心，由大型國(guó)有企業(yè)執(zhí)行，社會(huì)與私營(yíng)部門(mén)作用有限，這在一定程度上導(dǎo)致治理結(jié)構(gòu)單一、透明度不足的問(wèn)題。相比之下，西方國(guó)家（如歐盟）傾向于將援助與私營(yíng)部門(mén)能力相結(jié)合，并積極吸納公民社會(huì)與地方利益相關(guān)方的參與，以加強(qiáng)透明度與問(wèn)責(zé)制，輔以基于績(jī)效的管理機(jī)制、持續(xù)監(jiān)測(cè)與獨(dú)立評(píng)估。

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目新舉措

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與技術(shù)援助一直是我國(guó)對(duì)外援助的核心。2013至2018年，中國(guó)向全球南方國(guó)家提供了423個(gè)成套項(xiàng)目，涵蓋經(jīng)濟(jì)與社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施。為應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)BOT和 EPC+F 模式在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、運(yùn)營(yíng)與可持續(xù)性方面的不足，自2015年起，我國(guó)推廣“投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)一體化模式”（IICO），更加強(qiáng)調(diào)企業(yè)由承包商轉(zhuǎn)變?yōu)樨?zé)任投資者，推動(dòng)技術(shù)轉(zhuǎn)移與本地化能力建設(shè)。該模式通過(guò)企業(yè)自有資本進(jìn)行股權(quán)投資，減少對(duì)貸款的依賴，緩解東道國(guó)債務(wù)壓力，并強(qiáng)化與當(dāng)?shù)卣袄嫦嚓P(guān)方的協(xié)作。以內(nèi)羅畢高速公路為例，IICO不僅改善了ESG風(fēng)險(xiǎn)管理，還促進(jìn)了項(xiàng)目本地化和長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展，有助于化解“債務(wù)陷阱”和“白象工程”等問(wèn)題。

重視能力建設(shè)

截至2018年，我國(guó)已通過(guò)對(duì)外援助建設(shè)3028個(gè)成套項(xiàng)目，涵蓋經(jīng)濟(jì)與社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施，其中，2009年2025個(gè)，2010-2012年580個(gè)，2013-2018年423個(gè)。自1982年起，因援建項(xiàng)目采用中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)與設(shè)備，運(yùn)營(yíng)維護(hù)要求高，我國(guó)開(kāi)始加強(qiáng)對(duì)受援國(guó)的技術(shù)支持與管理合作，以應(yīng)對(duì)地方政府能力不足、項(xiàng)目移交后難以持續(xù)的問(wèn)題。中國(guó)派遣專家團(tuán)隊(duì)現(xiàn)場(chǎng)協(xié)助管理，強(qiáng)化本地能力建設(shè)。坦贊鐵路、盧旺達(dá)水泥廠、多哥糖廠與瓜達(dá)爾港等案例表明，雙邊技術(shù)合作對(duì)援助項(xiàng)目的可持續(xù)性至關(guān)重要。

能力建設(shè)的另一核心是人力資源開(kāi)發(fā)，最早可追溯至20世紀(jì)50年代，中國(guó)邀請(qǐng)朝鮮、越南、古巴等國(guó)人員來(lái)華接受農(nóng)業(yè)、水電等領(lǐng)域培訓(xùn)。1981年后，中方與UNDP合作，擴(kuò)展多邊技術(shù)培訓(xùn)。1998年前，培訓(xùn)側(cè)重技術(shù)技能，之后則拓展至治理、管理及高等教育領(lǐng)域，包括為發(fā)展中國(guó)家官員提供管理培訓(xùn)和全額獎(jiǎng)學(xué)金留學(xué)機(jī)會(huì)。截至2018年，累計(jì)培訓(xùn)發(fā)展中國(guó)家學(xué)員約50萬(wàn)人（2009年12萬(wàn)，2010-2012年約4.9萬(wàn)，2013-2018年超過(guò)20萬(wàn)）。盡管數(shù)量龐大，由于缺乏系統(tǒng)評(píng)估機(jī)制和長(zhǎng)期跟蹤，部分短期項(xiàng)目淪為形式主義，管理培訓(xùn)流于參觀性質(zhì)，學(xué)位項(xiàng)目獎(jiǎng)學(xué)金優(yōu)厚而學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)寬松，培訓(xùn)成效亟待優(yōu)化。

可持續(xù)性意識(shí)不斷增強(qiáng)

近年來(lái)，為規(guī)范對(duì)外援助項(xiàng)目質(zhì)量，相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)及行業(yè)協(xié)會(huì)正加快建立援助評(píng)估體系，強(qiáng)化項(xiàng)目治理與能力建設(shè)。國(guó)合署于2022年發(fā)布《對(duì)外援助項(xiàng)目評(píng)估指標(biāo)體系》和《評(píng)估手冊(cè)與指南》，構(gòu)建三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)框架，圍繞聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，對(duì)可交付成果、本地化程度和長(zhǎng)期效應(yīng)進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估，反映出中國(guó)對(duì)外援助監(jiān)督機(jī)制從強(qiáng)調(diào)規(guī)模向制度化治理的演進(jìn)。

同時(shí)，聯(lián)合國(guó)駐華發(fā)展機(jī)構(gòu)與行業(yè)協(xié)會(huì)日益關(guān)注中國(guó)企業(yè)的海外行為，積極推動(dòng)負(fù)責(zé)任商業(yè)實(shí)踐。越來(lái)越多的中國(guó)跨國(guó)公司響應(yīng)號(hào)召，主動(dòng)披露可持續(xù)發(fā)展與人權(quán)政策。例如，天齊鋰業(yè)與隆基綠能作為關(guān)鍵礦產(chǎn)與清潔能源領(lǐng)域的代表性企業(yè)，近期分別更新并發(fā)布相關(guān)政策。這些舉措盡管尚處起步階段，卻在中國(guó)企業(yè)長(zhǎng)期忽視的領(lǐng)域中邁出了制度化的關(guān)鍵一步，標(biāo)志著中國(guó)企業(yè)海外治理行為的重要轉(zhuǎn)變。

從雙邊到多邊

21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)顯著加強(qiáng)了對(duì)國(guó)際發(fā)展合作多邊機(jī)制的參與，包括積極參與多邊對(duì)話與合作，開(kāi)展包括與聯(lián)合國(guó)計(jì)劃開(kāi)發(fā)署及糧農(nóng)組織（FAO）在內(nèi)的三方合作項(xiàng)目。然而，中國(guó)在與西方傳統(tǒng)捐助方（如美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞、新西蘭等）合作時(shí)保持審慎態(tài)度，現(xiàn)有合作主要限于亞洲、非洲和太平洋地區(qū)的試點(diǎn)項(xiàng)目。盡管與西方雙邊機(jī)構(gòu)或企業(yè)的合作有所增加，但由于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)存在較大的差異性，我國(guó)與其他發(fā)展中國(guó)家的援助合作仍處于低位。目前，中國(guó)正嘗試推動(dòng)其工業(yè)與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)際接軌，但多方協(xié)調(diào)的復(fù)雜性導(dǎo)致進(jìn)程緩慢。

我國(guó)在多邊融資方面的實(shí)踐也取得顯著進(jìn)展。在與多邊機(jī)構(gòu)的合作并積累經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2015年，我國(guó)主導(dǎo)設(shè)立了三大多邊融資平臺(tái)：新開(kāi)發(fā)銀行（“金磚銀行”）、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（“亞投行”）和南南合作援助基金。亞投行通過(guò)規(guī)范治理結(jié)構(gòu)推動(dòng)透明度和可持續(xù)發(fā)展，截至2024年初，已吸納109個(gè)成員國(guó)，批準(zhǔn)254個(gè)項(xiàng)目，累計(jì)提供融資達(dá)507億美元，成為僅次于世界銀行的第二大多邊開(kāi)發(fā)銀行。金磚銀行截至2022年底批準(zhǔn)了96個(gè)項(xiàng)目，總?cè)谫Y額達(dá)328億美元，主要投向交通基礎(chǔ)設(shè)施與抗疫援助。南南合作基金則更多用于支持與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)一致的中國(guó)援外項(xiàng)目。

自2018年國(guó)合署成立以來(lái)，被寄予整合中國(guó)對(duì)外援助體系、提升治理能力與推進(jìn)企業(yè)社會(huì)責(zé)任合規(guī)的厚望。然而，其運(yùn)作模式仍面臨諸多挑戰(zhàn)。機(jī)構(gòu)能力不足成為主要瓶頸，表現(xiàn)在跨部門(mén)協(xié)作缺失、信息不暢、預(yù)算執(zhí)行效率低下、中央與地方項(xiàng)目協(xié)調(diào)存在困難，以及缺乏系統(tǒng)性的對(duì)外援助立法。此外，不同參與主體之間目標(biāo)分歧嚴(yán)重：決策層強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略外交，金融機(jī)構(gòu)關(guān)注貸款償還率，承包企業(yè)追求利潤(rùn)獲取，缺乏協(xié)同機(jī)制，嚴(yán)重制約了援助效率與效果。

治理機(jī)制挑戰(zhàn)

相比之下，亞投行和金磚銀行在治理與透明度方面優(yōu)于其他政策性銀行，這令全球發(fā)展領(lǐng)域寄望于其成功經(jīng)驗(yàn)?zāi)芡苿?dòng)中國(guó)援助體系的持續(xù)改革。

結(jié)論

我國(guó)對(duì)外援助具有高度動(dòng)態(tài)性，其目標(biāo)、規(guī)劃與治理模式始終隨著國(guó)內(nèi)發(fā)展戰(zhàn)略、國(guó)際格局變化以及受援國(guó)需求不斷演進(jìn)。從初期以政治團(tuán)結(jié)和國(guó)際承認(rèn)為主，到改革開(kāi)放后強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)互利，再到當(dāng)前強(qiáng)調(diào)軟實(shí)力建設(shè)與可持續(xù)發(fā)展，我國(guó)逐步構(gòu)建起以“南南合作”為基礎(chǔ)、融合雙邊與多邊機(jī)制、兼顧國(guó)家利益與全球公共產(chǎn)品供給的援助體系。這一體系體現(xiàn)了制度適應(yīng)性和政策靈活性，既服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，也回應(yīng)全球發(fā)展議程，特別是“一帶一路”倡議下的能力建設(shè)、環(huán)境治理與數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施合作的新趨勢(shì)。國(guó)合署的設(shè)立、ESG風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制的引入、多邊金融平臺(tái)的拓展，標(biāo)志著我國(guó)對(duì)外援助正由項(xiàng)目模式轉(zhuǎn)向“命運(yùn)共同體”引領(lǐng)下的長(zhǎng)期伙伴關(guān)系。

未來(lái)，我國(guó)對(duì)外援助應(yīng)推動(dòng)制度化改革，通過(guò)加強(qiáng)立法基礎(chǔ)、拓展社會(huì)參與、提高透明度、健全問(wèn)責(zé)機(jī)制來(lái)提升治理質(zhì)量。

（編輯季節(jié)）