基層治理視角下政府審計建議與整改要求優化路徑研究

在國家治理體系中，政府審計作為重要的監督環節，其審計建議質量直接影響著國家治理效能。然而，當前審計建議普遍存在“病癥診斷不清、藥方開列不準”的現象。隨著經濟社會的快速發展，政府管理的復雜性日益增加，審計對象涉及的領域更加廣泛，業務流程更為煩瑣，使得審計人員在發現問題后，難以精準地提出具有針對性和可操作性的審計建議，導致審計成果未能充分轉化為治理效能。

組織結構視角下的體制機制缺陷分析

一是部門架構設計存在制度性缺陷。在多部門共管領域，職能交叉現象普遍存在，往往導致“監管真空”與“責任稀釋”問題。例如，在工程招標和政府采購方面，涉及投資主管部門、建設主管部門、財政部門、行業主管部門等多個部門。由于各部門職責劃分不夠清晰，在實際監管過程中容易出現多頭管理、無人負責的情況。而垂直管理架構在一定程度上保證了管理的專業性和獨立性，但橫向信息共享機制缺失，部門之間信息流通不暢，難以實現經驗的共享和協同。

二是工作分工體系的結構性矛盾。通過不斷地發展，基層管理分工越來越細，但崗位職責并未及時予以明確，或者崗位分工未能準確地反映實務操作的實際情況，導致職責邊界模糊。以基層政府部門的行政工作為例，崗位說明書中對某項工作的職責描述可能較為籠統，甚至并沒有編制崗位職責分工，而在實際工作中，該項工作可能涉及多個環節和多個部門的協作，這就容易造成不同崗位人員對自身職責的理解和執行存在差異，引發工作推諉和效率低下的問題。

三是跨部門協調缺乏制度化保障措施，使得協作機制虛置化。在應對一些綜合性的社會問題時，需要多個部門協同作戰。但由于缺乏明確的協調流程、責任劃分和溝通機制，各部門之間往往難以形成有效的合力。

四是在流程設計過程中，過度強調程序合規，而忽視了實質效能。一些政府部門在行政審批流程中，設置了煩瑣的審批環節和手續，雖然確保了程序的合法性，但卻大大降低了審批效率，增加了企業和群眾的辦事成本。這種做法不僅違背了服務型政府建設的初衷，也影響了經濟社會的發展活力。

PDCA循環視角下的執行偏差解構

一、計劃階段（Plan）的決策缺陷

一方面，在一些政府項目規劃中，目標設定過于籠統，如“提高公共服務水平”“促進經濟發展”等，沒有具體的量化指標來衡量自標的實現程度。這使得在項自執行過程中，缺乏明確的方向和標準，難以對項自進度和效果進行有效的評估和監控。另一方面，在資源匹配上，存在人力、財力、信息資源配置失當。在一些扶貧項目中，可能存在人力資源不足、資金分配不合理、信息溝通不暢等問題。

二、執行階段（Do）的行為偏差

存在選擇性執行、象征性執行等政策解碼失真現象。一些地方政府在執行上級政策時，根據自身利益需求對政策進行選擇性解讀和執行，只執行對自己有利的部分，而對一些難度較大或涉及自身利益調整的政策則采取敷衍了事的態度。

關鍵環節缺乏標準化操作規范，使得過程控制失效。以項目招投標為例，法律明確了不能違法轉包、分包，但對于轉包、分包行為的認定一直以來都是行業各部門各自為政，缺乏統一明確的標準，致使項目轉包、分包和借用資質現象大行其道，難以保證項目建設成果。

突發事件處置未納人常態管理流程，導致應急響應遲滯。在面對突發公共事件時，如自然災害、公共衛生事件等，一些政府部門缺乏有效的應急預案和快速響應機制。在事件發生初期，往往反應遲緩，無法及時采取有效的應對措施，導致事件的影響范圍擴大，損失加劇。

三、檢查階段（Check）的監督失靈

未建立科學合理的分層次、多維度的績效評價體系。目前，一些政府部門在對工作績效進行評估時，往往只注重經濟指標的考核，而忽視了社會效益、環境效益等其他重要指標。同時，評價指標單一，缺乏全面性和客觀性，難以準確反映工作的實際成效。

各種檢查形式單一，缺乏綜合性分析，難以準確把握實情。在檢查過程中，往往偏重于一個點，要么注重現場，不論什么項目只要檢查就直奔現場，沒有對項目的各項資料進行全面的了解準備；要么注重資料，查閱相關文件、賬目等資料來判斷工作的合規性和績效情況。缺乏綜合性的檢查、核實，很難發現根本性問題。

問題信息未能形成閉環管理，反饋渠道阻塞。一些政府部門在檢查過程中發現問題后，未能及時將問題反饋給相關責任部門，或者反饋的問題不明確、不具體，導致責任部門無法及時采取整改措施。同時，對于整改情況的跟蹤和復查也不到位，使得問題得不到徹底解決，形成屢查屢犯的惡性循環。

四、處理階段（Act）的整改虛化

整改措施缺乏系統性和長遠性，往往采取頭痛醫頭、腳痛醫腳的方式應對問題。在一些審計問題整改中，只是針對表面問題進行簡單的糾正，而沒有深入分析問題產生的根本原因，未能制訂全面系統的整改方案。

未建立問題驅動的制度更新機制，制度完善遲滯。隨著經濟社會的發展和政府管理實踐的變化，一些原有的制度可能已經不適應新的形勢和要求。然而，在處理審計問題時，沒有及時對相關制度進行修訂和完善，使得制度的滯后性成為問題反復出現的重要原因。

未形成典型案例庫與知識管理系統，經驗固化缺失。在政府審計和問題整改過程中，積累了大量的實踐經驗和教訓。但這些寶貴的資源沒有得到有效的整理和總結，未能形成典型案例庫和知識管理系統。這使得后續工作無法充分借鑒以往的經驗，導致同樣的問題在不同地區或部門重復出現，浪費了大量的人力、物力和財力。

審計建議與整改要求的優化策略

一、制度重構導向的審計建議體系

建立“職能圖譜”，在審計過程中，通過詳細梳理各部門的職能職責、業務范圍、工作流程以及與其他部門的關聯關系，了解部門權責邊界。以發展改革部門為例，繪制“職能圖譜”可以清晰地展示其在項目招投標方面的具體職責，以及與其他相關部門（如財政、住建、公共資源交易中心等）的協作關系，避免職能交叉和推逶現象的發生。

構建矩陣式協調機制，打破部門之間的信息壁壘。在矩陣式結構中，各部門既保持相對的獨立性，又通過橫向的項自團隊或協調小組實現信息共享和協同工作。

實施業務流程標準化工程，對政府部門的各項業務流程進行全面梳理和優化，制定統一的操作規范和標準。以行政審批流程為例，明確每個審批環節的辦理時限、辦理條件、所需材料等，減少人為因素的干擾，提高審批效率和透明度。

建立關鍵控制點實時監測系統，利用信息技術手段對業務流程中的關鍵環節和風險點進行實時監控和預警。

完善制度彈性調整機制，根據政策環境的變化和實踐經驗的總結，及時對相關制度進行修訂和完善。建立制度定期評估機制，對制度的執行效果進行跟蹤評估，發現問題及時調整，確保制度的科學性和有效性。

二、過程控制導向的整改要求設計

明確整改要求的“5W2H”要素，即明確整改的內容（What）、原因（Why）、責任人（Who）、地點（Where）、時間（When）和方法（How）、程度（Howmuch）。通過清晰界定這些要素，使整改要求具有明確的指向性和可操作性。

建立整改措施可行性評估矩陣，從技術可行性、經濟可行性、時間可行性、資源可行性等多個維度對整改措施進行評估。通過評估矩陣，對不同的整改措施進行量化分析和比較，選擇最優的整改方案。

建立跨周期效果追蹤制度，對整改效果進行長期跟蹤和評估。一些審計問題的整改效果可能需要經過一段時間才能顯現出來，因此需要建立跨周期的效果追蹤制度。例如，在對某地區生態環境問題進行整改后，定期對該地區的生態環境指標進行監測和評估，觀察整改措施的長期效果，確保生態環境得到持續改善。

構建“行為一結果”雙維度追責框架，不僅對違規行為進行追責，還要對行為導致的結果進行問責。在行為維度，對違反法律法規、規章制度的行為進行嚴肅處理；在結果維度，對因工作失誤導致的不良后果，如經濟損失、社會影響等，追究相關責任人的責任。

建立整改績效與干部考核聯動機制，將整改工作的績效納人干部考核體系。對整改工作表現突出的干部給予表彰和獎勵，對整改不力的干部進行問責和處罰。通過這種聯動機制，激勵干部積極參與整改工作，提高整改工作的質量和效率。

政府審計理念的創新重構

首先，政府審計應從單純的合規性審計向治理效能審計轉型，以促進政府部門提高管理水平和公共服務質量，如在對某政府部門的審計中，不僅要審查其財務收支是否合規，還要評估其政策執行效果、資源配置效率、服務滿意度等方面的情況，推動政府部門實現治理效能的提升。其次，政府審計不僅要揭示問題，更要深人分析問題產生的根源，提出系統性的制度優化建議。通過完善制度體系，堵塞管理漏洞，防止類似問題再次發生。最后，從單一問責向系統治理跨越，強調政府審計要從整體上考慮問題，綜合運用各種手段，形成系統的治理機制。不僅要對違規行為進行問責，還要注重問題的整改和預防，加強制度建設和機制創新，從而在根本上解決問題。

結論與展望

本研究成功構建了“制度缺陷一執行偏差一系統治理”的審計分析框架，創新性地將組織結構優化與PDCA過程控制理論相結合，提出了具有操作性的審計建議生成模型和整改要求設計機制。這一研究成果為政府審計實踐提供了重要的理論指導和實踐參考，有助于提高政府審計的質量和效果，促進基層治理體系和治理能力現代化。（作者單位：汝州市審計局）

（責任編輯：白利倩）