美國(guó)波多馬克河水污染治理模式的歷史演進(jìn)及其意義

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)經(jīng)濟(jì)得到更大提升，水利事業(yè)也蓬勃發(fā)展。但由于過度開發(fā)或未能進(jìn)行有效保護(hù)，水土流失、水供應(yīng)緊張和水污染等問題日益突出。在這種背景下，水資源保護(hù)便成為20世紀(jì)60年代環(huán)保運(yùn)動(dòng)的一個(gè)重要內(nèi)容。①在美國(guó)，除共同的聯(lián)邦法律之外，各州法律有所不同，包括環(huán)保法律。而美國(guó)大多數(shù)大江大河都會(huì)流經(jīng)不同的州，州際河流的開發(fā)與治理就成為需要協(xié)調(diào)多個(gè)聯(lián)邦主體進(jìn)行合作才能有效完成的任務(wù)。②關(guān)于美國(guó)學(xué)界對(duì)州際河流污染治理的研究，大多注重從歷史與現(xiàn)實(shí)的層面分析美國(guó)水污染治理制度的缺陷。從歷史層面看，出于防范工業(yè)外逃和上游治理、下游得利等因素的考慮，有學(xué)者從環(huán)境史的角度揭示了美國(guó)早期州際水污染治理陷人了依賴州際關(guān)系和州際契約解決水污染的困境。①還有學(xué)者指出國(guó)會(huì)立法與地方（州）立法之間的沖突與博弈也是美國(guó)水污染治理在歷史上遭遇挫折的重要原因。②從現(xiàn)實(shí)層面看，美國(guó)州際河流污染所涉生態(tài)環(huán)境問題尚未能夠通過流域“一體化”制度設(shè)計(jì)進(jìn)行有效規(guī)劃和管理。③

波多馬克河（PotomacRiver）是美國(guó)東部一條既典型又特殊的跨州河流，它發(fā)源于西弗吉尼亞州，流經(jīng)賓夕法尼亞、馬里蘭、弗吉尼亞三州以及聯(lián)邦首都華盛頓所在的哥倫比亞特區(qū)，最終注入大西洋的切薩皮克灣。這是一條跨越四個(gè)州和一個(gè)首都特區(qū)的河流，其特殊性在于這條河流的治理不僅涉及各相關(guān)州，而且聯(lián)邦政府也直接牽涉其中。本文將基于美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局的檔案文獻(xiàn)，以20世紀(jì)40年代以來波多馬克河的治理模式演進(jìn)為案例從環(huán)境史與法律史的雙重角度來分析美國(guó)州際河流水污染治理的歷史經(jīng)驗(yàn)。

一、1965年前波多馬克河的污染和早期的立法治理

波多馬克河位于美國(guó)東部，干流全長(zhǎng)590公里，流域面積3.7萬平方公里，是美國(guó)第21大河流，也是流經(jīng)華盛頓大都會(huì)區(qū)（Washington Metropolitan Area）的最大河流，是馬里蘭州南部、弗吉尼亞州北部和哥倫比亞特區(qū)生產(chǎn)和生活用水的主要來源之一。進(jìn)入20世紀(jì)以來，隨著美國(guó)工業(yè)化不斷發(fā)展，人口的增加，人口密度較大地區(qū)的河流開始出現(xiàn)由工業(yè)生產(chǎn)和民眾生活造成的污染問題，波多馬克河流經(jīng)華盛頓大都會(huì)區(qū)的部分同樣也遭遇這樣的問題。在20世紀(jì)早期，波多馬克河華盛頓大都會(huì)區(qū)有四處地點(diǎn)曾經(jīng)可以游泳：（1）杰佛遜紀(jì)念堂附近的潮汐灣；（2）第14街大橋弗吉尼亞一側(cè)的哥倫比亞島的阿靈頓河灘；（3）巖石溪公園的巖石溪；（4）羅斯林主橋旁邊的河流。潮汐灣曾經(jīng)是最受歡迎的游泳區(qū)域，高峰期曾達(dá)到每天2萬人去游泳。1925年之前，一直都可以游泳。但從1920年開始潮汐灣就遭受污染了。1925年2月，聯(lián)邦國(guó)會(huì)下令，鑒于污染問題，禁止再在潮汐灣游泳。1925年7月，美國(guó)公共健康署發(fā)布報(bào)告，由于污染原因，波多馬克河不再適合游泳。④

河流的污染開始實(shí)質(zhì)上影響人們的生活，相應(yīng)的治理也逐漸被提上議事日程。根據(jù)美國(guó)聯(lián)邦憲法，河流污染的治理是由各州自行處理的，一般來說，聯(lián)邦政府無權(quán)介人。然而，美國(guó)大部分大型河流都是流經(jīng)兩個(gè)或兩個(gè)以上的州，因此，跨州河流的治理，需要相關(guān)各州的合作，這不僅是環(huán)境問題，更是法律問題。早在1910年，西奧多·羅斯福（TheodoreRoosevelt）總統(tǒng)對(duì)各州和聯(lián)邦立法機(jī)關(guān)發(fā)表講話，倡導(dǎo)一種文明的垃圾排放方式，而不是直接將污水排入飲用水源中。然而，除了個(gè)別州積極響應(yīng)外，大部分州為了自身利益而持反對(duì)態(tài)度，認(rèn)為“在下游有足夠的自凈能力的情形下，要求上游為避免下游水質(zhì)惡化而承擔(dān)污水處理的風(fēng)險(xiǎn)支出是違背公平原則的”。①此外，多數(shù)州政府通常不愿意讓地方政府承擔(dān)治理污水的成本，擔(dān)心過多的規(guī)則會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到其他州。②不過，隨著河流環(huán)境的日漸惡化，一些州開始有限合作開展對(duì)受污染河流的治理工作。就波多馬克河來說，1940年，美國(guó)國(guó)會(huì)同意馬里蘭州、西弗吉尼亞州、賓夕法尼亞州、弗吉尼亞州和哥倫比亞特區(qū)締結(jié)一份契約，并根據(jù)這一契約建立波多馬克河流域州際委員會(huì)（Interstate Commission on Potomac River Basin）。③

波多馬克河流域州際委員會(huì)于1943年發(fā)布了第一份流域水況報(bào)告，1945年啟動(dòng)了第一個(gè)減少污染項(xiàng)目。1946年，波多馬克河流域州際委員會(huì)自行確定了最低水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，據(jù)此判斷波多馬克河的水是否適合基本用途。同年，委員會(huì)也完成了一份廣泛的工業(yè)污染調(diào)查。1948年6月30日，經(jīng)杜魯門（HarryTruman）總統(tǒng)簽署國(guó)會(huì)通過的聯(lián)邦《水污染控制法》（TheFederalWaterPolltionControlAct）規(guī)定州政府對(duì)水污染治理負(fù)主要責(zé)任，聯(lián)邦政府負(fù)次要責(zé)任。聯(lián)邦政府在全國(guó)水污染治理方面的權(quán)力開始有所增加，它為聯(lián)邦政府持續(xù)深度介入全國(guó)范圍內(nèi)的水污染治理開啟了新的期望。④該法案規(guī)定，各州在控制水污染方面負(fù)有主要責(zé)任和權(quán)利;它提供綜合計(jì)劃減少水污染，鼓勵(lì)州際合作，為各州和市政府提供聯(lián)邦財(cái)政援助，為聯(lián)邦水污染控制咨詢委員會(huì)提供資金，為聯(lián)邦當(dāng)局尋求司法命令來減少水污染。它為后來的水污染治理立法提供了總體框架。③該法還授予聯(lián)邦政府對(duì)州際污染提起公共損害賠償訴訟的權(quán)利，但這種授權(quán)是有限的，聯(lián)邦政府只有在取得污染源州的同意并且在一系列的通知、警告、聽證和會(huì)議建議之后才可以提起訴訟。①無論如何，美國(guó)出現(xiàn)了首部控制水污染的聯(lián)邦法律，給各州和地方政府致力于水污染治理提供了更多法律依據(jù)。

波多馬克河流域州際委員會(huì)根據(jù)1948年《水污染控制法》啟動(dòng)了持續(xù)的流域內(nèi)水質(zhì)樣本項(xiàng)目，開始對(duì)流域內(nèi)河流的水質(zhì)進(jìn)行長(zhǎng)期監(jiān)控。當(dāng)時(shí)的工業(yè)污染已經(jīng)使波多馬克河的支流仙納度河成為“生物沙漠”。經(jīng)過波多馬克河流域州際委員會(huì)和地方政府合作的專項(xiàng)治理，到1949年，仙納度河狀況得到極大改善。1950年，波多馬克河流域州際委員會(huì)在流域內(nèi)建立20個(gè)水土保護(hù)區(qū)，覆蓋了 98% 的波多馬克河河床。然而政府的治理行動(dòng)剛剛起步，依然趕不上工業(yè)發(fā)展和人口增長(zhǎng)帶來的污染升級(jí)。而且1948年《水污染控制法》由于缺乏強(qiáng)制地方政府執(zhí)行有效控制措施的權(quán)力保障，地方政府控制水污染的行動(dòng)收效甚微。該法案認(rèn)為“水污染主要被視為州和地方的問題，因此，沒有聯(lián)邦要求的目標(biāo)、目的、限制，甚至指導(dǎo)方針。當(dāng)涉及執(zhí)行時(shí)，聯(lián)邦政府的介人被嚴(yán)格限制在涉及州際水域的問題上，并且只有在污染產(chǎn)生的州同意的情況下”。因此，它沒有真正確立美國(guó)水污染控制法中的命令控制機(jī)制。②

1951年夏季，波多馬克河氧氣釋放過低，導(dǎo)致數(shù)千條魚死亡，《華盛頓郵報(bào)》將波多馬克河稱為“露天下水道”。③流經(jīng)首都地區(qū)的波多馬克河的狀況也給聯(lián)邦政府和立法機(jī)構(gòu)以直觀印象。波多馬克河流域州際委員會(huì)在1954年發(fā)布重大報(bào)告，介紹了波多馬克河在華盛頓大都會(huì)區(qū)受污染狀況，以及關(guān)于河北岸工業(yè)污染的研究報(bào)告。1955年聯(lián)邦國(guó)會(huì)開始指示陸軍工程兵團(tuán)（ArmyEngineerCorps）研究河北岸狀況。WR電視臺(tái)開通“我們美麗的波多馬克”系列電視廣播節(jié)目，展現(xiàn)了波多馬克河糟糕的狀況。

到1956年，來自華盛頓市的污水排放污染比1932年翻了一番。在水污染治理不僅收效甚微，反而污染范圍與程度加大的嚴(yán)峻局面下，國(guó)會(huì)決定修改1948年《水污染控制法》，并通過了《水污染控制法》1956年修正案。這次修正是針對(duì)河流水污染治理的聯(lián)邦權(quán)力與州權(quán)以及州內(nèi)部環(huán)保部門與經(jīng)濟(jì)部門利益之間的一次典型較量。正是在一些遭受嚴(yán)重污染州的環(huán)保部門的要求之下，國(guó)會(huì)通過立法來賦予聯(lián)邦政府不需要相關(guān)州的同意就可以參與州際水污染的法律訴訟的權(quán)力。 年修正案實(shí)際上取消了污染源州對(duì)聯(lián)邦管轄的否決權(quán)，聯(lián)邦政府可以直接越過所涉州的執(zhí)法與司法機(jī)關(guān)針對(duì)州際污染向污染者提起公共賠償訴訟。③還有一項(xiàng)重要規(guī)定就是聯(lián)邦政府在未來10年內(nèi)每年投入1億美元，總計(jì)10億美元，用來支持城市污水處理設(shè)施建設(shè)。①

在新法的支持下，位于波多馬克河入海口的弗吉尼亞州亞歷山德里亞市污水處理廠開始運(yùn)作，這是華盛頓大都會(huì)區(qū)建成的第一個(gè)處理廠。同時(shí)在波多馬克河流域州際委員會(huì)的贊助下，一些民眾成立了清潔波多馬克河公民委員會(huì)。此時(shí)，波多馬克河也進(jìn)人“邊污染、邊治理”的循環(huán)過程中。1957年，美國(guó)公共健康署宣布整條波多馬克河不再適合游泳。波多馬克河流域州際委員會(huì)估計(jì)每年大約有6億立方英尺（約16990108立方米）的沉積物注入波多馬克河入海口。同時(shí)，河北岸的第一家污水處理廠在馬里蘭州坎伯蘭市建成，委員會(huì)也在波多馬克河大瀑布處建成并運(yùn)行了一個(gè)國(guó)家水質(zhì)樣本檢測(cè)站。

流域內(nèi)各州都在自已管轄范圍內(nèi)獨(dú)自或聯(lián)合行動(dòng)來進(jìn)行污染治理。1958年，馬里蘭與弗吉尼亞兩州簽署1958年波多馬克河契約，建立波多馬克河漁業(yè)委員會(huì)。從這一年開始，波多馬克河流域州際委員會(huì)從流域內(nèi)各機(jī)構(gòu)、各城市以及工業(yè)區(qū)所在各支流的85個(gè)水質(zhì)樣本監(jiān)測(cè)站收集數(shù)據(jù)。1960年，華盛頓大都會(huì)地區(qū)衛(wèi)生咨詢委員會(huì)建立，其第一項(xiàng)工作就是在哥倫比亞特區(qū)進(jìn)行雨污分流。位于馬里蘭州韋斯頓波特的上波多馬克河委員會(huì)處理廠開始運(yùn)行，其目標(biāo)是清理河北岸的污染。1961年，哥倫比亞特區(qū)在波多馬克河上建設(shè)了第一個(gè)全自動(dòng)河水取樣與記錄裝置。除了波多馬克河，美國(guó)各地大型河流狀況都不容樂觀。②

1961年，肯尼迪（JohnKennedy）政府宣布全國(guó)河流污染達(dá)到非常嚴(yán)重的程度，呼呼國(guó)會(huì)盡快更新立法和加強(qiáng)執(zhí)法。這次諸如環(huán)境保護(hù)、教育與醫(yī)療保障等涉及民眾生活質(zhì)量的議題得到了國(guó)會(huì)的廣泛重視，當(dāng)年就通過了《水污染控制法》1961年修正案。③該修正案將聯(lián)邦政府的管轄權(quán)從州際水污染擴(kuò)大至所有的水庫(kù)、河流、湖泊，在各州政府要求下，聯(lián)邦政府對(duì)跨州河流或者任何適航水域的污染均可采取行動(dòng)。④到1965年，國(guó)會(huì)又通過了聯(lián)邦《水質(zhì)法》，在衛(wèi)生、教育與福利部下設(shè)一名專門負(fù)責(zé)執(zhí)行聯(lián)邦《水污染控法》的助理部長(zhǎng)，并據(jù)此成立了聯(lián)邦水污染控制管理局。該法還要求各州都設(shè)立適用于州際河流的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，各州針對(duì)州際河流的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施計(jì)劃和強(qiáng)制程序需報(bào)聯(lián)邦水污染控制管理局審核批準(zhǔn)。③這一規(guī)定為各州治理水污染確立了可明確參照與強(qiáng)制執(zhí)行的法律依據(jù)。

20世紀(jì)40年代美國(guó)地方政府意識(shí)到水污染問題后，開啟了各州獨(dú)立而分散治理的模式。雖然聯(lián)邦政府通過立法的方式予以介入和支持，但早期的聯(lián)邦立法更多地把水污染治理的責(zé)任賦予地方，聯(lián)邦政府主要發(fā)揮輔助作用。即便如此，這也是一個(gè)進(jìn)步，畢竟聯(lián)邦政府開始獲得參與各州環(huán)境治理的部分權(quán)力。隨著工業(yè)化進(jìn)程的加快，水污染程度加重，特別是跨州河流的污染治理遭遇更多困難。一開始是相關(guān)的多個(gè)州試圖相互聯(lián)合，共同解決跨州河流污染問題。但由于缺乏能夠約束相對(duì)獨(dú)立的各州行為并照顧各州利益的共同法律，其合作治理效果有限。到60年代聯(lián)邦政府開始更多地介人其中，逐漸修改或制定新的聯(lián)邦法律，將跨州河流水污染治理的權(quán)力與責(zé)任更多向聯(lián)邦政府傾斜，并發(fā)揮了對(duì)各州有力的法律約束與激勵(lì)，美國(guó)州際河流水污染治理開始由地方分散治理逐步過渡到聯(lián)邦集中治理。

二、1970年《波多馬克河流域契約》和跨州治理的開始

1965年是美國(guó)河流水污染治理，特別是波多馬克河治理的關(guān)鍵轉(zhuǎn)折年。聯(lián)邦行政與立法部門都加大了對(duì)州際河流水污染的關(guān)注與治理力度。當(dāng)年2月8日，約翰遜（LyndonJohnson）總統(tǒng)就自然景觀問題致信國(guó)會(huì)，其中特別強(qiáng)調(diào)波多馬克河流經(jīng)國(guó)家的首都，富含歷史與記憶，它應(yīng)該被打造成整個(gè)國(guó)家風(fēng)光與休閑場(chǎng)所的典范。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，他已經(jīng)要求內(nèi)政部評(píng)估陸軍工程兵團(tuán)正在制定的波多馬克河流域發(fā)展計(jì)劃，并與相關(guān)各州及地方政府、哥倫比亞特區(qū)、相關(guān)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)合作準(zhǔn)備一份計(jì)劃來滿足以下目標(biāo)：（1）清理河流并保持河流的清潔，可用來劃船、游泳和垂釣；（2）通過劃分風(fēng)景區(qū)等措施保護(hù)自然景觀；（3）提供足夠的休閑娛樂設(shè)施；（4）完成沿河兩岸的喬治·華盛頓紀(jì)念公路的建設(shè)。希望這一行動(dòng)將激勵(lì)和啟發(fā)其他擁有城市河流的州與地方政府采取類似的行動(dòng)。它們能夠?yàn)樯钤诖蠖紩?huì)地區(qū)的民眾提供最大程度的娛樂資源。隨后約翰遜在簽署聯(lián)邦《水質(zhì)法》的時(shí)候也表示希望到1975年可以實(shí)現(xiàn)在波多馬克河游泳的目標(biāo)。①

為響應(yīng)總統(tǒng)的提議，1965年馬里蘭、賓夕法尼亞、弗吉尼亞、西弗吉尼亞四州和哥倫比亞特區(qū)委員會(huì)任命各自代表聯(lián)合成立了一個(gè)波多馬克河流域顧問委員會(huì)（ThePotomacRiverBasin AdvisoryCommitte）。同時(shí)，聯(lián)邦政府相關(guān)部門，如陸軍工程兵團(tuán)，農(nóng)業(yè)部，衛(wèi)生、教育與福利部，內(nèi)政部，商務(wù)部以及其他相關(guān)機(jī)構(gòu)，共同組建了一個(gè)波多馬克河聯(lián)邦跨部門工作組。該工作組與顧問委員會(huì)聯(lián)合對(duì)波多馬克河流域進(jìn)行了長(zhǎng)時(shí)期的綜合調(diào)查，并在1967年9月由顧問委員會(huì)撰寫了第一份調(diào)查報(bào)告。報(bào)告指出，波多馬克河流域經(jīng)歷了多年干旱，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，減少了流量，影響了整個(gè)流域特別是華盛頓大都會(huì)區(qū)的水供給。波多馬克河的干流及支流流量正在經(jīng)歷巨大波動(dòng)，融化的雪水和春季的大雨又能帶來破壞力很大的洪水；流域內(nèi)的居民和工商業(yè)發(fā)展在過去十年迅速擴(kuò)張，并且仍在繼續(xù)擴(kuò)張，這又加大了供水需求以及洪水可能造成的損失。因此，“急須采取措施控制波多馬克河的干流和支流流量，來保證足夠的水供應(yīng)和防洪，減少沉積，改善水質(zhì)，加強(qiáng)魚類和其他野生動(dòng)物的保護(hù)和培育，促進(jìn)當(dāng)?shù)厣帧⑥r(nóng)業(yè)、土壤以及河床的保護(hù)”。②

波多馬克河流域顧問委員會(huì)的報(bào)告進(jìn)一步指出：“雖然很多州和聯(lián)邦機(jī)構(gòu)對(duì)波多馬克河水資源的一個(gè)或多個(gè)方面都有開發(fā)的興趣和保護(hù)的責(zé)任，但是都沒有法律權(quán)力提供廣泛而長(zhǎng)久的指導(dǎo)和控制，也不能在區(qū)域范圍內(nèi)找到最有效利用這些資源的開發(fā)基金，利用波多馬克河及其支流資源的最明智和有效的方式或許就是該流域利益相關(guān)方和管制方持續(xù)的全面協(xié)作和綜合計(jì)劃。這些計(jì)劃的目的是追求最大程度的公共和私人利益來保護(hù)、利用、開發(fā)、管理和控制這些水資源，實(shí)現(xiàn)這一目的的最好方式就是由一個(gè)單一的流域機(jī)構(gòu)來指導(dǎo)實(shí)施。”顧問委員會(huì)最終建議制定一份全新的跨州與聯(lián)邦契約，并據(jù)此改組之前的波多馬克河流域州際委員會(huì)，建立一個(gè)由聯(lián)邦政府、流域內(nèi)各州政府、哥倫比亞特區(qū)聯(lián)合賦予權(quán)力的流域機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)波多馬克河流域水和其他資源的保護(hù)、利用、開發(fā)、管理和控制。①委員會(huì)同時(shí)提交了《波多馬克河流域契約草案初稿》（Potomac River Basin Compact：Preliminary Draft），供聯(lián)邦和相關(guān)州政府討論。

1968年，國(guó)會(huì)通過了聯(lián)邦《自然和風(fēng)景河流法》（Wildand ScenicRiversAct），進(jìn)一步推動(dòng)了聯(lián)邦和各州對(duì)河流的保護(hù)，華盛頓大都會(huì)區(qū)水污染治理也受益于此。1969年4月，第三屆華盛頓大都會(huì)區(qū)波多馬克河跨州水污染控制會(huì)議在華盛頓召開，這是繼1957年和1958年的前兩屆之后時(shí)隔十余年召開的一次重要協(xié)調(diào)會(huì)議。會(huì)議由聯(lián)邦內(nèi)政部倡議召開，哥倫比亞特區(qū)、弗吉尼亞州、馬里蘭州、跨州部門、內(nèi)政部的代表參加會(huì)議。會(huì)議主席指出：“跨州的水污染已經(jīng)危及到相關(guān)地區(qū)民眾的健康，這次會(huì)議的目的是召集各州和跨州機(jī)構(gòu)、內(nèi)政部的代表評(píng)估當(dāng)前的問題，已取得的進(jìn)展，為未來的行動(dòng)奠定基礎(chǔ)，給予各州、地方和工業(yè)企業(yè)以機(jī)會(huì)，根據(jù)州和地方法律來采取補(bǔ)救措施。”②

關(guān)于華盛頓大都會(huì)區(qū)水污染狀況，會(huì)議一致認(rèn)為：（1）哥倫比亞特區(qū)和馬里蘭、弗吉尼亞的水污染控制機(jī)構(gòu)已經(jīng)做出很多投資，建設(shè)波多馬克河及華盛頓都會(huì)區(qū)的跨州水污染減緩設(shè)施。（2）盡管已做出投資，但波多馬克河依然將繼續(xù)遭受到污水排放的污染，這些污水來自聯(lián)合排污系統(tǒng)以及獨(dú)立的排污系統(tǒng)、沉積物等。（3）排放和沉積導(dǎo)致水質(zhì)惡化，進(jìn)而限制了水的使用，導(dǎo)致危及健康的危險(xiǎn)狀況出現(xiàn)，也不符合兩州一特區(qū)的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。（4）該地區(qū)處于波多馬克河入海口，泥沙太多，共同導(dǎo)致有效的廢水處理更加復(fù)雜化。（5）如果不采取糾正措施，隨著都會(huì)區(qū)人口的增加，當(dāng)前的問題會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大化。（6）如果流域上游不采取有效措施，那么人海口上游地區(qū)減少污染的困難會(huì)更大。③

會(huì)議就增強(qiáng)波多馬克河水資源的質(zhì)量和價(jià)值，同時(shí)要保障地鐵覆蓋的都市區(qū)足夠的排污服務(wù)提出以下建議：（1）繼續(xù)運(yùn)用最可行的最好的污水處理技術(shù)來提供最高品質(zhì)的水供應(yīng)，任何時(shí)候都要達(dá)到最高標(biāo)準(zhǔn)的水質(zhì)要求。（2）地鐵覆蓋的所有社區(qū)的污水處理和排污項(xiàng)目都要有效協(xié)調(diào)合作，保證最大程度的經(jīng)濟(jì)效益。（3）在地鐵都市區(qū)和上游河床地區(qū)最大程度運(yùn)用有效可行的沉積物控制措施。（4）要有效處理來自聯(lián)邦機(jī)構(gòu)以及工業(yè)、石化設(shè)施和船舶的廢水。（5）進(jìn)一步研究波多馬克河口地區(qū)，為解決污染擴(kuò)散和入海口的相關(guān)問題提供信息。這些研究應(yīng)該指明為缺水地區(qū)提供額外水供給的可能。（6）聯(lián)邦、州與地方政府要繼續(xù)努力明確和建立合適的管理機(jī)制，如波多馬克河顧問委員會(huì)提出的波多馬克河流域契約。①

除了治理原則和方法上的建議，會(huì)議在1969年5月復(fù)會(huì)，專門就水污染治理的具體技術(shù)問題進(jìn)行了評(píng)估，就治理行動(dòng)的每一個(gè)細(xì)節(jié)都提出了建議，交由聯(lián)邦政府、哥倫比亞特區(qū)、馬里蘭和弗吉尼亞州及地方政府考慮執(zhí)行：要基于現(xiàn)有排放點(diǎn)數(shù)量，污水處理設(shè)施在波多馬克河170公里至146公里處排放水標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該予以提高；在所有的污水處理廠中都要持續(xù)而有效地運(yùn)用污水消毒技術(shù)以滿足州和聯(lián)邦的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)；要求建在河邊的工廠在規(guī)定期限內(nèi)建成污水處理設(shè)施；聯(lián)邦水污染控制局與州及地方機(jī)構(gòu)、跨州機(jī)構(gòu)合作啟動(dòng)一項(xiàng)滿足未來水質(zhì)及華盛頓大都會(huì)區(qū)排污要求的替代辦法的研究。參會(huì)代表所覆蓋的州、縣、市機(jī)構(gòu)要采取行動(dòng)防止或糾正來自化糞池和原水排放的污染，以上區(qū)域的立法與執(zhí)法機(jī)構(gòu)和哥倫比亞特區(qū)要采取有效的協(xié)調(diào)措施來控制土壤侵蝕。

會(huì)議還提出，波多馬克河流域州際委員會(huì)要繼續(xù)積極行動(dòng)控制土壤侵蝕。內(nèi)政部長(zhǎng)將要求陸軍工程兵團(tuán)安裝和維護(hù)相關(guān)設(shè)備，防止廢棄物被沖刷進(jìn)河口。國(guó)家公園管理局要領(lǐng)導(dǎo)一項(xiàng)全面項(xiàng)目，防止各種垃圾和廢棄物進(jìn)入波多馬克河及其支流；聯(lián)邦水污染控制局與馬里蘭州、弗吉尼亞州、哥倫比亞特區(qū)和波多馬克河流域州際委員會(huì)協(xié)作，監(jiān)控流域污水及沉積物控制項(xiàng)目的運(yùn)行。在聯(lián)邦立法之前，各州要制定統(tǒng)一法規(guī)來控制船舶污染。波多馬克河流域州際委員會(huì)、馬里蘭、弗吉尼亞、賓夕法尼亞、西弗吉尼亞各州、哥倫比亞特區(qū)與聯(lián)邦水污染控制局要聯(lián)合研究應(yīng)該采取哪些管控行動(dòng)保護(hù)河流及入海口，確保其符合州與聯(lián)邦的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。就以上行動(dòng)，每年5月和11月，要公開召開進(jìn)展聽證會(huì)。②

在這次會(huì)議的推動(dòng)下，契約修改立法也繼續(xù)取得進(jìn)展，經(jīng)過聯(lián)邦水污染控制局多次研究并與波多馬克河流域顧問委員會(huì)溝通，修正案的最終版本于1970年9月由國(guó)會(huì)以立法的形式予以通過，形成1940年《波多馬克河流域契約》的1970年修正案（以下簡(jiǎn)稱《1970年契約》），同時(shí)根據(jù)《1970年契約》組建新的波多馬克河流域州際委員會(huì)，授予其更多和更大的行政權(quán)力來直接管轄整個(gè)波多馬克河流域水資源的開發(fā)和保護(hù)。《1970年契約》指出，減少州際河流現(xiàn)有污染和控制未來的污染，最好通過一個(gè)代表各州的聯(lián)合機(jī)構(gòu)來推進(jìn)，這些州要全部或部分位于任何州際河流流經(jīng)的區(qū)域內(nèi)。鑒于污染的管理、控制和預(yù)防直接受到所述河流中的水量以及這些水可使用的用途的影響，需要通過合作、支持并協(xié)調(diào)聯(lián)邦、州、地方和私人機(jī)構(gòu)、團(tuán)體以及與該保護(hù)區(qū)的水和相關(guān)土地資源的開發(fā)、利用和保護(hù)有關(guān)的利益攸關(guān)方，對(duì)開發(fā)和使用水的計(jì)劃進(jìn)行整合和協(xié)調(diào)。因此，馬里蘭州、西弗吉尼亞州、賓夕法尼亞州、弗吉尼亞州以及哥倫比亞特區(qū)在此創(chuàng)建波托馬克河流域保護(hù)區(qū)，包括所有波托馬克河及其支流流經(jīng)的地區(qū)；并據(jù)此根據(jù)契約規(guī)定的組織章程設(shè)立波托馬克河流域州際委員會(huì)。①

1970年波多馬克河流域州際委員會(huì)由每個(gè)簽署方根據(jù)本州法律選出的三名成員和美國(guó)總統(tǒng)任命的三名成員組成。委員會(huì)具有如下職責(zé)：（1）收集、分析、解釋、協(xié)調(diào)、總結(jié)、分發(fā)有關(guān)技術(shù)資料和其他資料，進(jìn)行研究或主持研究工作，編制本保護(hù)區(qū)水污染和其他水問題的報(bào)告。（2）為推動(dòng)制定統(tǒng)一的法律、規(guī)章或條例以減少和控制河流的污染并加以利用、保護(hù)和開發(fā)保護(hù)區(qū)相關(guān)的水和土地資源，與簽署方的立法和行政機(jī)關(guān)或同類其他機(jī)構(gòu)以及其他委員會(huì)和聯(lián)邦、地方政府和非政府機(jī)構(gòu)、組織、團(tuán)體和個(gè)人進(jìn)行協(xié)調(diào)。（3）就河流污染問題以及有關(guān)保護(hù)區(qū)的水資源和相關(guān)土地資源的利用、保護(hù)和發(fā)展，以及委員會(huì)就這些問題所訂定的目標(biāo)、意見、目的和建議，向公眾發(fā)布信息。（4）與污染和其他水問題相關(guān)的公共和非公共機(jī)構(gòu)及組織進(jìn)行合作，協(xié)助并提供聯(lián)系，以制定和協(xié)調(diào)河流污染治理或利用、保護(hù)及發(fā)展其他水資源或相關(guān)土地資源的計(jì)劃、項(xiàng)目和其他活動(dòng)，并贊助與上述活動(dòng)有關(guān)的合作行動(dòng)。（5）在其制定期間或之后的任何時(shí)間，由其自行決定任何公共或私人機(jī)構(gòu)或組織對(duì)河流污染、水或相關(guān)土地資源的利用、保護(hù)或開發(fā)的任何計(jì)劃或項(xiàng)目，進(jìn)行審查和提出意見。（6）（a）制定合理的最低標(biāo)準(zhǔn)，并在需要時(shí)修訂并推薦給簽署機(jī)構(gòu)，以處理現(xiàn)已排放或?qū)砼欧胖帘Ｗo(hù)區(qū)河流的污水和工業(yè)或其他廢物，以及確保保護(hù)區(qū)中各種溪流的清潔度；（b）建立合理的實(shí)體機(jī)構(gòu)、化學(xué)和細(xì)菌學(xué)的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，以適應(yīng)各種使用分類。

此外，根據(jù)這一契約，簽署方相互同意：（1）在保護(hù)區(qū)內(nèi)減輕現(xiàn)有污染、防止未來污染，規(guī)劃利用、保護(hù)和開發(fā)區(qū)域內(nèi)的水和土地資源等方面，進(jìn)行忠實(shí)的合作。（2）在切實(shí)可行的情況下，就減輕和控制污染以及管制和使用這些河流，制定充分及統(tǒng)一的法律。②

1970年波多馬克河流域州際委員會(huì)從此具備了有針對(duì)性和權(quán)威性的執(zhí)法權(quán)，可以有效執(zhí)行與波多馬克河水資源治理相關(guān)的聯(lián)邦、地方法律和本契約。相較以往，該委員會(huì)有了更突出的特征：一、它是獲得聯(lián)邦國(guó)會(huì)法律授權(quán)而成立的，聯(lián)邦政府作為主體之一直接參與；二、它具備流域內(nèi)跨州的、專門的立法權(quán)與行政執(zhí)法權(quán)，具備州際管轄權(quán)；三、除了自籌經(jīng)費(fèi)，它還能同時(shí)獲得聯(lián)邦與相關(guān)州政府財(cái)政支持；四、該委員會(huì)把流域內(nèi)水資源的開發(fā)、利用及保護(hù)的權(quán)利與義務(wù)集中行使，責(zé)任明確；五、在聯(lián)邦法律未覆蓋的領(lǐng)域，該委員會(huì)可自行制定相關(guān)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)并有權(quán)強(qiáng)制實(shí)施。

由1940年版《波多馬克河流域契約》到《1970年契約》變遷的案例可見，聯(lián)邦政府對(duì)州際河流水污染治理的參與力度和程度有了質(zhì)的改變，通過進(jìn)一步的聯(lián)邦立法，將州際河流水污染治理的主要責(zé)任和權(quán)力轉(zhuǎn)移到聯(lián)邦政府。這種條件下，聯(lián)邦政府立法與行政措施的雙重介人比較容易解決同一流域內(nèi)不同州之間難以有效協(xié)調(diào)的最大難題。這種模式通過對(duì)各州都有約束力的聯(lián)邦法律確保了相關(guān)各州權(quán)責(zé)與利益的合理分享，同時(shí)發(fā)揮了聯(lián)邦政府與各州政府不同主體的積極性，既能分擔(dān)治理責(zé)任，又能通過提升治理效果來共享治理成果，逐步由聯(lián)邦集中治理向聯(lián)邦牽頭、多元主體共同治理模式的過渡。

三、波多馬克河水污染治理的成效

《1970年契約》和波多馬克河流域州際委員會(huì)還得益于20世紀(jì)60年代末到70年代，美國(guó)全國(guó)范圍內(nèi)支持和呼呼加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的總體氛圍的推動(dòng)。從60年代末開始，美國(guó)國(guó)內(nèi)環(huán)保運(yùn)動(dòng)愈加興起和高漲。環(huán)保運(yùn)動(dòng)提高了整個(gè)社會(huì)對(duì)環(huán)境破壞的認(rèn)識(shí)，公眾的生態(tài)環(huán)保意識(shí)明顯增強(qiáng)。環(huán)保運(yùn)動(dòng)不僅關(guān)注荒野和自然資源，還關(guān)心影響人類健康和生存的一切外部因素，諸如空氣質(zhì)量、水質(zhì)、職業(yè)健康與安全、工業(yè)污染、城市污染等，從而大大拓寬了環(huán)境的概念。①1970年，有超過2000萬人參加了首屆世界地球日活動(dòng)，控制污染成為重要的全國(guó)性政治議題。②聯(lián)邦立法與行政機(jī)關(guān)開始做出更多回應(yīng)，并采取相應(yīng)措施來改善和保護(hù)環(huán)境，其中就包括水污染的治理。

1970年1月，尼克松（RichardNixon）總統(tǒng)簽署聯(lián)邦《環(huán)境政策法》，同時(shí)宣布20世紀(jì)70年代將是“環(huán)境的十年”。2月，尼克松發(fā)布行政令，要求所有聯(lián)邦設(shè)施在1972年底前達(dá)到衛(wèi)生、教育和福利部制定的空氣和水污染控制標(biāo)準(zhǔn)。鑒于1965年聯(lián)邦《水質(zhì)法》存在的一些缺陷，尼克松政府推出了國(guó)家水污染控制項(xiàng)目，以此來彌補(bǔ)該法缺少對(duì)遠(yuǎn)期目標(biāo)的具體規(guī)定所帶來的問題。③尼克松政府的另一重要舉措就是在1970年7月成立聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局（EPA），旨在將分散的環(huán)保職能歸并起來統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)。④

這一時(shí)期，行政部門的努力與國(guó)會(huì)的熱情保持了一致，從而達(dá)到了共同進(jìn)步的效果，國(guó)會(huì)也積極繼續(xù)推進(jìn)環(huán)保立法。由此，包括空氣污染控制法、水污染控制法等許多既有環(huán)保法案獲得了重大修訂，出現(xiàn)了一次環(huán)保立法高潮。③這次立法高潮的一個(gè)最突出進(jìn)展就是《水污染控制法》1972年修正案——《清潔水法》（CleanWaterAct）的出臺(tái)。新法案確立了向美國(guó)水體排放污染物的基本框架；給予聯(lián)邦環(huán)保局足夠的權(quán)限執(zhí)行污染控制項(xiàng)目，如設(shè)置工業(yè)廢水標(biāo)準(zhǔn)；維持了對(duì)地表水體污染物設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)的要求；規(guī)定個(gè)人向可通航的水體釋放污染物也是違法的，除非獲得法律許可；聯(lián)邦政府資助在授權(quán)建設(shè)的項(xiàng)目下建設(shè)下水道污染物處理設(shè)施；承認(rèn)要制定計(jì)劃來處理非點(diǎn)源污染造成的嚴(yán)峻問題。

以上聯(lián)邦環(huán)保行政和立法措施的提升給包括華盛頓大都會(huì)區(qū)在內(nèi)的區(qū)域水污染治理創(chuàng)造了更多有利條件，州際河流開發(fā)與治理因此得到了更多法律及行政上的支持與保障，同時(shí)也推動(dòng)了地方環(huán)保立法的進(jìn)展。包括波多馬克河在內(nèi)的美國(guó)河流污染與治理之間的博弈進(jìn)人了新階段。1972年聯(lián)邦《清潔水法》通過后，賓夕法尼亞州就通過了沉積物控制法。1973年，弗吉尼亞州也通過了侵蝕與沉積物控制法。1975年，波多馬克河流域州際委員會(huì)開始關(guān)注華盛頓地鐵覆蓋區(qū)域污水處理問題，控制污水排放對(duì)波多馬克河的影響。到1976年，河流環(huán)境開始明顯改善，游艇開始重新出現(xiàn)在波多馬克河上。1978年，波多馬克河首屆年度皮劃艇大賽舉辦。1979年，波多馬克流域水質(zhì)繼續(xù)改善，在華盛頓地鐵覆蓋范圍的廣泛水域重新允許進(jìn)行水上運(yùn)動(dòng)。1980年，流域內(nèi)的所有地方污水處理廠都實(shí)現(xiàn)了二次處理。在西弗吉尼亞州凱澤流域可以捉到魚了，表示北岸水況改善了。1981年，在華盛頓市中心廣場(chǎng)，1萬人參加了為期一周的慶祝活動(dòng)，慶祝更清潔、可以釣魚的波多馬克河的回歸，并舉行了首屆波多馬克河流節(jié)。①

至此，波多馬克河治理取得階段性的重大成功。1977年，《清潔水法》再次得到修正，加強(qiáng)了對(duì)有毒污染物的管控，并允許各州承擔(dān)更多規(guī)范性責(zé)任。②波多馬克河流域各州積極響應(yīng)。1984年，弗吉尼亞北部地區(qū)的廢水處理廠主動(dòng)施加磷限制。1985年，馬里蘭州發(fā)布禁用磷酸肥的禁令。1986年，華盛頓地鐵區(qū)域內(nèi)主要的污水處理廠都實(shí)現(xiàn)了除磷功能，哥倫比亞特區(qū)也啟動(dòng)了禁止使用磷酸鹽去污的禁令。1987年，《清潔水法》又一次被修正，加大了對(duì)水污染行為的懲罰力度，建立切薩皮克灣項(xiàng)目辦公室，進(jìn)一步支持波多馬克河人海口切薩皮克灣的治理。③

同樣在1987年，波多馬克河支流之一的阿納科斯蒂亞河河床恢復(fù)委員會(huì)成立，該委員會(huì)建議全流域禁止使用磷酸鹽去污。1988年，弗吉尼亞州也發(fā)布禁止使用磷肥的禁令。就在這一年，波多馬克河在華盛頓大都會(huì)區(qū)的流域內(nèi)發(fā)現(xiàn)了78種魚類，哥倫比亞特區(qū)開始重新發(fā)放釣魚許可證。到1991年底，布什（GeorgeH.W.Bush）總統(tǒng)宣布1992年為“清潔水年”，1992年10月為“清潔水月”，特別紀(jì)念1972年《清潔水法》出臺(tái)20周年。④

盡管治理成就明顯，但波多馬克河的保護(hù)行動(dòng)一直在持續(xù)，因?yàn)楝F(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的人類活動(dòng)難免會(huì)危害自然環(huán)境。1993年輸油管道破裂，40萬加侖（約1818立方米）柴油流入弗吉尼亞北部一條支流，油污進(jìn)入波多馬克河干流。當(dāng)年，馬里蘭、西弗吉尼亞和波多馬克河流域州際委員會(huì)簽署合作協(xié)議加入了國(guó)家水質(zhì)評(píng)估項(xiàng)目來恢復(fù)波多馬克河北岸的水質(zhì)。1997年，波多馬克河流域州際委員會(huì)又啟動(dòng)了波多馬克河水源地分水嶺治理項(xiàng)目，為西弗吉尼亞州的農(nóng)民提供聯(lián)邦和州基金來執(zhí)行水質(zhì)保護(hù)措施。1998年，聯(lián)邦政府啟動(dòng)了聯(lián)邦清潔水行動(dòng)計(jì)劃，強(qiáng)調(diào)利用分水嶺來恢復(fù)國(guó)家水質(zhì)。在這一背景下，馬里蘭州通過了本州的《水質(zhì)改善法》來解決營(yíng)養(yǎng)物水污染問題。波多馬克河也在這一年被選為美國(guó)遺產(chǎn)河流之一。

2002年是《清潔水法》通過30周年，小布什（GeorgeW.Bush）總統(tǒng)也宣布2002—2003年度為“清潔水年”。①到2004年，波多馬克河流域州際委員會(huì)牽頭，與用水實(shí)體、各州及相關(guān)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)合作建立了“波多馬克河流域飲用水源保護(hù)伙伴關(guān)系”，專注保護(hù)流域內(nèi)生活的數(shù)百方人以波多馬克河為飲用水源的水質(zhì)。為了繼續(xù)減少水污染源，2010年，弗吉尼亞和馬里蘭州立法禁止在洗滌劑添加磷酸鹽。同一年，奧巴馬（BarackObama）總統(tǒng)簽署了一項(xiàng)《切薩皮克灣單日最大承載量》（ChesapeakeBay TMDL）行政令，強(qiáng)制在整個(gè)海灣范圍內(nèi)進(jìn)行污染控制。 ②₂₀₁₄ 年，切薩皮克灣周邊各行政區(qū)簽署了《切薩皮克灣分水嶺協(xié)議》，致力于合作恢復(fù)海灣、周邊支流與陸地的環(huán)境。2020年是波多馬克河流域州際委員會(huì)成立80周年，它幾經(jīng)演變，直到今天也一直為保護(hù)和利用波多馬克河流域水資源持續(xù)發(fā)揮著積極作用，這得益于聯(lián)邦與相關(guān)地方立法及執(zhí)法的保障。

四、波多馬克河水污染與治理的影響因素總結(jié)

美國(guó)河流出現(xiàn)污染的情況以及存在治理的難題，既有全球水污染的共同原因，也有美國(guó)自身因素。當(dāng)水污染達(dá)到一定程度的時(shí)候，必然會(huì)反過來影響流域內(nèi)民眾的生活，進(jìn)而引起當(dāng)?shù)卣c社會(huì)的反應(yīng)，最終會(huì)產(chǎn)生治理的需求。從二十世紀(jì)二三十年代開始，當(dāng)波多馬克河中下游出現(xiàn)污染的時(shí)候，就有要求治理的呼聲，直到40年代初地方政府才開始采取行動(dòng)。然后早期治理行動(dòng)緩慢、效果不佳，污染情況有增無減。其中一個(gè)主要原因就是最初享有境內(nèi)河流管轄權(quán)的不同州政府的態(tài)度是不一致的，同時(shí)又缺少足以要求不同州采取共同措施的強(qiáng)制性法律。一般來說，河流下游受污染程度會(huì)高于上游。因此，對(duì)于跨越多州的河流來說，上游州并不愿意承擔(dān)過多的責(zé)任并付出更多治理成本。而且各州法律對(duì)水污染治理的要求并不一致，如果沒有有效的跨州協(xié)調(diào)和共同的治理標(biāo)準(zhǔn)，很難實(shí)現(xiàn)跨州河流水污染的有效治理。波多馬克河早期的水污染治理主要面臨的就是這一困境。巧合的是波多馬克河除了流經(jīng)幾個(gè)州，還穿越聯(lián)邦首都哥倫比亞特區(qū)，使得聯(lián)邦政府也成為直接的當(dāng)事方，這也為聯(lián)邦政府最終介入各州的水污染治理提供了一個(gè)機(jī)會(huì)。從40年代末開始，聯(lián)邦國(guó)會(huì)逐步制定全國(guó)性法律并投人聯(lián)邦資源來參與跨州河流的水污染治理，這成為扭轉(zhuǎn)美國(guó)跨州河流水污染治理困境的重大轉(zhuǎn)折。

回顧波多馬克河的治理過程，可以總結(jié)出美國(guó)治理州際河流水污染的幾個(gè)特點(diǎn)：第一，聯(lián)邦立法有效介人跨州河流水污染治理。在環(huán)保行政執(zhí)法皆有法可依，相關(guān)立法與時(shí)俱進(jìn)的前提下，治理的行政權(quán)力逐步由州政府向聯(lián)邦政府聚集。1948年美國(guó)首部聯(lián)邦《水污染控制法》生效，規(guī)定州政府對(duì)水污染治理負(fù)主要責(zé)任，聯(lián)邦政府負(fù)次要責(zé)任。但在跨州水域污染治理方面，聯(lián)邦的管轄權(quán)仍然有限。后來，國(guó)會(huì)多次修改《水污染控制法》。其中1956年修正案取消了污染源州對(duì)聯(lián)邦管轄權(quán)的否決。1961年修正案將聯(lián)邦政府的管轄權(quán)從州際水污染擴(kuò)大至所有可航水域，只是聯(lián)邦政府對(duì)州內(nèi)的水污染行使管轄權(quán)必須事先取得州政府的同意。基于1972年修正案通過的《清潔水法》繼續(xù)擴(kuò)大聯(lián)邦政府行使管轄權(quán)的范圍，將“可航水域”界定為“包括領(lǐng)海在內(nèi)的全部水域”，并成立了聯(lián)邦環(huán)保局負(fù)責(zé)聯(lián)邦范圍內(nèi)的相關(guān)行政執(zhí)法。1977年修正案加強(qiáng)了聯(lián)邦政府的強(qiáng)制力，將許多違法行為納入聯(lián)邦政府管轄，擴(kuò)大了聯(lián)邦政府起訴對(duì)象的范圍。1987年修正案調(diào)高了聯(lián)邦環(huán)保局對(duì)違法者進(jìn)行民事處罰的最高額度，授權(quán)聯(lián)邦環(huán)保局一定的行政處罰權(quán)，同時(shí)還加強(qiáng)了刑事處罰規(guī)定。隨著聯(lián)邦法律的不斷完善，聯(lián)邦政府的地位和作用逐漸加強(qiáng)，并逐步確立起在水污染控制中的主導(dǎo)地位。

第二，明確聯(lián)邦與地方的立法范圍，由聯(lián)邦制定全國(guó)性水污染控制法，各州在此基礎(chǔ)上可以制定本州的水污染控制具體標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。聯(lián)邦《水污染控制法》第510條規(guī)定：“各州、政府分支機(jī)構(gòu)或州際機(jī)構(gòu)不能采用或?qū)嵤┍纫勒毡痉ù_立的任何排放限制、排放標(biāo)準(zhǔn)、禁止性規(guī)定、污水預(yù)處理標(biāo)準(zhǔn)或執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)更寬松的標(biāo)準(zhǔn)。”①由聯(lián)邦環(huán)保局統(tǒng)領(lǐng)全國(guó)的水污染控制工作和水污染控制法律的實(shí)施，監(jiān)督各州和地方政府對(duì)聯(lián)邦環(huán)保法律的執(zhí)行。州政府在水污染治理中的很多活動(dòng)都要受到環(huán)保局的制約。在州優(yōu)先或者地區(qū)優(yōu)先的觀念下，國(guó)會(huì)允許各州制定和實(shí)施切實(shí)可行的政策，但是如果州政府沒能完成任務(wù)，環(huán)保局有權(quán)廢除州優(yōu)先或者地區(qū)優(yōu)先的原則以采取必要的行動(dòng)。②水治理權(quán)力逐漸向聯(lián)邦政府集中便于加強(qiáng)分工合作、減少利益沖突，盡可能地避免或者減少聯(lián)邦政府其他部門及各個(gè)州之間在防控與治理河流水污染的過程中因私廢公，實(shí)現(xiàn)流域水污染的統(tǒng)一監(jiān)管。

第三，聯(lián)邦政府不斷與時(shí)俱進(jìn)地加強(qiáng)立法與修法的針對(duì)性、適應(yīng)性，確保聯(lián)邦政府的污水治理援助贈(zèng)款不斷增加，聯(lián)邦的強(qiáng)制執(zhí)行力得到適當(dāng)加強(qiáng)。一方面，聯(lián)邦環(huán)保行政和立法措施為州際河流開發(fā)與治理提供法律及行政上的支持與保障，譬如《水質(zhì)法》要求各州都設(shè)立水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，各州針對(duì)州際河流的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施計(jì)劃和強(qiáng)制程序需報(bào)聯(lián)邦水污染控制管理局審核批準(zhǔn)。這一規(guī)定為各州治理水污染確立了可明確參照與強(qiáng)制執(zhí)行的法律依據(jù)。國(guó)會(huì)自1948年頒布《水污染控制法》以來，多次根據(jù)形勢(shì)的變化對(duì)其進(jìn)行修改以適應(yīng)不同時(shí)期的政治、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境以及社會(huì)的發(fā)展?fàn)顩r。同時(shí)聯(lián)邦在治理水污染方面立法和行政舉措的努力也推動(dòng)了地方環(huán)保立法的進(jìn)展，各州在環(huán)保上的責(zé)任感已然勝過了聯(lián)邦。另一方面，聯(lián)邦對(duì)各州水污染防治項(xiàng)目提供財(cái)政支持，政府（一般是聯(lián)邦環(huán)保局和地方政府擔(dān)責(zé)）對(duì)污染企業(yè)減排污染進(jìn)行數(shù)額較大的財(cái)政支持（含無償援助和貸款）和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)（如減免稅收）。③聯(lián)邦資助是州和地方用于水污染治理方面非常重要的資金來源。違反水污染防治法律的行為，可能面臨著民事、行政、刑事等不同程度的罰金或者監(jiān)禁等處罰。

第四，跨州河流相關(guān)各州及地方政府同意合作并自愿讓渡部分權(quán)力，地方立法與行政手段相結(jié)合，成立跨州河流治理的聯(lián)合行政機(jī)構(gòu)來執(zhí)行各州共同制定的州際河流治理法律法規(guī)。波托馬克河流域州際委員會(huì)的建立和運(yùn)行就是一個(gè)典型案例。流域內(nèi)各州及哥倫比亞特區(qū)政府先共同制定一份對(duì)參與方有約束力的契約，根據(jù)此契約組成一個(gè)專門的州際委員會(huì)并得到聯(lián)邦國(guó)會(huì)的認(rèn)可和支持，有權(quán)在流域內(nèi)的河流開發(fā)、利用和治理上自行立法和執(zhí)法。而且該委員會(huì)還得到參與方的財(cái)政支持，其運(yùn)營(yíng)不以營(yíng)利為目的，只為公共利益服務(wù)。委員會(huì)的具體職能綜合了河流的開發(fā)、利用、治理和公共服務(wù)而不僅限于污染治理這一項(xiàng)。這種理念更加便于委員會(huì)協(xié)調(diào)各方利益，并把波多馬克河的資源利用與保護(hù)利益最大化，而不是把開發(fā)和保護(hù)對(duì)立起來。

第五，大型河流的開發(fā)、保護(hù)和治理常態(tài)化、長(zhǎng)期化進(jìn)行，具體治理措施和技術(shù)也要隨著污染和破壞來源的變化與時(shí)俱進(jìn)地、有針對(duì)性和適應(yīng)性地不斷更新和完善。波多馬克河流域州際委員會(huì)最初成立于1940年，經(jīng)過1970年的重大調(diào)整，一直到今天仍在積極運(yùn)作，為波多馬克河流域的治理持續(xù)發(fā)揮關(guān)鍵作用。而且該流域的水污染治理也特別倚重相關(guān)排污、防污技術(shù)的應(yīng)用。總之，流域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展與生態(tài)的可持續(xù)治理協(xié)同推進(jìn)也是值得重視的另一經(jīng)驗(yàn)。

結(jié)論

美國(guó)州際河流水污染的治理經(jīng)歷了從分散治理到集中治理，再到多元主體合作治理的過程，取得了明顯成效。聯(lián)邦政府與州和地方政府在水污染治理過程中展開合作，通過立法和行政手段相結(jié)合，多個(gè)聯(lián)邦主體協(xié)調(diào)合作進(jìn)行跨州河流的開發(fā)與治理。很多地方的河流水質(zhì)明顯改善，游泳、垂鈞、皮劃艇等水上休閑娛樂項(xiàng)目再次出現(xiàn)在曾一度被關(guān)閉的河流、湖泊中。就像多重因素造成環(huán)境特別是水污染的產(chǎn)生一樣，環(huán)保與水污染治理的成果同樣得益于州與聯(lián)邦政府的共同認(rèn)知與重視，環(huán)境保護(hù)的社會(huì)運(yùn)動(dòng)與政府有效而負(fù)責(zé)任的反應(yīng)，立法與行政措施的協(xié)調(diào)利用，環(huán)保科技進(jìn)步等多重因素的共同作用。

就波多馬克河水污染治理的案例來說，整個(gè)歷程展現(xiàn)了聯(lián)邦、州與地方政府、民間環(huán)保運(yùn)動(dòng)和治污技術(shù)因素在州際河流治理中的協(xié)同作用。第一，聯(lián)邦政府和州政府共同制定了一系列法規(guī)和政策，監(jiān)管和保護(hù)波多馬克河的水質(zhì)、河岸環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)；嚴(yán)格控制了工業(yè)排放、農(nóng)業(yè)污染和城市污水處理。第二，相關(guān)技術(shù)發(fā)展的貢獻(xiàn)也在治理波多馬克河歷程中貫穿始終，為波多馬克河治理提供關(guān)鍵物質(zhì)支持。第三，波多馬克河治理的成功彰顯了聯(lián)邦、地方政府和民眾社會(huì)之間合作與協(xié)調(diào)的重要性。跨部門、跨領(lǐng)域合作可以整合資源、共同制定政策，推動(dòng)治理工作更加全面和有效。其中經(jīng)濟(jì)利益向環(huán)境利益的妥協(xié)，州政府權(quán)力向聯(lián)邦政府有選擇性的讓渡，聯(lián)邦立法與地方立法的結(jié)合，專門性立法與相應(yīng)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的有效配合是最為重要的歷史經(jīng)驗(yàn)，值得當(dāng)前各國(guó)在跨行政區(qū)甚至跨國(guó)河流水污染治理進(jìn)程予以參考或借鑒。

（責(zé)任編輯：李強(qiáng)）