結構性改革是激化發展新動力的關鍵

由于長期受“三駕馬車”短期調控理論的誤導，一直把重心放在短期刺激政策方面，而基于整體的結構性改革認識不到位。當前經濟中的扭曲，只是一個病癥，病因在政府與市場、社會以及中央與地方這整個治理結構有問題，核心在政府治理不到位。

財政部財政科學研究所所長 ?劉尚希

我國當前面臨的突出問題是結構性問題，包括經濟結構、社會結構和區域城鄉結構等等。結構性問題從來都是整體性問題，事關國家發展的可持續性和發展的新動力。

結構性改革是基于整體的辨證施治

結構性改革需要一種整體性思維，針對整體狀況推進改革。借用中醫學理念，就是基于整體、個性的辨證施治。結構性改革，既不是頭痛醫頭、腳痛醫腳的“對癥治療”，也不是有什么病治什么病的“辨病論治”，而是從整體把握問題（病癥）產生、形成和演變趨勢，抓住本質，并放到特定環境、條件下來辨證施治。問題是現象，不是本質;問題是個性化的，不是普遍性的;結構性問題是整體性的，不是局部性的。結構性改革需要辯證思維。

從整體來看，我國仍是一個發展中國家，仍需要以經濟建設為中心。盡管當前經濟發展中出現的問題與過去不同，從總量短缺變成了結構性過剩與不足，但從發展經濟學來觀察，都是結構變遷過程中產生的問題。從農業為主的結構向工業為主的結構轉變，而當前正向服務業為主的結構轉變。當前的問題是結構變遷中的問題，供給與需求都是結構變遷過程中的表象，其變化形式是多種多樣的。供不應求和供過于求，都是結構變遷長河中的浪花，而結構變遷長河的發展趨勢，并不是單方面由需求端或者供給端來決定的。從制度經濟學來分析，結構變遷與制度變革有內在關聯。這從我國改革開放三十多年的歷程中可以清晰地看到這一點。從這個意義上說，推動結構變遷的改革，都可以叫做結構性改革。不同的是，過去的結構性改革是基于經濟增長，是以市場化為導向的;而現階段的結構性改革是基于整體發展，包含但不僅限于經濟增長，是以國家治理現代化為導向的。這種變化是結構變遷階段不同而導致的。

我國進入中高收入階段，人均國民生產總值達到7800美元。結構變遷就像人的成長，這個時候進入青年階段，不僅僅身體在長，但長得慢了，而且生理、心理、精神各方面都在成長變化，從單一長身體到人整體的成長。我國已經成為世界第二大經濟體，世界對我國的影響與我國對世界的影響日益呈現出不對稱性的變化。結構變遷隨之進入一個深層次，發展的整體性特征越來越明顯，社會、文化、生態、環境與經濟的關聯也隨之發生深刻的變化。人長大了，需要強壯的骨骼、成熟的心理和健全的精神來支撐。一個國家的發展也是如此。我國以經濟建設為中心的內涵到現階段也變了，從追求規模轉向更注重質量，從追求速度轉向更注重效率，從物質財富積累轉向精神文化積淀。這意味著我國的結構性改革進入了新階段。不僅改革的目標不同了，改革的條件、路徑也變了，改革的方式也要相應調整。從十八屆三中全會確立的改革目標來看，當前的改革實質上是全面深化結構性改革，更加凸顯基于整體性的辨證施治，重塑國家治理結構。

富有新內涵的結構性改革再一次

嵌入到我國結構變遷之中

結構變遷進入新階段，發展動力明顯減弱了。這是為什么？從歷史的角度和整體的視野來觀察，其根源是結構性改革沒有跟上，發展偏向于經濟增長，改革偏向于政策替代，結構變遷所需的改革力量明顯不足。這種狀況一直延續到2013年底的十八屆三中全會。2008年遭遇國際金融危機的沖擊，已經暴露出結構變遷緩慢，結構性問題加劇，發展動力減弱，但過于強大的政策刺激把這些都掩蓋了，前期政策至今仍在消化，形成了“三期疊加”（速度換擋期、結構調整陣痛期和前期政策消化期）的格局。

十八屆三中全會吹響了全面深化結構性改革的號角，確立了新的改革目標，明確了新的改革任務。隨著十八屆四中全會、五中全會的召開，“四個全面”戰略部署的展開，富有新內涵的結構性改革再一次嵌入到我國結構變遷之中，改革之帆重新揚起。但毋庸諱言，改革進入深水區，改革的條件發生了重大變化，改革的難度和復雜性也大大增加，改革空轉打滑的現象也未能避免。這給基于整體發展，推動結構變遷的結構性改革平添了更多的不確定性。改革打滑的風險明顯增大了。

發展的驅動力來自于結構變遷，即資源配置效率和全要素生產率的提高。而結構變遷的驅動力則來自于結構性改革，從整體看，是國家治理結構的重構，理順政府與市場、政府與社會、中央與地方的關系;從核心看，是政府治理的改革，向市場、社會和地方進一步分權，在簡政的同時，切實解決政府“缺位”和“越位”的問題。當前表現出來的產能過剩、杠桿泡沫、創新不足、效率不高、城鎮化滯后，都與政府治理進展緩慢有內在關系。

從我國當前經濟運行來觀察，面臨的主要問題不是總量性矛盾，而是結構性脫節，即供給結構與需求結構之間不匹配。需求結構發生了很大變化，尤其是消費結構快速升級。而我國的供給結構卻沒能“與時俱進”，供給過剩與供給不足并存。與土木投資相關的生產出現了嚴重的產能過剩，如鋼鐵、水泥、平板玻璃、有色金屬等等;而與消費相關的生產卻是平庸濘滯，創新不足，精品不多，大量消費外流。當前消費外流規模達到1萬億人民幣，若考慮教育消費、醫療服務消費、保健消費，則消費外流規模更為驚人。這說明經濟運行中的供求關系出現嚴重的結構性扭曲。

對于這種結構性扭曲，靠“打針吃藥”的常規宏觀調控手段解決不了，而且有的就是政府自身造成的，如與投資相關的投資品產能過剩，必須是“傷筋動骨”的結構性改革。可惜的是，由于長期受“三駕馬車”短期調控理論的誤導，一直把重心放在短期刺激政策方面，而基于整體的結構性改革認識不到位。當前經濟中的扭曲，只是一個病癥，病因在政府與市場、社會以及中央與地方這整個治理結構有問題，核心在政府治理不到位。這只有靠結構性改革才能解決。

提了多年的轉方式、調結構，之所以成效不顯著，就是結構性改革的力度不夠。投資、金融、國資、財稅、教育、科技、醫療衛生等方面的體制改革主要靠部門在推動，沒有納入政府與市場、社會以及中央與地方這個國家治理結構當中來通盤考慮，頂層設計不到位，一些基礎性制度問題沒統一解決，而部門又解決不了，改革有時繞著走，導致經濟中的病癥不斷加重。現在已經到了非解決不可的時候了。

以基礎性制度問題為抓手，

加快推進結構性改革

從經濟增長到全面發展，新時期的結構變遷已經不局限于經濟領域，發展也不只是經濟建設，而是“五位一體”。這需要提升整體思維，超越經濟思維，樹立治理思維。結構性問題可能表現在各個領域，但成因卻往往是跨領域的。這需要打破部門分工改革的傳統格局，抓住一些基礎性制度問題，從國家治理結構整體來考慮，加快結構性改革。

當前，至少有如下基礎性制度問題迫切需要納入結構性改革整體框架之中：

一是產權制度問題。這是政府與市場關系中的一個基本問題。無論公有制，還是私有制，都有產權制度問題。市場經濟注重使用、流動和交易，與傳統所有制注重占有的觀念是根本不同的。所有權退居幕后，產權走到前臺，是市場經濟條件下公私所有制的共同演變趨勢。公有制不存在與市場經濟不相容的問題，關鍵是產權制度的構建。長期受所有權與產權混淆不清的影響，我國產權制度改革長期被誤導，要么認為是私有化，要么認為這不是個問題，無須改革。產權制度是市場經濟運行的基礎，從根本上決定了市場有效配置資源的能力。我國是以公有制為主的國家，產權制度的構建任務十分艱巨。國企國資改革（包括國有金融資產）、生態文明建設、中央與地方之間的產權關系、集體產權制度改革、科教文衛的微觀基礎構建、公益性投資的鼓勵和保護、政府資產負債表的編制，如此等等，都與產權制度關聯在一起。作為一項基礎性制度，交給任意一個部門都無法解決，豎立其上的各種體制問題任何部門也無法真正推進。

二是事業單位體制問題。事業單位不是經濟組織，也不是行政組織，屬于政府辦的社會公益性組織。顯然，這是政府與社會關系中的一個基本問題。這是我國特有的一個問題，是計劃經濟集權體制的遺產，延續至今，其體制框架一直未變。當前教育體制、科技體制、醫療衛生體制、文化體制等等，都是事業單位體制這一根藤上的果。這根藤是什么樣子，這根藤上的果就是什么樣子。希望在這根集權體制的藤上結出分權體制的果，是不可能的事情。當前，教科文衛體制改革艱難，難就難在事業單位體制改革沒有實質性進展。事業單位體制涉及上述體制的微觀基礎，也就是事業單位和政府的關系如何定位。這關系到4000萬知識精英的積極性如何調動的問題，也關系到黨的執政基礎。科教興國、創新驅動、社會活力、民生改善都與此緊密關聯。

三是中央與地方的關系問題。我國一個大國，人多地廣差異大，兩個積極性一個不能缺。從1949年到改革開放，其間也做過多次“放權—收權—放權”的調整。“統一領導，分級管理”，這個原則從計劃經濟時期到現在一直未變。面對新的結構性改革——重塑國家治理結構，這個原則如何注入新的內涵，是一個基礎性體制問題。尤其是全面依法治國的推進，中央干什么，地方干什么，都需要事權法定。從縱向治理結構來看，治理級次與政府管理級次應是兩個不同的問題，因為許多公共權力并不能在各級政府之間均勻地劃分。從“分級管理”來看，我國是五級管理;從“分級治理”來看，我國是兩級治理，國家層面與地方層面。由于缺乏治理理念，國家與地方兩個層面的治理難以界分，治理與管理都沒有到位，不但導致行政效率難以提升，也使政府與市場、社會的關系難以理順。如何調動地方、市場和社會的積極性是當前結構性改革面對的新課題。

四是市場、社會管理的制度基礎設施。管理制度的有效性依賴于制度基礎設施的完善程度，好比一座城市的功能取決于城市地下管廊、公共交通等基礎設施。我國制定頒布的法律之所以不少在“睡覺”，原因即在于此。從“法制”到“法治”，制度基礎設施是關鍵。如政府會計制度、政府資產負債表、中期預算、涉稅信息系統、人口流動信息系統、征信系統、不動產登記系統、金融工具登記系統、企業及社會組織的登記系統等等，有的還沒建立，已經有的也多是條塊分割，沒有聯通，這在很大程度上降低了相關法律、制度的有效性。在制度建設方面，與我國的城市建設有一些類似，對基礎設施不夠重視，帶來了許多系統性問題。市場監管、社會管理的種種缺陷都與此密切相關。