國土空間規劃期內濟南市補充耕地需求與潛力評估

中圖分類號：F302 文獻標識碼：A doi：10.12128/j.issn.1672 -6979.2025.07.009

0引言

耕地是國家的寶貴資源，關系到糧食安全和社會穩定。《土地管理法》規定，國家保護耕地，嚴格控制耕地轉為非耕地，實行占用耕地補償制度。補充耕地產生于我國耕地占補平衡制度，其核心要求“占一補一”，以保持耕地總量動態平衡，經歷“數量平衡”\"數量質量并重\"“數量、質量和生態三位一體\"等不同發展階段[1]。2024年國家進行占補平衡改革，將非農建設、造林種樹、種果種茶等各類占用耕地行為統一納入耕地占補平衡管理（以下簡稱“大占補\"）。隨著城市化進程的加速和國土空間規劃的深入推進，土地資源的合理利用與保護成為城市發展中的重要議題。作為山東省的省會，濟南市南依泰山余脈，北跨黃河，地域發展空間受到限制，面臨著日益嚴重的土地資源短缺問題。一方面，城市建設不可避免的會占用部分耕地；另一方面，又必須嚴守耕地保護紅線，這使得補充耕地面臨著巨大的挑戰[2-5]

目前，國內外有關補充耕地的相關研究多集中在補充耕地的質量評定[6-8]、時空格局變化[9-10]、存在問題和保護對策[11-12]等方面，涉及國家、地區、省域、市域等多種空間尺度。相關研究多采用失衡指數、空間大數據、多因素綜合評價、等級折算模型方法[13-19]進行耕地后備資源評價和耕地占補平衡分析。在補充耕地需求的評估和預算方面的研究較少，多集中在對耕地需求量的預測，采用趨勢外推[20]、時間序列方法和灰色模型[21]、糧食安全[22]食物安全[23]等方法或視角。現有研究對空間規劃約束下補充耕地供需平衡探討不足，明確國土空間規劃期內補充耕地的需求與潛力變得極為迫切。這不僅關系到耕地資源的合理利用和保護，對于保障國家糧食安全、推動可持續發展也有著至關重要的意義。

基于此，本研究以濟南市為研究區域，采用空間分析和統計分析方法，全面評估濟南市土地資源。研究聚焦于補充耕地需求與潛力，具體從兩個層面深入探究：其一是補充耕地需求，著重預測在國土空間規劃期內，因建設占用而需要補充的耕地數量；其二是補充耕地潛力，包括現狀耕地中可納入補充耕地儲備庫的潛力，以及未來對非耕地進行整治的潛力，本文重點探討園地和林地整治為耕地的潛力。研究通過“補充耕地需求一可納入補充耕地儲備庫潛力一未來補充耕地整治潛力\"的視角，旨在為濟南市耕地保護和耕地占補平衡提供科學依據。

研究區概況

濟南地處中國華東地區，位于山東省中西部、華北平原東南部邊緣，北連京津冀、南接長江三角洲，是環渤海經濟區和京滬經濟軸上的重要交匯點、華東地區重要的交通樞紐之一（圖1）。濟南市土地總面積 10244km²，2020 年耕地面積342880.98hm² ，占全市土地總面積的 33.47% ，其中，水田2 240.04hm² ，水澆地271482.64 hm² ，旱地69 158.30hm² ；園地面積 103540.59hm² ，占總面積的 10.11% ；林地面積 259 155.41hm² ，占總面積的 25.30% 。截至2020年，濟南市地區生產總值達10140.9億元，市域常住人口920.24萬人。

2 數據來源與研究方法

2.1 數據來源

本研究采用的基礎數據主要包括濟南市2020—2023年度國土變更調查數據、耕地資源質量分類數據、2019年耕地質量等別成果、國土空間總體規劃成果、遙感影像、地形坡度以及社會經濟數據等。其中，國土變更調查數據、耕地資源質量分類數據、耕地質量等別成果、國土空間總體規劃成果來源于濟南市自然資源和規劃局；遙感影像數據主要源于年度國土變更調查國家下發影像；地形坡度通過ASTERGDEM（ 30m 分辨率）高程數據提取得到；社會經濟數據來源于濟南市自然資源和規劃局及實際調查補充。對空間數據進行格式轉換、掩膜裁剪、矢量數據柵格化等處理，統一為CGCS20OO_3_Degree_GK_Zone_39坐標系。

2.2 研究方法

2.2.1 補充耕地需求預測

補充耕地需求量預測是未來土地利用的一種遠景考慮，是國土空間總體規劃編制中的重要一環。非農建設占用耕地情況主要包括城鎮開發邊界范圍內用地、城鎮開發邊界范圍外用地和基礎設施等重點建設項目用地。

城鎮開發邊界是一定時期內因城鎮發展需要，可以集中進行城鎮開發建設，完善城鎮功能、提升空間品質的區域邊界[24]，包括了城鎮集中建設區、城鎮彈性發展區、特別用途區。通過城鎮開發邊界范圍套合2023年耕地可得出城鎮開發邊界范圍內占用耕地需求。

根據《自然資源部辦公廳關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》（自然資辦發[2019]35號）的要求，在鄉鎮國土空間規劃和村莊規劃中預留不超過5% 的建設用地機動指標，可作為村民居住、農村公共公益設施、零星分散的鄉村文旅設施及農村新產業新業態等用地申請使用，據此可根據城鎮開發邊界范圍內非城鎮建設用地面積推算城鎮開發邊界范圍外用地情況。

此外，依據“三區三線”已納入國土空間規劃的交通、能源、水利、環保基礎設施等重點項目范圍，與2023年耕地進行疊加分析，可得出重點建設項目占用耕地需求。

2.2.2 可納入補充耕地儲備庫質量評價

如何在現狀耕地中選取質量較好的耕地，下步納人補充耕地儲備庫中作為占補平衡補充耕地指標使用，是本文一項重要研究內容。研究提取出2020一2023年非耕地流人耕地的圖斑，綜合自然地理格局特征，針對平原地區和丘陵地區分別構建差異化補充耕地質量評價指標體系，分析現狀耕地可納人補充耕地儲備庫的潛力狀況。

（1）評價指標體系構建及指標量化

結合相關研究[25]，從土壤條件、地形條件、空間形態、耕作利用條件、耕種穩定性5個維度構建評價指標體系。其中，土壤條件包括土壤有機質、土壤質地、土層厚度、土壤pH、生物多樣性指標;地形條件包括坡度指標；空間形態包括圖斑破碎度、地塊規整度、集中連片度指標；耕作利用條件包括灌溉條件、排水條件、耕作距離、耕作便利度指標；耕種穩定性包括耕地利用類型、種植屬性、與永久基本農田距離指標，耕作便利度為圖斑到農村道路的距離，耕作距離為圖斑到農村居民點的距離，集中連片度是指耕地集中連片的程度，采用ArcGIS聚合分析工具分析[25]。圖斑破碎度表示耕地地塊的破碎化程度，破碎度越高意味著耕地圖斑面積小、形狀不規則、分布較為分散（公式1、公式2）。地塊規整度采用景觀指數模型中的景觀分維數進行表征（公式3），分維數描述了田塊鑲嵌體幾何形狀復雜性，是對田塊邊緣復雜性的度量，指數越小表示田塊形狀越規則，反之則田塊形狀越復雜。考慮耕地實際地塊的完整性，研究對于空間形態類指標按照其現狀耕地邊界進行計算并賦值。

式中： MSI 為耕地地塊的平均形狀指數； 為第 i 塊耕地的周長； A_i 為第 i 塊耕地的面積； N 為行政村范圍內耕地地塊數量。FS越大，耕地破碎化程度越高。

式中： D 為地塊規整度； P 為耕地地塊周長 （m）：a 為耕地地塊面積 （m² ）。

鑒于地貌對區域自然條件和農業生產所帶來的差異性影響，研究對于補充耕地圖斑質量采用平原地區、丘陵地區兩大評價指標體系（表1、表2）。指標賦分標準參考農用地質量分等規程、耕地資源質量分類指標層級劃分等，差異化量化平原地區、丘陵地區的指標分值標準。采用熵權法確定權重。

（2）多因素綜合評價

通過多因素加權求和模型，結合ArcGIS的空間分析模塊進行加權疊加分析，計算耕地圖斑分值，分值越高，耕地圖斑質量越好，更適合選擇作為補充耕地入庫指標。多因素加權求和模型如公式（4）：

式中： P_i 為第 i 個耕地圖斑分值； W_j 為第 j 個評價指標的權重； P_ij 為第 i 個耕地圖斑第 j 個評價指標的分值； n 為評價指標數量。

2.2.3 補充耕地潛力評價

土地整治是補充耕地的主要渠道之一。本研究重點探究園林地整治潛力。以2023年度國土變更調查園地、林地為基礎，將生態保護紅線、城鎮開發邊界、國土空間規劃重點建設項目、農業設施建設用地、自然保護區、風景名勝區、飲用水一級水源地、國有林場、國家公益林、省級公益林、天然林、權屬糾紛林地等管理范圍限制性條件扣除，作為潛力評價圖斑。相關數據來源于濟南市國土空間總體規劃成果。

園林地整治對經濟園林地和農民家庭收入影響較大，參考有關研究[25]，結合濟南市實際，園林地評價指標體系從自然資源條件、區位條件和社會經濟條件3個維度選取13個指標（表3）。其中，自然資源條件包括坡度、土層厚度、土壤質地、土壤pH值、土壤有機質；區位條件包括耕作距離、集中連片度、生態保護重要性、可恢復屬性、農業適宜性；社會經濟條件包括是否屬于經濟類園林地、村民意愿、整治時間。生態保護重要性、農業適宜性指標屬性值獲取來源于濟南市國土空間規劃“雙評價”成果，農民意愿等社會經濟條件指標屬性值來源于濟南市自然資源和規劃局外業調查工作。指標賦分標準通過參考農用地質量分等規程、耕地資源質量分類指標層級劃分以及咨詢相關專家等方式確定，采用熵權法確定各指標權重，進行多因素加權綜合評價（同公式4）。

3結果分析

3.1 補充耕地需求分析

通過將城鎮開發邊界、重點建設項目范圍與耕地進行疊加分析，并推算城鎮開發邊界范圍外的用地情況，最終得出濟南市國土空間規劃期內新增建設占用耕地需求共計 32 640.01hm² 。其中，城鎮開發邊界范圍內涉及耕地 12306.67hm² ，占比37.70% ，該情況為規劃期內城鎮開發邊界范圍內集中建設區和彈性發展區全部發展為建設用地、占用耕地需求最大量的情況。從區域分布來看，主要集中在濟陽區、天橋區、歷城區和章丘區，表明這些區縣在規劃期內存在大量用地需求。

重點建設項目占用耕地需求 17406.64hm² ，該類型占用耕地需求量最大，占比達到 53.33% ，具體到區縣，濟陽區、歷城區、章丘區、天橋區、萊蕪區、商河縣是重點建設項目占用耕地的主要區域。此外，據推算城鎮開發邊界范圍外村民居住、農村公共公益設施等用地需求量 2 926.70hm² ，占比 8.97% ，用地需求相對較小（圖2）。

3.2 可入庫補充耕地質量評價

2020—2023年，濟南市由非耕地流入耕地16 194.26hm² ，從各區縣分布情況來看，章丘區、長清區、萊蕪區耕地流人量較大。通過對耕地流入質量的綜合評價，評價分值區間為[31，97]。如表4所示，濟南市耕地流入圖斑質量分值在不同區間的分布呈現出一定規律，其中 70～80 分值區間的面積最大，為 8 251.19hm² ，表明耕地綜合質量總體較好，主要分布在章丘區、長清區、商河縣、濟陽區等；其次是 60～70 分值區間，面積 ： 90～100 分值區間的耕地 129.07hm² ；低于50分的耕地57.46hm² ，主要分布在萊蕪區、鋼城區和平陰縣。

根據耕地流入圖斑質量分值分布狀況，結合濟南市現狀以及指標入庫的實際需求，對平原地區和丘陵地區采取差異化分值劃分。平原地區選取 ≥70 分作為可納入補充耕地儲備庫潛力， ?80 分劃為1級入庫潛力， 70～80 分劃為2級入庫潛力；丘陵地區選取 ?75 分上作為可納人補充耕地儲備庫潛力，?85 分劃為1級入庫潛力， 75～85 分劃為2級入庫潛力（圖3）。

圖3濟南市可納入補充耕地儲備庫潛力空間分布圖

濟南市可納入補充耕地儲備庫潛力為9 441.12hm² 。1級入庫潛力 1736.86hm² ，其中平原地區 1057.33hm² ，丘陵地區 679.53hm² ;2級入庫潛力 7 704.26hm² ，其中平原地區 4 527.46hm² ，丘陵地區 3 176.80hm² 。

3.3 補充耕地潛力評價

園林地整治耕地潛力 74 053.33hm² ，根據評價結果，將補充耕地整治難度分為較易、一般、困難，補充耕地整治難度較大，潛力資源總量受限。較易、一般可整治潛力 7373.33hm² ，占評價潛力面積的9.96% ；較易整治潛力 3 193.33hm² ，主要分布在萊蕪區、平陰縣、章丘區、商河縣等平原區域；一般整治潛力 4 180.00hm² ，主要分布在萊蕪東部平原區域。困難整治潛力為 66680.00hm² ，占比 90.04% ，主要位于長清區、歷城區、章丘區、平陰縣、萊蕪區、鋼城區等山地丘陵區域（表5）。

4結論與討論

4.1 結論

（1）濟南市國土空間規劃期內新增建設占用耕 地需求 32 640.01hm² ，可納入補充耕地儲備庫潛力 及未來補充耕地整治潛力共計 16 814.45hm² ，供需 缺口為 15825.56hm² 0

（2）對濟南市未來補充耕地需求進行了全面分析，城鎮開發邊界范圍內涉及耕地 12306.67hm² ：

城鎮開發邊界范圍外村民居住、農村公共公益設施等用地需求量共計 2 926.70hm² ；全市重點建設項目占用耕地需求 17406.64hm² 。濟南市國土空間規劃期內補充耕地需求共計 32 640.01hm² 。

（3）2020—2023年濟南市由非耕地流人耕地16 194.26hm² 。綜合自然地理格局特征，針對平原和丘陵地區分別構建差異化補充耕地質量評價指標體系，結果顯示，流入耕地質量總體較好，評價分值區間為［31，97]，主要集中在 70～80 分之間，為8 251.19hm² ，主要分布在章丘區、長清區、商河縣、濟陽區等。通過對濟南市平原地區和丘陵地區評價分值的差異化劃分，得出全市可納入補充耕地儲備庫潛力為 級入庫潛力1736.86hm² ，其中平原地區 1 057.33hm² ，丘陵地區679.53hm² ；2級入庫潛力 7704.26hm² ，其中平原地區4 527.46hm² ，丘陵地區 3 176.80hm² 。

（4）從自然資源條件、區位條件和社會經濟條件維度構建了潛力評價指標體系，將整治難度分為較易、一般、困難。總體來看，補充耕地整治難度較大，潛力資源總量受限。可整治潛力 7373.33hm² ，其中較易整治潛力 3 193.33hm² ，主要分布在平陰縣，以及章丘區、商河縣平原地區；一般整治潛力4 180.00hm² ，主要分布在萊蕪東部平原區域。

4.2 討論

（1）濟南市國土空間規劃期內建設占用耕地和補充耕地潛力之間存在一定差距，需要從用地需求和潛力兩方面著手解決。在用地需求方面，重點建設項目用地需求面積最大，其次是城鎮開發邊界內用地需求。應加強項目科學選址論證分析，確保項目落地的同時最大程度降低對耕地資源的占用，節約集約用地。在補充耕地潛力方面，可納入補充耕地儲備庫潛力占比 56.15% ，未來補充耕地整治潛力占比 43.85% 。一方面要加強補充耕地儲備庫建設，結合土地整治、高標準農田建設等，加大農田水利設施建設力度，提升可人庫耕地質量，以保障耕地資源的有效儲備與可持續利用；另一方面，進一步挖掘補充耕地潛力，持續拓展補充耕地的可行路徑與潛在空間。同時，需要認識到經濟投人、農民意愿等社會經濟因素變化帶來的影響，穩步推進耕地補充工作。

（2）“以補定占”改革后，要求各類非農建設、造林種樹、種果種茶等占用耕地的行為，均需補充耕地。本文僅重點預測了國土空間規劃期內建設占用耕地的需求，后續可進一步探究種果種樹等農業結構調整占用耕地的需求。在補充耕地潛力研究中，針對如何從現狀耕地中選取優質耕地作為補充耕地入庫指標，本研究在現行耕地質量等級評價體系下，主要增加了空間形態、穩定性方面的指標，體現了促進耕地集中連片發展的考量，為相關管理部門提供了科學且可操作的思路與方案。

（3）政府需進一步強化耕地保護的宣傳力度，嚴格落實耕地用途管制制度，加強全方位監管，堅決遏制耕地“非農化”與“非糧化\"現象。積極鼓勵社會資本投身土地整治工作，大膽探索并創新補充耕地模式，以此提升土地整治的綜合效益。與此同時，要優化補充耕地的選址策略，優先挑選與現有耕地集中連片的區域，從而切實提升耕地的綜合生產能力。

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Abstract：An in一depth analysis of the demand and potential for supplementing arable land during the land spatial planning period in Jinan city is of great significance for achieving regional sustainable development. From the aspects of natural resource conditions，location conditions and socio一economic conditions，an evaluation index system to assess the remediation potential of supplementary farmland in Ji; nan city has ben constructed. The remediation difficulty is divided into relatively easy level，general level and dificult level，and corresponding remediation suggestions have been proposed. It will provide scientific basis for farmland protection and farmland occupation and compensation balance in Jinan city.

Key words： Supplement arable land; potential evaluation; large scale compensation; national spatial planning；Jinan city