沿海發達地區政策性農業融資擔保機構可持續發展的思考

中圖分類號S-9 文獻標識碼A文章編號 0517-6611（2025）11-0248-04

doi：10.3969/j. issn.0517-6611. 2025. 11. 050

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Reflections on the Sustainable Development of Poicy-based AgriculturalFinancing GuaranteeInstitutions in Developed Coastal Areas—Taking Ningbo as an Example

ZHANG Xian1，LIBo-ya2，XUZhi-hao（1.NingboAcademyofAgricultural Sciences，Ningbo，Zhejang 3150o;2.NingboIntea tional Investment Consulting Co.，Ltd.，Ningbo，Zhejiang ）

AbstractPolicrientedltualfiancigguaraeistiutisavepladanpoantroleinslgteprobesofifltadepensivefinancinginmodeagiculture.Indvelopdoastalareas，withthncreaseofnaculturaloperatorsandtegowingdandfor agriculturalprodctiofuns，alcingsisexpasiodskageet，ndielysugesabiltndloeeelo mentofpolicyorientedagriculturalfinancingguaranteeistitutioshavebecomeewchalenges.ThisppertakesNingboasaneample， basedontetyicalaracteristisfgculuralfiacingguaranistisindvelopdstalaeas，ndombidiheusty development situation， proposes sustainable development countermeasures and suggestions.

Key wordsDeveloped coastal areas;Agricultural financing guarantee;Sustainable development

解決新型農業經營主體融資困境，是健全農村普惠金融體系的關鍵一環[1]，也是農業融資擔保機構創立的初心使命[2]。自全國農業信貸擔保體系（以下簡稱“全國農擔體系\"）建立以來，各地業務規模快速增長，農業產業支撐成效明顯。國家農擔聯盟網站數據顯示，截至2023年3月末，全國農擔體系累計擔保金額突破1萬億元，在保項目數123萬個，在保金額3950億元，2019—2023年在保余額年均增長率達 35.0% 。

2023年，財政部調整農擔業務獎補政策，設置放大倍數（5倍）警戒線，對超過警戒線部分業務獎補標準全面下調[3]。這意味著農擔政策導向開始從高速增長向高質量發展方向轉變，與此同時，沿海發達地區傳統農業向現代化轉型升級，鄉村新業態不斷涌現，融資需求進一步擴大且更加多元。這要求農擔機構既持續穩定發揮政策效能，又確保規模合理、風險可控，探索健康可持續發展路徑。

1發展現狀與典型特征

市農業融資擔保有限公司（以下簡稱“農擔公司”成立于2017年，是33家省級農擔公司之一，重點支持“4566”鄉村產業和農業適度規模經營主體。經過5年多的發展，呈現業務拓展迅速、支持重點突出、撬動能力較強、創新改革積極、多元合作緊密等特點，同時存在同質競爭激烈、資源集中度過高、風控挑戰較大、數字化管理風險的手段不足、“政銀保擔”合作機制有待完善等問題，在沿海發達地區具有典型性。

1.1業務拓展迅速但面臨同質競爭 從總規模和戶均規模來看，農擔公司業務保持增長態勢，增長幅度超過全國平均水平。截至2022年底，累計擔保放款35.1億元，2020年、2021年、2022年分別實現在保余額6.25億、9.55億、13.08億元，2018—2022年年均增長 86.7% 。同期，戶均擔保貸款規模年均增速達 7.6% ，2022年超過100萬元/戶，而全國政策性農擔機構平均擔保30萬元/戶且呈下降趨勢。

當前，農擔公司業務開展主要集中在寧海、象山，在其他區（縣、市）拓展業務面臨來自當地中小融資擔保公司的同質競爭。此外，農擔公司整體知名度不高、影響力不足，競爭優勢并不明顯。經調研發現，該問題在、江蘇等沿海發達地區普遍存在。融資擔保與農業融資擔保2個體系的業務關系還未理順，長期處于競爭狀態，已經成為制約農擔機構進一步拓展業務的重要障礙

1.2支持重點突出但集中度過高從行業分布來看，農擔資源向漁畜等重點行業傾斜，與出臺的《高質量推進“4566”鄉村產業振興方案》政策導向較為契合。截至2022年底，在糧食、蔬菜、畜牧、漁業四大綠色基礎產業新增擔保超8.85億元，占業務總量比重約 65.5% （圖1）。其中，生豬養殖、漁業捕撈、水產養殖新增擔保高達7.31億元。2018—2022年漁業捕撈和生豬養殖新增擔保年均增速超過 100% 。

沿海發達地區蛋白質消費需求高，且“靠海吃海”，畜禽養殖和海洋捕撈作為兩大重點產業，所需資金量較大。由于擔保資源總量有限，漁畜行業支持力度加大的同時，農產品加工流通、農業新業態擔保業務占比萎縮，如由2018年的 21.7% 下降至2022年的 14.2% ，業務結構的不平衡性越發凸顯，行業集中度較高，導致系統性風險防控壓力較大。

1.3撬動能力較強但風控挑戰較大農業擔保機構的經濟杠桿作用主要由放大倍數來體現，即放大倍數越大，杠桿撬動社會資本的作用越明顯[4]。山東、、江蘇、遼寧等沿海省份，以及、青島等沿海發達城市農擔機構對金融活水的撬動能力均在全國平均水平以上（圖2）。截至2022年底，農擔公司注冊資本金放大倍數6.54倍、凈資產放大倍數6.34倍，均位居全國省級公司前十位、直轄市和計劃單列市首位，在解決“鄉村振興錢從哪來\"的問題上發揮了積極作用。

ote：The data is sourced from thestatistical data of Ningbo Agricultural Financing Guarantee Co.，Ltd..

ig.1Thenewlyddedguarate invarious industrisand2018-22 averageanalgrowthrateofgboAgriculturalinancingGuaran tee Co. ，Ltd.

Fig.2Amplification factor of net assts of provincial-level agricultural financing insurance companies in 2022

放大倍數與擔保機構所要承擔的風險也呈正比，較高的放大倍數需要匹配強大的風險防范和管理能力，個別沿海發達地區已經出現風險隱患。現有統計資料顯示（表1），沿海直轄市和計劃單列市中，天津農擔公司累計代償率較高，在33個省級農擔公司中排名倒數；青島農擔公司雖然代償率不高，追償能力卻處于中下游水平，追償率僅為 13.02% 。當前累計代償率和追償率都保持在較低水平，但隨著放大倍數的繼續提高，風險挑戰也會更大。

1.4創新改革積極但數字化處起步階段沿海發達地區積極開發符合當地農業產業特色的擔保貸款產品。2022年全國農擔體系擔保產品（模式）典型案例中，山東、（含）福建、河北等沿海發達地區人選頻次較高。“甬豐擔”系列擔保產品多次獲全國經驗推廣，“漁業貸”“鄉旅貸”產品分別入選2021年、2022年全國擔保產品優秀典型案例。其中“漁業貸\"產品累計放款金額超10億元，帶動漁民增收超8億元，節省融資成本約1500萬元。

農擔業務的拓展與創新使得客戶類型更加多樣，盡調成本更高，傳統的人工操作和經驗判斷效率低下且風險隱患較大，亟待利用數字化手段優化工作流程、健全風險管理體系[5]。當前，山東、、等農擔公司在數字化改革方面都有不同程度的探索。例如，上線“智慧農擔”平臺，初步實現對項目管控的數據全程介入，研發擔保額度控制模型，減少了 50% 以上的人工操作環節。但與河南 90% 以上的人工替代率相比，還有很大的差距。

1.5多元合作緊密但仍有深化空間現代農業發展需要政府與市場共同發力，用有限的財政支農資金帶動金融機構和社會資本“跟進”[6]。沿海發達地區市場經濟較為活躍，金融環境較好，與銀行等金融機構合作緊密。銀擔合作主要是通過服務、機構、人員下沉，增加合作銀行數量和對接頻度，尤其是在大型國商行以外注重與本地農商銀行的合作。例如，廣東農擔與南海、珠海、梅州、順德等農商銀行建立合作，山東農擔合作銀行中 66.5% 是山東省內村鎮銀行。農擔公司已與30余家銀行建立緊密合作關系，其中與農業銀行、區（縣、市）農商行和村鎮銀行累計合作擔保放款達24.8億元，占比超過 70% 。

此外，一些沿海發達地區農擔機構開始探索與政府、企業或保險公司的合作模式。農擔公司充分利用市農業農村局和農合聯基層鄉鎮服務網點，布設農擔業務宣傳點和代辦點，推進服務觸角向鄉鎮延伸；積極對接正大農業、天邦食品等農業龍頭企業，建立上下游經營主體薦客機制，開展產業鏈擔保貸款業務模式，形成穩定的業務來源，促進農擔業務快速擴面上量。上海建立“政府 + 銀行 + 保險 + 擔保”四方合作機制，通過“批次擔保”項目互薦等，提高整體風險容忍度，降低融資綜合成本[7]。但是，此類合作還有進一步深化空間。沿海發達地區與銀行等金融機構還未形成緊密合作、相互依存的深度合作關系，與保險機構的合作方式還在探索階段，與產業鏈“鏈主”企業合作有待進一步深化，與共青團、行業協會等合作機制還未形成。

2行業發展形勢

2.1“三農\"融資需求進一步釋放糧食等重要農產品生產高度重視，存量業務相對穩定。中央對農業保護力度持續加大，2023年中央一號文件提出“健全鄉村振興多元投入機制”“推動金融機構增加鄉村振興相關領域貸款投放，重點保障糧食安全信貸資金需求”[8]。農業產業內涵不斷豐富，催生新業態融資需求。中央加強產業引導，休閑農業、鄉村旅游、特色民宿和農村康養等新業態發展迅速，對種業、設施農業、農產品冷鏈倉儲物流、鄉村新產業新業態等支持力度不斷加強，為農擔業務擴面提供了新的方向。

2.2多方合作空間進一步加大鄉村振興戰略實施以來，金融服務鄉村振興的要求大幅提高，銀行等金融機構著力加大對“三農”普惠貸款的投放力度，導致機構間客戶資源競爭進一步加劇。為加快審批速度、擴大農村普惠金融覆蓋面、降低貸款風險，金融機構通過擔保農擔公司分險的意愿進一步增強。同時，自融資擔保公司監督管理條例出臺以來，融資擔保行業門檻有所提升，監管日益具化[9，國有性質融資擔保機構快速發展，行業規范化經營水平明顯提高，金融機構對政策性擔保農擔公司的信任度明顯提高。

2.3支持政策力度逐步弱化近階段，農擔財政支持政策發生重大調整。2022年末全國農擔體系業務放大倍數突破5倍（5.68倍），財政部研判農擔體系業務規模已達設計警戒線，進入與農業產業發展相匹配的穩定發展期。因此，要求全國農擔體系成員單位要把握穩中求進、嚴控風險工作總基調，結合自身發展實際，合理設置業務目標，做到穩增長與防風險并重，推進全國農擔體系由高速發展向高質量發展轉型。農擔業務獎補政策隨之調整，降低了業務放大倍數5倍以外部分的補貼標準。加之經濟形勢影響財政收支，政策支持力度勢必受到影響。

2.4經營管理難度明顯增加金融監管體制改革深化，財政擔保支持政策執行監督力度加強，巡視、審計等監督檢查頻次明顯增加，對農擔公司合規、審慎經營提出了更高要求。隨著銀擔合作的加強，銀行風險轉移趨勢明顯，且銀行逐步放寬普惠小額貸款準入門檻，大力推行線上信用貸款，導致擔保業務客群的整體質量有所下降，對農擔公司提升風險識別和化解能力提出更高要求。農業產業加速轉型，新興業態層出不窮，農業生產經營規模化、集約化，涉農主體數量逐年減少，受限于農擔300萬元規模上限要求，農擔公司業務結構將面臨較大調整。此外，農業受外部因素的影響較大，近年來極端氣候、重大疫病、國際貿易、日本核污水排放等不確定因素對農業均產生較大影響，農擔系統性風險的發生概率變大。

3對策建議

根據習近平總書記關于“三農”工作的重要論述和中央一號文件對全國體系的具體要求，建議沿海發達地區堅持政策性定位、市場化運營、高質量發展理念，以政策性服務夯實基礎、市場化運營拓展服務為發展方向，積極探索緊密捆綁政策而不依賴于政策、可持續市場化經營的新路徑，不斷做強政策性功能、做精專業化擔保、做活多元化發展，切實將政策效用轉換成為農業產業發展實效。

3.1主責主業，做強做大政策性功能立足沿海發達地區“大城小農”的特點，從自身農業產業發展需求出發，聚焦“米袋子”“菜籃子”保供、富民鄉村產業、農業供應鏈、特色產業等方向，突出“額度小、放款快、模式活\"的特色，打造特色品牌。在增強政策性功能的基礎上，以農擔公司風險壓力平衡為導向，合理控制業務規模，實現發揮政策性功能和公司收益最大化統籌發展。緊跟農擔政策方向，動態調整業務結構，爭取中央補貼資金最大化。

3.1.1做優做強傳統業務。深化糧食種植擔保業務發展，加大對適度規模經營主體的投放力度，創新開發面向低收入農戶的小額擔保產品。探索與育種企業合作機制，創新“育繁推”一體化產業鏈融資擔保模式[10-11]，打造農擔優勢品牌。把握設施農業發展機遇，針對經營主體設施投入的融資需求，優化產品服務模式，延長擔保貸款期限，設置靈活還款方式，做大農業設施融資擔保規模。創新生豬養殖業務模式，積極發展活體抵押信貸擔保業務。做強漁業擔保業務，探索產業鏈擔保融資模式，拓展“育苗—養殖—加工—銷售\"產業鏈貸款擔保業務。

3.1.2積極拓展新興業務。加快完善對休閑農業經營主體的信用甄別評價機制，重點支持與農業生產直接相關的家庭休閑農業、觀光農業等新業態。拓展“農創客”等新型客戶群體，積極與共青團、“農合聯”等開展合作，聯合開發針對涉農創業青年的特色擔保產品，探索“擔保增信 + 財政貼息 + 風險補償 + 銀行見擔即貸 + 團委信用體系保障”的協同模式[12]，充分發揮“造血式”扶持創新創業的功能和倍增效應。把握“田頭市場”等新模式發展機遇，開拓農業加工流通領域業務，推動傳統領域擔保業務向“最初一公里”延伸。探索農擔介入農機行業的發展策略，加強與融資租賃公司、農機保險公司合作，創新利用農機補貼作為抵押的擔保產品。

3.2質效并重，做專做精專業化擔保充分發揮專注農業優勢，構建農業融資客源支撐和風險防控兩大體系，加快形成在客戶挖掘、數據整合、產品創新、風險評價、保后服務、風險化解等方面的核心競爭力，全面提升在農村金融市場的話語權。重點加強客戶挖掘和數據整合，深入挖掘新型農業經營主體金融需求，持續推動基層服務網絡建設，提高自主獲客能力，牢牢把握項目發現、調查、評審主動權，讓信用“軟信息”和經營“硬數據”的要素價值得到有效釋放，加快形成迎接未來政策市場機遇、直面各類風險挑戰的核心競爭力。

3.3市場思維，做活做優多元化發展堅持用市場化思維經營政策性業務，不斷創新產品服務模式，拓展“政銀擔企”多元合作渠道，加快數字化改革步伐，推進擔保 + 信貸、投資、數據等多板塊聯動，打造農業金融引流平臺。

3.3.1優化銀擔合作模式。改變經營主體“先找銀行、再找農擔”的傳統模式，利用信息資源整合的平臺優勢，精準匹配農業經營主體融資需求與銀行貸款產品供給，創新開拓綜合融資咨詢服務，為農業經營主體定制化輸出綜合融資方案。深化與“總對總”銀行合作，通過轉貸等模式與政策性銀行開展合作，積極爭取人行支農支小再貸款相關政策支持，將更多低成本資金引人“三農”領域。以農擔公司為平臺，建立包括政策性銀行、農業保險公司、涉農期貨公司等合作機制，共建共享農業經營主體信用信息大數據，共擔農業生產經營風險。

3.3.2強化政擔合作體系。由市級層面統籌整合各類財政支農資金，有條件的地區可開展利用政策性擔保工具整合運用財政支農資金試點，設立農業信貸擔保風險補償基金，提供代償風險補償。基于涉農財政補貼業務鏈條及其資金運行規律，設計開發財政補貼類擔保貸款產品，形成地方政府配合農擔公司設計資金閉環和風控機制。建立健全涉農政府部門、共青團市委、行業協會等合作機制，聯合開展農業經營主體調查、共享經營主體信息，積極開展供需對接推薦活動。

3.3.3發展全產業鏈合作。發揮農擔政策性平臺優勢，增強與農業產業鏈核心企業合作，探索“核心企業推薦 ：+ 數據采集 + 上下游主體畫像 + 資金監控 + 風險共擔”模式，構建產業鏈上下游安全、穩定的獲客渠道，制定產業鏈綜合融資方案，精準匹配產業鏈全鏈條主體融資需求。

3.4長效管控，做細做實全鏈條風控健全“整體分險、項目控險、系統防險”大數據特色風險管控機制，培育優良的風險管理文化，有序化解存量風險，防范增量風險，堅決遏制系統性風險發生。

3.4.1完善保前調查機制。深化產業研究，強化產業研究成果在保前調查中的運用，建立完善的產品進退機制。加快開發信用風險評價模型、擔保額度測算模型等智能算法模型，不斷提升風險識別能力，實現“經驗決策”向“模型決策”轉變。推動審批方式由項目擔保規模審批向項目授信規模審批方向轉變，綜合主體項目投人、資產狀況及信譽情況進行整體融資規模控制，防止因過度授信、資金移用而產生的信貸風險。

3.4.2優化項目分險機制。借助銀擔合作和國家農擔再擔保分險，嘗試將農業保險嵌入擔保業務鏈條，創新“保險 + 期貨 + 銀行 ^?+ 擔保”等分險模式。充分發揮農業特色反擔保措施的風險緩釋作用，試點實踐應收賬款質押、土地經營權質押、林權質押、動產質押等反擔保方案，積極運用企業或個人保證反擔保，豐富反擔保措施。

3.4.3完善保后管理制度。完善客戶保后評價管理制度，量化主體素質、經營能力、償債能力、成長能力等多維度信息，實施差異化分類管理。加強保后關鍵時點的監測預警，及時發現風險隱患，針對性地及時采取化解措施。堅持保穩定和降損失并重，應用風險緩釋、協議還款等風險處置措施。對有逃廢債傾向的，及時準備采取訴訟追償、委外清收等措施。

3.5數字賦能，做快做準智慧化服務充分發揮數字科技重要支撐作用，堅持多跨協同的數字化改革理念，推動數據與業務發展的深度融合，強化智能化一體化能力建設，賦能經營管理能力提升。

3.5.1搭建智能化農業融資擔保平臺。圍繞“客戶獲取-注冊申請-調查-審批-合同簽訂-出具保函/放款通知書-貸款發放-保后管理-代償-追償”等擔保關鍵環節，加快開發掃碼申請、電子化簽約、在線簽章、電子保函等一批數字化場景應用，推動“一碼擔保\"落地，重塑擔保業務流程，打造覆蓋保前、保中、保后的全流程數字化運行體系。

3.5.2構建新型農業經營主體數據庫。進一步加強與政務、征信、金融等數據資源整合對接，不斷豐富農業融資擔保數據維度，深度挖掘分析數據價值，將客戶信息轉化為金融數據資產，建立標簽化的客戶畫像體系，精準化定制擔保服務產品，打造農擔新的競爭力。3.5.3形成數字風控閉環體系。應用數字化技術，逐步將內控標準、風險預警、校驗規則、流程管控、溯源分析等關鍵管理控制要素數字化和標簽化，制定風險信號標準化處理機制，構建形成數據能校驗、流程能監管、風險能預警、結果能追溯的“全周期、全流程、全方位\"的數字風控閉環體系，實現保前、保中、保后關鍵節點的自動化控制和智能化監測。

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