UNICEF未成年人網絡安全保護理念演進研究

一問題的提出

2024年11月，國際電信聯盟（InternationalTelecommunication Union，ITU）發布的數據顯示：截至2024年，全球15至24歲的人群中互聯網使用率已達到79%，較其他年齡段高出13個百分點，且較2019年增長了9個百分點。①這一趨勢在一定程度上反映了全球數字化進程的加速以及青少年群體對互聯網的高度適應性，同時也表明青少年面臨網絡欺詐、隱私泄露及網絡暴力等風險的潛在概率正不斷上升。與此同時，（截至2023年）我國未成年人的互聯網普及率已達到97.3%，②《2024中國青少年網絡使用調研報告》顯示：我國青少年網民規模約為1.85億，未成年人用網與網絡消費行為呈現逐漸低齡化和常態化趨勢。③

聯合國兒童基金會（United Nations InternationalChildren's Emergency Fund，以下簡稱“UNICEF”）是全球最具權威性和影響力的兒童保護組織之一。在未成年人的網絡使用行為日益復雜、網絡環境中的潛在風險愈發凸顯的背景下，深入研究聯合國兒童基金會的未成年人網絡安全保護理念，對我國構建更加安全、健康的未成年人網絡環境具有重要的啟示意義。

二"UNICEF：全球未成年人網絡安全保護的樞紐

UNICEF于1953年正式成為聯合國常設機構，其前身為成立于1946年的聯合國國際兒童緊急救濟基金會，其核心任務為“促進兒童權利保護，幫助實現兒童的基本需求，并擴大他們充分發展的機會選擇”。①當前，UNICEF關注的五大領域為：“兒童生存與健康”“兒童保護”“教育與發展”“社會保護與減少貧困”“應對人道主義危機”。五大領域涉及的十二項具體工作包括： “ 兒童保護”“殘障兒童支持”“氣候變化應對”“兒童早期發展”“教育”“性別平等”“衛生與免疫接種”“人道主義緊急救援”“營養改善”“社會與行為改變”“社會政策”以及“水、環境衛生和個人衛生” 。② 未成年人網絡安全保護則是UNICEF“兒童保護”工作的重要內容之一。

作為全球最具權威性和影響力的兒童保護國際組織，UNICEF亦處在全球未成年人網絡安全保護領域的樞紐位置，基于此，本文聚焦以下三重追問：21世紀以來，UNICEF的未成年人網絡安全保護理念是如何演進的？該進程中的未成年人網絡安全保護政策體系的布局為何？我國未成年人網絡安全保護實踐應如何借鑒上述理念演進？

三 21世紀以來UNICEF未成年人網絡安全保護理念演進

本研究以對歷史縱向對比、橫向勾勒的視角，對UNICEF進入21世紀以來的重要報告、議題進行梳理發現，其未成年人網絡安全保護理念歷經“從物理空間保護拓展至數字空間保護”“從被動應對到主動預防”“從單一舉措到多措并舉”“建構全球協作機制”的演進歷程。

（一）從物理空間保護拓展至數字空間保護

2017年12月11日，UNICEF發布題為《2017年世界兒童狀況：數字時代的兒童》（The State of the World's Children 2017： Children in a" digital world2017），以下簡稱《數字時代的兒童》）的報告，首次系統剖析了數字技術對未成年人的生活及發展機會帶來的風險與機遇。如UNICEF時任執行主任安東尼·雷克（Anthony Lake）所言：“數字技術，無論其利弊，都已成為我們生活的一部分，無法逆轉。在數字世界，我們面臨著雙重挑戰，即如何在減少傷害的同時將互聯網為每一個兒童帶來的利益最大化。”③“

改善未成年人對數字時代的適應性”是報告提出的數字技術賦予未成年人發展的機遇。根據報告，其具體內容包括以下三點：第一，拓展未成年人獲取信息的渠道來源；第二，提升未成年人的數字素養，助力培養適應未來社會所需的數字人才；第三，拓展未成年人的社交空間。然而報告也強調，應警惕數字技術正加劇著未成年人之間原有的教育鴻溝。數字技術深度嵌入教育體系，既變革了傳統的人才培養方式，又改變了勞動力需求結構，使低端勞動力的需求大幅減少，而創新型、技能型高素質人才的需求與日俱增。④由此，處于貧困和人道主義危機環境中的未成年人受到信息技術落后的影響，加劇了和其他地區未成年人之間的原有的發展劣勢。

“數字技術使得未成年人面臨各類網絡傷害”是報告提出的數字技術為未成年人發展帶來的風險。根據報告，其具體內容包括以下五點：第一，未成年人個人信息的泄露及濫用；第二，對未成年人有害的內容得到肆意傳播；第三，網絡欺凌現象的增加；第四，“暗網”和加密數字貨幣等新興數字技術，使得兒童拐賣和“訂制化”的網絡性侵兒童等極端惡劣的兒童剝削和虐待行為激增；第五，移動端網絡廣泛使用，使得兒童的上網行為更難得到有效監督和引導，從而進一步放大了潛在的危險。

綜上，以《數字時代的兒童》為標志，UNICEF正積極倡導對未成年人網絡安全保護的范疇由物理空間保護拓展至數字空間保護。

（二）從被動應對到主動預防

2021年9月，UNICEF發布題為《聯合國兒童基金會：兒童保護體系強化方法、基準與干預措施》（Child Protection Systems Strengthening：Approach， Benchmarks and Interventions， 以下簡稱“《CPSS 2021》”）的報告，其中明確提出：“兒童保護系統強化方法（Child Protection SystemsStrengthening， 以下簡稱‘CPSS’）”是實現兒童保護目標的關鍵策略。該方法強調通過技術手段和政策干預，主動預防未成年人受到網絡欺詐、隱私泄露和網絡暴力等風險。具體而言，CPSS方法倡導運用先進的技術工具和平臺增強兒童保護系統的效能，同時通過制定和實施相關政策，為未成年人提供更為安全的網絡環境。這種方法不僅關注對已然發生的風險的應對，更注重通過教育和意識提升活動，增強未成年人的自我保護能力，從而在源頭上預防潛在風險的發生。

《CPSS 2021》的網絡安全保護政策體系的布局為“三七四”結構，即由“三個核心理念，七項關鍵指標及其干預措施，與四步實施階段及其評估標準”構成。①

1. 三個核心理念

第一，倡導政策干預與主動預防。CPSS是實現兒童保護目標的關鍵策略，強調通過技術與政策干預主動預防未成年人遭受網絡欺詐、隱私泄露和網絡暴力等風險。第二，整合形成全面的未成年人保護網絡。CPSS倡導整合教育、衛生、司法、社會保護等多領域資源，形成全面的未成年人保護網絡。第三，建構社區與兒童協同反饋機制。CPSS也強調通過設置社區反饋機制和未成年人反饋機制，從而提升未成年人微觀保護系統的效率、效能與可持續性。

2. 七項關鍵指標及其干預措施

《CPSS 2021》中提出的七項關鍵指標及干預措施詳見下表。

3. 四步實施階段及其評估標準

在《CPSS 2021》中，將四步實施階段設置為：系統建設階段、系統增強階段、系統整合階段和系統成熟階段。并圍繞“未成年人保護系統的可持續發展”目標，設定了評估標準包含的設定數據化指標，如法律框架覆蓋率、協調機制覆蓋率、服務連續性與最低標準實施率、人力資源培訓率、公共資金投入比例、兒童參與機制覆蓋率，以及數據收集系統覆蓋率等，為各國政府和相關機構提供了明晰的可量化目標，亦為全球未成年人保護工作提供了實踐路徑。

據此，《CPSS 2021》體現了UNICEF的未成年人網絡安全保護理念維度，從傳統的被動應對模式向主動預防策略進行了轉變，在凸顯UNICEF應對未成年人網絡風險時的前瞻性思維的同時，彰顯了其在未成年人保護領域與時俱進的戰略調整能力。

（三）從單一舉措到多措并舉

從實踐機制視角，《CPSS 2021》明確將網絡安全納入保護范疇，強調通過技術手段和政策干預來保護未成年人免受網絡欺詐、隱私泄露和網絡暴力等風險，①標志著UNICEF的未成年人網絡安全保護工作從單一舉措到多措并舉的路徑轉型。

《CPSS 2021》基于對未成年人保護議題多維復雜性及傳統干預模式局限性的批判性反思指出，既往單一維度干預策略雖在特定問題領域或目標群體中取得局部成效，但其固有的結構性缺陷—包括政策執行碎片化、資源配置離散化及系統性視角缺失等，導致保護體系難以形成協同網絡，從而制約規模效應與可持續性發展，無法充分應對未成年人面臨的復合型風險與提出的多元化需求。為突破以上困境，UNICEF提出多維干預范式，主張通過跨領域資源整合與措施協同構建有機保護系統。該框架涵蓋七大核心維度：完善法律政策制度體系，建立跨部門治理協調機制，構建全周期服務連續性鏈條，實施保護標準與動態監督制度，強化專業人力資源與財政保障，推動兒童參與式決策及社區賦權，建立循證導向的數據監測平臺。此多維架構不僅實現了保護要素的全覆蓋，更因系統耦合性與情境適應性，動態響應了區域差異化需求，顯著優化了干預精準度。

綜上，UNICEF對未成年人網絡安全保護從單一舉措到多措并舉的實踐轉型，不僅提高了未成年人網絡安全保護工作的全面性和系統性，還為未成年人數字成長環境構筑了發展性安全屏障。

（四）建構全球協作機制

2025年5月16日，UNICEF發布《兒童保護系統強化報告卡2024》（Child Protection SystemsStrengthening Report Card 2024，以下簡稱《CPSSRC2024》）。該報告卡不僅詳細記錄了UNICEF在未成年人保護領域的最新進展，還特別強調了國際合作在提升兒童保護系統效能和可持續性方面的重要作用。

《CPSSRC 2024》指出：在2024年，共有158個國家參與了UNICEF兒童保護系統成熟度的評估工作，其中布基納法索、加蓬、印度尼西亞、黑山和南非等5個國家報告稱其兒童保護系統已達到成熟階段。②此外，報告還展示了國際合作在提升兒童保護系統效能方面的具體成果。例如，55個國家實現了免費和普遍的出生登記，65個國家增強了民事登記與衛生系統之間的互操作性，46個國家建立了兒童保護社會服務工作者的質量保證體系。①這些成果不僅提升了兒童保護系統的整體效能，也為未成年人網絡安全保護提供了基礎性的數據統計支持。通過這些努力，UNICEF不僅在國家層面推動了兒童保護系統的建設，還在全球范圍內促進了兒童保護理念的傳播和實踐的創新。

《CPSSRC 2024》表明，UNICEF不僅為未成年人提供了更加安全的網絡環境，還促進了全球范圍內兒童保護系統的協同發展。這種跨國界的協同合作不僅提升了兒童保護系統的效能，也為全球未成年人的健康成長和全面發展提供了更為有力的支持與保障。通過建構全球協作機制，UNICEF為打造一個更加全面、高效的兒童保護網絡奠定了堅實的基礎。

四 總結與展望

作為全球最具權威性和影響力的兒童保護組織之一，UNICEF在全球未成年人網絡安全保護領域發揮著重要的引領作用。研究發現，21世紀以來，UNICEF在未成年人網絡安全保護理念上歷經“從物理空間保護拓展至數字空間保護”“從被動應對到主動預防”“從單一舉措到多措并舉”“建構全球協作機制”的演進歷程。這一發展歷程不僅反映了全球未成年人網絡安全保護理念的歷史演進，也體現了該理念的最新趨勢與未來的發展方向，同時也為我國構建多維度干預與綜合保護的未成年人網絡安全體系提供了有益參考。

近年來，我國未成年人網絡安全保護工作取得了顯著進展，逐步構建起較為完善的保護體系，其標志性成果為2024年1月1日正式施行的《未成年人網絡保護條例》（以下簡稱《條例》）。作為我國首部專門針對未成年人網絡保護的綜合性法規，《條例》為未成年人網絡安全保護工作提供了堅實的法治保障，并明確了各方責任與義務。然而，隨著網絡技術的不斷發展和未成年人網絡行為的日益復雜化，我國在健全未成年人網絡保護工作體系的維度上仍面臨著諸多挑戰，比如當前我國未成年人網絡保護的技術治理實踐呈現行政力量主導的政策驅動模式，大多是企業平臺進行的合規性應對，尚未形成市場自覺與社會協同的良性治理生態。②未來，我國應繼續加強網絡空間建設，健全網絡生態長效機制，進一步完善未成年人網絡安全保護體系。一方面，立足國情，持續加強法律法規的落實和監督，確保《條例》的各項規定能夠真正落地；不斷創新保護方式和手段，充分利用人工智能、大數據等新技術手段，提高未成年人網絡安全保護的精準度和有效性。另一方面，對標國際，加強與UNICEF的合作，借鑒其未成年人網絡安全保護理念，進而前瞻未成年人網絡安全保護的前沿舉措，為我國未成年人營造一個更具韌性設計的安全網絡環境。

① ITU：Global Internet use continues to rise but disparitiesremain， especially in low-income regions，https：//www.itu.int/en/mediacentre/Pages/PR-2024-11-27-facts-andfigures.aspx，最后訪問時間：2025年6月4日。

② 中國青年網：《報告：未成年人網絡普及率達97.3%建議引導“小網民”用好互聯網》，https： / /news.youth.cn/gn/202411/t20241124_15670305.htm，最后訪問時間：2025年6月4日。

③ 澎湃新聞：《2024中國青少年網絡使用調研報告：網絡消費呈低齡化趨勢》，https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_30899545，最后訪問時間：2025年6月4日。

① 湯蓓：《全球治理的組織邏輯：國際組織行政機構運作與國際公共政策》，上海人民出版社2022年版，第177頁。

② UNICEF：What we do，https：//www.unicef.org/whatwe-do.5，最后訪問時間：2025年6月5日。

③ UNICEF：Make the digital world safer for childrenwhileincreasing online access to benef i t the most Disadvantaged，https：//www.unicef.cn/en/pressreleases/make-digital-worldsafer-children-whileincreasing-online-access-benefitmost-Disadvantaged，最后訪問時間：2025年6月8日。

④ 秦惠民、夏提古麗·夏克爾、覃云云：《可持續發展背景下非盟參與全球教育治理的角色研究》，《教育發展研究》2023年第17期，第48—54頁。

① UNICEF：Child Protection Systems Strengthening：Approach， Benchmarks and Interventions，https：//www.unicef.org/media/110876/file/Child%20 ProtectionSystems Strengthening.pdf，最后訪問時間：2025年6月8日。

② UNICEF：Child Protection Systems Strengthening ReportCard 2024，https：//www.unicef.org/media/169321/file/Child Protection Systems%20 Strengthening Report Card2024.pdf，最后訪問時間：2025年6月8日。

① UNICEF：Child Protection Systems Strengthening：Approach， Benchmarks and Interventions，https：//www.unicef.org/media/110876/file/Child%20 ProtectionSystems Strengthening.pdf，最后訪問時間：2025年6月8日。

② 王平、時峭楠、岳耀華：《義利之爭：我國移動網絡游戲未成年人網絡保護合規評價》，《圖書館論壇》2025年第6期，第81—92頁。