合并重組化解中小銀行風險的實現機制

中圖分類號：F832 文獻標識碼：A 文章編號：1000-176X（2025）07-0117-12

一、引言

黨的二十屆三中全會提出：“要統籌好發展和安全，落實好防范化解房地產、地方政府債務、中小金融機構等重點領域風險的各項舉措。”這是繼2023年12月中央經濟工作會議提出“要統籌化解房地產、地方債務、中小金融機構等風險”之后，中央再次把防范化解中小金融機構風險放在突出位置。在2024年國家金融監管總局部署的重點任務中，全力推進中小金融機構改革化險被置于首位。中國的中小銀行數量眾多，資產規模普遍偏小，業務種類單一且市場份額較小，風險控制能力弱。由于外部競爭加劇，中小銀行盈利能力下降，個別中小銀行大股東及高管惡意掏空或違法違規經營。監管俘獲、牌照信仰和規模信仰也容易導致不審慎經營，公司治理失靈、資本金不足、資產質量差等風險在部分中小銀行集聚。根據中國人民銀行對4364家銀行業金融機構評級的數據，2023年，中國的高風險銀行共337家，其中，城市商業銀行14家，農村商業銀行、農村合作銀行及農村信用合作社191家，村鎮銀行132家[1]。

理論研究表明，中小銀行風險失控極易對地區金融系統和地區經濟造成負面影響。一方面，銀行是經營風險的機構，單個銀行的流動性風險可能導致其經營失敗，甚至引發系統性金融風險。相對于大銀行，中小銀行能承受的破產邊界低，更容易發生聯合倒閉情形[2]。另一方面，中小銀行在服務區域經濟、支持中小微企業、扶持“三農”發展等方面具有不可替代的作用，其風險失控可能通過信用緊縮、資金錯配等渠道波及實體經濟。當前，防范化解中小銀行金融風險是中國金融高質量發展的重要課題。部分地區已經探索出通過合并重組化解中小銀行風險的路徑，但鮮有文獻開展理論性研究，其實現機制更亟待深入探討。

基于此，本文采用扎根理論的質性研究方法，選取6家中小銀行合并重組的具體案例，提煉合并重組化解中小銀行風險的過程模型，分析合并重組化解中小銀行風險的實現機制。本文的邊際貢獻如下：在理論方面，本文揭示了合并重組對于化解中小銀行金融風險的重要作用，是對現有研究的有益補充；在實踐方面，本文為科學制定中小銀行合并重組方案、有效推進改革化險的具體工作、維護金融穩定提供了有益的決策參考。

二、文獻綜述

合并重組貫穿了現代銀行業發展的全過程[3]。銀行合并重組的原因集中于銀行內部原因和銀行外部原因兩個方面。從銀行內部來看，協同效應理論、信息理論、低效率管理理論、管理自利理論等均可用來解釋銀行的合并重組[4]。從銀行外部來看，經濟周期、產業結構、市場環境、法律體系、監管體制的變化是推動銀行業合并重組的因素。劉瑞波和馬冉[5將銀行合并重組劃分為以市場化運作為主導的銀行合并重組、為挽救銀行危機在政府干預下進行的銀行合并重組和海外合并重組。林興[認為，中小銀行合并重組的模式主要包括以市場化原則推進的強強合并，為推動區域金融資源整合、化解金融風險的強弱合并，以及為掩蓋風險爆發或延緩風險的弱弱合并。銀行合并重組能夠降低成本，通過協同效應實現規模經濟與范圍經濟。Aljadani和Toumi[7]認為，合并重組能夠提高銀行的長期生產率。高曉燕等[8]對興業銀行合并重組佛山商業銀行、中國平安合并重組深圳發展銀行進行實證分析，認為合并重組能夠提升銀行績效。然而，也有部分學者對銀行合并重組持謹慎態度。Kwan和Eisenbeis[]認為，銀行合并重組對效率與績效的影響是復雜且不確定的。Patti和Gobbi[10]認為，銀行合并重組可能對企業信貸供給造成短期沖擊。針對中國的中小銀行合并重組的研究較少，大部分學者持肯定的觀點。胡增勇\"認為，合并重組是實現中小銀行適度規模經營的捷徑，是中小銀行可持續發展的可選方案。張倍源[12]認為，農村中小銀行應堅持市場化、法治化原則，壓實地方政府屬地責任、規范股東股權治理、堅守市場定位不動搖，以合并重組實現中小銀行高質量發展。

金融系統天然具有脆弱性，中小銀行由于整體規模較小、資產負債結構相對單一、資本緩沖水平較低，面臨多重風險。從銀行內部來看，中小銀行面臨的風險主要有流動性風險、信用風險和內部治理風險。周祥軍[13]認為，部分中小銀行過度依賴同業負債和資產性投資獲取收益，導致流動性風險上升。盛雯雯[14]認為，近幾年不良貸款攀升導致部分中小銀行資產質量劣變，增加了信用風險。周學東[i5]認為，部分中小銀行在公司治理實踐中存在股東行為不規范、內部控制失效、關聯交易等現象，甚至出現金融腐敗與違法犯罪行為，內部治理風險較大。從銀行外部來看，中小銀行面臨的風險主要有市場風險和外部治理風險。明雷等［16]認為，農村中小銀行在國內市場競爭中處于不利地位。周皓和沙楠[17認為，美國硅谷銀行危機正是受到了美聯儲強力升息政策的負面影響。李賢俊等[18通過比較恒豐銀行、中原銀行、廣西農村信用社、盛京銀行等四家機構改革化險模式，提出省級國有金控平臺以“股權投資 + 債權投資”模式暢通資本補充渠道，進而優化股權結構的化險方式。李鑫[19]借鑒美國存款保險公司（FDIC）的儲貸危機和

2008年次貸危機期間化解處置中小銀行風險的實踐經驗，認為應提高中小銀行風險預判能力，出清資本充足率不合格的銀行。巴曙松等[20]認為，應大力推進中小銀行市場化兼并重組，消化銀行業過剩產能，主動化解中小金融機構風險。

現有研究為本文奠定了研究基礎并提供了有益啟示，但仍有深人研究的必要。一是關于中小銀行政策性改革化險的文獻較少，僅有的關于合并重組化解中小銀行風險的研究主要集中于風險描述、成因分析和政策建議，對合并重組化解中小銀行風險具體實現機制的研究較少。二是合并重組是目前中國地方政府和金融監管部門推動中小銀行改革化險常用的方式，盡管政府部門強調市場化、法治化原則，但出于輿情管理和風險防控等考量，合并重組的具體過程并不為外界了解，這一領域的研究往往缺乏具體的事實依據。

三、研究設計

（一）研究方法

本文采用扎根理論對合并重組化解中小銀行風險進行案例研究。首先，本文要研究在中小銀行合并重組過程中，改革化險的具體路徑是什么，回答的問題屬于“如何”“怎么樣”的范疇。案例研究適合解答“如何”之類的問題，尤其適用于對象的理解，尋找新的概念和思路，乃至理論創建[21]。其次，扎根理論是Glaser和Strauss[22]提出的一種質性研究方法，主張研究者帶著問題，對原始資料進行經驗總結，自下而上地歸納出概念和命題，在總結經驗的基礎上建立一個理論框架。由于中小銀行合并重組涉及范圍廣，過程較為復雜，采用扎根理論案例研究能夠更好地厘清合并重組化解中小銀行風險的機制。

（二）案例選擇與數據收集

按照抽樣的方法，遵循典型性和特殊性原則，本文選擇被省農村商業銀行（以下簡稱“省農商行”）合并重組的6家中小銀行作為研究案例。為了提高信度和效度，本文通過多種技術采集數據、多種數據來源和多個訪談者“三角驗證”方法對研究數據進行交叉檢驗。首先，對6家中小銀行的高管人員進行半結構化訪談。訪談內容包括合并重組的過程，參與合并重組的體會，合并重組的關鍵環節，合并重組前后公司治理、制度建設及執行、合規、人力資源、科技投入、資本充足率、業務開展、盈利能力、資產質量等情況。經整理后，本文共獲得訪談資料8.6萬字，訪談基本信息如表1所示。其次，本文收集訪談機構年度報告、重大事項報告、經營分析報告、媒體報道等資料5萬字。同時，本文查找相關參考文獻資料2萬字。

四、資料編碼分析

（一）開放式編碼

開放式編碼是將文本資料進行分解、歸納，進而概念化、范疇化。本文采用扎根理論的質性研究方法，對文本資料進行編碼，過程如下：將訪談數據整理后，對資料進行脫敏處理，刪除單位名稱、姓名和敏感數字；對脫敏后的文本資料進行歸納、比較，完成命名和分類，刪除重復概念，歸納整理后共獲得48個有效概念；進一步篩選、歸類，得到16個范疇。開放式編碼結果如表2所示。

（二）主軸編碼

在開放性編碼階段，原始資料已被分解并歸類至多個不同范疇，而主軸編碼旨在發現和建立各范疇之間的內在邏輯聯系，從而進一步建立起主要范疇[23」。本文分析開放式編碼范疇之間的潛在邏輯關系，形成主范疇和副范疇，主軸編碼結果如表3所示。

（三）選擇性編碼與理論飽和度檢驗

本文使用原始資料和基于此歸納出來的概念、范疇及范疇間關系，提煉出中小銀行合并重組化解中小銀行風險的過程模型，如圖1所示。當新增資料對新的理論見解沒有增量貢獻，且無法

揭示已有范疇的更多屬性時，理論達到飽和狀態[24]。本文用6家被合并重組銀行中兩家的訪談資料進行同樣的編碼操作，與前4份編碼結果反復比較，進行理論飽和度檢驗，沒有得到新的維度和類屬，每個類屬內部也沒有產生新的要素，本文的維度編碼和過程模型在理論上是飽和的。

五、合并重組化解中小銀行風險的實現機制

（一）出清原股東

中小銀行風險主要源于公司治理失靈。在合并重組前，從表面上看，中小銀行有較為完善的公司治理結構。“改革前，我們為省聯社管理下的縣域法人經營機構，實行黨委領導下的股東大會、董事會、監事會三會一層公司治理機制，高管層設行長1人，副行長4人，股東大會為最高權力機構，董事會設有8人，其中董事長1人，獨立董事1人，內部董事1人，股權董事5人，下設三農金融服務委員會、審計委員會、提名和薪酬委員會、消費者權益保護委員會、風險管理與關聯交易委員會、戰略委員會共6個專門委員會，監事會設監事長1人，包括監事長在內，共有職工監事3人，外部監事3人，下設監督委員會、運營委員會兩個專門委員會”（XC01）。其機構設置遵循《中華人民共和國公司法》等相關法律，符合監管要求。但實際上，大股東控制、內部人控制導致中小銀行公司治理基本失靈。一方面，大股東通過關聯公司持股導致“一股獨大”。同時，大股東又通過大量的不正當關聯交易、資金擔保及資金占用等手段逐漸“掏空”中小銀行，造成嚴重的財務與經營風險，直接侵害其他股東及存款人的利益。另一方面，董事會各項運作機制成了擺設，董事長“一言堂”問題嚴重，管理層凌駕于制度之上，以領導指示或領導集體決策代替規章制度，貪腐瀆職、違法違規行為屢有發生。因此，中小銀行落實原股東股權處置方案，完成原股東出清，徹底消除合并重組后可能存在的公司治理風險。

第一，中小銀行進行股權穿透。中小銀行通過股東股權穿透，清晰識別實際控制人及其背后的關聯方。“每一個股東情況，包括其親屬情況、持有股份情況，全部都穿透”（KD06）。

第二，與股東溝通協商。在省農商行的指導下，6家中小銀行通過股東溝通協商，了解股東的需求與期望，做好維穩工作。“建立領導班子與重要股東的溝通機制，了解股東意向，和股東建立良好關系，對持股50萬元以下的自然人股東采取靈活機動策略，爭取股東支持”（HL24）。

第三，厘清股東責任，妥善給付處置對價。省農商行、地方政府和6家中小銀行協同配合，通過開展盡職調查工作，厘清股東歷年分紅、占款及相關責任等情況，籌集股東股權處置資金，支付股權處置對價。一方面，統一給付對價標準。另一方面，對于個別損失比較大的股東，通過給予政府項目讓利或者降低存量貸款利率等方式予以補償。

（二）補充資本金

資本充足率是銀行監管的重要指標。資本金是銀行經營的基礎，也是銀行抵御風險的最后屏障，更是防范風險傳染的第一道屏障，即資本首先彌補信貸違約損失，剩余部分用于補償風險傳染過程中產生的資產減值拋售損失[25]。資本金越多，銀行的安全系數越高。當銀行由于突發事件或經營不善出現損失時，資本金能夠在一定程度上保證銀行的經營得以延續，或在破產清算時保護存款人的權益。高風險銀行的合并重組既增加了風險資產，又承接了歷史累計虧損，因而必須補充資本金，才能確保主要監管指標達標。

第一，地方政府通過發行專項債解決注資來源問題。由于風險積累和不良資產處置的影響，中小銀行難以通過增資擴股解決資本充足率不達標的問題。銀行補充資本金的渠道主要有內源性融資和外源性融資兩種渠道。內源性融資是指通過銀行自身造血實現對資本的補充。在經濟結構轉型、利差收窄的大背景下，中小銀行盈利情況普遍不容樂觀，銀行自身補充資本的能力下降。因此，對于難以通過內源性融資募集資本的中小銀行來說，增資擴股成為補充資本的主要手段。“在改革前，我們分別于2015年、2017年、2019年經歷了三次增資擴股”（YK06）。同時，中小銀行不良資產處置也會帶來額外的資本消耗。一方面，不良資產增加使得風險加權資產規模擴大，帶動資本充足率下降。另一方面，不良資產核銷處置也會壓縮利潤，降低留存收益對資本金的補充作用。中小銀行政策性的外源性融資主要來自地方政府發行的專項債。對于難以通過內源性融資募集資本的中小銀行來說，政府專項債投資門檻和成本較低，且形成的資本補充質量較高，能夠顯著提升中小銀行的風險抵御能力。2020年7月，國務院常務會議提出，為增強金融服務中小微企業能力，允許地方政府發行專項債合理支持中小銀行補充資本金。因此，為了讓省農商行有足夠的資本金合并重組中小銀行，“省政府發行專項債募集資金”（XC51）。

第二，通過間接入股與轉股協議存款注資。間接入股是指地方政府通過當地國有金融控股平臺間接入股中小銀行，可以補充核心一級資本。轉股協議存款是指地方政府財政部門通過與中小銀行簽訂附有轉股條款的存款合同將資金注人，可以補充其他一級資本。具體來說，省政府通過發行專項債募集資金，以股本金、可轉股協議存款方式補充省農商行資本。一方面，部分專項債資金由省財政委托省金控集團人股省農商行，“財政成立一個金控集團，省里主要是金控集團注資”（KD19）。另一方面，其余專項債資金由省財政廳轉貸給各市，各市以可轉股協議存款方式注入省農商行。

（三）剝離不良資產

近年來，隨著區域經濟發展呈現一定分化特征，中小銀行風險也呈現向部分區域集聚的態勢。一些區域集中了大多數的高風險機構，面臨較大的風險壓力。以“兩高一剩”為支柱的產業區域，由于面臨更加艱難的經濟轉型壓力，中小銀行的資產質量惡化風險更為嚴峻。過高的貸款不良率成為中小銀行的重大風險隱患，也是改革化險的重中之重。

第一，省資產管理公司與6家中小銀行簽訂資產轉讓協議，不良資產剝離至省資產管理公司。以清產核資結果為標準進行核算，省資產管理公司通過銀團貸款獲得授信，作為收購不良資產現金對價部分。一方面，“省資產管理公司市場化籌集資金，用于剝離不良資產”（HL44）。另一方面，“省資產管理公司利用銀團貸款，打折收購不良貸款和非政府關聯類抵債資產，通過處置不良資產來償還銀團貸款”（KD02）。

第二，彌補損失。地方政府選定合格國有獨資企業與省農商企業管理有限公司，共同成立有限合伙企業，向6家中小銀行發行專項票據，彌補不良資產損失及其他損失。由6家中小銀行所在地政府統籌不良資產超額清收、國有企業所持股份分紅和股權轉讓增值收益等資金，用來償還專項票據本息，組織提供能估值、可處置、法律無瑕疵的抵押物，為專項票據增信。同時，對政府關聯類抵債資產作出變現承諾。

第三，委托清收。不良資產清收工作涉及省農商行、省資產管理公司、地方政府三方。省農商行受托對剝離的不良資產進行清收，清收回款優先用于償還銀團貸款本息。省農商行下設清收中心，專職負責剝離不良資產清收處置，制定剝離不良資產清收處置方案，并建立完整績效考核體系，按時實現收購不良資產資金償還目標。省資產管理公司承擔資產管理及清收過程中發生的訴訟費、執行費和稅費等各項費用，并向某省農商行支付委托清收代理費用。地方政府嚴格落實清收挽損工作屬地責任，組織相關部門清收挽損、追逃追贓。

（四）完善體制機制

在合并重組前，6家中小銀行均為獨立法人的基層農信機構，歸省農村信用聯社管理。省聯社模式具有濃厚的行政化色彩，一定程度上限制了各縣域農信社業務的發展[26]。同時，省聯社與基層農信機構之間體制機制矛盾突出，股權與控制權、管理者與股東之間權責倒置，行政管理、行業管理、行業服務等多種職能與角色存在沖突。因此，隨著改革進入深水區，省聯社定位不清、靈活性不足等問題逐漸顯露，在指導促進、統籌協調和服務監管方面均顯得乏力，原省聯社模式內外部挑戰不斷。為了更好地服務于農信社體制改革，原省聯社模式亟待轉型[27]。

第一，建立總分支模式。在合并重組后，6家中小銀行失去獨立法人地位，成為省農商行支行，原省聯社在各市設立的辦事處，改為市分行，形成總分支模式。總分支模式可以有效保護存款人利益，減少市場震蕩，避免風險傳染，有利于省農商行利用自身優勢，理順6家被合并重組的中小銀行的業務，使其盡快融入總行的整體戰略布局。6家中小銀行“在當地的口碑和信譽度也有所提高”（XC24）。省級機構對轄區內機構的控制力得到強化，業務規模進一步擴大。

第二，明確戰略定位。2023年中央金融工作會議指出：“嚴格中小金融機構準入標準和監管要求，立足當地開展特色化經營”，對中小銀行的定位和發展方向提出了明確要求。中小銀行之間發展的差異除了受所處環境、歷史狀況等因素影響外，其戰略定位也十分重要。中小銀行的風險累積很大程度是由于對利潤的過度追求而偏離發展定位和初衷。在合并重組后，作為省農商行的分支機構，6家中小銀行貫徹執行總行的戰略定位，立足區域經濟特色和資源稟賦，堅持“支農支小”市場定位，深耕“三農”，聚焦小微，重點做好金融“五篇大文章”。

第三，加強風險防控。在合并重組前，中小銀行內部控制相對薄弱、缺少風險管理人才、風險管理技術和工具不足、風險識別較差、預警反應較慢。中小銀行對關聯交易管理不到位，在銀行獲得大量貸款的企業既是銀行的大客戶，又是銀行的股東，而銀行內部的管理又流于形式，導致貸款集中度超標。在合并重組后，6家中小銀行嚴格執行各項規章制度，業務管理更加精細。“省總行更重視風險管理”（XC18）。

第四，加大科技投入。金融科技既能顯著降低商業銀行自身風險，又能抑制系統性風險。中小銀行在資金實力、技術水平和人才儲備等方面存在“天然劣勢”，導致單個銀行很難在金融科技領域取得明顯進步，技術水平提升難度較大。由于缺乏數據應用及治理能力、技術架構陳舊、缺少業務場景及復合型人才，數字化轉型投入難以形成規模效益。在合并重組后，省農商行整合現有資源，加大科技投入，打造技術先進、運行穩定的科技體系，“信貸審批系統升級優化”（HL100）。線上貸款服務簡化了貸款流程，線上線下相結合的方式提升了大額貸款的審核效率。

第五，統籌產品開發。“新產品太多了，原來產品不多，今年‘雙十一’省行就推出10款新產品，新產品由省行統一開發，我們分支機構不用管，這也是總分行制的一個優點”（HL101）。在合并重組后，省農商行統籌產品開發，不斷創新研發個性化信貸產品，豐富產品種類。

第六，優化人力資源配置。采取黨管干部和市場化選派相結合的方式進行人員選拔與任用，優化干部及人力資源配置，減少機構和人員。在合并重組后，員工對農商行充滿信心，積極性大大增強。“改革以后，大家士氣都起來了”（YK58）。

六、進一步討論

（一）單個銀行改革化險還是多家銀行合并重組

2018年以來，中小銀行的改革化險以單個銀行改革化險為主。單個銀行改革化險是中小銀行在不通過外部合并、收購或重組的情況下，通過補充資本、調整內部管理、自我改革等手段，化解內部風險和減少外部壓力，恢復其經營穩定性和可持續發展能力的一種方式，受到部分學者的支持。李福泉［28]認為，化解已經形成的金融風險，根本出路是靠中小銀行自己。白曉東等[29]認為，中小商業銀行要依靠自身積累和市場化融資的方式補充資本金。然而，對于中小銀行“量多質弱”、抗風險能力較低、高風險機構聚集、持續經營壓力較大的區域，單個銀行改革化險難以解決三個方面的問題。首先，盈利能力不足。高風險機構剝離不良資產后，資產規模小，可生息資產難以快速補充，收入結構單一，盈利水平迅速下降，單個銀行改革化險僅能勉強維持盈虧平衡，甚至繼續虧損。其次，發展空間有限。由于資金和技術的限制，單個銀行改革化險后，中小銀行依舊缺乏數字技術、金融科技的支持，難以進行業務模式和技術手段的創新，發展空間受限。最后，抗風險能力不強。中小銀行定位于服務本地經濟，監管嚴格限制其跨地域或綜合化展業，必然導致單個銀行的客戶集中度高，業務的區域結構和行業結構高度集中，分散經營風險能力較弱。尤其是地處產業結構單一或經濟欠發達區域的銀行，相關產業的大客戶一旦發生逾期、違約等問題，將對其信貸資產質量和盈利能力產生較大沖擊，單個銀行很難應對這樣的外部沖擊。同時，中小銀行風險管理機制不完善，風險處置渠道狹窄，不良貸款化解手段單一，單個銀行難以妥善應對處置風險。

2024年5月23日，國家金融監管總局農村中小銀行監管司提出：“加快推動農村中小銀行兼并重組，減少農村中小銀行機構數量和層級”，明確指出“合并重組”是系統推進中小銀行改革化險的最新思路。合并重組在提升中小銀行盈利能力、開拓發展空間、增強抗風險能力等方面更具優勢。合并重組能夠擴大單個銀行規模，使得銀行能夠實現資本金、存款、貸款等資源的優化配置，減少重復的資源投入，提升整體運營效率，在提高公司治理能力、提升市場份額等方面發揮積極的作用。在合并重組后，中小銀行能夠通過整合現有技術資源，加大對金融科技的投入，推動原有業務模式的創新和升級，實現數字化轉型，擴大發展空間。由資本充足、管理規范且業務優勢明顯的銀行來主導合并或控股操作，能夠避免金融風險擴散，實現風險的有效管控。

（二）防范金融風險向財政風險傳導

在地方財政緊平衡的背景下，由地方政府為償還專項債、專項票據本息“兜底”，存在金融風險向財政風險傳導的隱患。依靠地方政府拿出“真金白銀”來補充資本的模式難以持續，高頻次的合并重組會反而會加劇地方債務風險。因此，在合并重組過程中，地方財政不能承擔金融化險的“兜底”責任。首先，部分地方財政收入較低、財政實力有限，債務負擔歷史包袱較重，因而采用專項債等方式對中小銀行進行資本補充的額度有限。其次，發行專項債雖然能夠顯著降低被注資銀行風險，但其造血功能并不明顯，不能有效促進被注資銀行盈利能力提升[30]。合并重組的本質是以時間換空間，中小銀行通過合并重組增強風險抵抗能力，還需依靠市場主體的自身發展來彌補單個銀行改革化險的成本。最后，專項債的市場退出資金來源于中小銀行的股權轉讓資金，但目前非上市銀行股權轉讓普遍流拍，商業銀行股東、股權監管政策進一步收緊，戰略投資者投資意愿明顯降低，地方政府通過股權市場轉讓償還專項債資金難度大，可能進一步加重地方財政的緊平衡。

七、研究結論與政策建議

（一）研究結論

本文采用扎根理論的質性研究方法，對6家中小銀行被省農商行合并重組的具體案例進行歸納和總結，提煉出合并重組化解中小銀行風險的過程模型，分析合并重組化解中小銀行風險的實現機制。研究結果表明，中小銀行合并重組通過出清原股東、補充資本金、剝離不良資產、完善體制機制有效化解了公司治理失靈、資本金不足、資產質量較差和體制機制不完善等產生的風險。

第一，中小銀行合并重組通過股權穿透和溝通協商工作，妥善給付處置對價，完成原股東出清，從而排除公司治理失靈風險；通過政府發行專項債募集資金，以化險平臺直接入股、委托入股和轉股協議存款方式，及時補充資本金，夯實安全發展根基；通過實施清產核資，由資產管理公司市場化收購不良資產，發行專項票據彌補損失并委托清收等措施剝離不良資產，從而化解存量風險；通過實行總分支模式，明確戰略定位，加強風險防控，加大科技投入，統籌產品開發，優化資源配置等措施完善體制機制，從而增強發展內生動力。

第二，對于中小銀行“量多質弱”、抗風險能力較低、高風險機構聚集、持續經營壓力較大的區域，相較于單個銀行改革化險，采取多家銀行合并重組化解中小銀行風險在提升中小銀行盈利能力、開拓發展空間、增強抗風險能力等方面更具優勢。在合并重組過程中，地方財政不能承擔金融化險的“兜底”責任。

（二）政策建議

第一，統籌推進中小銀行改革化險。銀行體系內的風險具有非線性特征，簡單的應急措施往往只能暫時壓制個別風險。因此，當區域內中小銀行普遍出現風險時，地方政府應從區域整體出發，統籌制定一攬子方案，將合并重組作為化解中小銀行風險的重要抓手。在化解風險時，避免資源錯配和風險拖延，防止“小拖大，大拖炸”。

第二，監管政策要體現逆周期特征。地方金融監管機構應提高監管容忍度，允許階段性放寬不良資產潔凈出表、監管指標一次性達標等要求，允許先合并重組，再逐步改善經營，利用撥備、股東權益及其他資本消化損失，實現以時間換空間。

第三，注重資源整合。根據協同效應理論，合并重組是資源的重新整合，其中，人員管理和企業文化的融合是難點。在合并重組化解中小銀行風險的過程中，地方政府需要引導中小銀行進行業務資源、客戶資源、政策資源、資本和人力資源的整合，擴大資產規模和提升市場占有率。同時，將培育價值認同、信心恢復等內容納入中小銀行合并重組的工作之中，引導合并重組后的銀行培養企業文化，提升管理水平，優化服務體驗。

第四，堅持有為政府和有效市場相結合。一方面，合并重組要政府統籌謀劃與推動，原股東出清、發行專項債、不良資產清收處置等都需要地方政府擔當作為。另一方面，合并重組是不同市場主體之間談判協商的結果，給付對價、損失彌補、發行專項債和專項票據等需要發揮市場的基礎性作用。市場的有效性離不開政府的政策引導與保障，政府應發揮宏觀調控作用，在關鍵時刻提供政策支持，防止單個銀行的風險蔓延為系統性風險。同時，政府不應過度干預市場的正常競爭，而應當通過政策引導，積極鼓勵市場主體參與風險化解，通過合理的價格信號和資本配置，有效優化銀行風險管理與經營的決策，增強銀行體系的韌性與抗風險能力。

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Mechanisms of Using Merger and Reorganization to ResolvetheRisksofSmallandMedium-SizedBanks： ACaseStudyBased onSix Small andMedium-SizedBanks

WANGYuchen1，XUJihua2

（1.Schoolofinance，NankaiUniversityianjin3O5O，Chna;2.InsuraneandNon-BankInstitutionEaiatio Bureau，National Financial Regulatory Administration，Beijing 1Ooo33，China）

Summary：Preventingandresolvingrisksinsmallandmedium-sizedbanksplaysanimportantroleinmaintaining the stabilityof thefinancialsystemandavoiding theoccurrenceofsystemic financialrisks.Existingresearchcallsforfurther explorationintwomainaspects.First，thereisalackofsuffcientliteratureonriskmitigationthroughpolicy-drivenreform insmalland medium-sizedbanks.Thelimitedexisting studiesonmergerandreorganizationasreform-basedrisk mitigation strategies mostlyfocus onbroadrisk descriptions，causeanalysis，and policysuggestions，butlack in-depth examinationof the specificmechanisms through which mergerandreorganizationresolvefinancialrisks.Second，mergerandreorganization have becomecommonlyadopted policytolsbylocal governmentsand financial regulatoryauthorities in China topromote reformand risk mitigation in smalland medium-sized banks.

This study employs a qualitativeresearch method based on grounded theory to summarize six cases in which small andmedum-sized banks were mergedandreorganizedbyaprovincialruralcommercialbank.Itdevelopsa procesmodel forrisk mitigation through mergerandreorganizationandanalyzes the mechanisms involved.Theresults showthat such mergers helpresolverisksrelated togovernancefailure，capital insuficiency，poorasetquality，andweak institutional frameworks by clearing originalshareholders，replenishing capital，removing non-performing assets，and improving systems. Specifically，shareholder exit wasachieved throughownershiptracingandnegotiation;government-isuedspecialbonds provided fundsforcapital injectionviadirectequityntrustedequityanddeposit-to-equityconversion;non-performing asetswere stripped throughasset verification，market-basedacquisition，special bondcoverage，and entrustedrecovery; andinstitutionalcapacitywasenhancedviaaunifiedheadquarter-branchmodel，strategicalignment，riskcontrol， technologyinvestment，andresourceoptimization.Furtheranalysissuggeststhatinregionswith many weakandhigh-risk banks，jointmergersaremoreefectivethansingle-bankrestructuringinimproving profitability，growthpotentialndrisk resilience.Local governments cannot serve as the ultimate risk guarantor in this process.

Fromatheoretical perspective，this study highlights merger and reorganizationas an important approach to resolving financialrisksinsmallandmedium-sizedbanksandcontributestotheexistingbodyofresearchonriskpreventionand resolutioninsmallrfinancial institutions.Fromapractical perspective，thefindings provide useful policyreferencs for localgovernments toscientificallydesign mergerandreorganizationplans，efectivelyimplementreformandrisk mitigation strategies，and safeguard the stability of the financial system.

Keywords：smallandmedium-sized banks;mergerandreorganization;mitigating risks throughreform;grounded theory

（責任編輯：巴紅靜）