國際貨幣基金組織變革及其影響

當前，國際貨幣基金組織（IMF）框架內發達經濟體、新興市場和發展中經濟體的份額占比，與其各自在全球經濟中的貢獻程度之間已出現嚴重錯配。隨著第17次份額總檢查工作的啟動，IMF正步入治理改革的關鍵窗口期。此次份額調整與治理結構優化，不僅關乎IMF自身的代表性與合法性根基，更將重塑未來全球經濟治理格局。

IIVIF以單月京

份額構成IMF資金體系與治理架構的核心制度基礎，承載著多重關鍵職能。它既是支撐IMF貸款和運營的主要資金來源，也直接決定各成員國的貸款額度、特別提款權分配規模及投票權比例。根據《IMF協定》要求，理事會須每五年對份額總量與國別分配情況進行動態評估，以保障該組織擁有充足的資源履行其法定職能。自1944年成立以來，IMF已累計完成16次份額總檢查，其中10次實現增資。2023年完成的第16次份額總檢查將總份額提升 50% 至約9600億美元，但相對于當前全球經濟的龐大規模而言仍顯不足。同時，份額調整須動態反映成員國在全球經濟中相對地位的變化，以此確立各國的份額基準并主導IMF投票權分配機制。然而，份額調整長期滯后，導致成員國份額占比與經濟規模全球占比之間出現嚴重錯配。由于投票權直接錨定份額占比，該失衡進一步傳導至治理層面，最終引發IMF投票權結構的嚴重錯配。自2010年第14次份額總檢查以來，各成員國份額分配再未調整：2010一2024年，發達經濟體維持 60% 的份額占比，但其基于購買力平價（PPP）的GDP全球占比已從 48% 降至 40% 。這導致IMF公式計算的“計算份額”與現行“實際份額”之間出現較大差距，且該差距已達到歷史最高水平。新興市場成員國份額普遍被低估，截至2024年，中國所占份額被大幅低估了 8.22% ，印度、越南、阿聯酋、印度尼西亞、泰國、土耳其、埃及所占份額分別被低估了0.90、0.53、0.4、0.37、0.27、0.18、0.17個百分點。而發達經濟體成員國則普遍被高估，美國和日本尤為突出，分別被高估了2.62個百分點和2.12個百分點，歐洲國家中的法國、英國、意大利、德國、西班牙所占份額分別被高估了1.29、1.04、1、0.87、0.38個百分點。以上錯配現象的出現，主要源自兩方面因素。一是份額計算方式調整滯后。在1944年IMF成立之初，45個成員國依據國民收人、國際儲備、對外貿易額、出口波動性等變量來逆向校準公式參數，使計算結果契合創始國政治協議份額框架。此后，份額公式的調整始終缺乏進展，現行份額公式是2008年“份額和發言權改革”的成果，為25年來首次對份額公式的調整。二是份額分配調整滯后。IMF共有三種新增份額分配方式：其一，根據現有份額占比等比例分配，保持原有分配結構不變，這也是IMF新增份額分配的最主要方式；其二，選擇性分配，按份額公式得到計算份額占比與實際份額占比平均值確定各成員國的份額占比；其三，特別分配，基于GDP等特定指標或份額總檢查談判期間達成的其他政治協議，向個別或部分成員國分配新增份額。IMF歷來傾向于采用等比例分配和特別分配方式，而非依據份額公式計算的選擇性分配方式。受上述因素影響，新興市場和發展中經濟體欲提升份額占比，勢必觸及發達經濟體的既得利益，須與之達成政治協議。由于IMF重大決策依賴85%特別多數票門檻，美國及歐盟國家為維系實際一票否決權，不會允許份額稀釋削弱其控制力。因而新興市場和發展中經濟體難以在現有的IMF框架下獲得與之經濟發展貢獻相匹配的份額占比。此外，在IMF現有治理結構下，新興市場和發展中經濟體的代表性嚴重不足。IMF的治理結構主要由“理事會一執董會一管理層”三部分構成。理事會作為IMF的最高決策機構，理事由成員國任命。執董會則在IMF治理結構中發揮著核心作用，負責開展基金組織的各項具體業務。當前的執董會設有25個席位，代表191個成員國，其中歐洲國家直接任命或主導了10個席位，再加上美國、日本、澳大利亞與新西蘭、加拿大與愛爾蘭任命或主導的4個席位，發達經濟體共控制14個席位。IMF總裁既是IMF執董會的主席，也負責領導IMF工作人員。IMF成立以來，依據約定俗成的傳統，IMF總裁始終由歐洲人擔任，歷任總裁遴選均是通過小范圍磋商等非正式投票方式產生。

改革要點及影響

IMF成員國的份額占比長期偏離全球經濟發展實際，份額占比調整又長期處于滯后狀態，加之治理結構代表性的不足，其代表性與合法性根基受到挑戰。為充分發揮IMF在全球經濟治理中的核心作用，需要盡快推進以份額改革為核心的IMF治理體系變革。

一是盡快推進份額公式改革，為實現份額占比調整奠定基礎。現行份額公式由GDP、經濟開放度、經濟波動性和國際儲備四個變量構成，變量值均為全球占比且權重總和為1。

擁有 50% 權重的GDP變量占據核心地位，其計算采用市場匯率（MER） 60% 與購買力平價（PPP） 40% 的加權均值。作為全球經濟地位的核心衡量指標及過往中決定特別增資分配的核心指標，延續GDP的核心地位已獲成員國在以往IMF份額總檢查中的共識。因此，份額公式改革的焦點集中于：GDP變量總權重提升的可能性，以增強份額公式的透明度與代表性；MER一GDP/PPP一GDP內部權重配比調整。在未來的份額總檢查中，提高PPP一GDP權重成為新興市場和發展中經濟體獲取公平話語權的關鍵，因其普遍存在的匯率低估導致PPP一GDP普遍高于MER一GDP，提升PPP一GDP占比可直接糾正現行份額公式的代表性偏差。

經濟開放度（當前權重 30% ）、經濟波動性（權重 15% ）和國際儲備（權重 5% ）三個指標之間存在一定的相關性。具體而言，經濟開放度指標以成員國經常賬戶收支規模為測算依據，該變量對高收人經濟體及小型開放型經濟體存在明顯偏斜，且在歐盟等區域性經濟體聯盟內，因跨境貨物與服務貿易存在重復計量現象，導致經濟開放度數值高估。與此同時，經濟波動性指標（衡量經常賬戶收入與資本凈流動的波動幅度）與經濟開放度呈現高度相關性，進而放大了發達經濟體在份額分配中的優勢。因此未來改革須重點關注三方面：降低經濟開放度指標的權重水平、矯正貿易數據重復計算問題、同時取消與經濟開放度高度重疊的經濟波動性指標，從而提升份額分配公式的代表性與適用性。與經濟開放度和經濟波動性指標相反，國際儲備指標對中國、印度、沙特阿拉伯等新興市場和發展中經濟體更為有利，維持其現有5%的權重配置將獲得更廣泛的成員國共識支持。

二是加強政治協商，推動新興市場和發展中經濟體話語權漸進提升。完成份額公式改革后，推動改革成果落地的實施層面面臨更為關鍵且復雜的挑戰。首要障礙在于當前投票權結構，美國（ 16.49% ）與歐盟27國（ 25.53% ）共同掌握對IMF重大決策的否決權。若按現行份額公式計算，美國投票權將降至 15% 以下，而中國則升至 14% 以上；若進一步疊加份額公式改革，美歐投票權必然繼續縮水，中國可能突破 15% ，此消彼長的權力重構顯然難以獲得美歐認可。因此必須通過強化多邊協商機制，漸進推動發達經濟體向新興市場和發展中經濟體轉移份額。歷史經驗表明該路徑具備可行性，IMF在2006年與2010年兩輪改革中，已累計向新興市場和發展中經濟體轉移7.7%的投票權。在第17次份額總檢查及后續議程中，新興市場和發展中經濟體亟須與發達經濟體就分階段、可核查的份額轉移方案達成具體路線圖。

可探索通過提升基本投票權占比來增強治理體系的公平性與包容性。IMF的投票權結構由兩大要素構成，基于份額計算的投票權以及平等分配給所有成員國的基本投票權。基本投票權占比變化呈現明顯波動性，1945年IMF成立時該比例達 11.3% ，至20世紀50年代末占比一度攀升至 16% 的歷史峰值；此后隨份額持續擴張，該比例逐年下滑至2008年改革前的 12% 低谷，后經改革回調至 5.5% 水平。該機制的設計核心在于緩解投票權分配不公的問題，通過引入基本投票權，高份額成員國的投票權重將被小幅稀釋，而低份額成員國尤其是低收入經濟體則獲得更多發言權。在維持決策效率的前提下，適度提升基本投票權比例可增強小國的集體話語權，為IMF治理結構注人更多活力。

三是推動更廣泛的IMF治理結構改革，增強其代表性和合法性。首先，可采取漸進策略推動IMF表決機制的結構性簡化。當前美國和歐盟為維系 85% 表決門檻賦予的實質一票否決權，持續阻撓份額向新興市場和發展中經濟體轉移。若將重要事項（除核心條款修訂外）表決門檻從 85% 降至 70% 多數，則可在一定程度上緩解新興市場和發展中經濟體話語權的不足。一方面，美歐及其盟國仍可聯合行使超過 30% 的集體否決權維護既得利益；另一方面，新興市場和發展中經濟體將獲得更多博弈籌碼，通過制約單一國家在IMF中的話語權來提升治理結構的公平性。

其次，推動IMF執董會的席位結構與規模調整。當前的執董會25個席位中發達經濟體控制了14個席位，尤其是歐洲國家控制了10個席位，部分新興市場與發展中經濟體選區仍由發達國家代表主導。參照2010年改革中歐洲向東歐新興經濟體移交2個席位的先例，新一輪改革應重點優化席位分配結構，切實提升執董會的代表性與多元性。與此同時，執董會席位數量較成員國數量不足，須擴容至52席左右才能恢復到初始成員國/席位配比設定，可以考慮優先向非洲、亞洲等新興區域增配代表席位。

再次，完善IMF總裁遴選機制以破除歷史桎梏。IMF與世界銀行作為布雷頓森林體系的兩大支柱，向來存在IMF總裁由歐洲人擔任、世界銀行行長由美國人擔任的“君子協定”。依據《IMF協定》原則，總裁應由執董會經正式投票程序推選產生，每位執董可提名候選人，經理事會表決任命。然而歷次遴選均流于小范圍磋商等非正式操作，此“君子協定”本質是戰后權力妥協的遺存，已不再適應當下的環境。總裁遴選機制改革的核心在于建立能力導向、程序透明、地域平衡的新型選拔機制，確保新興市場與發展中經濟體獲得公平競爭機會。

最后，作為最大的發展中國家，中國應主動引領IMF治理體系的結構性變革。當前中國在IMF的代表性被嚴重低估， 6.39% 的實際份額與1461%的計算份額之間相差了8.22個百分點， 6.08% 的實際投票權和1 4.04% 的計算投票權之間的落差達到7.96個百分點。在中國持續推動經濟高質量發展、深化高水平對外開放的背景下，亟須通過推動IMF治理改革，糾正新興市場和發展中經濟體代表性被嚴重低估的現狀。大幅提升中國份額與投票權后，將形成責任與能力相匹配的新格局，中國可在危機救助、規則制定等領域承擔更大國際責任，為全球經濟治理注人穩定力量。

（李興申為首都經濟貿易大學經濟學院副教授，譚小芬為北京航空航天大學經濟管理學院教授。責任編輯/王茅）