解讀美國防工業(yè)基礎(chǔ)評(píng)估報(bào)告中的軍貿(mào)元素

2025年2月26日，美國防工業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)布《2025版國防工業(yè)基礎(chǔ)關(guān)鍵表征》評(píng)估報(bào)告。報(bào)告提出，美國防工業(yè)基礎(chǔ)面臨資金缺乏、國際安全環(huán)境不斷變化、國內(nèi)新政府政策調(diào)整等一系列挑戰(zhàn)，美國政府與軍工企業(yè)需協(xié)同合作，通過優(yōu)化政策、加大投資、創(chuàng)新技術(shù)等方式，提升美國防工業(yè)基礎(chǔ)的韌性和競爭力，以適應(yīng)大國競爭需求。

主要內(nèi)容

報(bào)告從5個(gè)方面闡述了美國防工業(yè)基礎(chǔ)當(dāng)前面臨的問題和挑戰(zhàn)。

國防預(yù)算。雖然美國防開支相當(dāng)可觀，但國防開支占GDP的比例下降且預(yù)算不穩(wěn)定。這在國防工業(yè)創(chuàng)新、生產(chǎn)、投資等方面的影響是巨大的。

國防部的數(shù)字化現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。當(dāng)前知識(shí)產(chǎn)權(quán)和數(shù)據(jù)權(quán)利保護(hù)不足，影響企業(yè)創(chuàng)新積極性；網(wǎng)絡(luò)安全成本高，中小企業(yè)負(fù)擔(dān)重；人工智能等新興技術(shù)應(yīng)用不足，投資監(jiān)管有待加強(qiáng)。報(bào)告建議，國會(huì)和國防部要確保知識(shí)產(chǎn)權(quán)骨干隊(duì)伍、合同專家，確保培訓(xùn)計(jì)劃有足夠的資源去落實(shí)，并增加對(duì)關(guān)鍵人工智能和自主技術(shù)的投資。

對(duì)外軍事技術(shù)合作的管理與相關(guān)政策。強(qiáng)大的全球和區(qū)域聯(lián)盟以及伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是國家外交和軍事行動(dòng)的重心。對(duì)外軍售（以下簡稱FMS）項(xiàng)目管理流程需要精簡和改革，同時(shí)更多利用直接商業(yè)銷售（以下簡稱DCS）渠道出口武器，并建議明確對(duì)外軍售改革目標(biāo)。

工業(yè)能力儲(chǔ)備。長期沖突下，“為激增的武器裝備需求做好充分準(zhǔn)備”，是美國防工業(yè)基礎(chǔ)當(dāng)前面臨的關(guān)鍵挑戰(zhàn)，首要問題是保持軍工領(lǐng)域的勞動(dòng)力。

供應(yīng)鏈彈性。美軍工基礎(chǔ)面臨供應(yīng)鏈中斷、關(guān)鍵材料依賴進(jìn)口等國內(nèi)外諸多挑戰(zhàn)，影響了國防工業(yè)的穩(wěn)定運(yùn)行。報(bào)告建議，進(jìn)一步加強(qiáng)供應(yīng)鏈彈性、確保關(guān)鍵材料供應(yīng)，以降低供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)。

軍貿(mào)管理改革動(dòng)向

當(dāng)前美國軍貿(mào)法律法規(guī)和相關(guān)政策是在一個(gè)美國享有技術(shù)主導(dǎo)地位的戰(zhàn)略時(shí)代制定出臺(tái)的，但近些年已“日益成為與美國最親密盟友進(jìn)行國防工業(yè)和軍事技術(shù)合作的障礙”。美國遍布全球的盟友和伙伴正在建設(shè)本土國防工業(yè)，并正在成為創(chuàng)新和尖端技術(shù)的中心。全球化、兩用技術(shù)的擴(kuò)散等因素促使盟友正在探索創(chuàng)新型商業(yè)合作模式。因此，F(xiàn)MS和DCS的改革必須分析當(dāng)前軍事技術(shù)合作面臨的國際環(huán)境，減少對(duì)外軍事技術(shù)合作的障礙，提高國際供應(yīng)鏈彈性，并改善美國與其盟友和伙伴之間武器系統(tǒng)的整體互操作性。

報(bào)告提出，必須協(xié)調(diào)好技術(shù)保護(hù)與提升競爭力之間的關(guān)系，對(duì)真正需要保護(hù)的武器裝備產(chǎn)品和技術(shù)繼續(xù)嚴(yán)格控制出口，防止敏感技術(shù)擴(kuò)散到相關(guān)國家。同時(shí)，為可能面臨的軍事行動(dòng)、夯實(shí)美國防工業(yè)基礎(chǔ)、促進(jìn)與盟友和伙伴的軍事技術(shù)合作建立一個(gè)更清晰、更快速響應(yīng)的軍品出口管理體系。

簡化對(duì)外軍事銷售管理流程。當(dāng)前，改革和簡化FMS管理流程對(duì)于增強(qiáng)美國防工業(yè)彈性、加強(qiáng)盟友和伙伴關(guān)系網(wǎng)，以及提高與盟友作戰(zhàn)層面軍事互操作性至關(guān)重要。近兩年，國外客戶對(duì)軍品貿(mào)易的需求持續(xù)上升，從2023年的660億美元年銷售額躍升至2024年底的1000億美元左右，盟友和伙伴也越來越期待通過政府間軍品貿(mào)易渠道來滿足國防需求并加強(qiáng)國防工業(yè)基礎(chǔ)。因此，F(xiàn)MS管理流程改革比以往任何時(shí)候都更加關(guān)鍵，F(xiàn)MS交易的大幅波動(dòng)是美國防工業(yè)基礎(chǔ)收入波動(dòng)的三大驅(qū)動(dòng)因素之一。

當(dāng)前的FMS審批流程，特別是對(duì)于技術(shù)轉(zhuǎn)讓的審批流程不透明、分散和緩慢。國防部為每個(gè)已識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)建立新的審批流程，且管理權(quán)限和責(zé)任交給不同的辦公室，以此來應(yīng)對(duì)技術(shù)安全風(fēng)險(xiǎn)，而每個(gè)辦公室都制定了自己的內(nèi)部流程，采用不同的決策機(jī)制。截至目前，沒有一個(gè)辦公室負(fù)責(zé)及時(shí)解決內(nèi)部分歧，國防部也缺乏與《2022年國家國防戰(zhàn)略》相一致的技術(shù)轉(zhuǎn)讓決策協(xié)調(diào)機(jī)制。此外，國防部國防安全合作局負(fù)責(zé)FMS審批管理的人力短缺，這也是導(dǎo)致美軍品出口交付延遲的原因之一。

新冠疫情曾導(dǎo)致2021財(cái)年美國的武器出口執(zhí)行率大幅度下滑（降幅相比2020年高達(dá)31%），而2022財(cái)年又因?yàn)闉蹩颂m危機(jī)，美國政府批準(zhǔn)的“烏克蘭租借法案”具有更高的優(yōu)先級(jí)，導(dǎo)致政府間合作的對(duì)外軍售項(xiàng)目產(chǎn)生積壓，甚至至今無法啟動(dòng)，部分批復(fù)的項(xiàng)目出現(xiàn)了大量技術(shù)和管理錯(cuò)誤，嚴(yán)重影響了美國武器出口的形象。為解決上述問題，2022年8月，美國防部長指派負(fù)責(zé)政策的副部長和負(fù)責(zé)采購與后勤保障的副部長，以及美國各軍種代表和其他國防部官員，對(duì)提高武器出口效率開展了深度研究。9月，美國防部成立名為“老虎小組”的特別工作組，對(duì)美國對(duì)外軍售模式管理流程進(jìn)行評(píng)估和改革。此舉旨在解決三方面問題：一是解決對(duì)烏克蘭交付武器的速度問題；二是為將來向臺(tái)灣地區(qū)快速交付武器做鋪墊；三是完善美國對(duì)外軍售管理流程，提高出口效率的同時(shí)保護(hù)好美國核心軍事技術(shù)。

2023年6月13日，美國防部長批準(zhǔn)了對(duì)外軍售“老虎小組”特別工作組提出的6個(gè)改革措施，即提高國防部對(duì)武器出口業(yè)務(wù)的行政審批效率；簡化技術(shù)轉(zhuǎn)移審查流程；為出口對(duì)象國提供“關(guān)鍵優(yōu)先能力”；提高對(duì)出口對(duì)象國采購合同的支持；提升軍工企業(yè)生產(chǎn)能力；確保國務(wù)院、國會(huì)等政府部門的支持。改革目標(biāo)是優(yōu)化FMS流程，提升武器出口審批效率，擴(kuò)大武器生產(chǎn)能力，符合美國強(qiáng)化聯(lián)邦政府對(duì)涉及國防、安全和核心技術(shù)領(lǐng)域的工業(yè)管理的一貫邏輯。

《2024財(cái)年國防授權(quán)法》第918條要求國防部改革和改進(jìn)技術(shù)安全與外國披露（TSFD）流程。2024年12月，國防部向國會(huì)提交了針對(duì)第918條要求的報(bào)告，指出需要跨部門高層領(lǐng)導(dǎo)參與流程，簡化合并政府流程，從而使技術(shù)安全與對(duì)外披露流程能夠在多個(gè)優(yōu)先領(lǐng)域同時(shí)、快速、大規(guī)模運(yùn)轉(zhuǎn)。

更多利用直接商業(yè)銷售渠道。針對(duì)當(dāng)前審批流程慢的問題，國會(huì)和地區(qū)作戰(zhàn)司令部都在創(chuàng)新方法來縮短簽訂最終軍貿(mào)合同所需的時(shí)間。一個(gè)解決方案是重新審視國防部《安全援助管理手冊(cè)》中描述的美國政府僅限制FMS的政策規(guī)定，為DCS提供更大的靈活性。

在當(dāng)前的FMS流程下，三方順序流程的標(biāo)準(zhǔn)步驟為：國際客戶向軍種簽署請(qǐng)求書（LOR）；國際客戶與軍種簽署接受書（LOA）；軍種與原始設(shè)備制造商（OEM）簽訂合同授予。許多FMS案例都涉及長周期部件，其中一些部件需要18～36個(gè)月才能采購，這意味著如果按照管理時(shí)間線，生產(chǎn)計(jì)劃可能會(huì)出現(xiàn)重大缺口。這種不確定性和缺乏可預(yù)測性無法激勵(lì)工業(yè)界投資額外產(chǎn)能來支持FMS項(xiàng)目，這也導(dǎo)致許多備受矚目的FMS項(xiàng)目延遲數(shù)年交付。在DCS項(xiàng)目中，企業(yè)有更大的自主決策權(quán)也更有動(dòng)力投資額外產(chǎn)能來提高生產(chǎn)速度。

關(guān)于軍品出口項(xiàng)目是通過FMS還是DCS進(jìn)行的政策規(guī)定在《安全援助管理手冊(cè)》（SAMM）中有描述。工業(yè)界強(qiáng)調(diào)，可以進(jìn)行政策調(diào)整，以加快向美國盟友和伙伴的銷售并增加美國就業(yè)，同時(shí)保持重要的保障措施。這些政策調(diào)整包括權(quán)衡特定國家是否建立了最終用戶流程、對(duì)技術(shù)的操作理解以及保護(hù)美國技術(shù)的記錄等。

相關(guān)建議。報(bào)告從短期和中期兩個(gè)維度對(duì)美國軍貿(mào)管理及相關(guān)政策改革給出了建議。

從短期來看，改革包括以下幾個(gè)方面：美國防部和國務(wù)院必須明確FMS改革目標(biāo)，優(yōu)先在2025年完成其確定的改革領(lǐng)域；國防技術(shù)安全管理局（DTSA）必須進(jìn)一步改進(jìn)技術(shù)安全與外國披露流程；跨部門高級(jí)別領(lǐng)導(dǎo)必須優(yōu)先考慮使技術(shù)安全與外國披露流程在多個(gè)優(yōu)先領(lǐng)域同時(shí)快速大規(guī)模運(yùn)轉(zhuǎn)；國防部必須更新《安全援助管理手冊(cè)》，減少僅限FMS渠道出口的清單名目，為DCS出口渠道提供更多機(jī)會(huì)；國防部必須按照《2024財(cái)年國防授權(quán)法》第873（b）條的要求，每年舉辦一次行業(yè)日活動(dòng)；國防部必須通過利用美國之前的采購價(jià)格來簡化FMS的定價(jià)流程；國防部必須擴(kuò)大澳大利亞、英國和美國三邊安全伙伴關(guān)系（AUKUS）及其他類似安全協(xié)議下的軍事技術(shù)合作，以更好地將美國防工業(yè)基礎(chǔ)與盟友的國防工業(yè)基礎(chǔ)整合。

從中期來看，改革應(yīng)該包括以下方面：國防部必須確保有足夠的人力資源以緩解當(dāng)前FMS管理人員不足的問題，并滿足FMS銷售不斷增長的需求，同時(shí)減少非必要和冗余的FMS管理職能；國防部必須招聘具有FMS合同知識(shí)的專職FMS文職人員，而不是將工作交給傳統(tǒng)的采購文職人員。

結(jié) 語

從近兩年美國政府已經(jīng)采取的改革措施和《2025版國防工業(yè)基礎(chǔ)關(guān)鍵表征》評(píng)估報(bào)告來看，未來中短期內(nèi)，美國軍品出口管理改革將主要圍繞“簡化流程、提高效率”進(jìn)行。在特朗普2.0時(shí)期交易性政策背景下，美國政府將放寬武器出口限制，加大在全球軍貿(mào)市場的推銷力度，美國在國際軍貿(mào)市場的影響力將進(jìn)一步擴(kuò)大。這將對(duì)全球軍貿(mào)產(chǎn)生重要影響，一方面將使全球軍貿(mào)市場競爭更趨白熱化，刺激其他武器出口國通過提供更優(yōu)惠政策、降低價(jià)格、加大技術(shù)轉(zhuǎn)讓力度等手段提高市場競爭力；另一方面可能影響國際軍貿(mào)規(guī)則，從而引起國際軍貿(mào)市場秩序與格局的變革。

責(zé)任編輯：馬 祿