我國新能源礦產資源治理現代化：理論邏輯與實踐進路

中圖分類號：F426 文獻標識碼：A 文章編號：1009-5381（2025）03-0073-1

一、引言與文獻綜述

我國新能源規模化發展成效顯著，在提升其國際競爭力和推動能源綠色低碳轉型進程的同時，也面臨資源約束帶來的風險，這不僅制約了新能源發展潛力，同時還可能造成潛在的環境問題與碳排放問題[]。新能源發展依賴于對銅、鎳、稀土、鋰、鈷等新能源礦產資源的大規模投入，這些礦產資源具有可耗竭、地理分布不均、不可替代等基本特點。與化石能源相比，新能源礦產資源供應種類更加豐富、分布更加集中，一旦供應中斷、短缺或發生市場震蕩，將對國家安全和經濟發展產生重大影響[2-3]。這些特點本質上沿襲了傳統能源治理的邏輯，各經濟體都將確保包括新能源礦產在內的礦產資源供應安全作為能源和外交政策的重點之一，新能源礦產資源治理已演變成地緣政治與大國博弈之間關注的重要內容[4]。

隨著光伏、風電、鋰電等新能源產業的快速發展，制約其進一步大規模部署的瓶頸也逐步突顯出來。如果不能有效解決新能源礦產資源供給的安全穩定問題，全球能源轉型必將充滿變數。碳中和目標的實現高度依賴于新能源礦產資源需求的快速擴張。據國際能源署（IEA）發布的《全球關鍵礦產展望（2024）》（Global Critical Minerals Outlook 2024），2023年至2040年間，鋰、鈷、鎳、銅、石墨和稀土等新能源礦產資源的需求規模將分別擴大8.7倍、2.2倍、2.1倍、1.5倍、3.9倍與1.9倍?，F有礦山和在建項目到2030年的供應量僅能滿足鋰和鈷需求的

50% 、銅需求的 80% 。與此同時，新能源礦產資源極易受到地緣政治、貿易摩擦、技術創新和環境規制等因素的影響，已成為大國博弈中重要的“標的”，其治理已經超越了傳統經貿范疇?？梢灶A見，全球圍繞新能源礦產資源的勘探開發、萃取分離、精煉和應用等全產業鏈供應鏈的競爭將愈演愈烈，由新能源礦產資源產業加速發展所驅動的地緣沖突也將日益頻發，全球正逐步進人爭奪新能源礦產資源的地緣政治新時代。在此背景下，系統厘清新能源礦產資源治理現代化的現實需求、理論邏輯與實現路徑，對認識新能源礦產資源治理面臨的資源民族主義傾向、國際秩序重塑等新問題、統籌推進我國能源資源安全與能源綠色低碳轉型具有重要意義。

目前，我國新能源礦產資源供需處于緊平衡狀態。一方面，新能源大規模開發利用對新能源礦產種類和數量的依賴性需求快速增大，另一方面，新能源礦產資源全球分布高度集中，國內大部分礦產資源的供應能力在不斷下滑，對外依存度極高且進口渠道單一，面臨較大的潛在競爭和被別人“卡脖子”的風險[5]，加上大國間的礦產資源博弈加劇，供應鏈體系脆弱性凸顯[6]，嚴重威脅我國能源資源安全。

資源供應中斷會對各經濟體新能源礦產資源產業鏈供應鏈造成極大的沖擊。同時，深海、極地等領土外礦產資源所有權和使用權界定、礦產品貿易和礦業投資自由化、礦業反腐敗、反恐、可持續發展、全球性礦產資源儲量估算標準制定等全球性公共問題日益突出[7]。因此，礦產資源領域全球層面的產業鏈供應鏈安全與可持續治理體系受到了普遍關注[8-10]，需要國家行為體等不同主體參與全球層面的礦產資源治理，尤其是新能源礦產資源被認為是化石燃料驅動型產業向綠色低碳產業轉型的必要條件[]，新能源礦產資源治理現代化理應成為國家治理能力與治理體系的重要組成部分。與此同時，資源民族主義傾向突顯和產業鏈供應鏈區域化、陣營化、本土化趨勢等對新能源礦產資源治理現代化也提出了新的要求和挑戰，國際社會需要創新全球資源治理機制。為協調各行為體利益、創設價值認同提供平臺，構建均衡、公平正義、有序的礦產資源全球治理機制，是新能源礦產資源治理現代化的主要方面[12]。

可以說，新能源礦產資源治理現代化是一個復雜的系統問題，其風險體現在新能源礦產資源的產、供、儲、需、銷售、貿等產業鏈供應鏈各個環節與層面，新能源礦產資源治理能力表現為受到風險或威脅沖擊時全球治理（外部風險)與國家自身治理（內部風險)交互影響下的系統功能運行狀況與恢復提升水平，即韌性。具體來說，就是通過主動調整新能源礦產資源產業鏈供應鏈系統要素，優化系統結構，塑造系統環境，使得產業鏈供應鏈系統在面對極端風險沖擊等非正常情景下發生突變的動態過程中，通過正常情景下產業鏈供應鏈系統自身具備的防御力、恢復力、適應力等韌性能力的不同組合來化解各類風險與損失。

二、我國新能源礦產資源治理的現狀與挑戰

（一）礦產資源國家治理的歷史演進

改革開放以來，我國礦產資源治理體系逐步建立并朝著市場化方向不斷改進和完善，礦產資源使用從無償到有償，從計劃到統一規劃，從多部門分散管理到自然資源部門集中統一管理，礦產資源國家治理逐步邁人科學、規范化軌道[13-16]。尤其是黨的十八大以來，按照《生態文明體制改革總體方案》提出的要求，礦產資源管理改革不斷深化，陸續開展了礦業權出讓制度改革、油氣勘查開采體制改革、礦產資源權益金制度改革、礦產資源儲量管理改革、地質勘查資質管理改革等一系列重大改革，礦產資源利用效率與開發保護水平得到有效提升。

以1986年頒布的《中華人民共和國礦產資源法》為起點，我國礦產資源治理經歷了社會主義市場經濟體制轉型過渡期、建立完善期與新發展階段。其中，在1986—1996年的轉型過渡期，中共中央累計出臺38份管理政策文件，旨在加強不同規模礦區的規劃管理、推動鄉鎮礦業有序發展、增強礦產資源開發管控、理順礦產資源管理職責。在1996—2005年間，中央層面共頒布了礦產資源政策文件69份，傾向于規范礦業權、完善地質勘查管理體制、加強儲量管理與建立健全礦產資源補償費制度的市場化管理。在2006—2015年間，中共中央共頒布158份礦產資源供給安全管理政策文件，趨向于全面整頓礦業發展秩序、全面推行礦產資源規劃管理與調控、重視引進外資開展礦產資源勘查開采、加強礦業權管理信息化建設與資源集約化管理。2016年至今，中央共頒布174份礦產資源政策文件，形成了以供給側改革為主線的改革目標。其中，《全國礦產資源規劃（2016—2020年）》首次正式提出包含煤炭、石油、天然氣、鐵、銅、稀土等24種戰略性礦產目錄，并明確提出以“保障國家經濟安全、國防安全和戰略性新興產業發展需求”為目標。這一時期政策重點轉向提高資源節約集約與綜合利用水平、切實增強地質環境保護力度、全面推進綠色礦業建設、實現礦產資源整合常態化的戰略化管理。進人新發展階段，我國發展進入戰略機遇與不確定難預料因素增多的風險疊加時期，高質量發展成為經濟社會發展主題。增強憂患意識，堅持底線思維與系統思維，增強應對風險挑戰、化危為機的能力，已成為實現我國礦產資源治理現代化的戰略選擇。

（二）我國新能源礦產資源治理面臨的挑戰與內在需求

近年來，隨著新能源礦產資源供需矛盾的不斷惡化，產業鏈供應鏈脆弱性不斷上升，各經濟體之間圍繞新能源礦產資源全產業鏈布局展開的市場競爭與地緣博弈不斷升級。一些發達經濟體更是為謀求一己之私，搭建能源與關鍵礦產國際聯盟、礦產安全伙伴關系、可持續關鍵礦產聯盟等各種“小圈子”，構建“小院高墻”，為獲取包括新能源礦產資源在內的關鍵礦產資源、重新打造礦產資源供應鏈產業鏈不擇手段，嚴重影響礦產資源在全球流動的有序性、公平性與可持續性。各經濟體圍繞能源綠色低碳轉型的制度建設和政策實施，非但沒能保障新能源礦產資源供給安全，反而在一定程度上加劇了資源供給中斷與全球能源系統綠色低碳轉型的不確定性。以“建立礦產資源同盟一重建產業鏈供應鏈—圍局（‘去中國化’）一突圍（反制）一再突圍（再反制）”為手段的新能源礦產資源治理模式，給新能源礦產資源產業鏈供應鏈重構增加了高昂成本，對全球產業分工體系和貿易秩序的沖擊逐步顯現，礦產資源安全化過程以及由此引發的對抗性增強帶來的危害不容忽視。面對如此嚴峻的世界變局，如何保障我國新能源礦產資源安全，推進新能源礦產資源治理現代化，是擺在我們面前的一道現實課題。

就國內層面而言，盡管通過深化改革，礦產資源管理制度與治理體系不斷完善，我國礦產資源領域治理體系和治理能力現代化水平得到明顯提升，但企業、地方政府、國有地勘單位等主體“靠政策、靠撥款、靠關系”以求發展的“政府依賴癥”與資源尋租現象依然存在，礦產資源勘查后勁不足、投資市場體系不完善、礦產資源數據產權運行機制尚未建立等一系列體制機制問題仍有待解決。我國資源勘查市場尚不規范，表面上看并不缺乏資金，市場對資源勘查尤其是近年來對鋰等新能源礦產有很強的投資吸引力，甚至存在一哄而上的投資情形，但其實仍停留在“礦老板時代”，資本和技術沒有很好融合。如何促進資本和技術高度融合，是礦產勘查市場未來建設需要解決的核心問題，政府的有效規范和引導顯得尤為關鍵。從資源勘查市場主體看，國有地勘單位是目前我國主要的勘查技術力量，在礦產資源勘查領域地位特殊，作用重要。但是，由于體制的原因，這些發揮地質找礦主力軍作用的國有地勘單位并不是市場主體，更多的是作為技術服務組織，承接委托的勘查找礦活動，參與勘查的形式主要包括：自行持有一小部分探礦權開展勘查、采用聯合風險勘查模式邀請社會投資參與以及由民營企業委托國有地勘單位開展勘查。與國外礦業市場有明顯的差別，國有地勘單位的活力并沒有得到充分釋放。在數據要素化的背景下，礦產資源數據還未形成完整的產業鏈，其潛在價值無法完全釋放和變現，如何建立數據要素產權與交易運行機制還面臨挑戰。如何完善體制機制，激發市場活力，建立涵蓋礦產資源勘查、開采、加工應用、貿易、生態保護與修復以及循環利用等各環節有機銜接的礦產資源產業鏈供應鏈風險治理體系、契合碳中和與生態文明要求的治理體系，是礦產資源治理現代化的內在要求。

一是如何重塑有為政府與有效市場的關系，加快建設高標準市場體系，形成全國統一大市場，推動更有效率、更加公平、更可持續配置礦產資源要素，統籌高質量發展與高水平安全，是新能源礦產資源治理現代化的首要任務。礦產資源治理現代化的核心就是正確處理市場和政府的邊界問題，有為政府與有效市場的協同融合是關鍵。發揮市場在礦產資源配置中的決定性作用，保障各種類型的市場主體能平等地獲取資源要素，更好發揮政府的作用，提高礦產資源產業政策的有效性、精準性與可持續性，提升資源市場的活性、彈性與效率，促進資源有效需求與優質供給加速循環。新能源礦產資源領域推進市場化，除了在礦業權出讓時要盡量根據市場規則、市場價格、市場競爭出讓礦業權，保障礦業權競爭出讓過程的公開、公平、公正以外，還要考慮政府產業政策與市場競爭政策的協同，統籌于國內與國外、政府與市場、公平與效率的總體發展，在全球資源配置中及時占領全球價值鏈、創新鏈、產業鏈、供應鏈的制高點。

二是如何構建新能源礦產資源全產業鏈數據資產化運營機制，挖掘和激活新能源礦產資源全產業鏈供應鏈數據潛在的經濟社會價值，促進全產業鏈數字化轉型與資源數據產業化，是實現新能源礦產資源治理現代化的重要途徑。伴隨著新能源礦產資源領域數據要素化、資產化以及智能化進程的加快，數字技術在為礦產資源產業現代化注入新動能的同時，數據資產確權、數據安全隱私保護、數據定價及其交易規則等重大技術和監管問題也給礦產資源治理現代化帶來了新的挑戰。其中，全域數據潛在價值的發掘是關鍵。礦產資源數據資產化管理的前提條件就是構建一套符合數據驅動的組織管理流程和價值評定體系，這涵蓋了數據資產的目錄管理清單、數據安全管理系統、數據質量管理標準、數據價值評估體系、數據產權利益分配辦法等核心機制，唯有確保數據的有效性和可靠性，通過數據流、業務流、技術流等的交互推動，才能創造礦產資源數據價值的增長和轉變。

三是如何建立礦產資源勘查、開采、加工應用、貿易、生態保護與修復以及循環利用各環節有機銜接的礦產資源產業鏈供應鏈風險治理體系，是強力支撐新能源礦產資源治理現代化的重要基礎。隨著越來越多的經濟體確立凈零排放目標，碳中和已由生態學意義上的內涵演變為被各界廣泛接受的發展理念，并已上升為國家氣候戰略乃至全球氣候治理目標和行動方案[17]。盡管近期的實踐顯示碳中和目標落實的難度超過了預期，面臨巨大阻力，尤其是能源綠色低碳轉型步伐存在放緩的可能，但不斷劇烈波動的新能源礦產品價格已對傳統礦業投資構成強有力的刺激，各類礦業公司越來越關注新能源礦產資源與綠色低碳業務，資本市場與金融市場對新能源礦產資源勘探開發利用投資表現出非常高的熱情。

三、新能源礦產資源治理現代化的理論邏輯

（一）新能源礦產資源治理的地緣政治屬性和政治經濟效應

傳統發展經濟學理論認為，礦產資源產業的前后雙向聯系能夠在市場力量的自發推動下建立。然而，在現實情境中，后發展國家的礦產資源產業布局優化與升級一方面會面臨高科技企業的市場壁壘，產業布局優化與升級往往需要密集的投資、對復雜技術的掌握等，而后發展國家往往缺少這些要素；另一方面，礦產資源產業布局優化與升級還會受到一系列非市場因素的影響，如在全球供應鏈產業鏈價值鏈中各行為體之間的非對稱權力關系，本質上是由礦產資源全球分布不均衡條件下地緣政治因素造成的。所以說，產業前后項關聯不只是通過市場力量來展開的，提升資源附加值等產業布局優化與升級過程可能會遇到一系列風險，全球資源供應鏈產業鏈價值鏈上的權力關系演變是新能源礦產資源治理現代化的重要基礎。新能源礦產資源治理具有典型的地緣政治屬性，其核心問題是新能源礦產資源產業鏈供應鏈布局如何影響國內外權力結構?；趥鹘y國際關系和國際政治經濟學視角，增強全球礦產資源市場秩序的有序性、安全性與透明度，是礦產資源全球治理體系變革的驅動力，礦產資源治理現代化的核心目標是全方位維系全球礦產資源市場體系的繁榮與穩定。

隨著新能源資源稀缺性、不可替代性、戰略性特征的進一步顯現，以及對全球能源綠色低碳轉型的深化，新能源礦產資源產業鏈供應鏈脆弱性不斷增加，全球、區域以及國家等各層級對新能源礦產資源市場秩序的敏感性不斷提高，圍繞新能源礦產資源的爭奪以及由此產生的產業鏈供應鏈中各環節競爭合作與沖突關系必將成為動搖新能源礦產資源各層級參與治理的公平、正義與合法性基礎的焦點所在。對新能源礦產資源可獲得性的廣泛而悲觀的看法要求政府采取強有力的舉措以確保將來有足夠的供應，可能需要國際法律機制來應對未來礦產資源的限制[18]。當前，新能源礦產資源的全球流動已經成為既成事實，以直接壟斷資源市場供給的方式獲取全球資源治理優勢地位的基礎已經動搖，資源產業鏈核心技術的掌控已成為贏得供應鏈價值鏈地位優勢與市場話語權的關鍵。

當前新能源礦產資源治理面臨的問題，不僅表現在產業鏈供應鏈風險來源增多、影響程度不斷加大，還表現在全球能源綠色低碳轉型使新能源礦產資源供給網絡受到沖擊的作用機制發生了根本性變化，后果具有不確定性與復雜性。全球能源綠色低碳轉型是新能源礦產資源市場失序、產業震蕩的“始作俑者”，給新能源發展帶來了新的安全問題，但其本質是資源全球分布極其不均衡條件下地緣政治因素造成的。地緣政治因素日益成為推動全球新能源礦產資源治理變革的“加速器”，對全球能源資源產業鏈供應鏈安全與穩定構成威脅。在國內層面，新能源礦產資源市場新力量的崛起與擴張可能會沖擊現有政府權力結構，新能源礦產資源產業鏈供應鏈拓展與優化已逐漸演變成為維護政治穩定、經濟社會發展繁榮的重要領域，新能源礦產資源產業政策、制度與國家政體間的適配性問題受到廣泛關注，國家宏觀政治經濟體制與礦產資源市場模式的選擇和兼容性等問題是資源治理必須面對的難題；在國際層面，資源全球配置會在不同行為體之間產生不同的經濟效益和政治權力的分配和再分配效應，從而使產業鏈供應鏈中的核心行為體（可能是資源供應國，也可能是資源消費國或貿易國)獲得更多的全球資源權力，資源制裁等資源方略可能成為核心經濟體實現對外政策目標的重要工具而得到頻繁使用，加深全球資源產業鏈供應鏈脆弱性，資源全球權力分配、資源全球市場秩序的演進等都是資源治理必須考慮的重要議題。也正是由于新能源礦產資源治理的強地緣政治屬性，新能源礦產資源產業鏈供應鏈演變便會產生政治經濟效應，其核心命題就是全球（國內和國際)新能源礦產資源產業鏈供應鏈格局演變與國內國際政治經濟的互動關系如何及其背后的驅動力是什么？涵蓋資源各利益相關主體對國內國外宏觀政治經濟決策的影響、新能源礦產資源對全球格局的塑造作用、國內新能源礦產資源產業政策的全球政治經濟溢出效應、新能源礦產資源在全球治理秩序構建中的作用、新能源礦產資源對能源轉型及國家安全的重要性、各類行為體政治經濟關系對國內新能源礦產資源產業鏈供應鏈布局優化的影響、新能源礦產資源全球配置的國內政治經濟基礎、各類利益相關者在全球資源治理中的影響與作用、地緣博弈對全球、國家資源安全穩定的影響等。

（二）新能源礦產資源治理現代化的核心變量：地緣政治的回歸與大國博弈

雖然資源枯竭尚未發生在任何一種新能源礦產資源中，但受到政治禁運、安全沖突、經濟摩擦等多種因素的沖擊，新能源礦產資源供應鏈中斷愈發頻繁，各經濟體的應對策略也變得越來越積極和多元。隨著全球能源轉型的推進，新能源產業加速發展，新能源礦產資源的關鍵核心地位日益凸顯，新能源礦產資源競爭是圍繞原料、冶煉、制造、回收等多環節全鏈條展開的產業和技術競爭，其“戰略性”與“高技術屬性”將主導未來發展，必將成為國家行為體爭奪的重點和資本追逐的焦點，產業政策干預是大勢所趨，但由于國家行為體價值認同差異的天然存在，產業政策合法性危機的產生也在所難免。可以預見，全球圍繞新能源礦產資源的勘探開采、萃取、加工、精煉和應用等全產業鏈技術競爭愈演愈烈，由新能源礦產資源所驅動的地緣政治沖突也將日益頻發，全球正逐步進入爭奪新能源礦產資源的地緣政治新時代。圍繞新能源礦產資源產業鏈供應鏈布局與優化的地緣政治競爭并非簡單的一次資源獲取問題，而是一個綜合的資源供應、技術、政治和貿易競爭問題，需求增長、技術競爭和產業政策合法性危機的聯合作用，驅動新能源礦產資源地緣政治化。大國將始終是這場新的地緣政治競爭與分化中的絕對主角，大國博弈的核心聚焦于對資源及其技術、金融等控制權的爭奪，守成大國與新興大國間的地緣政治博弈將成為新能源礦產資源地緣政治回歸的主線，并進一步加劇全球陣營對抗和對資源生產國的爭奪[19]。尤其是我國在新能源礦產資源的生產、加工、制造和應用等領域正在或已領跑全球，占有“先機”，使美國等守成大國有了危機感，促使圍繞新能源礦產資源產業鏈供應鏈布局優化的全球競爭快速開啟，“去中國化”已成為美國等西方國家新能源礦產資源地緣博弈的重要手段。與此同時，由于新能源礦產資源的不可再生性和地域分布的極度不均衡性，資源民族主義傾向日趨明顯，資源供應國強烈干預產業鏈供應鏈布局，強化對資源的控制與支配，由此產生的權力被廣泛應用于謀求政治與經濟目的。所以說，在地緣政治視角下，新能源礦產資源治理現代化在橫向上強調資源供應的戰略性中斷、價格大幅波動及其驅動因素（風險），避免地緣博弈沖突與分化;在縱向上更是聚焦于產業鏈供應鏈的地理擴張形態與影響機制，如何提高產業鏈供應鏈韌性是關鍵，傾向于關注極端、意外或未知的威脅，強調對威脅的可能響應與隨機中斷的應對，通過縱向一橫向協同治理響應，在全球范圍內尋求擴大資源產業鏈供應鏈合作空間，形成資源利益共同體（見圖1）。

從全球角度看，新能源礦產資源治理是治理主體間關于資源利益分配的權力關系安排[20]。早期的資源治理理論主要關注資源消費國和資源生產國之間的資源糾紛。這些資源糾紛主要是因為礦產資源的地域分布不均而產生，以及由此導致的主導消費國和資源生產國之間的二元博弈。礦產資源分布不平等性是導致礦產資源穩定供應的潛在限制和瓶頸，礦產資源的勘探與開發是資本密集型的，即需要大量的資本投入，并且開采存在高專業化技能的門檻。因此，發展中國家由于沒有掌握或者沒有完全掌握與礦產資源生產相關的關鍵工藝，從而導致其在以美歐為主導的全球資源治理體系中相對被動。

獲取資源是許多國家戰略利益的突出特征，并反映在其全球舞臺上的外交政策中。確保能夠獲得關鍵原材料一直是尋求領土擴張、殖民地或其他領土的國家的主要動機。當前，全球對新能源礦產資源的需求大規模擴張可能導致對資源的競爭加劇，特別是在已知含有大量這些礦產的地區。隨著各國爭相獲得這些資源，這種競爭可能會引發北極、外層空間和深海的地緣政治緊張局勢。由于北極具有稀土等大量新能源礦產資源，因此它是一個特別重要的地區。隨著北極海冰的融化，以前無法獲得的資源變得越來越容易獲得，導致國家之間競爭加劇。同樣，外層空間正在成為新能源礦產資源競賽的新前沿，小行星和其他天體含有大量新能源金屬，這導致許多國家對太空探索和采礦的投資增加。新能源礦產競爭還可能引發海洋海床的地緣政治沖突，這些海床包含地球上一些最大估計的新能源礦床。一些國家已經開始在其專屬經濟區內探索深海地區。然而，這些領域往往與鄰國的領域重疊，導致資源所有權和開采權的爭議。國家管轄范圍以外水域的深海采礦由《海洋法公約》創建的國際海底管理局（ISA）監管，但監管框架不完整，成員國對如何進行持不同意見。此外，阿富汗、烏克蘭和非洲部分沖突地區的礦產使新能源礦產資源的地緣政治進一步復雜化。由于持續的沖突，這些礦床通常禁止開采。此外，面臨國際制裁的司法管轄區的礦床也是如此。

新能源礦產資源地緣政治的回歸，可能還會以多種方式加劇或助長資源東道國的武裝沖突，在治理薄弱和政治不穩定的國家，開采礦產還可能與當地的武裝沖突和侵犯人權存在關聯。例如，礦產開采可能在當地居民之間引發關于利益和成本間公平分配的沖突。開采財富還有助于為武裝團體提供資金并維持當地沖突。在國家權力薄弱的地區，武裝團體可以利用新能源礦產資源來資助他們的活動，導致暴力和不穩定加劇。在有沖突歷史的地區或存在種族或宗教緊張局勢的地區尤其如此。此外，對新能源礦產資源的不斷增長的需求和緊急需求的催促將加劇采掘行業已經存在的負面環境影響問題。水污染和枯竭、空氣和土壤污染、威脅生物多樣性和土地退化都是因對新能源礦產資源采礦和加工業務增加依賴而可能產生的影響。氣候變化是風險的倍增器：預計氣候變化將加劇許多地區對水資源（大多數采礦業務的必需資源)的爭奪。這可能導致競爭和沖突進一步升級，加劇國家和社會之間現有的緊張關系。新能源礦產資源的供應鏈產業鏈往往是全球化的，容易受到自然災害、流行病和礦難等外部沖擊的影響。礦產生產的高度集中導致了對市場操縱和勾結的擔憂。無論是礦產開采和提煉的地理位置，還是在礦產價值鏈的關鍵部分擁有巨大市場份額的公司，礦產供應都非常集中。商品市場的周期性在新能源礦產資源市場中也很明顯，這些市場表現出典型的繁榮—蕭條模式。部分原因是建立新礦山所需的準備時間變長，這往往導致供不應求，特別是在需求快速增長的時期。對于大型新建礦山，從資源發現到實際生產通常需要7一10年的時間。這意味著技術進步可以比生產者增加礦產供應更快地刺激資源需求，導致價格周期性飆升。新能源礦產許多是開采的其他載體礦產（主產品）的副產品，這使得供求市場動態更加復雜。副產品的產量受制于主產品的生產，這種主副產品的地位差別使得即便副產品的市場價格變動，也不會在短期內反映為產量的變化。一般情況下，主產品的價格變化會響應供需調整，從而影響副產品的供給規模。但是，如果副產品的價格快速升高且存在明顯的收益利差，則有可能吸引投資增加并推動技術創新，從而從主產品中的提煉會更為精細和充分，在不改變主產品產量的同時達到副產品增產的目的。主副產品的另一個區別在于成本的分攤，只與副產品生產有關的成本才會影響到副產品的供給成本，而與主副產品生產都相關的聯合生產成本則由主產品單獨承擔。相比之下，副產品的生產成本更低。

大變局下，新能源礦產資源治理中的大國合作與對抗將直接影響治理變革的推進，較之于通過創新國際礦產資源管理制度的方式推進資源治理體系變革的傳統路徑，地緣政治博弈將大國利益與偏好放大，大國博弈必將成為影響資源治理現代化的重要變量。在此背景下，資源同盟、資源制裁越發頻繁地被大國用以實現其政策目標。如何有效應對大國博弈和可能面臨的資源同盟、資源制裁已成為新能源礦產資源治理現代化需要考慮的迫切關鍵議題。新能源礦產資源產業鏈供應鏈布局優化與升級既可以作為工具實現維護國家安全的宏觀目標，亦可作為手段實現更多的國家對內和對外政策目標。由于缺乏資金和技術，政治小國中的新能源礦產資源大國如剛果（金）阿根廷、智利、秘魯、印度尼西亞等正在淪為大國爭奪的對象。在未來全球資源秩序主導權的爭奪中，新能源礦產資源產業鏈供應鏈的主導者將成為改變全球地緣政治格局的關鍵角色。新能源礦產資源出口國與新能源技術裝備制造國圍繞稀土、鋰、鈷等新能源礦產資源控制權、技術應用控制權、金融控制權的博弈成為常態，新能源礦產資源與技術裝備進口國更加關注資源安全的成本與效率的平衡。

此外，隨著全球權力流散，數字技術的廣泛應用在實體空間上創造的數字空間擴大，以及復雜治理議題的專業化應對需求，新能源礦產資源全球治理呈現出參與行為體（國際組織、國家、次國家行為體等)的多元性、治理工具的數實相融性以及旨在推進資源多層次合作治理目標的多重性與復雜性，這些變化又會進一步傳導到國家治理層面，成為驅動新能源礦產資源治理現代化的重要因素，并推動治理模式創新與變革。

四、我國新能源礦產資源治理現代化的路徑探索

目前，我國新能源礦產資源治理面臨的形勢異常復雜和嚴峻。“復雜”是指影響新能源礦產資源治理的“新”“舊”因素交織;地緣政治的回歸與大國博弈，已成為影響治理現代化的重要因素?！皣谰笔侵傅鼐壵?、氣候變化與能源轉型影響疊加與相互強化，對新能源礦產資源產業鏈供應鏈布局和資源價格的沖擊強度上升、持續時間延長、不確定性增強。把握新機遇、適應新要求，防范供應風險，積極維護全球新能源礦產資源共同安全，推進新能源礦產資源國家治理體系和治理能力現代化，是新時代賦予我國新能源產業發展與新能源礦產資源供給安全協同推進的新使命。無論是市場化建設、技術創新，還是在產業鏈安全保障制度方面，與美國、歐盟等發達經濟體都沒有拉開距離，“我中有你，你中有我”的局面還將持續。只要我們立足國情，放眼世界，政策跟進及時，以重點加強國家急需緊缺新能源礦產資源的戰略性調查、開發利用以及綜合回收、循環利用等領域的研發力度為著力點，提高資源治理能力與現代化水平，就能在長期的大國關系博弈、能源資源全球治理與產業競爭中發揮積極作用。我國新能源礦產資源治理現代化，需要不斷強化發達國家價值鏈環流與發展中國家價值鏈環流中的樞紐地位，助推新能源等戰略性新興產業向全球價值鏈中高端攀升，并逐步實現對全球價值鏈的有

效控制。

（一）夯實新能源礦產資源治理國內國際互動的制度基礎

以對內的資源制度改革帶動更高水平的對外制度開放，以對外的制度開放倒逼國內制度創新，大力推進新能源礦產資源領域內各項規則、規制、管理、標準等制度型開放。對標高標準國際貿易和投資通行規則，營造市場化、法治化、國際化的營商環境，促進國內國外新能源礦產資源全產業鏈高質量發展互動新格局的形成。通過制度創新來積極應對外部環境的不穩定性和不確定性，克服制約我國高水平對外開放的制度性、結構性矛盾，實現國內與國外的物質、資源、信息和能量的高質量輸入輸出，維護開放、穩定、富有韌性的新能源礦產資源全球產業鏈供應鏈價值鏈，打造新能源礦產資源國際合作競爭新優勢，為我國新能源礦產資源全球治理贏得優勢、贏得主動、贏得未來奠定制度基礎。需要指出的是，在統籌考慮國內外新能源礦產資源治理制度建設時，不僅要從內外聯動的視角審視國內資源供應風險問題，注重分析其他國家資源安全形勢、地區資源安全形勢、全球資源安全態勢對國內資源安全風險的影響，也要防止本國資源安全風險波及國際社會，以大開放大格局大視野助力新能源礦產資源全球治理。

務實推進“一帶一路\"資源合作，尤其是加大與中亞、中東、美洲、非洲等地區的資源合作力度，加快與共建“一帶一路”國家商簽投資保護協定，推動共建國家秉持共同、綜合、合作、可持續的安全觀，有效應對各類風險和挑戰，打造資源安全共同體。充分利用現有的多邊合作機制，充分發揮中非合作論壇、金磚國家組織、上合組織，以及區域全面經濟伙伴關系協定等多邊合作框架作用，增進與緬甸、智利等新能源礦產資源大國合作，并精準對接資源國市場以及供應鏈產業鏈本土化需求，推動形成利益捆綁。主動遵守ESG等國際規制，積極回應資源東道國社會利益訴求，切實維護海外資源權益并及時轉化為實際產量，降低海外礦業投資風險，集中力量建設一批海外資源供應基地。但是，也需要盡力消除以美國為核心建立的礦產安全伙伴關系等新型“集團化”多邊合作機制發生顯著沖突的可能，警惕與我國友好的新能源礦產豐富的“一帶一路”共建國家受美國教唆與煽動而改變立場，避免競爭對抗升級而影響資源國際秩序的有序性與安全性。

在未來大規模部署新能源的場景下，成本不能作為唯一的考量因素，新能源礦產資源必須盡可能經濟地使用，以防止其迅速耗盡并確保它們使全人類和后代受益。全球范圍內提高可持續利用率的最有效措施是建立全球二次回收配額。但是，這類國際協議涉及許多利益相關者，需要很長時間才可能達成，輔以其他政策手段，例如禁止市場上的某些應用，促進或強制要求以回收為導向的產品設計，對稀缺資源征收資源稅，補貼回收材料。

（二）以新安全格局保障新發展格局，準確把握新能源礦產資源治理方向與著力點

加強國內礦產資源勘查開發，提高礦產資源供給保障能力，守住資源安全底線，將資源的“飯碗”牢牢端在自己手中，是構建新安全格局保障新發展格局的新要求，也是化解新能源礦產供給風險、提升供給安全治理能力的客觀需要?？傮w來看，新發展格局下新能源礦產資源治理的新內涵可概括為：以資源安全與發展并重為統領，以國內市場為基礎、國內資源保障為底線，統籌兼顧國外市場與國外資源，以實現資源高效利用、高值利用為目標，塑造系統防御力、恢復力、適應力等韌性能力最優組合形態，防范并化解供應風險，提升治理能力。

充分利用我國新能源發展現已形成的動態可持續比較優勢與核心競爭力，進一步挖掘我國超大規模市場優勢在新能源礦產資源領域的應用場景，有序穩妥推進新能源礦產資源產業鏈供應鏈國內國際開放空間格局的雙維擴張，發揮“一帶一路”倡議的核心凝聚力，優化對外開放的空間布局，著力形成“市場機遇更大”“規則對接更好”“創新動能更足”“包容共享更強”的對外開放新格局。創新新能源礦產資源領域全球利益合理分配機制，不斷提高市場國際化水平和資源配置效率，實施更大范圍、更寬領域、更深層次的對外開放。高效統籌國內國際兩個市場、兩種資源，形成更有活力、更具影響力的以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新能源礦產資源全產業鏈高質量發展新格局。推動新能源礦產資源利用綜合化、循環化，深化“畝產效益”綜合評價體系構建認證與管理改革，積極推進新能源礦產資源全產業鏈時空整合和綜合利用，大力發展循環經濟，提高資源節約集約水平。尤其是在新能源礦產資源勘探開發等上游中游環節，根據地區資源特點和經濟社會發展需求，先科學規劃，再有序合理勘探開發，并加強上中下游企業間原材料供需結構匹配，促進有效、協同供給，強化企業、園區、產業集群之間的循環鏈接與智慧再造，確保資源集約高效綜合循環利用。

（三）全面樹立系統性思維，破解影響新能源礦產資源全產業鏈韌性提升的“卡脖子”難題

我國新能源礦產資源產業鏈供應鏈在上游資源端存在部分資源高度依賴進口與部分資源主導全球出口的結構性矛盾，在中游加工精煉與應用環節具有競爭優勢，總體面臨著以美國為首的西方國家“去中國化”進口成本上升、進口不確定性增加、海外投資風險上升以及精煉加工環節核心地位受沖擊等挑戰，提升我國新能源礦產資源產業鏈供應鏈韌性是根本出路。據此，全面樹立系統性思維，從復雜自適應系統的角度理解新能源礦產資源全產業鏈韌性問題，動態監測預警與評估新能源產業鏈供應鏈各環節全過程的脆弱性變化、級聯效應與突變，著重于產業鏈供應鏈系統的整體性，綜合考慮局部韌性與整體韌性的動態平衡與協同效應問題。

充分發揮新能源礦產資源在新能源發展與能源綠色低碳轉型中的戰略樞紐功能，建立全球、區域與國家及其他利益相關者組成的科技創新共同體，持續擴大新能源礦產資源產業鏈供應鏈技術創新投入力度，激勵企業在新能源礦產資源勘探、開采、提煉、加工、制造、循環利用等領域開展高強度研發活動，鞏固并強化在新能源礦產資源提煉加工等領域業已形成的技術優勢與市場競爭優勢，針對不同環節風險的特性和嚴重程度，確立不同的應對制度，強化資源、手段和目標之間的匹配性，在降低供應中斷風險成本的同時提高主動斷供的能力。

（四）充分釋放數字時代的數智賦能效應，提高新能源礦產資源治理體系和治理能力現代化水平

數字化治理是新能源礦產資源治理現代化中的一項重要內容與關鍵支柱。數字化治理的價值，不僅在于數字技術對提升治理效率、強化監督管理、拓寬參與渠道、集聚整合信息等方面的賦能，更為重要的是，數字化治理打破了傳統治理模式中因信息不對稱而產生的諸多非正式規則的局限，引領了國家治理理念與范式的革新。

新能源礦產資源數字化治理要求以政府、部門、企業數據協同為主線，借助大數據、網絡和人工智能技術，構建產業鏈供應鏈風險“大腦”，運用大數據技術高頻聚類的算力算法整合新能源礦產資源地質勘查、開發、消費、回收、貿易等領域多源異構的數據，依托集成式長線動態技術對新能源礦產資源產業鏈供應鏈全域或關鍵域進行數據捕獲并進行結構化處理，識別可能構成礦產資源風險的相關數據，提取數據背后的深層價值規律。運用人工智能技術生成新能源礦產資源AI大數據模型，提高決策者對新能源礦產資源產業鏈供應鏈安全風險形勢的感知、研判能力，特別是精準判斷風險的性質、原因、覆蓋范圍、嚴重程度和發展趨勢，提高風險識別防控的實時性與精準度，實現對新能源礦產資源風險因素全面監測、動態預警和實時響應，對風險進行源頭化管理和資源優化配置，以此實現新能源礦產資源產業鏈供應鏈風險的“可防可控”，加快推進新能源礦產資源國家治理體系和治理能力現代化進程。

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Modernization of New Energy Mineral Resource Governance in China:Theoretical Logic and Practical Approach

Wu Qiaosheng

(China UniversityofGeosciences，Wuhan 430o74，Hubei，China）

Abstract:Guided by the modernization of national governance capacity and governance system， establish a resource governance logic based on geopolitics，elaborate the driving mechanism for the modernization of new energy mineral resource governance，and further，in combination with China's national conditions，propose institutional pathways to optimize the layout of the industrial and supply chains for new energy mineral resources. Namely，enhance the resilience of the industrial and supply chains for new energy mineral resources；and oriented by national interests，improve the resource governance system and build a geo-security strategy for the industrial and supply chains of new energy mineral resources.

Key words:new energy mineral resources ; geopolitics; modernization of governance; green and low-carbon transition of energy

責任編輯：李祖杰