礦業權概念立法重置的體系效應

Doi：10.11835/j.issn.1008-5831.fx.2020.12.002

中圖分類號：D912.6 文獻標志碼：A 文章編號：1008-5831（2025）03-0208-11

一、《礦產資源法》修改再出發

1979年《中華人民共和國礦產資源法》（以下簡稱《礦產資源法》）的起草工作啟動，1986年正式頒布施行。礦產資源勘查開采以及保護工作正式納入“依法管礦，依法辦礦”的法治化框架①。

1996年《礦產資源法》針對礦業領域的市場化改革進行了一輪較大幅度的修訂，尤其是礦業權有償使用制度以及礦業權流轉制度的創設，為礦業權市場的建設與發展提供了法制保障②。

2002年第九屆全國人大常委會組織開展了礦產資源法執法檢查，發現發展社會主義市場經濟和加人世貿組織對礦產資源法提出了新的要求③。礦產資源法再次修改的共識初步形成。

2003年6月原國土資源部成立“兩法\"修改領導小組及辦公室，就礦產資源法修訂的相關問題進行修法準備。截至2011年12月，《礦產資源法》修改工作在8年期間12易其稿，“基本理清了礦產資源法修改的基本思路、主要框架和基本問題”1]。其實，《礦產資源法》于2009年進行了一次修訂，只是這次修訂是刑法以及治安管理處罰法修改引發的礦產資源法“刑事責任的規定\"以及部分表達的聯動調整，并未涉及核心制度的修改。

2012年與2013年，《礦產資源法》修訂先后納入國務院立法計劃二檔立法項目和十一屆全國人大常委會立法規劃。然而，礦產資源法的修訂工作未能按照預設的節奏完成，又一次陷人掙扎不前的境地。

2018年，礦產資源法修改列入中央全面依法治國委員會辦公室有關在途涉法任務清單和十三屆全國人大常委會立法規劃?！蹲匀毁Y源部2019年立法工作計劃》顯示：2019年將《礦產資源法（修訂草案）》報請國務院審查，推進《礦產資源法》修改。至此，礦產資源法修改工作再次按下啟動鍵。

2019年自然資源部組建礦產資源法修改領導小組與起草小組，啟動礦產資源法的修訂工作。經過梳理重點問題、組織座談會、實地調研等諸多努力，在最大程度凝聚共識的基礎上，自然資源部于2019年12月17日形成《礦產資源法（修訂草案）》（征求意見稿），并正式向社會征求意見，標志著我國礦產資源法的修訂工作終于邁出了實質性步伐。2023年12月1日，國務院召開常務會議，討論并原則通過《礦產資源法（修訂草案）》，決定將修訂草案提請全國人大常委會審議。12月25日，《礦產資源法（修訂草案）》提請十四屆全國人大常委會第七次會議審議。2024年6月25日及11月4日《礦產資源法（修訂草案）》分別提請全國人大常委會進行第二次、第三次審議。2024年11月8日，《礦產資源法》修訂通過，自2025年7月1日起施行。

修訂的《礦產資源法》（以下簡稱\"新《礦產資源法》”）設置有總則，礦業權，礦產資源勘查、開采，礦區生態修復，礦產資源儲備和應急，監督管理，法律責任以及附則等八章。條文數量增加至80個條文的規模。就具體內容而言，新《礦產資源法》對礦業權出讓、礦業權審批登記、收益分配、生態修復以及儲備和應急等核心制度進行了根本性的制度重構。

礦業權（探礦權、采礦權）是礦產資源法中的元概念，是支撐具體制度架構的支點，其內容構成濃縮了特定法域礦產資源法的立法意旨和規范策略，其立法化設置是關乎礦產資源法治建設的關鍵問題[2]。因此，針對此次礦產資源法的系統性修訂，本文選取“礦業權\"作為切人視角，通過體系化解釋的方案觀察此次修法當中礦業權概念的立法重置、整體基調和以后發展的基本趨勢。首先從規范變遷的層面，回溯礦業權概念的立法呈現，解析《礦產資源法》修訂對礦業權的物權化改造。其次從內部效應即體系解讀的層面，考察礦業權概念立法重置之后引發的一系列連鎖的制度重構效應。最后從外部效應即體系完善層面，提出規范補充與立法跟進的進一步思考。

二、礦業權概念的立法重置：許可證制向登記制的轉變

礦業權概念的立法化設置有一個動態的變遷過程，背后反映著我國礦產資源法基本理念的不斷更新與成熟。

（一）礦業權概念的立法回溯

《礦產資源法》（1986）第3條第3款規定：勘查礦產資源，必須依法登記。開采礦產資源，必須依法申請取得采礦權。國家保護合法的探礦權和采礦權不受侵犯，保障礦區和勘查作業區的生產秩序、工作秩序不受影響和破壞?！兜V產資源法》明確了探礦權、采礦權的權利類型。探礦權與采礦權是分別承載礦產資源勘查與開采的核心概念，是礦產資源法律體系搭建的概念基礎。礦產資源勘查、開采基本制度的架構正是圍繞探礦權與采礦權這兩個元概念具體展開。

至于何為探礦權，何為采礦權，《礦產資源法》（1986）并未言明。直到1994年頒布的《中華人民共和國礦產資源法實施細則》（以下簡稱《礦產資源法實施細則》），才對如上兩個問題詳加回答。

其一，明確探礦權、采礦權的概念。《礦產資源法實施細則》第6條第1款、第2款分別規定了探礦權與采礦權概念設置，同時對探礦權人與采礦權人的概念加以說明。不論探礦權、采礦權還是探礦權人、采礦權人，其權利依據均依賴于“許可證\"（勘查許可證、采礦許可證）。

其二，明確探礦權人、采礦權人的權利義務?！兜V產資源法實施細則》從權利與義務兩個角度分別對探礦權與采礦權的內容予以明確。探礦權的權利內容不僅涉及勘查的權利，更是從探礦權的范圍、期限、對象，附屬設施建設，相鄰區域通行、礦業用地，優先權以及回收礦產品的銷售等諸多方面詳細的規定°。義務方面則主要涉及效率、環保、安全三大板塊的8項義務°。對于采礦權的設計模式，與探礦權類似，分別用兩個條文規定采礦權的權利與義務。明確采礦權的權能不僅僅指向開采以及銷售礦產品的權利，還將生產和生活設施建設、土地使用權獲取等內容納入其中。

回答何為探礦權、采礦權之后，再來回答什么是礦業權。礦業權的概念并沒有出現在《礦產資源法》以及配套行政法規當中。法定的表達本是探礦權、采礦權。礦業權更多的是作為學術研究中的術語使用，但此概念的內涵界定以及使用存在爭議@[3]。2000年原國土資源部規范性文件官宣：“探礦權、采礦權為財產權，統稱為礦業權。”此種約定俗成的概念使用得到主管部門背書之后，受到更加廣泛的適用。《礦產資源法》修訂不再對礦業權的概念設置選擇無視，認可“探礦權采礦權統稱礦業權為法律邏輯所使然”[4]，直接規定“探礦權、采礦權統稱礦業權”。如此，礦業權概念作為法定概念正式進入礦產資源法，“這也是我國首次在法律層面使用‘礦業權'這一概念”[5]。

（二）礦業權概念的規范內涵

礦業權概念的法定化，是新《礦產資源法》的顯著變化。探礦權、采礦權也從宏觀的權利類型表達，精細化至內涵的確定。如前文所述，礦業權、探礦權、采礦權的概念使用已經得到行政法規以及主管部門的認可，此次“入法\"無疑將成熟術語使用上升到法律的層面，通過法律的確認推進礦產資源法治的進一步發展（見表1）。但礦業權（探礦權、采礦權）的概念解讀僅從條文本身出發是遠遠不夠的。作為礦產資源法律制度元概念的礦業權，需要從更加寬廣的視角觀察。

表1探礦權、采礦權立法概念比較

1.礦業權的得喪變更

礦業權在《礦產資源法》（2009）框架內的得喪變更奉行“有證即有權\"的基本原則。所謂“證\"指的是勘查許可證或采礦許可證?！兜V產資源法》（2009）以及配套規定確認了礦產資源勘查、開采的許可證制度。勘查、開采礦產資源必須依法履行申請、批準、登記以及發證的程序“許可證\"是礦業權的源證明文件，其他程序的最終指向均是許可證的取得。對于許可證的法律效力，《礦產資源法》（2009）的規定與《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》）關于不動產登記簿為源證明文件的一般效力判斷規則存在明顯的差異。新《礦產資源法》對礦業權立法概念的重置突出表現為權利運行機制的根本轉變。《礦產資源法》（2009）確立的礦業權得喪變更的許可證制度將由登記制代替。

盡管2000年原國土資源部頒發的規范性文件《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》，已經明確“礦業權適用于不動產法律法規的調整原則”。但《礦產資源法》（2009）勘查與開采的許可證制度中的登記僅作為程序性存在，并不具有現代物權法上的意義。“登記\"的《礦產資源法》（2009）涵義與《物權法》中“登記\"涵義具有“代差”。新《礦產資源法》針對性地對此進行了回應，其第22條更是進行了礦業權登記的制度重構，賦予礦業權登記的物權法特質，完成了向不動產物權登記的路徑轉向。

依據新《礦產資源法》第22條第1款之規定，符合登記條件的，礦業權出讓部門應當將相關事項載人礦業權登記簿，發放礦業權證書。嚴格的物權登記制度確保了礦業權的合法性、穩定性和可轉讓性，增強了公示效力\"[7]。顯然新《礦產資源法》的條文設置邏輯具有突出的《物權法》特質。

（1）概念引人。類似“不動產登記簿\"的“礦業權登記簿\"終于得到《礦產資源法》的認同。我國礦業法律體系中第一次出現“礦業權登記簿\"的概念?？辈樵S可證與采礦許可證\"的法定表達在新《礦產資源法》中被“權證分開\"迭代，突出了行政許可因素的剝離。

（2）效力判斷“礦業權設立、變更、轉讓、抵押和消滅自記載于礦業權登記簿時發生效力（《礦產資源法》第22條第3款）\"更是熟悉的《物權法》味道。新《礦產資源法》第22條以礦業權登記簿、礦業權證書等創新概念為基礎，確認了“經依法登記，發生效力;未經登記，不發生效力\"的礦業權得喪變更效力判斷規則。

2.礦業權的內容構成

（1）權利特性的突出。新《礦產資源法》第23條第4款規定“在已經登記的勘查、開采區域內，不得設立其他礦業權”，特別強調了探礦權與采礦權的排他性特征。其實，許可證制度體系內勘查許可證與采礦許可證蘊含排他性的蘊意，此處再次強調并非單純的延續確認，而是礦業權概念立法重置在立法技術與法律表達方面的突出體現。排他性特征是物權法以及基礎理論的通用表達。物權的排他性效力源于其直接支配性的特征[8。我國《民法典》第114條明確規定物權是“直接支配和排他的權利”。探礦權、采礦權立法概念對于排他性特征的突出，無疑是礦業權物權化改造的精細處理。

（2）權利內容的強化。第一，探轉采“直通車\"模式的固定@。相較而言，探礦權的法律設置在內容層面發生了根本性的改進，強化了探礦權的權利屬性。探礦權的權利定位爭議由來已久。有觀點否認探礦權是權利，更傾向于將其界定為一種義務“探轉采\"環節的尷尬是此種觀點在實證層面的重要論據。探礦權人完成勘查階段的義務之后，并未如愿“優先\"取得采礦權的情況時有發生。關于\"探轉采\"優先取得的轉換安排在實踐中并未對探礦權人取得采礦權的期待給予充分的法律保障。新《礦產資源法》針對礦產資源法實施中的突出問題，將探礦權的概念調整為“享有勘查有關礦產資源并依法取得采礦權的權利”，屬于直面問題的立法回應。此種回應更是在新《礦產資源法》第25條探礦權轉采礦權條文中進一步地專門展開。

第二，新發現礦產資源的制度激勵。新《礦產資源法》第23條第3款還將礦業權的權利范圍擴展至登記的勘查、開采范圍內新發現的礦產資源。具體而言，主要呈現為兩種類型，四種情況。本款內容可以理解為：礦業權人（探礦權人、采礦權人）有權依法優先取得登記的勘查、開采區域內新發現的其他礦產資源的礦業權（探礦權、采礦權），具體辦法由國務院自然資源主管部門制定。不論是探礦權，還是采礦權對于新發現礦產資源的權利擴展，無疑是對礦業權人綜合勘查、綜合利用的制度激勵安排。

三、礦業權概念立法重置的內部體系效應：“權證合一”到“去證留權”的轉變

（一）《礦產資源法》（2009）：礦業權是“三權合一\"的權利束

礦業權（探礦權、采礦權）系捆綁礦山企業設立，礦業經營權以及礦產資源財產權三大要素的權利束?！兜V產資源法》（2009）第15條，將礦山企業資格審批、礦業經營權審批以及財產權的授予統一于一體，混淆了礦業市場準入資格和礦業權主體，嚴重錯判了礦業權人與礦業權的具體行使人可以是不同的主體。采礦權作為獨立的財產權，同持有人是否具有采礦企業資質可以不相干[9]。礦業權“三權合一\"捆綁式的權利架構，造成諸多掣肘與矛盾，難以實現市場合理配置資源的目標[10]?！暗V業權作為一個權利束，在我國礦產資源立法的進程中一直未被明確定義，造成實踐層面的混亂與不明”。

第一，礦業權設立與礦山企業設立的糾葛作為“雞和蛋的悖論”[12]，早在1996年礦產資源法修改時就已得到充分重視，只是沒有在修法與之后的執行中清晰地體現[13]。實踐操作中，原工商行政管理部門與原國土資源部門摸索出了一套\"預先核準\"的方案，臨時性地應對礦業權審批與礦山企業設立在程序上的邏輯錯亂。

第二，礦業權設置中行政許可與民事物權之間的耦合與分離?！兜V產資源法》（2009）對于礦業權“三權合一\"立法模式的反思與檢討已然納人理論界與實務界視野，具體論題則進一步聚焦于行政許可與物權的協調問題，主要呈現為行政許可與物權綁定至礦業權的“權證合一\"模式，與行政許可與物權松綁的\"權證分離\"模式[14]。前者，更加強調行政許可作為礦政管理的重要性，注重通過行政許可與物權的聯動效應，進行礦政管理。后者，則認為將二者捆綁于一體的礦業權模式管控的效果太強，影響礦業權市場改革的持續深人，應將“管理礦產資源的行政權力克制在必要限度內”15]。

（二）《礦產資源法》（2024）：礦業權是剝離行政許可的獨立物權

新《礦產資源法》對礦業權概念設置中行政許可與物權之間關系的糾葛以及應對作出了選擇，即剝離了《礦產資源法》（2009）中礦業權設置中的非物權因素，不再將行政許可與物權直接捆綁于礦業權概念當中。

1.《礦產資源法》（2009）第15條的刪除

鑒于20世紀70年代的時代背景與立法技術，礦業權是法律給定的一個游離于當代法學范式之外的公私法雜糅型概念。理論界與實務界試圖用既有的法學范式給出不同的解釋路徑，陸續出現“債權說”“用益物權說”“特別物權說”“特許物權說”“準物權說”“分權說\"“經營權說”“探采合一說”以及\"經濟權利說\"等不同的解釋論嘗試[16-19]。礦業權的概念與性質確實是我國礦產資源立法與實務當之無愧的核心論題，亦是礦產資源法治建設及完善的重點問題。礦業權概念的立法重置，則會成為礦業權流轉制度、礦業權登記制度、礦政監督管理制度以及法律責任設置等諸多核心內容進一步完善的邏輯起點與技術基礎。

《礦產資源法》（2009）第15條作為“三權合一\"的法律依據并未出現在新修訂的《礦產資源法》當中。此次礦產資源法修訂針對礦產資源開發治理中民事物權、行政許可以及企業準入等糾葛給出了制定法層面的回答，明確規定探礦權和勘查許可證分開管理，采礦權和采礦許可證分開管理的“權證分離\"模式[20]，同時作為錯判依據的第15條規定被直接移除。

2.全面取消礦產資源勘查開采中的行政審批

新《礦產資源法》的關鍵性重置并非僅僅關注礦業權的概念，更是將重置的范圍擴展至貫穿礦業權得喪變更全生命周期的行政審批。礦業權概念立法重置以及礦政管理體系中礦業權流轉行政審批要素的剝離尤為搶眼。新《礦產資源法》僅在第32條壓覆戰略性礦產資源的特定情況下保有“有關部門批準”，其他礦政管理環節的行政審批則全面退卻。

其一，出讓環節：審批制向合同制的轉軌。許可證制度向登記制的體系切換，意味著礦業權出讓關鍵的制度工具由行政審批變更為合同管理。新《礦產資源法》明確要求礦業權的出讓需要簽訂探礦權出讓合同或采礦權出讓合同，出讓合同也跨越政策的角色，成為成熟經驗的法律確認。遺憾的是，出讓合同的復雜性以及體系性無法在《礦產資源法》有限的篇幅中詳加體現。但作為補充，出讓合同規范的完善任務將以法律授權的方式交給國務院自然資源主管部門（第20條）。

其二，轉讓環節：取消礦業權流轉二級市場的行政審批。礦業權轉讓是礦業權市場建設的中堅構成?！兜V產資源法》（2009）以及配套制度行政審批的體系使得礦業權轉讓面對實體與程序的雙重嚴格要求。尤其是礦業權轉讓合同效力與行政審批的直接綁定，使得礦業權轉讓合同糾紛成為爭議的頻發區域[21]?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理礦業權糾紛案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《礦業權司法解釋》）從司法裁判的角度就促進礦業權流轉，誠信當事人的保護等方面進行了充分的努力，但終究受制于嚴格的礦政管控體系以及報批義務條款的實效?！兜V業權司法解釋》欲言又止的過渡方案無法承載重構性的體系效應。新《礦產資源法》的規范設置使得行政審批全面退出礦業權轉讓環節成為現實。尤其是礦業權轉讓環節的行政規制因全面取消行政審批而發生系統性轉向，行政審批不再決定合同效力，而是將其歸還給當事人意思自治[22]。

（三）小結：礦業權的物權化改造

2007年《物權法》第123條（現《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》第329條），從體系解釋的路徑證成了礦業權的物權特質，并從法律依據的層面給出了用益物權的明確表態?？梢哉f，《物權法》的頒行開啟了礦業權物權化的新篇章。但原礦產資源法以及配套規定搭建的法律體系，并未進行系統性的調整，礦業權概念中行政許可與物權因素的沖突并未消失，只是二者之間的張力發生了“偏私型”（偏向物權性）的轉變[23]。不可否認的是，《礦產資源法》（2009）在界定權利與規范管理這兩個立法目的之間依然存在交叉混亂，權利與權力的邊界模糊，權利保護不足[24]。2017年7月，《礦業權司法解釋》在承認礦業權兼具民事物權與行政許可雙重屬性的基礎之上[25]，強調\"人民法院在個案審理中進一步突出礦業權的物權屬性，將礦業權的財產屬性和行政許可屬性適當分離，弱化公法規范及行政審批對礦業權流轉合同效力的影響”[26]。

新《礦產資源法》在《物權法》與《礦業權司法解釋》的基礎上再進一步，完成礦業權概念的立法重置，即完成了礦業權“去證留權\"的物權化改造。其一，物權化改造的方式。礦產資源法對于礦業權的立法設置采取了“權證合一\"的模式，即行政許可與民事物權打包的方式，此處新《礦產資源法》剝離了礦業權概念中行政許可的因素，即代表行政許可的“證”，不再保留，僅保留民事物權的因素，完成\"去證留權”。其二，物權化改造的效果。不論是《物權法》還是《礦業權司法解釋》受制于《礦產資源法》（2009）以及配套規定的限制，無法回避礦業權中行政許可的因素，均未完成礦業權的物權化改造。新《礦產資源法》從立法層面對礦業權中行政許可與民事物權進行切割，進而完成了從“三權合一\"到\"民事物權\"的改造。

四、礦業權概念立法重置的外部體系效應：礦業權制度的規則補充與立法跟進

（一）規則補充：關鍵條款的重點細化

新《礦產資源法》對于礦業權概念的立法重置已經較為完備，但仍存在進一步完善的空間。

其一，“探轉采”的費用收取問題。新《礦產資源法》第23條第1款強化的探礦權的權利內容，通過法律固定了“探轉采”的“直通車\"模式“優先權\"模式的實務爭議以及保障不力的問題得到一攬子的解決。第25條更是就“探轉采\"進行細致化的規定。但遺憾的是，新《礦產資源法》第23條（探礦權、采礦權）第25條（探礦權轉為采礦權）以及第6條（費用）第21條（出讓收益）均未對“探轉采\"是否再行繳納費用予以明確。進言之，適用新《礦產資源法》第25條\"原礦業權出讓部門應當與該探礦權人簽訂采礦權出讓合同，設立采礦權\"時，是否還應該同時適用《礦產資源法》第6條、第21條規定，繳納采礦權出讓收益是立法尚未解決的關鍵問題。解釋論層面顯然存在著“繳納”與“不繳納”兩種截然不同的路徑。但該問題的回答應避免單線條直接的是或否的處理，而是在綜合考慮此次《礦產資源法》修訂確立的費用體系改革的基礎之上作出判斷。新《礦產資源法》第21條設計的規范體系尚處于粗線條式的框架結構，而具體的費用類別、收取方式以及收取額度等內容均需財政部門與自然資源主管部門的合作與合力。具體而言，“探轉采”是否繳納采礦權出讓收益，應重點考慮探礦權是否完成有償處置的因素。但完成有償處置的探礦權在實踐中并非一概不予繳納采礦權出讓收益，需要注意各省是否存在特殊規定。如未完成有償處置，以申請在先方式取得空白地的探礦權，在\"探轉采\"時不予繳納也許更加利于“鼓勵找礦”?？紤]此次《礦產資源法》的篇幅設置，費用體系的重置還依賴于配套制度的跟進，尤其是作為配套法規的《礦產資源法實施條例》應避免“國務院可以根據不同情況規定減收或者免收有關費用\"流于形式[27]。新修訂的《礦業權出讓收益征收管理辦法》甚至應專章對\"探轉采\"的費用問題進行全面回應。

其二，新發現礦產資源的礦業權。新《礦產資源法》第23條第3款確認了礦業權人登記的勘查、開采范圍內對新發現其他礦產資源的礦業權。但“具體辦法由國務院自然資源主管部門規定\"的接口設置暗示了此問題的復雜性。礦產資源自然稟賦的不同決定了其勘查、開采的地質規律的差異。例如，高風險的有色金屬的探礦權，是否當然取得其登記勘查范圍內幾乎無勘查風險的砂石土類資源的采礦權。再如，煤炭資源富集地區的有色金屬探礦權人，可否當然地取得其登記范圍內大概率存在的煤礦采礦權。即以獲得高風險的探礦權為名，取得低風險或者無風險礦產資源的采礦權的制度漏洞需要尤為注意。新《礦產資源法》給出綜合勘查、綜合利用的制度激勵，但需避免其異化為規避礦業權競爭性出讓的路徑選擇。

（二）立法跟進：配套制度的同步展開

“新《礦產資源法》帶動礦產資源法律體系由計劃經濟思維制度設計向市場經濟邏輯制度重構的飛躍[28]。\"礦業權是礦產資源法的元概念，其物權法化改造的立法重置不僅引發礦產資源法基本制度的聯動調整效應，更會將此種效應擴展至我國礦產資源法律體系的建設。新《礦產資源法》盡管是重構性的修訂，但其80條的法條容量以及授權立法機制的延續，無法完成礦產資源法治體系的全面重構，配套制度的積極跟進尤為必要。

我國礦產資源法律體系的搭建選取了多層級法律淵源的搭建模式。《礦產資源法》承載的制度與規則供給功能受到條文篇幅有限與授權立法偏重的制約。大規模的規則供給功能則由行政法規、部門規章、地方性法規、地方政府規章、司法解釋、司法判例以及一般規范性文件等不同的法源支撐。作為法律規范系統基本構成的礦業權概念以及相關制度的重構必然引發圍繞其展開的其他規范的聯動性修訂。而這種聯動修訂主要表現為“廢\"與“立\"兩個方面。

1.全面廢止違背修法精神的制度規范

其一，1998年國務院連續頒行的《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》《礦產資源開采登記管理辦法》以及《探礦權采礦權轉讓管理辦法》三部行政法規（盡管在2014年修訂）的廢止首當其沖。三部行政法規作為礦產資源法的基礎配套規定已經超負荷運行20余年，諸多制度體系受到礦政管理與環境資源司法實踐的駕控。例如，《探礦權采礦權轉讓管理辦法》對于礦業權轉讓合同未經審批無效的判斷規則已經在環境司法實踐中檀變為多樣的擴張解釋路徑。此次礦產資源法的系統修訂瓦解了三部行政法規繼續運行的正當性基礎。因此，完成歷史任務的行政法規\"三法\"將退出礦產資源法治建設的主戰場。

其二，1994年國務院頒行的行政法規《礦產資源法實施細則》（以下簡稱《實施細則》），設有7章，46條。就頒行時間與預期功能而言，《實施細則》均指向1986年版的《礦產資源法》。尷尬的是，1996年《礦產資源法》完成修改，計劃經濟向市場經濟轉軌的修訂，更是從根本上限制了《實施細則》功能發揮“本細則由地質礦產部負責解釋”的立法表達也從側面印證了《實施細則》的年代感。值得注意的是，《實施細則》是現行有效的行政法規，依然在礦政管理與司法實務中發揮著作用。此次礦業權概念的立法重置將對《實施細則》形成第二次根本性的沖擊。例如，《實施細則》對于探礦權人和采礦權人的權利、義務界定條款需按照礦業權的立法重置進行系統性的調整。再如，許可證制度向登記制度的切換，使得大量的行政審批條款不合時宜。還如，非法轉讓礦業權的法律責任將失去法律依據。破壞性采礦也在新《礦產資源法》中失去了位置。因此，《實施細則》已經圓滿完成了其促動礦產資源勘查、開采以及保護的歷史任務。

2.積極推進礦產資源法律體系的完善

其一，礦產資源法律體系的規范更新。礦業權概念的物權化改造將凸顯當前礦產資源法律體系的滯后性，其體系重構不可回避?！傲ⅰ迸c“廢\"作為礦產資源法律體系重構的抓手，具有同步展開的緊迫性。舊的規范體系廢止，新的規范體系尚未建立的停擺窘境應極力避免。誠如上文所述，我國政策驅動式的礦產資源法律體系中一般規范性文件的整理以及跟進的任務尤為突出。一般規范性文件在當前法律體系中規則供給的積極功能并不會因為礦產資源法的修改而自動愈合。各種淵源的礦產資源法律規范也面臨著重大修改的任務。

其二，《礦產資源法》授權性規范的同步跟進。盡管《礦產資源法》完成了重構性修訂，但授權立法的模式與粗獷立法風格仍然得到了堅持。此處僅以新《礦產資源法》第二章《礦業權》為例，觀察授權性條款的設置情況。

（1）授權自然資源主管部門。新《礦產資源法》將礦業權出讓合同示范文本（第20條第2款），礦業權登記的具體辦法（第22條第4款），新發現其他礦產資源的礦業權（第23條第3款），以及探礦權豁免（第28條）、采礦權豁免（第29條）等規則細化的權限明確地授予自然資源主管部門。此外，礦業權出讓收益征收辦法則授權給國務院財政部門會同國務院自然資源主管部門、國務院稅務主管部門制定（第21條第2款）。

（2）法律、行政法規保留?！兜V產資源法》在礦業權市場化出讓的例外（第17條第1款），禁止或者限制開采礦產資源區域（第18條第4款），礦業權期限及續期例外、采礦權最長期限（第24條），探轉采\"直通車\"的例外（第25條第1款）等諸多條文中設置了法律、行政法規保留的條款，提前預留了與其他法律、配套行政法規的接口。

（3）授權地方。第17條第2款授權縣級以上人民政府自然資源主管部門按照規定權限組織礦業權出讓。采礦權豁免的監督管理要求（第29條）則授權給省、自治區、直轄市的規定。

可見，礦產資源法的修訂僅僅是礦產資源法律體系重構的開始。盡管作為配套行政法規的《礦產資源法實施條例》的制定工作已經啟動，但距離共識的廣泛形成尚有不小的爭議，法規制定進度上也僅是完成自然資源主管部門的程序。涉及不同主體的大量授權條款背后的配套規范體系的搭建方才是礦產資源法深入貫徹實施，保障礦業高質量發展的持續發力點。

結語

探礦權與采礦權作為法定概念出現于1986年制定的《礦產資源法》。隨著《礦產資源法》的修改以及系列配套規定的頒行，以探礦權、采礦權為立法技術核心的礦產資源法律體系逐漸形成。但帶有濃厚計劃經濟色彩的《礦產資源法》因其計劃性、管制性模式的弊端，逐漸呈現出諸多問題[29]。時隔近30年的《礦產資源法》實質性再修訂，將立法主線由舊法以權力為中心切換為以權利為中心的制度設計，以立法重置的方式完成了礦業權的物權化改造，實現了礦業權“三權合一\"向“去證留權”的根本轉變[30]。礦業權的得喪變更遵從物權法確立的不動產物權變動規則，突出礦業權登記的制度功能。內容構成則強化了礦業權的排他性特征，增設了探礦權轉采礦權的“直通車\"模式，明確了綜合勘查、綜合利用的制度激勵措施[31]。盡管《礦產資源法》修訂對于礦業權概念的立法重置已經較為完備，但仍存在進一步完善的空間。規則補充層面，“探轉采”的費用收取與新發現礦產資源的礦業權設置均是事關礦業權概念立法重置效果的關鍵問題。立法跟進層面，配套法律體系的“立、改、廢”的同步跟進亦是尤為緊迫。礦業權概念的立法重置是此次修法的重大突破，但也僅僅是以高質量法治推動礦產資源治理的中國式現代化的再出發。

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Legal boundaries and conflict resolution in regional collaborative legislation

CAO Yu1，2

（1. Inner Mongolia University，law school，Hohhot 1OoO21，P.R. China;2. Inner Mongolia Natural resources Λuie oj Luw neseurcn Ceuer，Honnot UIvvz1， r. n. Gnnu. ）

Abstract：Mineral resources constitute an essential material foundation for economic and social development， with their exploration and exploitation bearing significant implications for the national economy， people’s livelihood，and security.The Mineral Resources Law enacted in 1986，serving as the fundamental legislation governing mineral resource development，utilization，and protection，underwent partial amendments in 1996and 2Oo9.However，it ultimately failed to transcend the specific limitations of planned economy-era legislation，proving inadequate in comprehensively addressing emerging situations and chalenges within the mineral resources sector.The new Mineral Resources Law implemented on July1，2O25，represents the first comprehensive revision since its promulgation，serving not only as a crucial legal safeguard for high-quality development in the mining industry but also as a vivid manifestation of China’s persistent efforts in constructing a legal framework for mineral governance.Mining rights stand as the core conceptual framework within the Mineral Resources Law，forming the pivotal support for its institutional architecture.Thelegislative configuration of this concept constitutes a critical issue in the legal system construction of mineral resources. The new Mineral Resources Law completes the transformation of the real right of mining rights by legislative resettlement，and realizes the fundamental transformation of mining rights from the“threerights inone\"into the “rightof de-certification\".The establishment，alteration and elimination of mining rights comply with the real estaterights change rules established by the Property Law，highlighting the institutional functionof mining rights registration.The content composition strengthens the exclusive features of mining rights，adds a“through train”mode of converting prospecting rights into mining rights，and clarifies the system incentives for comprehensive exploration and integrated utilization.The legislative main line of the new Mineral Resources Lawswitches the power-centered system design to the rights-centered system design.Although this amendment ismore appropriate forthe legislative reset of the conceptof mining rights，there is stillfurther space for improvement in the construction of the system.For the supplement ofthe rules，forthe“exploration to mining”fees，the new Mineral Resources Law designed to regulate the system is stillin the rough framework structure，the specific types offees，collection methods and collection of the amount of content are required to thefinancial sector and natural resources departments in charge of the cooperation and joint efforts. Specifically，whether mining rights transfer proceeds should be levied during“prospecting-to-mining\" transitions must principally consider whether prospecting rights have undergone compensated disposition.For prospecting rights acquired through priority application in unexplored areas，“exploration encouragement” should serve as a key determinant in deciding such charges.Regarding the establishment of mining rights for newly discovered mineral resources，while emphasizing the implementation of institutional incentives for \"comprehensive exploration，integrated utilization，and rational extraction”，vigilance must be maintained against potential distortions into pathways evading competitive allocation of mining rights.At the legislative follw-up level，synchronized advancement of the“establishment，reform，and abolition”within the supporting legal system proves imperative. The“establishment”and“abolition”as the mineral resources legal system reconstruction of the grasp，has the urgency of synchronization.Comprehensively abolish the system of norms that are contrary to the spirit of the amendment，and atthe same time strengthen the construction of supporting norms behind a large number of authorization clauses involving different subjects.

Key Words： Mineral Resources Law; mineral rights; prospecting rights; mining rights; mining law

（責任編輯 劉琦）