關于PPP合作項目績效考核與監督的思考

摘" 要：近幾年，隨著城市化發展進程的加快，越來越多城市建設項目通過PPP方式落地，尤其涉及廣大公眾的軌道交通、水環境治理等公共設施領域，應用PPP模式的頻次更高。PPP項目是指政府方、社會資本方共同合作完成的項目，屬于當前時代背景下一種新型的合作方式。目前為止，部分PPP合作項目存在著職責劃分不清晰、績效考核不合理、監管機制不嚴謹等不足，影響項目合作方的參與積極性，也間接影響項目最終建設質量、運行效率。基于此，本文主要研究PPP合作項目績效考核與監督管理可能存在的問題，如結果受績效考核主體影響、績效考核結果應用不足、績效考核指標不夠靈活、績效考核執行力度弱、缺乏績效考核監督管理機構等，并提出可行的改進策略，以供參照。

關鍵詞：PPP項目；績效考核；對策

【DOI】10.12231/j.issn.1000-8772.2025.06.103

1 引言

隨著國內經濟體制持續深化的進度加快，各區域政府紛紛開始考慮減少在基礎性設施方面的經費投入，而PPP合作方式成為一種廣受歡迎的項目落地方式之一。PPP方式涉及的投資主體更多元，在其推動下，城市基礎設施建設也逐漸趨于市場化，PPP項目被應用的領域也越來越多。但由于PPP項目的應用時間短，相關話題的研究文獻較少，導致部分PPP項目始終存在著績效考核執行力弱、考核機制不完善、績效考核指標不科學、考核權重劃分不合理等的不足，影響最終PPP項目績效考核結果，也間接阻礙PPP項目實現可持續性。為此，本文主要研究PPP項目績效考核監督與管理的相關話題。

2 PPP合作項目績效考核與監督概述

社會公共項目領域中，在績效考核機制的約束和震懾下，諸多公共項目才能達到預期建設、運營目標。常見的績效考核還會配備與之相匹配的獎懲機制，用于對項目關聯人員進行獎勵或懲罰。對PPP合作項目而言，績效考核管理的規范開展，對約束項目合作方行為有幫助，也能保障PPP項目整體的建設質量、運行效率處于較高水平，而績效考核監督管理是保障所有績效考核工作開展的公正與否的屏障。

3 PPP合作項目績效考核與監督問題分析

3.1 結果受績效考核主體影響

PPP合作項目中政府方充當著利益主體，由政府方作為績效考核工作開展的主體，可能會因為其所處的社會地位，過于主觀地開展績效考核評價工作，從而得到不符合實際情況的項目績效考核評價結果。雖然社會資本方也是PPP項目的一大參與主體，但是實際上政府和社會資本合作時，政府單位有著天然后盾，而社會資本始終處于劣勢地位，在績效考核機制、指標設置中也會容易忽略社會資本的切實利益，導致政府方、社會資本方之間很難就績效考核話題達成一致意見[1]。

3.2 績效考核結果應用不足

部分PPP項目未嚴格按照績效考核體系、考核指標、考核流程開展考核工作，也沒有深入應用于對社會資本方考核的結果，可能存在著加大社會資本方的績效扣罰力度的不規范現象。如此情形必然會增加社會資本方投資風險，也會影響社會資本方參與PPP項目的積極性，出現違背PPP項目績效考核初衷的局面。

3.3 績效考核指標不夠靈活

PPP合作項目績效考核工作貫穿于整個項目籌備、建設、運行環節，而且在每個環節都可能出現一些變量、不確定因素，影響項目的正常開展，所以與此相關聯的PPP項目績效考核制度體系、考核工作流程、考核指標等也要隨之變化，才能滿足隨時變化的PPP項目建設，才能保障所得到的績效考核結果更精準、客觀。但是現階段部分PPP合作項目績效考核指標設置缺乏靈活性，負責編制項目績效考核指標的人員，沒有隨時關注項目內外部運營環境的變化情況，也沒有及時調整績效考核指標，導致最終落地的績效考核指標并不符合當前PPP項目運營狀況，所得到的績效考核結果也無法全面反映項目情況，政府單位、社會資本方也無法將考核結果作為后續工作的可靠參考標準。

3.4 績效考核執行力度弱

PPP合作項目的績效考核執行力度較弱是目前PPP項目存在的一大難題，也可看作PPP項目的管理瓶頸。由于PPP項目本身建設周期長、覆蓋領域廣、管理范圍大，所以對PPP項目開展的績效考核工作也是持續變化的，想要得到更加精準、客觀的績效考核評價結果，必然要加強績效考核制度及執行力管控。但從實踐開展的一些PPP合作項目績效考核工作分析，因為績效考核機制存在缺陷，很難保障績效考核的執行力度。再加上缺乏有關權威部門人員的監督管理，PPP項目的績效考核執行工作并不順暢，直接降低了績效考核質量和效率。

3.5 缺乏績效考核監督管理機構

PPP項目是指政府機關單位、社會資本方（社會企業）共同合作，其中涉及的政府平臺公司，一般是在住建委的牽頭下成立，該平臺公司也是對社會企業開展績效考核的主體。該考核主體自身獨立性不足，難以較好地開展績效考核工作。另外也沒有單獨的監督管理機構衡量開展的績效考核工作是否規范、嚴謹，所得到的績效考核結果是否精準、客觀。

部分PPP項目開展前，當地政府單位、社會資本方對項目缺乏足夠精細化的了解。政府單位在解決公共設施建設的難題時，基本會默認以PPP模式交由更專業的社會企業更合適，這樣的項目分配既能夠保障驗收合格，也能夠實現多方運作目標的完成。從理論講，PPP合作項目開展期間，政府單位應該承擔著一定的監督管理權，需要全面監管項目落地過程，及時發現問題并改進，保障最終完成PPP合作項目福利目標。但實際上一些政府單位并未承擔起相應的監督管理權，也沒有安排專門的第三方監管機構負責PPP項目建設、績效考核等的監管工作[2]。

PPP合作項目多數是系統性的，關聯的利益方眾多，如果期間缺少政府單位的有效協調，很多具體工作將無法推進，所以政府單位深入到PPP項目中十分有必要。然而部分社會企業在承接到PPP項目后，認為憑借自身專業性、市場優勢，能獨立完成PPP項目建設等一系列工作，并不需要政府單位或三方機構進行監管，所以可能會對政府單位、三方機構實施監管存在一定的抵觸。

4 PPP合作項目績效考核與監督管理對策

4.1 優化績效考核主體確認機制

為了保障PPP合作項目整體質量達標，需要準確定位政府方所扮演角色，保障政府單位和社會資本方能夠處于平等的地位進行合作。除政府方、社會資本方兩者外，第三方是獨立、客觀的組織機構，為了保障PPP項目績效考核工作的客觀開展，可以提高第三方所占據的地位，具體可從政策上給予支持，允許有資質第三方積極充當PPP考核主體；科學篩選第三方機構，切實保障第三方機構的獨立性，同時第三方機構績效考核監督工作的開展全面受廣大公眾、政府單位、社會資本方的監管。

4.2 全方位應用績效考核結果

PPP項目績效考核的根本目的是在考核的約束激勵下，督促社會資本方、政府方共同出資出力，高效地完成合作項目，為公眾提供更高質量的產品或服務。所以為了不打擊社會資本方合法權益，激發其參與PPP項目的積極性，需要合理使用PPP績效考核結果。合理設定績效考核指標及指標權重，不能對社會資本方太過寬松，也不能太過苛責，要保障所設置的績效考核工作同時被政府方、社會資本方所認可，為提高項目質量、經濟價值共同出力、出謀劃策。設置績效考核追蹤反饋機制，按照績效考核結果劃分追蹤管理環節重要性，按照先重后輕的原則，及時跟進項目需整改環節的工作進度、整改情況，保障項目實現可持續發展[3]。

4.3 動態調整績效考核指標

有關主體制定動態可調整的PPP項目績效考核指標是項目實現彈性管理的有效手段。PPP項目從前期籌劃到中期建設、后期運營涉及周期較長，很容易被周邊其他因素所干預，所以相應的籌劃方案、建設方案、運營方案都要隨之變化，同時PPP項目績效考核機制、考核指標也要動態調整。有關主體負責人需要綜合了解PPP項目現有績效考核指標、指標權重占比、項目特點、項目內容、項目建設硬性要求等信息，以此為基礎動態調整項目績效考核指標，確保該項目的落地能夠同時完成經濟性、社會性等目標。另外，政府方有關單位人員要時刻關注PPP項目開展情況，收集與項目有關的諸多信息，不斷補充績效考核指標庫，同時為PPP項目績效考核決策提供參考依據，促進PPP項目持續開展的同時也要保障項目績效考核工作的規范完成[4]。

4.4 加大績效考核執行力度

加大PPP合作項目績效考核執行力度，對助力項目績效考核發揮作用十分重要，PPP項目管理者可以從精細化、量化績效考核評價指標、規范績效考核評價標準、優化績效考核評價方式等多個方面著手，加大績效考核執行力度，確保最終績效考核過程全程質量在線。PPP項目管理者要遵循項目實時變化規律，動態評估項目績效考核評價工作難度，然后選擇多方交叉的監督管理方式落實項目績效考核監督管理工作。為了保障項目績效考核的執行效率保持較高水平及績效考核評價監督管理的公正性，一般由項目歸屬產業、項目建設部門、項目管理部門、政府單位等主體相互協作，督促項目監督考核工作高效完成。

4.5 設置專門的績效考核監督機構

為了保障PPP合作項目能夠規范建設、運作，單純地依靠項目承接企業自覺遵守相關規定遠遠不夠，還要有外在的、強制性的監督管理做保障，所以需要設置專門的績效考核監督管理機構。如各個合作方共同成立運營委員會，全面負責PPP合作項目前期籌劃、中期建設、后續運作全過程的績效考核監督管理工作，運營委員會的具體情況如上面表1所示。

成立了專門的運營委員會之后，還要有科學嚴謹的績效考核指標做支撐，保障PPP項目能夠在政府方、社會資本方的共同合作中有序完成預期任務目標。有關人員在制定績效考核指標時，要重點關注以下內容：（1）保障政府公益目標和社會資本盈利目標相平衡。PPP項目績效考核指標的設定不僅要維護政府公益屬性，還要保障社會資本方獲得預期盈利。（2）經濟合理性。考核指標的設定還要綜合考慮產出和投入，保障其經濟性。還要確定這部分經濟支出是否在政府財政撥款范圍內，確保PPP項目合作方都對此有清晰的了解。（3）選用更直觀的指標。衡量一些公共項目建設運行情況時，廣大公眾有發言權、監督權，所以比起化學指標、物理指標，感官類指標更加直觀、通俗易懂。（4）技術可行性，所制定指標要在現有技術水平上能夠完成，如果制定的指標需要未來的技術才能完成則毫無意義，根本無法判斷該指標背后隱藏的信息[5]。

5 結束語

總而言之，PPP項目合作是近幾年備受關注的話題，加強PPP合作項目績效考核與監督管控，既能夠有效預防項目建設、治理風險，也能夠極大地激發社會企業規范運營項目的積極性，從而提高PPP合作項目建設、運行效果。但是現階段，PPP合作方式并未覆蓋所有公共類項目，部分公共項目建設、治理等的研究文獻及成果較少，也缺乏規范嚴謹的績效考核與監督管理機制做保障。前文中主要分析PPP合作項目績效考核與監督管理弊端，后文則針對性地提出優化建議，具體建議有：優化績效考核主體確認機制、全方位應用績效考核結果、動態調整績效考核指標、加大績效考核執行力度、設置專門的績效考核監督機構等。希望本文的相關研究能夠切實為更多PPP項目建設、運作提供獨立績效考核與監督評估保障建議，確保各項目考核結果的公正、客觀性，促進項目實現高質量高效率運作。

參考文獻

[1]王勇.政府和社會資本合作（PPP）項目績效再評價研究——以JN市植物公園PPP項目為例[J].中國管理會

計，2024（02）：19-29.

[2]陳忠斌.PPP項目運營階段國有企業績效考核管理對策與方法研究[J].金融客，2023（09）：63-65.

[3]姜嘉琪.關于PPP項目績效考核的思考[J].今日財富，2021（12）：67-68.

[4]楊元宗，郁春松，程鵬.PPP項目績效考核與績效評價[J].中國招標，2020（07）：99-100.

[5]章學慶.PPP項目運營期績效考核現狀及改進建議[J].企業改革與管理，2020（03）：76-77.

作者簡介：袁志鋒（1979-），男，漢族，湖南長沙人，本科，中級會計師，研究方向：績效考核。