我國智慧養老政策的供給特征與組合評估分析

基金項目：國家社會科學基金重大項目“基于大數據驅動的公共服務精準管理研究”（項目編號：20amp;ZD113）

中圖分類號：I206.5 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2025）08-0120-10

一、引言

在我國人口老齡化程度日益加深與信息技術迅速發展的雙重背景下，將信息技術應用于養老領域，發展智慧養老，是健全我國養老服務體系的重要內容。我國智慧養老最早起步于利用互聯網、電話等呼叫為老服務。2011 年，政策文件中首次提及“加快居家養老信息系統建設”，2012年，全國老齡辦提出“智能化養老”理念，鼓勵開展智能養老的實踐探索，2013年全國智能化養老專家委員會的成立，標志著發展智能化養老工作開始在全國范圍內展開。此后，各地相繼發布了一系列政策用以支持和引導智慧養老的發展，相關政策逐漸呈現出內容豐富、涉及范圍廣的特點。2021年，國務院在文件中提到“推動智慧養老規范化、標準化發展”，工信部聯合其他部門印發的文件中也明確表示“積極應對人口老齡化，要打造新興產業形態”，“十四五”期間，推動智慧養老發展已然成為我國積極應對人口老齡化國家戰略的重要內容。當前，我國智慧養老處于機遇與挑戰并存的發展時期，如何明確智慧養老的發展目標、協調發展進程中多元主體間關系以及如何通過構建與完善相關政策實現智慧養老的高質量發展等，都是值得關注并亟待解決的問題。

目前，學者們對智慧養老政策的研究主要集中于以下幾方面：一是運用政策計量方法聚焦智慧養老政策的演進與特征研究。有學者認為智慧養老的發展經歷了養老服務信息化建設、智慧化養老服務開啟以及智慧居家養老服務全面實施三個階段。左美云在對智慧健康養老政策進行階段劃分的基礎上，認為我國智慧健康養老的發展仍需持續探索。此外，有學者對智慧養老政策的發展態勢、實現路徑及主題特征等進行了梳理。二是運用內容分析法，從政策工具、政策目標、政策執行主體等維度對政策文本內容進行分析？，相關學者認為政府應發揮部門與政策的協同作用，剛柔并濟的政策工具與政策目標相匹配能夠有效提升政策效果。同時，智慧養老政策工具的使用現狀與優化也是學者關注的重點內容。三是關注數字化養老政策工具的使用情況及其與政策執行主體、政策目標之間的協同程度，以期探討現有政策的側重點與不足之處。綜上，目前學者們對于智慧養老政策的研究多從演進特征、政策目標與政策工具的適配等維度展開，對政策力度的關注不足。合理的政策結構需要體現政策手段與政策目標的有機結合，政策力度作為政策工具有效運行的重要保障，其重要程度也不容忽視。

二、我國智慧養老政策三維分析框架構建

（一）研究設計養老

為厘清智慧政策的供給特征及內在邏輯，了解智慧養老政策的供給動力、阻礙因素和保障效力等，本研究依照“樣本收集一量化分析一組合評估一路徑優化”的研究路線，從政策目標、工具、力度三個維度搭建智慧養老政策三維量化框架，對相關政策進行分析。在此基礎上，提出具有科學性以及適用性的政策優化建議，以增強智慧養老政策的整體性與規劃性，不斷提高智慧養老發展效能。

1.樣本收集

本研究選取中央以及省級政府部門發布的智慧養老政策文本為研究對象。為獲取具有代表性和權威性的政策文本，首先要統計“智慧養老”在政策中常用的表述形式，以確定檢索政策文件的關鍵詞。根據對相關資料的分析，最終確定“智慧養老”“智能養老”“互聯網 + 養老”“數字化養老”等為檢索關鍵詞，過程中應用回溯、關鍵檢索的方法以擴大樣本的搜索范圍，保證樣本更加全面。之后，在北大法寶數據庫、國務院及其部門網站、各省級政府官網等進行檢索，搜集符合條件的智慧養老政策文本。經過梳理與篩選，最終獲得與智慧養老相關的有效政策文本共156份。

2.研究方法

為揭示智慧養老政策的內外部特征，選取社會網絡分析法和內容分析法對相關政策文本進行分析。社會網絡分析法是將個體關系與“微觀”網絡和“宏觀”結構相互融合的定量分析方法，能利用可視化形式將部門間的協同能力和溝通協調程度進行展現？，為進一步挖掘智慧養老政策發文部門間的府際關系奠定基礎。內容分析法作為一種客觀系統識別文本特征，用來對文本數據資料進行量化分析的研究方法，能夠有效對智慧養老政策文本內容所包含的信息進行規范性的編碼、歸類、頻數統計以及量化打分。主要操作包括：一是對智慧養老政策文本內容進行編碼；二是將政策文本中的編碼內容分別納入政策工具和政策目標分析框架中進行頻數統計，根據量化標準對每一個編碼點進行打分并做好統計工作；三是保障編碼的可信度，主要采取編碼后，再進行校對，對存在異議的編碼點進行溝通、協商，最終達成意見一致的方式。

（二）智慧養老政策分析維度構建

智慧養老政策是政府部門為解決公眾期盼解決的養老問題而制定和啟動實施的措施文件，具有通過政策工具執行而達到政策目標的過程性。過程中，政策制定者選用、組合合適的政策工具，以達成特定的政策目標，并解決相應的政策問題。政策力度則體現了政策的權威性、重要性和導向性，于政策工具的組合與使用、政策目標的達成等具有重要保障作用。因此，為充分厘清智慧養老政策文本內容及其供給特征，構建智慧養老政策三維分析框架（見圖1），并對篩選出的智慧養老政策進行量化研究。

1.X軸：政策目標維度

政策目標是政策制定所期望實現的最終目標。就智慧養老政策而言，其主要自標在于健全養老服務體系、促進智慧養老技術和產品的研發以及智慧養老產品及服務的推廣與使用等。關于政策目標的賦分，主要根據政策文本中有關政策目標內容的描述，結合智慧養老在我國的實際工作開展的情況確定政策目標的量化標準。在此基礎上，評估研究對象中關于政策目標的編碼內容，并根據貼合程度進行打分。通過分析，本研究將智慧養老政策目標劃分為促進數字技術在養老領域的應用、創造與優化適老宜居的社會環境、智慧養老服務以及產品的推廣、智慧養老技術與產品的研發、強化智慧養老發展支持能力以及完善智慧養老發展制度保障等六個方面。具體賦分標準及評判內容如下：促進數字技術在養老領域應用，指積極探索并在社區居家養老、社區醫養結合等領域廣泛應用互聯網等信息技術。內容描述詳細、明確且具有適用性的，賦3分；具有相關描述，但內容比較模糊的，賦2分；僅粗略提出該目標，無內容措施描述的，賦1分。創造與優化適老宜居的社會環境，指解決老年人在運用智能技術方面所遇到的困難，促進老年人能夠更好地適應并融入智慧社會。相關政策內容詳細、明確且有適用性的，賦3分；具有相關描述，但內容較模糊的，賦2分；僅粗略提出該目標，無內容措施描述的，賦1分。智慧養老服務以及產品的推廣，指讓老年人更多、更好地了解以及接受智慧養老服務以及產品。政策內容詳細、明確且有適用性的，賦3分；具有相關描述，但內容較模糊的，賦2分；僅粗略提出該目標，無內容措施描述的，賦1分。智慧養老技術與產品的研發，指加強數字技術在養老領域的發展與應用，對關鍵技術和產品的研發、創新以及應用等提供支持。內容詳細、明確且有適用性的，賦3分；具有相關描述，但內容較模糊的，賦2分；僅粗略提出該目標，無內容措施描述的，賦1分。強化智慧養老發展支持能力，指為智慧養老發展提供支持，包括加強人才隊伍建設、提高科技支撐能力等。內容詳細、明確且有適用性的，賦3分；具有相關描述，但內容較模糊的，賦2分；僅粗略提出該目標，無內容措施描述的，賦1分。完善智慧養老發展制度保障，指強調有利于多元主體充分發揮能動性，以保障智慧養老可持續發展的制度體系建設。內容詳細、明確且有適用性的，賦3分；具有相關描述，但內容較模糊的，賦2分；僅粗略提出該目標，無內容措施描述的，賦1分。

2.Y軸：政策工具維度

政策工具是為解決政策問題、實現特定的政策目標而選用的相應手段、途徑和機制③，在政策體系中具有重要地位。目前國內外學者對政策工具有不同的分類標準，學術界使用最多且認可度較高的是RothwellR和ZegveldW兩位學者對政策工具的分類方式，他們將政策工具分為供給型、環境型和需求型三類。本研究中，研究對象是中央以及省級政府部門頒布的智慧養老政策，文本內容涉及政府部門為實現養老數字化、智慧化以及高質量發展采取的策略措施，強調環境的營造，具有一定的宏觀性和社會性。因此，本研究借鑒RothwellR和ZegveldW對政策工具的分類方式，結合智慧養老政策的內容，將政策工具劃分為供給型、環境型以及需求型三類，并確定量化標準。具體來看，供給型涉及四個方面的具體措施：資金支持，主要指對智慧養老發展的各環節建設提供資金支持。內容具體且有詳細措施的，賦3分；內容模糊的，賦2分；僅提到相關內容，無措施內容的，賦1分。數字基礎設施建設，指的是智慧養老發展中云平臺信息服務設施、移動終端、數據中心等相關數字設施建設。內容具體且有詳細措施的，賦3分；內容模糊的，賦2分；僅提到相關內容，無措施內容的，賦1分。智能技術教育培訓，指的是組織開展加強老年人運用智能技術能力的教育培訓工作。內容具體且有詳細措施的，賦3分；內容模糊的，賦2分；僅提到相關內容，無措施內容的，賦1分。人才隊伍建設，指的是智慧養老發展中人才培養、人才管理、人才引進等有關人才隊伍建設的措施。內容具體且有詳細措施的，賦3分；內容模糊的，賦2分；僅提到相關內容，無措施內容的，賦1分。環境型涉及五個方面的具體措施：監管措施建設，指的是智慧養老平臺監管、產權保護以及數據管理隱私保護等方面的管理規范。內容具體且有詳細措施的，賦3分；內容模糊的，賦2分；僅提到相關內容，無措施內容的，賦1分。宣傳推廣機制構建，指的是加強宣傳培訓、構建宣傳體系等以提高老年人數字素養，提升老年人數字能力。內容具體且有詳細措施的，賦3分；內容模糊的，賦2分；僅提到相關內容，無措施內容的，賦1分。知識產權保護，指通過立法、執行等手段對智慧養老的相關科技成果進行保護。內容具體且有詳細措施的，賦3分；內容模糊的，賦2分；僅提到相關內容，無措施內容的，賦1分。標準規范制定，指為推動智慧養老服務規范化、標準化發展而制定智慧養老服務規范以及評價指標體系。內容具體且有詳細措施的，賦3分；內容模糊的，賦2分；僅提到相關內容，無措施內容的，賦1分。信貸貼息支持，指對智慧養老服務與技術的發展等進行貼息支持、加大貸款力度等有關金融支持。內容具體且有詳細措施的，賦3分；內容模糊的，賦2分；僅提到相關內容，無措施內容的，賦1分。需求型涉及四個方面的具體措施：個性化養老服務，指根據養老需求發展與提供個性化的智慧養老服務，以提升養老服務質量與效率。內容具體且有詳細措施的，賦3分；內容模糊的，賦2分；僅提到相關內容，無措施內容的，賦1分。試點先行，指開展在養老服務領域應用數字技術的智慧養老試點項目，以探索先進經驗。內容具體且有詳細措施的，賦3分；內容模糊的，賦2分；僅提到相關內容，無措施內容的，賦1分。示范案例帶動，指征集并評選智慧養老發展的優秀、典型案例，推廣先進經驗做法。內容具體且有詳細措施的，賦3分；內容模糊的，賦2分；僅提到相關內容，無措施內容的，賦1分。多元主體參與，指支持并加強企業、科研院校等多元主體參與，通過協同發展、交流合作等以促進智慧養老發展。內容具體且有詳細措施的，賦3分；內容模糊的，賦2分；僅提到相關內容，無措施內容的，賦1分。

3.Z軸：政策力度維度

政策力度是政府部門為實現特定目標，在規則約束、資源調配等方面的綜合強度，體現了政策的權威性、重要性以及導向性。對政策力度的評估本質是對政策制定主體的考量，不同層級政策制定者頒布的政策在權威性、重要性以及導向性等方面有著較為顯著的差異，影響著政策目標的實現與政策效果。本文的研究對象是中央以及各省級政府部門所頒布的智慧養老政策文本，不同政策文本的制定主體有所差異，政策類型也呈現出多樣化特征：因此，參考仲為國等學者的研究，對智慧養老政策力度進行量化標準的確定以及賦分情況如下：全國人大及其常務委員會頒布的法律法規及綱要；中共中央、國務院頒布的條例、規定、意見等，賦5分；中共中央、國務院頒布的通知；國家部委的指導意見、辦法等；省級人民代表大會頒布的條例、規定、綱要等，賦4分；國家部委的通知、公告；省級政府部門頒布的意見、辦法、決定、細則等，賦3分；省級政府的通知、公告等，賦2分；省級政府所屬部門頒布的通知、公告等，賦1分。

三、我國智慧養老政策三維量化分析

政策作為政府部門為實現特定發展目標及任務等而頒布的具有權威性、規范性的標準化文件，在明確發展任務、實施方式以及推進步驟等方面具有重要作用。對智慧養老政策進行研究，既可以對智慧養老政策體系的整體規劃布局進行全面了解，掌握政策供給的特征與邏輯，又可以厘清智慧養老發展政策的驅動因素與推進障礙，為政府部門優化政策內容，提升政策質量等提供有效幫助。基于此，本研究在構建包含政策目標、工具以及力度在內的三維分析框架基礎上，以智慧養老政策文本為研究對象，對目前我國智慧養老政策進行分析。

（一）智慧養老政策數量特征分析

通過對智慧養老政策發布數量的分析，可以發現政府部門在不同發展階段的關注重點。自2011年起，國家及省級層面關于智慧養老的政策頒布數量整體呈上升趨勢（見圖2），說明政府部門對智慧養老發展的關注度越來越高。具體來看，2011一2015年，為我國智慧養老政策的起步探索階段，政策頒布數量較少，共13篇。2012年，“智慧化養老”理念的提出以及智能化養老實驗基地的建設，使智慧養老政策數量上呈現小幅上升的趨勢。但由于處在發展初期，各級政府對智慧養老的整體關注度較低，2013年僅發布1篇，呈現出下降趨勢。2014年、2015年均發布4篇，較前期有了小幅度的提升。2016—2019年智慧養老政策發布數量顯著增加，說明各級政府對智慧養老的關注程度在逐漸提高。2016年發布8篇，較往年有了明顯的增加。2017年、2019年發布政策數量分別為13篇和12篇，均超過8篇。2020一2024年，智慧養老政策數量呈現先增后降的趨勢。2021年，發布數量為35篇，達到統計年份內發文量的最高點，2020年、2022年，政策發布數量分別為23篇、24篇，可看出，2020—2022年政府部門對智慧養老的關注度最高。雖然自2022年開始，政策數量有下降趨勢，但整體仍能體現出對智慧養老較高的關注度。

圖2智慧養老政策年發文量趨勢圖

結合智慧養老政策的年度發文量趨勢可發現，標志性政策文件明顯影響了智慧養老政策的數量。發展初期，智慧養老作為新提出的概念，較少有政策涉及，且涉及內容多為鼓勵運用現代科技手段提升養老服務質量的宏觀目標，缺少具體可行的策略措施。2015年，國務院在文件中提到“促進智慧健康養老產業發展”？，各級政府開始提高對智慧養老的關注度。2016年，《關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》中提到“發展智慧養老服務新業態”，一系列推進智慧養老產業發展和試點的政策隨之發布，智慧養老政策進入快速增長階段。2017年起，我國加強了支持智慧養老發展的政策力度，多部門聯合出臺了一系列重要文件，將工作重點聚焦于強化新興技術在醫養領域的創新應用以及推動智慧養老應用的試點實施。2020年，為解決老年數字鴻溝問題，全國老齡辦率先發文提出開展“智慧助老”行動，推動老齡社會信息無障礙建設，促進全社會數字適老化升級。多項具有標志性的政策文件頒布后，智慧養老政策數量顯著增加，政策制定主體也逐漸由國家層面擴展至地方層面。

（二）智慧養老政策府際關系研究

智慧養老政策的年發文量可以有效體現政府部門對智慧養老發展的關注度變化，而對發文部門的研究則可以更深入了解智慧養老政策的供給特征。政策網絡理論為分析政策制定與實施過程中多元主體之間復雜聯結以及相互依賴的關系網絡提供了新的視角。因此，為研究智慧養老政策制定和發布過程中各政府部門相互協作、統籌協調的網絡關系，以政策網絡理論為理論基礎，對相關政策發文部門的府際關系進行研究。通過分析發現，156份智慧養老政策中共有73個發文部門參與發文，其中有50個部門不同程度地參與了聯合發文。對不同層級政府部門發布的政策數量進行梳理，按照部門發文總量由多到少進行排序，發現中央層面的政府部門政策發文量以及聯合發文量均多于省級層面。在中央層面政府部門中，民政部共發布24份智慧養老政策，是發文總數最多的部門，同時也是聯合發文最多的部門，有21份。其次是國家衛生健康委員會，總發文量為21份，其中聯合發文有18份。國務院、國家發展改革委、工業和信息化部、全國老齡工作委員會等部門的發文均在10份及以上，且多為聯合發文。可看出，中央層面上，智慧養老發展工作中的參與部門較多，且各部門間的協作程度較高。

表1智慧養老政策發文部門情況（部分）

省級層面則呈現出老齡化程度較深的省份發布智慧養老政策多的特點。通過分析發現，我國老齡化程度較高的上海、江蘇、山東等地智慧養老政策的發布較多。由于經濟發展水平等差異的存在，不同省市對智慧養老發展的關注深度及重點有所不同，如上海針對智慧養老的發展出臺了專門的政策，內容更為精細化，可操作性較高；而山東省雖有多項政策提及智慧養老，但內容多為倡導性發展建議，缺乏針對性發展策略。此外，北京、上海作為國家超大中心城市，在智慧養老發展方面起到了帶頭的作用，在響應國家政策的同時，也積極自主開展智慧養老的探索工作，聯合發布的智慧養老政策較多。從宏觀視角來看，由部門聯合發布智慧養老政策數量為38份，占比 24.7% ，由部門獨立發文的政策數量為116份，占比 75.3% 。可看出，目前智慧養老政策存在缺乏組合性、連續性以及協同性的現象，同時存在省級政府部門在智慧養老發展工作中缺少聯動的問題。

為更進一步探析智慧養老政策發文部門間的府際關系，本研究將156份政策文本中涉及的發文部門進行統計，構建智慧養老政策發文部門鄰接矩陣。在此基礎上，應用社會網絡分析方法對智慧養老政策發文主體進行關系網絡的構建，并利用UCINET社會網絡分析軟件將發文部門間的關系進行可視化呈現（見圖3）。可以發現，中央層面的政府部門之間構建了相互聯系的關系網絡，而省級層面政策多為部門單獨發文，僅有少數省份頒發了少量的聯合發文政策。

府際關系呈現圖可以清晰展示智慧養老政策發文主體構建的關系網絡。為深入了解不同發文主體在社會網絡中對政策資源控制力的情況，本研究對156份智慧養老政策發文部門的點度中心度、中間中心度以及接近中心度進行測度，通過數據分析發文部門在社會網絡中的位置及作用。首先是點度中心度，其指的是某個節點與外部環境聯系的程度。數值越高說明該節點所代表的參與主體在社會網絡關系中的中心化程度越高，具有更高的主動性、參與性以及影響力。通過分析發現，點度中心度數值最高的部門有住房和城鄉建設部、財政部、民政部、中國殘聯等（見表2）。其中，住房和城鄉建設部點度中心度最高，為25，代表與其存在聯合發文情況的政府部門有25個，這也說明該部門在智慧養老政策制定中具有一定的主導地位，其在智慧養老發展過程中具有重要的影響力。財政部、民政部及中國殘聯的點度中心度都為21，教育部、人力資源社會保障部次之，為20，國家衛生健康委員會、國家中醫藥局以及國家醫保局的點度中心度都為18。整體看來，點度中心度排名前十位發文部門都在智慧養老政策的制定過程中參與較高，與其他部門的合作較多，對智慧養老的發展具有較深的影響力。

其次是中間中心度。中間中心度是衡量網絡中節點重要性的指標，主要指的是某節點在不同節點對之間的最短路徑上出現的頻率，反映的是該節點在社會網絡中所起到的中介作用，數值越高，代表其中介作用越強。在智慧養老政策府際關系中，某發文部門的中間中心度數值體現了該部門在網絡關系里與其他部門之間的聯結情況，數值越高，代表該部門的資源掌控力越強。通過分析發現，民政部、住房城鄉建設部、全國老齡工作委員會、中國殘聯、財政部等部門的中間中心度數值較高（見表3）。其中，民政部的中間中心度數值最高，表明其在智慧養老政策發文部門府際關系中的中介作用最大，具有較強的資源掌控力。作為主管有關社會行政事務的國務院組成部門，民政部的主要職責包括擬定社會福利事業發展規劃、政策和標準，指導老年人等特殊群體權益保障工作，政策數量以及政策效力都體現了其在智慧養老政策網絡中的資源控制力。

表2智慧養老政策發文部門點度中心度分析（部分）

表3智慧養老政策發文部門中間中心度分析

最后是接近中心度，其代表的是某一節點與其他節點之間的接近程度。在智慧養老政策府際關系中，某一節點所代表的政府部門與其他部門的接近程度用接近中心度表示，其數值越小，表示該部門越處于核心位置，與其他政府部門的關系越緊密。經過分析發現，目前智慧養老政策發文部門中住房城鄉建設部、財政部、民政部、中國殘聯等部門的接近中心度數值較低（見表4）。住房和城鄉建設部在府際關系網絡中接近中心度最低，與其他政策制定和頒發部門具有最為緊密的聯系，在整個智慧養老政策府際關系網絡中處于核心地位。此外，財政部、民政部以及中國殘聯在府際關系網絡中接近中心度數值一致，僅高于住房和城鄉建設部，說明財政部、民政部以及中國殘聯與其他智慧養老政策發布部門的聯系也較為緊密。

表4智慧養老政策發文部門接近中心度分析

四、我國智慧養老政策的組合評估

通過對發文量和發文部門的分析，可以了解政府部門對智慧養老發展的重視程度變化以及部門間的協同狀況。為進一步挖掘我國智慧養老政策供給的內部特征，對智慧養老發展的規劃布局及戰略措施等進行深入了解，可以對智慧養老政策展開量化評估。具體過程如下：一是在選定的政策文本中篩選出與智慧養老相關內容，并根據前文構建的政策目標、政策工具以及政策效力三個維度的具體內容以及評價標準將相關內容加以編碼歸納，并對每一個編碼點進行賦分；二是整合數據，按照政策發布年份對相關編碼點以及賦分進行整理，得到政策目標、政策工具、政策效力三個維度每年的編碼點以及得分情況。計算公式為：

在公式中，i表示不同的年份， i∈[2011 ，2024]；j表示i年頒布的第j項智慧養老政策（ j=1 ，2，…，n）； IIP_ij 表示第i年第j項智慧養老政策中政策目標、政策工具以及政策力度相應得分的總和， TIIP_ij 表示第i年所有智慧養老政策的得分之和。通過對智慧養老相關政策進行歸納賦分后，得到每年智慧養老政策量化評估情況（見表5）。通過對智慧養老政策在政策目標、政策工具以及政策力度三個維度的具體得分情況進行分析，可以深入了解我國智慧養老政策的供給特征、演進路徑等。

（一）智慧養老政策目標維度量化分析

我國智慧養老政策目標指明了推動數字技術應用于養老領域、促進智慧健康養老產業建設的發展方向，為養老智能化技術與產品的研發與推廣提供了重要的保障措施，同時也拓展了數字技術在養老領域的應用場景，是數字時代下引導養老服務高質量發展的重要一環。通過對智慧養老政策進行量化賦分發現，我國智慧養老的發展目標在逐步清晰與完善。初期（2011一2015年），政策目標主要集中于促進數字技術在養老領域的應用，主要表現為加快“互聯網 + ”與養老服務的融合發展、擴展數字技術在養老領域的應用場景等。中期（2016一2019年），智慧養老政策目標的內容逐漸呈現出多樣化、具體化的趨勢。從統計結果可以看出，中央及各省級政府部門在持續關注促進數字技術在養老領域的應用外，開始對智慧養老技術以及產品的研發及推廣使用展開了關注。對比之下，政府部門對智慧養老技術與產品的研發關注要早于對相關技術以及產品進行推廣的關注。同時，由于數字技術的廣泛應用，老年人在智能產品使用等方面的障礙導致了老年數字鴻溝問題的顯現。對此，相關智慧養老政策開始關注構建與優化適老宜居的社會環境，在關注數字技術應用于養老領域以提高養老服務質量與供給效率的同時，關注并解決老年人使用智能產品的實際困難，包括針對老年人開展使用智能手機的培訓、鼓勵研發適用于老年人的智能產品以及在線上支付廣泛流行的時代保留現金支付方式等。智慧養老政策目標在由單一向多樣化轉變的同時，也呈現出逐漸具體化的特征，主要表現為政策目標內容逐漸清晰明確，適用性及推廣性逐漸增強。近年來（2020一2024年），智慧養老政策目標更為清晰與全面，智慧養老發展的支持能力以及制度保障的完善逐漸被關注。通過賦分情況可看出，各政府部門在該階段出臺的政策中，政策目標多集中于廣泛擴展數字技術在養老領域的應用場景、鼓勵研發與推廣智慧養老技術與產品、解決數字技術應用帶來的老年人數字鴻溝困境及強調智慧養老發展的支持體系建設等，而利用法律法規等監督和管控智慧養老發展雖有被提及，但整體仍存在缺位的現象。

表5我國智慧養老政策量化評分統計表

（二）智慧養老政策工具維度量化分析

對政策工具的量化評估可以了解政府部門為實現智慧養老發展目標采用的方法與策略。通過分析發現，目前我國智慧養老政策工具的使用存在不均衡、不具體、可操作性不強等問題。從整體層面來看，環境型政策工具的涉及次數最少，為126次，供給型政策工具涉及157次，排在第二位，需求型政策工具的涉及次數最多，為232次。可見目前我國智慧養老政策中對需求型工具的應用最多，而環境型政策工具和供給型政策工具應用頻率差別不大。從具體措施應用來看，供給型中涉及“數字基礎設施建設”的次數最多，共90次，其次是需求型中的“個性化養老服務”，共87次，“多元主體參與”涉及83次。可見為實現智慧養老政策目標，政府更關注加強養老服務領域數字基礎設施的建設、廣泛促進多元主體參與以及加強供給個性化養老服務等方向。此外，試點示范引領也是政府部門為促進養老數字化發展、提高養老服務質量所關注的重要方式，其量化得分處于中等水平，說明對于帶動智慧養老服務發展的試點建設要求較為清晰。針對具有示范帶動作用的案例征集，涉及次數較少，量化得分較低，在需求型政策工具中屬于缺少關注的政策內容。供給型和環境型政策工具中，在人才隊伍建設、資金支持、制定標準規范、金融補貼以及宣傳推廣、監管保障等方面都有較為明確的規定和要求，但缺乏對智能化養老技術與產品知識產權保護的考量。對老年人智能技術的教育與培訓在內容上較為具體，但關注度依然不夠。從時間維度來看，政策工具的三種類型得分均呈現出波動上升的趨勢，需求型政策工具是智慧養老政策設計的焦點。供給型政策工具雖在涉及次數上弱于需求型政策工具，但其政策內容較之更為具體與明確。環境型政策工具的涉及次數以及得分均排在最后，整體雖呈現出上升趨勢，但后續仍需多加關注。

表6智慧養老政策工具量化得分統計

（三）智慧養老政策力度維度量化分析

對政策力度進行量化評分研究，可以通過得分情況看出各政府部門對智慧養老發展的重視程度。根據統計情況，156份智慧養老政策中有98份通知類的政策，數量最多，占政策總數的 62.8% 。實施意見類政策數量次之，有48份，占比為 30.8% 。從政策賦分情況來看，多數政策的力度得分為2分或3分，政策力度為4分、5分的政策文本較少。從整體得分情況來看，政策力度總分隨著政策發布數量呈現出波動上升的趨勢。綜觀當前我國智慧養老政策體系，地方各級政府部門多依據中央層面的政策內容制定相關政策，中央層面的政策文本具有一定的指引性。近年來，部分地方層面的智慧政策在目標上逐漸體現出了創新引導性，且內容也更為明晰。但無論是中央還是地方，都缺少法律法規以及綱要條例類政策，整體缺乏權威性，指引性以及規范性仍需增強。

五、我國智慧養老政策的供給特征

第一，智慧養老政策內容趨同，政策銜接性不足。自智慧養老新概念在我國被提及以來，中央以及地方政府部門對智慧養老的關注在逐漸上升，從政策數量呈增長趨勢、政策內容逐漸完整以及政策力度逐漸增高等方面來看可以驗證這一觀點。雖然各政府部門能夠將智慧養老發展作為工作內容之一，出臺相關政策，但從內容所涉領域以及精細程度來看，多數內容集中于加強數字技術在養老領域的應用，推進智慧養老的發展以提高養老服務的供給質量，并未對具體推進內容以及精細實施政策指南等進行細化與呈現。同時，從政策目標等內容來看，各地方多根據中央政府部門的相關政策制定本省的智慧養老政策內容，這導致我國智慧養老政策內容呈現出內容高度趨同、精細化與可操作性差的特點。從時間維度來看，各政府部門頒布的智慧養老政策，內容上雖呈現出逐漸豐富的特點，但前后并無持續發展的相關性體現，政策內容銜接性較差。

第二，政府部門間的協作水平存在差異。156份智慧養老政策文本中，有73個政府部門參與發文，其中50個政府部門進行了聯合發文。值得注意的是，這50個參與聯合發文的部門中，包括30個中央層面的政府部門，占比高達 60% ，且多數情況涉及超過兩個部門的協同合作。表明各政府部門在不斷深化合作以推動智慧養老發展的同時，也會導致合作過程中，部門間因溝通不暢、協調不力等出現政策內容不統一等問題。156份智慧養老政策文本中，獨立發布的政策文本有116份，其中有94份是由各省級政府部門單獨發布的，占比高達81% 。這一數據反映出，各省級政府部門在智慧養老政策的制定上更傾向于以國家政策為基準，結合本地區特色進行獨立發布，而彼此間的協同與交流相對不足。這也進一步說明，不同地域的地方政府之間在智慧養老發展方面的協作水平有待提高。

第三，政策工具配置不合理，整體結構失衡。智慧養老政策中，供給型政策工具涉及次數為157次，層面量化得分為304分；環境型政策工具的涉及次數為126次，得分為226分；需求型政策工具的涉及次數為232次，得分為294分。需求型和供給型涉及次數較多，其中供給型政策工具得分最高，說明政策內容更為清晰、具體。而環境型與需求型政策工具平均得分較低，政策內容較為模糊且缺少實施舉措。在供給型和需求型政策工具中，“數字基礎設施建設”和“個性化養老服務”“多元主體參與”等政策工具使用次數最多且得分最高，說明在目前智慧養老的發展進程中，各政府部門更加關注加強養老服務領域數字基礎設施的建設、廣泛促進多元主體參與以及加強供給個性化養老服務等方面的能力。此外，試點示范引領、示范案例的帶動作用也是政府為促進智慧養老發展而重點關注的工具。在供給型和環境型政策工具中，人才隊伍建設、資金支持、制定標準規范、金融補貼以及宣傳推廣、監管保障等都有較為明確的規定和要求，但缺乏對智能化養老技術與產品的知識產權保護的關注。此外，對老年人智能技術的教育與培訓在內容上較為具體，但關注度依然不夠。綜上，目前智慧養老政策工具配置的合理性不足，整體結構存在失衡現象。

六、我國智慧養老政策的優化路徑

第一，強化智慧養老政策的力度與效率。智慧養老的發展是一項需要長期關注、持續摸索、不斷創新的任務，離不開政府部門制定具有針對性、適用性、連續性的支持性政策和實施措施。當前，我國智慧養老政策存在內容不具體、結構不均衡、缺乏權威性等特征，為促使智慧養老可持續發展，中央及地方各政府部門應著重加強智慧養老相關法律法規、規劃綱領的建設，強化頂層設計、明確目標導向和政策布局，細化政策任務、實施指南、行動細則及保障措施，使智慧養老政策更加精細化和精準化。同時，還需注重政策內容的銜接性，促進智慧養老的體系化發展。

第二，促進智慧養老政策部門間的協同合作。政策內容制定與落實的關鍵來自政府部門間的有效合作。在智慧養老領域，政策部門間的協同合作同樣是確保相關政策良好制定以及有效實施的關鍵。目前，中央層面政府部門多參與聯合發文，地方層面政府部門則缺乏部門間的溝通與協作，多為單獨發文。因此，為促進智慧養老可持續發展，各政府部門要打破壁壘，加強溝通與協作，重視政策制定與實施過程中的府際合作，如建立跨部門合作小組等，推動各部門協同推進智慧養老的發展。此外，不僅要加大中央層面部門之間的協作力度，還要強化中央與地方各部門、省際政府部門之間的溝通與協作，為智慧養老高質量發展營造良好的政策環境，搭建政策制定的網格化系統和精細化格局。

第三，合理配置政策工具，完善政策結構。智慧養老政策在政策工具的使用中呈現出配置不合理的特征，使用需求型和供給型的政策工具較多，而環境型政策工具使用不足，且更多集中在數字基礎設施建設、個性化養老服務以及多元主體參與等方面，缺乏對智能化養老技術與產品的關注。同時，在智慧養老發展中的資金支持以及信貸貼息支持等方面依然需要更為明確的內容措施。因此，在智慧養老政策建設中，需要加強對環境型政策工具的使用，形成供給型政策工具推動、環境型政策工具支持、需求型政策工具拉動的精細完備和科學適用的智慧養老政策網絡體系。

作者簡介：王洛忠，北京師范大學政府管理學院教授、博士生導師，教育部長江學者特聘教授，北京，100875；譚曉婷（通訊作者），北京師范大學政府管理學院博士研究生，北京，100875。

（責任編 輯李濤）