多源流理論視角下“優(yōu)化營商環(huán)境”政策研究

摘 要：文章選取“優(yōu)化營商環(huán)境”政策為研究對象，通過構建多源流分析模型，從時間維度和空間維度研究“優(yōu)化營商環(huán)境”在國家層面和地方層面的擴散過程。經研究發(fā)現(xiàn)，在時間維度上，安徽省不同地級市對政策文件的響應速度不同。在空間維度上，安徽省優(yōu)化營商環(huán)境的成效在地理和區(qū)域上實現(xiàn)逐漸覆蓋。說明安徽省在將國家層面的“優(yōu)化營商環(huán)境”政策轉化為具體實踐的過程中，積極與黨中央、國務院相關政策做好銜接，體現(xiàn)了地方自主性和政策適配性。此外，在政策執(zhí)行層面也取得了相應成效，為后續(xù)探索國家層面的政策如何落實落地提供了參考。

關鍵詞：營商環(huán)境；政策擴散；政策執(zhí)行；多源流理論

中圖分類號：F127文獻標識碼：A文章編號：1005-6432（2025）24-0017-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2025.24.005

1 引言

在黨的二十大報告中，我國政府明確提出了深化“簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務”改革的目標，并強調要營造市場化、法治化、國際化的一流營商環(huán)境。這一戰(zhàn)略部署不僅體現(xiàn)了政府對優(yōu)化營商環(huán)境的高度重視，也為企業(yè)發(fā)展提供了更廣闊的舞臺和更堅實的保障[1]。文章選取安徽省“優(yōu)化營商環(huán)境”政策擴散和地方實踐為研究對象，基于約翰·W·金登的多源流分析模型為基礎構建政策制定到政策執(zhí)行的理論轉化模型，研究“優(yōu)化營商環(huán)境”在國家層面和地方層面是如何擴散的，政策制定與工作成效在空間上是如何轉化的，以期為政策的理論成果轉化研究和具體實踐探索提供新思路。

2 多源流理論闡釋

約翰·W·金登的多源流理論，作為政策變遷研究領域的核心理論，為深入理解和分析政策議程的形成與變遷提供了有力的框架[2]。該理論建立在三大信息流——問題流、政策流和政治流的基礎之上，每一股流都承載著推動政策議程向前發(fā)展的獨特力量[3]。問題流是理論的首要組成部分，關注社會如何識別、定義并認知某一客觀條件為“問題”。這一過程不僅涉及問題的浮現(xiàn)與認知，還涵蓋了問題被社會廣泛接受并引起關注的全過程。政策流則聚焦于解決問題的技術可行性與方案的社會接受度。它考察的是針對特定問題，是否存在有效的技術手段來加以解決，以及這些技術手段所衍生的解決方案在社會層面的接受程度。而政治流則更多地從政治層面對政策議程產生影響，它涵蓋了公眾情緒的波動、利益集團間的權力博弈、行政與立法機構的政策偏好與決策過程。政治流的動態(tài)變化，直接關聯(lián)到政策議程的設置與變遷，決定了哪些議題能夠進入政策議程，哪些則可能被邊緣化或忽視[4]。值得注意的是，這三大源流在常態(tài)下各自獨立運行，互不干擾。但在特定的歷史時刻或關鍵時間節(jié)點上，它們可能會匯聚在一起，形成強大的觸發(fā)機制，從而開啟政策之窗。

3 政策制定：國家級和安徽省級“優(yōu)化營商環(huán)境”多源流闡釋

3.1 問題流分析

問題流主要關注問題的識別、定義和確認，以及這些問題如何進入政策議程。在“優(yōu)化營商環(huán)境”的背景下，問題流的體現(xiàn)尤為明顯。從國家層面來看，問題流是一項涉及多個方面（如市場化、法治化、國際化）的系統(tǒng)工程。隨著全球化的深入發(fā)展和國際貿易的日益頻繁，營商環(huán)境成為影響國家競爭力的關鍵因素。新時代背景下，營商環(huán)境優(yōu)化面臨“市場化、法治化、國際化”更高的要求，我國政府認識到，要提升國家競爭力，必須優(yōu)化營商環(huán)境，降低企業(yè)運營成本，提高市場效率，目前已經將其納入國家發(fā)展戰(zhàn)略[5]。從安徽省層面來看，作為中部內陸省份，安徽省在營商環(huán)境方面存在行政審批煩瑣、市場準入門檻高、法治環(huán)境不完善等諸多挑戰(zhàn)，嚴重制約了安徽省的經濟發(fā)展和對外開放。通過對比國內外先進地區(qū)的營商環(huán)境，安徽省政府明確了自身的差距和不足，開始將營商環(huán)境優(yōu)化視為推動經濟高質量發(fā)展的重要手段，力求打造公平、透明、可預期的法治化營商環(huán)境。

3.2 政治流分析

政治流關注政治力量對政策議程的影響，包括政治領導人的態(tài)度、政府部門的立場、利益集團的訴求以及公眾的意見等。通過強大的政治動員能力，能夠迅速凝聚社會共識，激發(fā)公眾對特定政策議題的關注與討論。同時，政治流還具備資源汲取與資源分配的能力，通過有效的資源配置，確保政策實施的物質保障與資源支持[6]。國家層面，政府高層對營商環(huán)境優(yōu)化給予了高度重視，多次強調要打造市場化、法治化、國際化的營商環(huán)境。國務院及其相關部門出臺了《優(yōu)化營商環(huán)境條例》等一系列政策措施，以推動營商環(huán)境優(yōu)化。安徽省層面，安徽省政府及其相關部門積極響應國家號召，出臺了《安徽省優(yōu)化營商環(huán)境條例》等政策措施，以推動營商環(huán)境優(yōu)化。省內企業(yè)界和商界對營商環(huán)境優(yōu)化有著強烈的訴求，希望政府能夠降低市場準入門檻、簡化行政審批流程。同時，公眾對營商環(huán)境優(yōu)化的關注度也不斷提高，希望通過優(yōu)化營商環(huán)境來提高生活質量和就業(yè)機會。

3.3 政策流分析

政策流包括各種各樣的政策建議、政策主張與政策方案[7]，通常在由某個特定領域的專業(yè)人員組成的凝聚共識體中產生。

（1）自上而下：國家政策現(xiàn)行發(fā)布。近年來，國家層面出臺、發(fā)布的效力位階為國務院規(guī)范性文件的與優(yōu)化營商環(huán)境有關的政策文件主要有九個，其中最具里程碑意義的文件是國務院2019年10月發(fā)布的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，自其出臺后，全國各省紛紛印發(fā)省級《優(yōu)化營商環(huán)境條例》。

（2）銜接配套：地方文件相繼出臺。安徽省貫徹落實習近平總書記考察安徽重要講話指示批示精神，依據國務院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》文件精神，相繼出臺《關于創(chuàng)建一流營商環(huán)境的意見》和《關于促進市場主體提質擴量增效的意見》等文件，與黨中央、國務院重大決策部署做好地方政策銜接。

3.4 多源流耦合，地方政策之窗開啟

以2022年安徽省委“新春第一會”為關鍵時間點，國家層面的問題流、政治流、問題流與安徽地方的問題流、政策流、政治流交匯，安徽地方的三源流與國家層面的三源流高度匹配，安徽省優(yōu)化營商環(huán)境的政策之窗順利開啟，并在安徽省各地級市擴散。

4 政策執(zhí)行：安徽省“優(yōu)化營商環(huán)境”政策的地方實踐時空擴散分析

4.1 分析框架

文章基于國情研究，將其應用在黨建和經濟學領域，研究的內容不僅包括政策過程鏈上的政策制定，還包括政策執(zhí)行。研究路徑有兩條：一是國家到地方“自上而下”的縱向擴散過程，二是地方內部從政策到成效的橫向擴散過程。所以需要對約翰·W·金登的多源流分析模型進行調整，從時間擴散和空間擴散兩個維度研究國家政策是如何在全國范圍內實現(xiàn)政策擴散的，以及研究國家和地方政策是如何轉化為地方實踐的，調整后的多源流分析擴散模型見圖1。

4.2 時間擴散維度

為保證政策來源的全面和可比，文章在各省人民政府和安徽省16個地級市人民政府相關政府網站，以“優(yōu)化營商環(huán)境條例”為關鍵詞進行檢索，并在北大法寶數(shù)據庫進行補充檢索。剔除政策解讀，各省文件的效力位階只保留省級地方性法規(guī)，安徽省地級市文件的效力位階只保留設區(qū)的市地方性法規(guī)，最終共篩選出41個政策文件。

（1）安徽省在全國范圍內響應速度較慢，省內各地級市響應速度有差異。通過對政策生效的時間進行計量統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，全國各省的《優(yōu)化營商條例》在2020年生效的數(shù)量上升，在2021年達到峰值，并于2022年下降。而安徽各地級市的《優(yōu)化營商條例》在2021年生效的數(shù)量上升，在2022年出現(xiàn)井噴，于2023年達到峰值，說明安徽各地級市前期對優(yōu)化營商環(huán)境政策的關注度不夠，而在2022年安徽省委召開“新春第一會”后，紛紛印發(fā)《優(yōu)化營商環(huán)境條例》。通過分析對比，發(fā)現(xiàn)安徽省16個地級市中有13個地級市的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》的生效時間早于安徽省《優(yōu)化營商環(huán)境條例》（安徽省條例于2023年11月17日由安徽省第十四屆人民代表大會常務委員會第五次會議通過，自2024年1月1日起施行）的生效時間，如滁州、淮北等地級市，由于地理位置的優(yōu)勢和區(qū)域合作的推動，在政策響應方面更加積極。但這些地區(qū)均晚于國務院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》的生效時間（國家政策于2019年10月8日，在國務院第66次常務會議上通過，自2020年1月1日起正式施行），淮南市目前沒有印發(fā)《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，說明在全國范圍內，安徽省的響應速度總體較慢。而在安徽省內部，不同地級市對政策文件的響應速度不同，這可能與地理位置、經濟發(fā)展水平、政府治理能力等因素密切相關。

圖1 多源流分析擴散模型

（2）全國呈現(xiàn)“前向探索”的逐級性，安徽省內呈現(xiàn)“后向探索”的自主性。在全國范圍內看，各省《優(yōu)化營商環(huán)境條例》政策在時間擴散維度總體符合“自上而下”的“前向探索”特征，自上而下，逐層擴散。而安徽省《優(yōu)化營商環(huán)境條例》生效時間為2024年1月1日，晚于2022年2月7日安徽省委召開“新春第一會”的時間，也落后于13個安徽省地級市《優(yōu)化營商環(huán)境條例》的生效時間，說明在安徽省內，各地級市在將《優(yōu)化營商環(huán)境條例》政策和“一改兩為”的實踐結合的過程中，表現(xiàn)出“自下而上”的“后向探索”要求的自主性，并沒有等安徽省《優(yōu)化營商環(huán)境條例》發(fā)布后才采取行動。

4.3 空間擴散維度

截至2023年年底，除湖南、甘肅、內蒙古、西藏、新疆沒有印發(fā)之外，全國31個省，共有26個省印發(fā)了《優(yōu)化營商環(huán)境條例》 ，安徽省16個地級市中除淮南市，都印發(fā)了《優(yōu)化營商環(huán)境條例》。這些政策的出臺，既體現(xiàn)了國家對營商環(huán)境優(yōu)化的高度重視，也彰顯了各地政府積極響應、主動作為的決心。空間擴散的具體表現(xiàn)如下。

（1）從東北地區(qū)、西北地區(qū)、華北地區(qū)逐漸輻射到全國。通過分析發(fā)現(xiàn)，“優(yōu)化營商環(huán)境”政策在空間維度上的擴散，呈現(xiàn)出明顯的地理和區(qū)域特征。東北地區(qū)、西北地區(qū)、華北地區(qū)的省份作為先行者，積極響應國務院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》的號召，率先出臺了本地的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》。同時，除了省級層面的條例外，一些地市級政府也根據實際情況制定了更加具體和細化的優(yōu)化營商環(huán)境措施和條例。例如，天津市出臺了《天津市優(yōu)化營商環(huán)境條例》，河北省石家莊市推出了招標投標“雙盲”評審改革等創(chuàng)新舉措。這些地區(qū)在地理位置上相對集中，且多屬于經濟相對欠發(fā)達地區(qū)，因此，優(yōu)化營商環(huán)境成為推動當?shù)亟洕l(fā)展的重要手段。隨著政策的深入實施，其影響力逐漸從東北地區(qū)、西北地區(qū)、華北地區(qū)向全國范圍輻射。中南部地區(qū)、華東地區(qū)、華南地區(qū)等省份也相繼出臺了優(yōu)化營商環(huán)境條例，形成了全國范圍內的政策覆蓋網絡。在此過程中，各地政府根據自身實際情況，對政策進行了不同程度的細化和創(chuàng)新，使得優(yōu)化營商環(huán)境政策更加符合地方特色和發(fā)展需求。

（2）在響應速度上省會城市沒有表現(xiàn)優(yōu)勢。在優(yōu)化營商環(huán)境政策的響應速度上，省會城市并未表現(xiàn)出明顯的先發(fā)優(yōu)勢。以安徽省為例，雖然省會合肥是全省的政治、經濟、文化中心，但在政策制定的響應速度上并未領先其他地級市。相反，與江蘇省接壤的“南京都市圈核心圈層城市”滁州以及地處江蘇、山東、河南、安徽省四省交界的“長三角城市群成員城市”淮北，在政策的響應速度上更為迅速。出現(xiàn)這一現(xiàn)象的原因可能在于，省會城市雖然擁有更多的資源和政策支持，但在政策制定和實施過程中，更容易受到更多層級和部門的制約，造成響應速度相對較慢。而一些地級市則能夠根據自身實際情況和市場需求，更加靈活地制定和實施優(yōu)化營商環(huán)境政策。另外，與周邊省份接壤或處于城市群核心圈層的城市，由于地理位置的優(yōu)勢和區(qū)域合作的推動，也更容易在政策響應上取得先機。

5 政策成效：安徽省“優(yōu)化營商環(huán)境”政策的地方實踐成效分析

5.1 安徽省“一改兩為”典型案例內容分析

通過對刊發(fā)內容進行結構編碼，最終形成項目落地、服務群眾、化解糾紛、維護權益、招商引資、機制創(chuàng)新6個主題總計32個分類，見圖2。進一步證明安徽省“一改兩為”工作的成效主要側重于促進重大項目盡快落地，招商引資，解決企業(yè)和群眾的實際困難，通過信訪工作、創(chuàng)新管理機制維護企業(yè)和群眾的權益，化解各類矛盾糾紛，切實為民辦實事，為企優(yōu)環(huán)境。

圖2 “一改兩為”先進典型事跡選播內容主題分類

5.2 安徽省“一改兩為”典型案例數(shù)據呈現(xiàn)

定量即數(shù)據，反映工作成效當然離不開數(shù)據，就案例中涉及數(shù)字的內容進行進一步分析，發(fā)現(xiàn)安徽省“一改兩為”典型案例主要通過數(shù)字呈現(xiàn)“優(yōu)化營商環(huán)境”成效，比如產值、時間、人數(shù)、交易額、案件數(shù)、糾紛數(shù)、項目數(shù)、問題數(shù)、服務人數(shù)等。2023年6月30日刊發(fā)的《真心真意為企服務 不遺余力為民解難——記合肥循環(huán)經濟示范園管理中心黨委書記、主任牛張勇》通過對時間的描述體現(xiàn)工作效率：“僅用時10天完成土地清表、實現(xiàn)凈地交付，80天建成一座110千伏變電站，90天內新鋪設一條2700米的生產用水管網、一條10公里的污水管網、接通中鹽紅四方蒸汽。”在一定程度上體現(xiàn)了安徽省“優(yōu)化營商環(huán)境”工作取得實際成效。此外，在2023年度全國工商聯(lián)組織的“萬家民營企業(yè)評營商環(huán)境”調查中，安徽省取得在全國范圍內排名第5的成績，同比上一年度排名前移3位。

6 結語

文章通過選取安徽省“優(yōu)化營商環(huán)境”政策的地方實踐為研究對象，將研究重點聚焦以下三個核心問題：一是從政策制定層面對國家級和安徽省“優(yōu)化營商環(huán)境”的政策變遷進行多源流闡釋；二是從政策執(zhí)行層面對安徽省“優(yōu)化營商環(huán)境”政策的地方實踐進行時空擴散分析；三是通過對安徽省“一改兩為”地方實踐案例進行內容分析，研究實踐成果和政策精神、政府要求的適配情況。通過研究發(fā)現(xiàn)，安徽省在將國家層面的“優(yōu)化營商環(huán)境”政策轉化為具體實踐的過程中，積極與黨中央、國務院相關政策銜接，體現(xiàn)了地方自主性和政策適配性。同時將政策研究的重點從政策制定、政策擴散延展到政策執(zhí)行，不僅為地方政策創(chuàng)新提供了啟示，也為后續(xù)探索國家層面的政策如何落實落地提供了參考。

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［作者簡介］胡焱（1988—），女，漢族，安徽合肥人，碩士研究生，經濟師，研究方向：經濟政策、醫(yī)院管理；張芳（1988—），女，漢族，安徽銅陵人，碩士研究生，中級經濟師，研究方向：稅收經濟；王曉虎（1986—），男，漢族，安徽蕭縣人， 碩士研究生，主任衛(wèi)生管理師，研究方向：醫(yī)院管理；通訊作者：丁長明（1973—），男，漢族，安徽安慶人，碩士研究生，高級政工師，研究方向：醫(yī)院管理、黨的建設。