國有企業法律屬性的理論界定及其實踐展開

2025-08-29 00:00:00韓秀義吳奕帆

中國浦東干部學院學報 2025年3期

一、問題的提出

科學界定國有企業法律屬性，直接關涉憲法所設定目標的實現程度，深刻影響國有企業改革的推進進程。黨的二十大報告提出，“深化國資國企改革，加快國有經濟布局優化和結構調整”。[1]黨的二十屆三中全會強調，“推動國有資本和國有企業做強做優做大”。[2]我國憲法第六條規定：“中華人民共和國的社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。社會主義公有制消滅人剝削人的制度，實行各盡所能、按勞分配的原則。\"[3]10憲法第十五條規定：“國家實行社會主義市場經濟。國家加強經濟立法，完善宏觀調控。國家依法禁止任何組織或者個人擾亂社會經濟秩序。\"[3]14第六條確立的生產資料公有制與第十五條規定的市場經濟原則，構成國有企業運行的規范框架。但在混合所有制改革中，制度內部出現沖突：一方面，國企需履行憲法第七條規定的作為“國民經濟中的主導力量”的使命，[3]11 承擔保障國計民生的公共服務職能；另一方面，憲法第十六條賦予國企自主經營權，要求其與其他市場主體公平參與市場競爭、開展經營活動。這種雙重屬性導致了政策執行層面的價值沖突，具體表現為公共服務供給與資本增值目標之間的沖突、行政監管與企業自主經營之間的沖突、國有資本運營中公共性與市場性之間的沖突。因此，在當前背景下，亟需進一步明確國有企業的法律屬性。

當前學界對國有企業法律屬性的理論闡釋主要有三種進路：功能主義進路強調國企的政策工具屬性，主張通過特別立法確立其公共服務職能；產權經濟學進路強調國企的市場主體定位，主張參照公司法完善國有企業經營管理制度；折中說則試圖在分類改革框架下構建差異化規則體系。這些研究雖在具體制度設計層面有所突破，但均存在局限性。功能主義進路過度倚重政策性目標，忽視了憲法第十六條的規范效力。產權經濟學進路片面強調經濟效率，可能削弱了憲法第六條確立的公有制基礎。折中說注意到國有企業的雙重屬性，卻未能從憲法規范體系的內在邏輯出發對其進行闡釋。更關鍵的是，既有研究普遍忽視憲法第七條“主導力量”條款與第十五條“市場經濟”條款的規范協同需求，導致理論建構與憲法規范脫節。

既有理論困境的主要癥結在于未能從憲法規范出發，對國有企業的法律屬性進行科學界定。本文主張回歸憲法文本，依據憲法相關規范探討國有企業的法律屬性。首先，將憲法第六條確立的公有制基礎作為價值原點，確立國有企業產權結構的憲法約束；其次，厘清憲法第七條中“主導力量”的內涵，揭示國有企業作為國家經濟治理工具的制度功能；最后，通過統合第十五條“市場經濟”條款與第十六條“自主經營”條款，在憲法秩序內達成國有企業公共性職能與市場化運作的動態平衡。這一進路既可克服單一規范條款的局限性，又能為國有企業改革提供兼具憲法正當性與實踐操作性的理論支撐。

二、關于國有企業法律屬性的理論困境

對于國有企業的法律屬性，在法學界長期存在不同看法。改革開放初期，學術界普遍支持單一屬性理論，認為國有企業應當像普通企業一樣參與市場競爭。隨著改革進入深水區，人們注意到國有企業承擔著諸多民生保障任務，雙重屬性理論開始獲得關注。然而，這兩種理論都存在一些缺陷，前者忽視了國有企業的社會責任，后者難以應對國有企業市場化運作面臨的問題。新雙重性理論引入“行政組織私法化”框架試圖解決上述難題，但是脫離了憲法規范的制約。

（一）單一屬性理論的困境

單一屬性理論強調國有企業的商業屬性，主張將其定位為追求經濟效益的獨立經營者。基于這一理論的典型觀點認為，推動“國有企業走向公司”的根本目的在于培育自主經營的市場主體，主張同等對待國有企業與普通商業企業。[4]該理論的形成與從計劃經濟向市場經濟的轉型密不可分。在此過程中，原來的國營企業面臨全面改造的壓力。以1984年北京天橋百貨完成股份制改造為標志，全國掀起了將工廠制企業轉型為現代公司的改革浪潮。這種轉型戰略的快速推進給學術界提出了一個關鍵問題：計劃經濟下的國有企業治理架構如何實現向現代公司治理架構的轉變？單一屬性理論正是在這樣的背景下應運而生的。

改革開放初期建立現代企業制度時，既要突破計劃經濟時期形成的管理體制慣性，又要應對市場經濟運行規則下的知識空白挑戰。在此背景下，強調企業商業屬性的理論主張國有企業要建立包括股東會、董事會等在內的現代公司治理架構。隨著改革的深化，進行公司制改造的國有企業普遍提升了經營效率，增強了市場競爭力。但隨著國有企業市場化改革取得階段性成果，單純強調經濟效益的理論框架在應對混合所有制改革時出現明顯不適。

當前國有企業改革的核心矛盾已從治理架構轉型轉向平衡經濟效益與社會責任的關系。過去推行的市場化改革路徑雖然顯著提升了企業經營效率，但過分強調經濟指標導致國有企業的公共服務職能弱化。利潤增長率、資產回報率等經濟數據成為衡量國有企業績效的核心標準，這種評價機制在實踐中逐漸顯現出局限性。監管機構將經營利潤作為主要考核指標，客觀上導致了國有企業追逐短期經濟效益的行為。部分國有企業過度參與市場競爭性業務，導致其本應承擔的公共服務職能被擱置。這種定位偏差使得國有企業在社會認知中常被等同于普通商業機構，其服務公共利益的本質屬性遭到質疑。

出現相關爭議的關鍵在于國有企業改革成果未能有效轉化為全民共享的發展紅利，公眾獲得感與企業發展成效之間存在明顯落差。單一屬性理論在解釋現實問題時，暴露出明顯的不足。按照市場化邏輯，追求利潤最大化本是企業的正當權利，但這無法解釋國有企業需兼顧社會效益的特殊要求。這種理論缺陷直接導致了實踐中國有企業改革的困境。在產權改革過程中出現的國有資產流失問題，暴露出國有資產監管制度與社會主義市場機制的不匹配。監管機構既當“裁判員”又當“教練員”，反映出法律體系內部的矛盾。這些復雜問題已不是單純的市場化改革所能解決的。

（二）雙重屬性理論的困境

指導國有企業改革的綱領性文件明確指出，國有企業在國家現代化進程中承擔著戰略支撐作用，既是經濟發展的重要引擎，也是維護公共利益的基礎保障。[5]在這一頂層設計之下，要注意如何確保國有企業戰略地位的有效落實、是否需要調整政府監管方式以及其與民營企業是否存在本質差異等問題。隨著改革實踐的發展，部分學者逐漸突破單一的商業屬性視角，開始關注國有企業的政策工具屬性。當前理論界主要存在三種解釋路徑：一是主張構建差異化法人制度，強調國有企業區別于普通企業的特殊使命；二是建議進行單獨立法，通過專門法律界定國有企業的權利義務；三是以公共服務為導向，側重分析國有企業在基礎設施、公共產品供給等方面的作用。

第一種觀點可以稱之為特殊公司法人說，強調國有企業具有市場經營主體與公共政策載體雙重身份，是一種特殊的公司法人。[6]271這類企業既需要遵循市場規律開展經營活動，又承擔著落實國家戰略部署的特殊職能。顯然，國有企業的雙重屬性決定了相關制度設計必須兼顧經濟效益與社會效益。故而在實踐中，國有企業既要通過技術創新、成本控制等手段提高市場競爭力，又要在重大民生項目投資、產業安全維護等方面發揮支撐作用。

第二種觀點可以稱之為特殊法人說，主張對國有企業進行單獨的法律定位。]這類企業在組織形態上雖與民營企業一樣采取公司制，享有經營決策自主權，但在功能定位上需承擔實施國家發展戰略、提供公共服務等特殊職責。這種雙重特征決定了在確定其法律定位時不能簡單套用傳統的市場主體分類標準。在企業運營層面，國有企業通過董事會決策、職業經理人管理等機制參與市場競爭。在功能履行層面，國有企業需落實政府產業規劃，完成國家戰略任務。

第三種觀點可以稱之為公共企業說，強調國有企業應重點發揮社會服務功能。當前的改革過度強調國有企業的市場化轉型，可能使其偏離公共使命，演變為單純追求經濟效益的市場主體。8因此，評判國有企業的改革成效，不應局限于財務報表，而應著重考察其產生的民生改善效果。這種觀點主張在醫療、教育等民生領域和重大科技攻關等戰略方面，強化國有企業的骨干作用。

上述觀點都嘗試從政策工具屬性的角度解釋國有企業的特殊性，然而未能形成協調國有企業公共性與商業性的完整理論框架。

特殊公司法人說著重分析國有企業兼具市場經營與政策執行的功能。它雖客觀描述了國有企業的實際運行狀態，但未能深入解釋如何協調兩種功能。例如，如果將其特殊性歸因于政策執行者角色，那么如何協調其公共服務職能與市場主體的自主決策權之間的關系？再如強調社會效益目標時，如何平衡其與資本增值需求的內在張力？這些問題仍需從理論層面予以回答。

特殊法人說試圖構建突破傳統分類的新型法人體系。但根據《民法典》法人分類標準，現有制度框架難以容納這一設想。法律明確界定的特別法人類型主要針對基層組織，其在功能定位上與國有企業存在本質差異。而已完成公司制改革的國有企業依法屬于營利法人范疇，若強行創設特殊法人類型，可能引發法律適用沖突與監管體系混亂。

公共企業說提出了專門立法方案，主張建立獨立監管體系。它雖然在操作層面細化了制度設計路徑，但仍未回答如何界定公共服務邊界這一核心問題，實際上無法構建起適配中國國情的國有企業功能評價體系。改制后的國有企業仍承擔至少一項非營利性公共服務職能，但現行考核體系在對這些社會效益的量化評估上存在明顯缺失。對國有企業而言，需采用多維度的績效評價標準，而不能止步于對其法律屬性的討論。

（三）新雙重性理論的困境

有學者對既有理論進行批判，提出了“新雙重性理論”。[9該理論以國有企業法律屬性為切入點，批判現有的單一屬性理論與雙重屬性理論的不足，指出二者均無法合理解釋國有企業公共性的法理基礎，進而引入“行政組織私法化”框架，將國有企業改革視為國家行政組織通過私法形式履行公共任務的過程，試圖消弭國有企業雙重屬性之間的沖突。

新雙重性理論提出國有企業的第一性為功能屬性，第二性為組織屬性。前者指國有企業本質上是國家執行公共任務的工具，承擔經濟調控、公共服務等公共性職能，其正當性源于國有企業的憲法定位與國家戰略需求。后者是指國有企業以公司法人形式存在，通過市場化運作提高效率，但需避免營利性侵蝕公共性。為解決雙重屬性間的沖突，應當進行雙軌制制度設計。在政府維度，要弱化行政干預，通過人事管理、公司章程等私法機制保障公共性。在市場維度，要平衡平等競爭與壟斷許可的張力，以承擔公共職能作為國有企業實行壟斷或參與競爭的合法性依據。新雙重性理論突破傳統私法視角，從公法組織工具角度出發界定國有企業的法律屬性，為深化國企改革提供了新的理論框架，但其研究進路與核心論點仍存在可商榷之處。

第一，理論框架缺乏憲法規范上的依據。新雙重性理論將國有企業改革定位為行政組織私法化過程，但未依照憲法第七條、第十二條確立的國有經濟在國民經濟中的地位，對國有企業的法律屬性進行規范解釋。行政組織私法化理論源于德日公法學說，但我國憲法已明確國有企業承擔鞏固社會主義經濟的功能，簡單移植域外理論容易偏離憲法規范對國有企業屬性的界定。將國有企業定性為私法化的行政組織，實質上弱化了憲法對公有制經濟主體地位的制度安排。

第二，公私法屬性劃分存在邏輯悖論。新雙重性理論提出國有企業功能屬性公共化與組織屬性私法化，但未能解釋兩種屬性在憲法體系中的關聯。憲法第十六條確立的國有企業自主經營權并非私法自治產物，而是關于公有制實現形式的制度設計。將組織屬性簡化為私法工具性，既忽視了《企業國有資產法》確立的公共性監管規則，也割裂了國有企業所有權與管理權的關聯。

第三，雙軌制設計存在法理沖突。新雙重性理論主張通過政府與市場維度的雙軌制平衡公私法沖突，但未能回應憲法第十五條“市場經濟”條款與第六條“公有制”條款引發的國有企業雙重屬性之間的張力。將國有企業公共職能實現寄希望于公司章程自治與人事控制，既不符合憲法第七條確立的國有經濟是“國民經濟中的主導力量”的制度規定，也忽略了國家所有權行使的公共性約束。

第四，對國有企業憲法義務存在誤讀。新雙重性理論將純營利性國有企業視為缺乏正當性的存在形態，但未注意到憲法第十六條要求國有企業完善經營管理、提高經濟效益的規范內涵。國有資本保值增值與履行公共任務在憲法上具有同等重要的地位。將公共性狹隘地理解為非營利性，既不符合憲法對國有企業作為全民財富的制度定位，也不利于國有企業通過市場機制實現公共福祉。

三、憲法對國有企業的定位及其歷時性演變

上文分析表明，既有理論因未深入憲法規范體系內部展開分析，導致其在一定程度上背離了憲法對國有企業法律屬性的規定。對國有企業法律屬性進行界定，應當回歸到憲法規范當中。下文將從憲法視角對國有企業的定位及其角色演進與時代使命進行分析，明確國有企業法律屬性界定中“公共性優先”與“市場地位平等”之間的矛盾，為其法律屬性的再界定和制度建構奠定基礎。

（一）國有企業是憲法確定的基本經濟制度的重要依托

我國憲法在歷史演進中逐步確立了社會主義初級階段的基本經濟制度。[10]1949年《共同綱領》和1954年憲法確立了向社會主義過渡時期多種所有制并存的方針，1975年憲法與1978年憲法轉向單一公有制，1982年憲法提及個體經濟，1993年憲法修正案明確國家實行社會主義市場經濟，1999年憲法修正案最終將“公有制為主體、多種所有制經濟共同發展”寫入憲法第六條第二款，現行基本經濟制度正式在憲法中確立下來。我國基本經濟制度在憲法規范中集中體現為由第六條、第七條、第八條、第十一條、第十八條等條款構成的規范群。[1]第六條確立了社會主義初級階段的經濟目標，可分解為保障國有經濟主導地位與促進非公有制經濟發展兩大具體目標；第七條要求保障國有經濟的鞏固和發展；第八條強調鼓勵、指導和幫助集體經濟的發展；第十一條要求保護非公有制經濟合法權益并實施鼓勵支持政策；第十八條提出保障外資的經濟法律地位。

國有企業在我國基本經濟體制中發揮著核心支撐與戰略引領作用，其作用體現在經濟建設、社會治理和國家安全多個維度。[12]從歷史上看，國有企業始終是推動中國式現代化進程的關鍵力量。新中國成立初期，通過沒收官僚資本建立起來的國有經濟迅速成為國民經濟的命脈。以國有企業為支撐，新中國構建起相對完整的工業體系。改革開放后，國有企業通過股份制改革激活自身市場活力，在基礎設施建設、戰略安全維護等方面發揮支柱作用。 90% 的國有上市公司集中于國家安全、科技和民生領域，成為我國經濟穩定增長的壓艙石。

就國家治理現代化而言，國有企業是調控宏觀經濟的重要抓手。通過布局戰略性新興產業、調整經濟結構，國有企業成為實施產業政策的重要抓手和生力軍。在應對經濟波動時，國有企業投資增速顯著高于社會平均水平，有效發揮了逆周期調節作用。同時，國有企業通過資本運作引導社會資本流向。目前我國國有企業投資、運營的基金規模超過8萬億元，帶動社會資本形成協同發展格局。這些作用共同彰顯了國有企業在我國國民經濟中的核心地位，國有企業的發展質量直接關系到我國基本經濟制度能否穩定運行。[13]

（二）國有企業在基本經濟制度中的角色演變

國有企業的歷史轉變進程表明，其在不同階段具有不同的角色定位和功能。這一進程可劃分為四個階段，每個階段均與經濟體制改革緊密相連，整體上體現了國有企業從計劃經濟執行主體向市場化競爭主體的根本性轉變。[14]

1978年之前，國有企業或者說國營企業處于計劃經濟體制下的行政附屬地位，是計劃經濟體制的核心執行單元。國營企業完全服從于國家指令性計劃，承擔著實現生產資料增加、構建完整工業體系的歷史使命。這一階段的國有企業本質上屬于行政附屬物，所有權與經營權高度集中于政府，其經濟功能體現為貫徹中央提出的重工業優先戰略、保障國民經濟穩定運行。通過國有企業，國家實行集中的資源調配，在工業化初期快速建立起獨立的工業體系。但過度依賴行政指令，也導致國有企業效率低下、創新乏力。

1978年至1993年，是國有企業市場化探索的過渡期。改革開放初期，國有企業改革以擴權讓利為主線，開始從行政附屬物向獨立經營主體轉變。通過一系列法規政策，國有企業獲得部分自主經營權。這一階段的國有企業采取計劃與市場雙軌運行方式，一方面繼續承擔國家指令性生產任務，另一方面逐步適應市場調節機制。國有企業在所有權結構上仍保持單一公有制，但通過財政改革，開始建立獨立核算制度，為后續的產權改革奠定基礎。

1993年至2013年，市場經濟的深入發展推動了國有企業產權結構的變革。黨的十四屆三中全會要求建立現代企業制度，標志著國有企業改革進入產權制度深層變革階段。通過實施股份制改造、“抓大放小”戰略、國有資產監管體制改革，國有企業逐步向產權清晰、權責明確的法人實體轉型。這一階段的國有企業在所有制結構上實現重大突破：宏觀層面上，形成了公有制為主體、多種所有制共同發展的格局；微觀層面上，通過上市融資、戰略重組，出現了國有控股的混合所有制形態。國有企業從全面覆蓋轉向戰略聚焦，重點加強對關鍵行業的控制力，同時有序退出一般競爭性領域。

2013年至今是國有企業管理現代化轉型期。這一階段國有企業全面深化改革，角色定位更趨精準。新時代的國有企業主要承擔三項功能：作為戰略產業引領者維護經濟安全，作為科技創新主力推動產業升級，作為公共產品供給者彌補市場失靈。混合所有制改革深化了國有資本與非公資本的融合，通過資本紐帶提高了資源配置效率。

（三）對新時代國有企業憲法規范的再思考

當前國有企業混合所有制改革已步入深化階段。自黨的十八屆三中全會明確提出積極發展混合所有制經濟以來，中央陸續出臺《關于深化國有企業改革的指導意見》《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》等文件，確立了以管資本為主、以轉換經營機制為核心的雙輪驅動改革路徑，強調通過交叉持股實現各類資本優勢互補，優化國有經濟布局并提升資源配置效率。實踐層面，混合所有制改革圍繞“混資本”與“改機制”雙主線展開，通過戰略規劃先行、引入產業與財務型戰略投資者、構建多元股權結構實現資本融合，重點解決非公資本參與路徑問題，同時推進國有企業治理體系現代化，強化董事會核心地位，建立和優化職業經理人制度與員工持股機制，激發企業內生動力。[15]

然而，國有企業與國有經濟的關系較為復雜。在產權結構層面，國資委控股企業通過股權金字塔架構形成跨層級控制網絡，國有資本穿透式監管面臨代理人鏈條過長、權責邊界模糊等制度性難題。在功能定位層面，國有企業兼具戰略安全保障者、市場秩序調節者、公共產品供給者等多重角色，從而導致不同政策目標之間存在張力。在治理機制層面，“雙向進入、交叉任職”與董事會中心主義并存，形成獨特的政治-經濟治理模式。這種復雜性使得憲法規范對國有企業作用的規定往往停留在價值宣示層面。當具體到股權分配比例、公共性義務量化、特許經營權授予等操作性議題時，就會發現憲法第七條“主導力量”條款與第十五條“市場經濟”條款之間尚未形成清晰的銜接路徑。

混合所有制改革中的股權配置困境，在憲法層面體現得尤為突出。根據《企業國有資產交易監督管理辦法》確立的進場交易規則，國有股權轉讓需通過產權市場公開競價，但憲法第六條關于鞏固和發展公有制經濟的規范要求，客觀上形成對非公資本持股比例的制度性約束。一方面，在戰略性行業中，國有資本通過特殊管理股保留重大事項否決權，但這可能削弱社會資本參與意愿。另一方面，競爭性領域國有企業在推行員工持股計劃時，全民所有制與勞動者集體產權之間的法權關系尚未厘清。國有企業管理體系中的分級代表制度，與憲法確立的市場統一原則形成實踐張力。在現行國資監管體制下，依據國家所有、分級代表原則，中央政府與地方政府分別履行出資人職責。這種制度設計雖能激發地方改革能動性，但易導致憲法第七條規定的“全民所有”屬性被行政層級稀釋。地方國資委為追求區域GDP增長，可能縱容所轄國有企業偏離主業進行高風險投資，使全民資產保值增值目標讓位于地方政績考核目標。

上述問題意味著在國有企業法律屬性界定上，需調適“公共性優先”與“市場地位平等”之間的矛盾。憲法第七條要求國有企業履行公共服務職能，第十六條則明確國有企業有權自主經營。僅將國有企業認定為公權力的延伸或國有經濟的主導力量，屬于片面性解釋。同時，由于國家資本與私人資本共存于同一企業，很難區分其市場行為何時體現國家意志、何時反映私人利益。而以股權比例作為判斷依據，也存在理論和實踐上的局限。企業行為的公共性或自主性往往取決于治理結構、決策機制及其實際運作情況，而非單純的資本占比。

四、國有企業法律屬性的再界定及其實踐展開

基于上述分析，本文將重新界定國有企業的法律屬性，以回應其在憲法框架下公共性與自主性之間的張力，并探討如何實現二者的動態平衡。在此基礎上，本文將分別從法律規范體系的適應性調適與針對國有企業的類型化改革兩個維度，分析國有企業雙重屬性所引發的規范回應與體制安排，從而為公共性與自主性的統一提供制度支持。

（一）國有企業法律屬性的再界定

界定國有企業的法律屬性，需回歸憲法規范，在公有制基礎與市場經濟原則之間尋求動態平衡。憲法第六條確立的公有制主體地位構成國有企業公共性的規范根基，第七條“主導力量”條款則進一步明確了其作為國家經濟治理工具的制度功能。這種公共性不僅體現為對戰略行業的控制力，更表現為通過市場機制實現公共福祉，如能源類國有企業通過市場化運營保障基礎供應，科技類國有企業以自主創新服務國家戰略需求。國有企業的自主性源于憲法第十六條賦予的自主經營權，但其規范內涵有別于私法意義上的自治。在混合所有制改革中，國有股權行使需遵循公司治理規范，但在涉及國家安全、重大公共利益等法定情形時，可突破公司治理邊界。

憲法第十五條“市場經濟”條款為雙重屬性提供了統合框架。國有企業既非行政機關的延伸，亦非普通商事主體，而是憲法秩序下兼具公共性與自主性的法律主體。國有企業在所有制層面受公有制規范約束，在經營層面遵循公平競爭原則。這種界定既避免了傳統理論中公私法屬性的割裂，又為分類改革提供了憲法依據一公益性國有企業側重公共服務職能的規范實現，商業性國有企業則強化市場約束下的資本效能。

僅從以上分析來著，似乎僅僅得出了一個“國有企業法律屬性具有雙重性”的結論。然而根據前述的國有企業在基本經濟制度中的角色演變，以及當前國有企業、國有資本之間的復雜實踐關系，可以看到憲法規范體系中蘊含著動態平衡機制。也就是說，國有企業的公共性與自主性之間不是一種二元對立關系，二者在不同時空、不同事項中通過相應的制度安排能夠實現動態平衡。這種動態平衡主要通過比例原則來實現。根據比例原則，當國有企業履行公共服務職能、需要限制自主經營權時，應在保障公共利益的前提下，盡量選擇對自主經營權限制較小的方式。如遇到公共衛生危機時，醫藥類國有企業可能要優先保障抗疫物資生產供應，這會限制其自主選擇生產產品種類和銷售渠道的權利。此時，政府應綜合考量公共利益和企業自主經營權受限程度，確保限制措施是必要和適度的。

（二）法律規范體系的適應性調適

在憲法確立的國有企業雙重屬性框架下，對既有法律規范進行調適，有助于實現國有企業的有效治理與規范沖突化解。這種調適涵蓋公法規范、私法規范與經濟法規范三個方面，需清晰界定各類規范的適用邊界并建立協同機制，從而使法律規范與憲法價值秩序相契合。

從公法規范的角度來看，憲法第十五條關于“國家加強經濟立法，完善宏觀調控”的規定，為公共部門的公法規制提供了根本的權力來源。在實踐中，企業運營常涉及多方面的公法考量。例如，涉及國家重大戰略的國有企業應依據《國家安全法》《出口管制法》的相關條款，對關鍵技術出口實施嚴格的管制審查，這是維護國家安全的必要舉措；還應依據《企業國有資產法》《預算法》合理編制預算，確保資金規范使用。為防止出現過度強調安全而對企業經營造成不必要限制的“泛安全化問題，可以按照比例原則，將管制措施嚴格限定在憲法明確規定的涉及國家安全的范圍之內。

在私法規范層面，《民法典》第七十六條所規定的“營利法人”在實際適用中存在一定的模糊性，這給國有企業的自主運營帶來了一定程度的不便。對此，可以引入“雙階標準”并基于憲法第十五條“市場經濟”條款進行解釋。具體而言，要在混合所有制公司的業務中，區分出與特定條款不相關或不違背特別條款的基礎性經營活動，這些活動應適用私法規范。對那些涉及公共財產事項且可能違背相關憲法條款的經營活動，要依據憲法和其他法律進行限制。這就為國有企業在私法領域的運營提供了明確的法律指引。

在經濟法規范領域，《反壟斷法》第七條適用界限的不明確，導致實踐中出現了法律適用不一致的情況。對此，可以創設“三重審查機制”：第一重審查重點判斷企業是否屬于憲法第七條所規定的“主導力量”，以此明確企業在國民經濟中的地位；第二重審查關注企業的經營行為是否達到憲法第十五條暗含的提高經濟效益的要求；第三重審查考量企業的經營行為是否對憲法第十一條規定的非公有制經濟的權利和利益造成侵害，從而維護市場的公平競爭秩序。

（三）針對國有企業的類型化改革

在對國有企業法律屬性進行再界定并闡釋法律規范體系的適應性調適之后，本文將進一步轉向憲法實踐層面，考察國有企業法律屬性在憲法結構中的具體體現及其可能引發的制度性回應。

從所有制結構來看，憲法第六條明確規定了“堅持公有制為主體”的基本原則，確立了國有企業在國家經濟體系中的關鍵地位。國有企業作為公有制經濟的重要實現形式，承載著維護公有制主體地位的重大責任，是國家經濟制度的根基，更是保障國家經濟安全、維護社會穩定的關鍵力量。在這樣的制度背景下，公益性國有企業順勢而生，其以憲法第十二條“公共財產”條款為行為規范和價值遵循。憲法第十二條著重強調社會主義公共財產神圣不可侵犯，而公益性國有企業廣泛存在于供水、供電、公共交通等與公眾生活息息相關的領域。公益性國有企業超越了單純的經濟利益追求，以滿足社會公共需求為根本宗旨，致力于保障社會公平正義，促進社會整體福利水平的提升。

憲法第十五條對“社會主義市場經濟”的定位，為商業性國有企業的發展提供了堅實的法律依據。在社會主義市場經濟環境下，商業性國有企業遵循“競爭中性”原則，以追求經濟效益為主要目標，與其他各類市場主體站在同一起跑線上，平等參與市場競爭。商業性國有企業可以充分利用市場調節機制，通過優化資源配置、提升經營管理效率等方式，實現企業的價值增值和可持續發展。商業性國有企業自主經營、自負盈虧的運營模式，能夠有效激發市場活力。以市場為導向的經營策略使其能夠敏銳捕捉市場變化，快速適應市場需求，不斷提升自身競爭力，進而推動產業升級和經濟發展。

在國際競爭愈發激烈的時代背景下，戰略性國有企業的設立與發展尤為重要，而這與憲法第二十條“關鍵技術”條款緊密相關。戰略性國有企業肩負著突破關鍵核心技術、提升國家戰略競爭力的重大使命，主要集中在航空航天、集成電路等高新技術產業領域和戰略性新興產業領域。這些產業往往具有技術含量高、資金投入大、研發周期長、風險系數高等特點，對于國家的科技進步和產業升級至關重要。憲法為戰略性國有企業提供了發展依據。國家可采取政策扶持、資源傾斜等方式，全方位支持戰略性國有企業在關鍵技術領域的研發和創新。通過這些有力支持，戰略性國有企業能夠集中優勢力量攻克技術難題，打破國外技術壟斷，維護國家的戰略安全和經濟主權。

五、結語

本文基于憲法規范，對國有企業的法律屬性進行了再界定。國有企業是兼具公共性與自主性的法律主體。公共性源于憲法第七條關于國有經濟“是國民經濟中的主導力量”的定位，要求國有企業承擔保障國家經濟安全、服務公共利益的特殊使命。自主性則源于憲法第十六條關于國有企業“有權自主經營”的規定，這賦予了國有企業獨立的市場主體地位。在憲法第十五條“市場經濟”條款的統合下，國有企業既能履行公共服務職能，又能通過市場機制提升效率。這一界定為解決國有企業改革中的實踐困境提供了理論依據。本文的局限在于對憲法規范的解釋仍需進一步深化。比例原則的適用還需司法審查部門和專門監管機構在實踐中進一步探索，目前在操作標準上尚未形成共識。未來研究可以從構建國有企業公共服務職能的評估指標體系著手，將憲法第七條的要求轉化為可量化的法律義務。此外，還應繼續深入探索國有資本運營的憲法審查機制，以確保改革措施同時符合公有制原則與市場經濟發展要求。

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