論文山壯族苗族自治州自治立法權(quán)的運(yùn)用與完善

中圖分類號(hào)：D921.8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-6916(2025)16-0021-04

On the Implementation and Improvement of Autonomous Legislative Power in Wenshan Zhuang and Miao Autonomous Prefecture

Qi Chan (School ofMarxism，WenshanUniversity，Wenshan 663099)

Abstract:Wenshan ZhuangandMiaoAutonomousPrefecture（hereafter，Wenshan Prefecture）isanethnicautonomousregion inYunanProvince.Anxaminatiooftelegalbasisforteimplementationofitsautonomouslgslativepowershowsthatteprefecture scurrentbotlenckidvancngthcunitydprgesslsinitsexclusieelianceogenralutoomyeglationwithate regulationsdedicatedtopromotinginter-ethnicrelations.Enactingspecialregulationstofosterethnicinteraction，exchange，and integrationwillarifsfctoompleterefee’saidatetoouacts， amplifyitsdemostratieroleandtogeerwithteutooyregulationreateaarmoousoderofcolborativeandgodoence under sound laws.

Keywords:autonomouslegislativepower;ethnicinteraction，exchangeand integration;separateregulation;legalsignificance

我國是單一制國家，然而，單一制國家并不意味著在法律的制定和適用上，要求全國全過程各領(lǐng)域統(tǒng)一適用某一或者若干部門法律。立法的實(shí)質(zhì)是民主的制度化表達(dá)，這就要求法律應(yīng)當(dāng)由最能反映民情、匯聚民意、實(shí)現(xiàn)民主的機(jī)關(guān)來制定，此即法律應(yīng)當(dāng)具有民主正當(dāng)性[1]。我國地大物博，每個(gè)行政區(qū)域的地理位置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民俗習(xí)慣、民族傳統(tǒng)等都要求通過立法賦予地方自治權(quán)實(shí)現(xiàn)地方治理的社會(huì)自治模式。我國的民族區(qū)域自治制度并不等同于西方聯(lián)邦制國家的“雙軌制”央地關(guān)系模式，而是民族區(qū)域自治立法權(quán)的設(shè)立和行使是在《中華人民共和國憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》)這一根本法和《中華人民共和國立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）、《中華人民共和國民族區(qū)域組織法》（以下簡(jiǎn)稱《民族區(qū)域組織法》)等法律法規(guī)搭建的統(tǒng)一法治國家框架下的一種權(quán)力；其行使遵循《憲法》規(guī)定的民主集中制原則。換言之，民族區(qū)域自治立法權(quán)是基于民族特點(diǎn)、民族利益和民族權(quán)利延伸出來的一種立法權(quán)，是我國民主集中制的具體體現(xiàn)，為我國的民主法治建設(shè)提供了優(yōu)越的治理模式和法理基礎(chǔ)。

一、我國自治立法權(quán)的運(yùn)用情況分析

（一)云南省之外其他地區(qū)自治立法權(quán)的運(yùn)用情況分析

在我國的立法體制之中，有權(quán)制定與“民族團(tuán)結(jié)”相關(guān)內(nèi)容的地方性法規(guī)的機(jī)構(gòu)是省、自治區(qū)、直轄市以及設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)。而有權(quán)制定“民族團(tuán)結(jié)”相關(guān)內(nèi)容單行條例的機(jī)構(gòu)是自治區(qū)、自治州、自治縣的人民代表大會(huì)。自2015年5月至2024年10月，除云南省外，其他省份有關(guān)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步的相關(guān)立法共29件，大部分是與“民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步”相關(guān)，并且直接以“ ×× 自治區(qū)(州、縣)促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作條例”命名，如《寧夏回族自治區(qū)促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作條例》《涼山彝族自治州民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》等。鮮少出現(xiàn)與少數(shù)民族之間相互促進(jìn)相互融合的主題，或者以轄區(qū)內(nèi)“各民族之間開展交往交流交融”為名稱的單行條例。

令人欣喜的是，2024年1月1日在伊犁哈薩克族自治州開始實(shí)行的《伊犁哈薩克族自治州各民族交往交流交融促進(jìn)條例》是全國首部以促進(jìn)各民族交往交流交融為目的制定的單行條例。它的出現(xiàn)打破了以往只有民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步相關(guān)單行條例的單一局面。一方面，其補(bǔ)充、細(xì)化了省級(jí)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例的規(guī)定，對(duì)自治州自治機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)更具有可執(zhí)行性和可操作性，主動(dòng)發(fā)揮地方自治立法權(quán)的優(yōu)勢(shì)和特色；另一方面，在條文中明確了鑄牢中華民族共同體意識(shí)，促進(jìn)各民族交往交流交融的政治理念，具有突破性的創(chuàng)新意義。

《伊犁哈薩克族自治州各民族交往交流交融促進(jìn)條例》不設(shè)章節(jié)，共有19條，主要對(duì)以下內(nèi)容予以規(guī)定。第一，明確縣級(jí)以上人民政府及其相關(guān)職能部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，村民委員會(huì)、居民委員會(huì)，企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他組織、公民等各類主體在促進(jìn)各民族交往交流交融方面的總體職責(zé)要求。第二，細(xì)化各級(jí)人民政府推動(dòng)自治州各民族交往交流交融的具體職責(zé)。對(duì)建立各民族互嵌式社會(huì)結(jié)構(gòu)和社區(qū)環(huán)境、搭建互嵌式文化平臺(tái)、推動(dòng)互嵌式經(jīng)濟(jì)發(fā)展、軍民共同開展交往交流交融活動(dòng)、在當(dāng)?shù)氐慕逃w系及其工作開展中均納入鑄牢中華民族共同體意識(shí)，并要在教學(xué)、研究成果中有明顯表現(xiàn)、支持愛國主義教育基地等開展彰顯鑄牢中華民族共同體意識(shí)的資料收集整理和展示、推進(jìn)實(shí)施青少年“筑基”工程、拓展鑄牢中華民族共同體意識(shí)宣傳教育的網(wǎng)絡(luò)空間、推進(jìn)各民族交往交流交融的載體形式等方面都予以細(xì)致的規(guī)定。第三，建立獎(jiǎng)懲制度。一方面，規(guī)定了評(píng)選表彰和獎(jiǎng)勵(lì)和法律責(zé)任，對(duì)在促進(jìn)各民族交往交流交融工作中表現(xiàn)優(yōu)異、有突出貢獻(xiàn)的，不僅表彰、獎(jiǎng)勵(lì)單位，對(duì)相關(guān)工作人員也予以獎(jiǎng)勵(lì)和肯定；另一方面，對(duì)在促進(jìn)各民族交往交流交融上負(fù)有相關(guān)職責(zé)或者義務(wù)的單位或者個(gè)人，若有瀆職行為的，予以批評(píng)懲戒，如果構(gòu)成犯罪，則按照相關(guān)刑事法律的規(guī)定辦理。

（二）云南省各地自治立法權(quán)的運(yùn)用情況分析

自2019年開始，云南省陸續(xù)出臺(tái)了6項(xiàng)有關(guān)民族團(tuán)結(jié)的政策法規(guī)（詳見表1）。

表1云南省有關(guān)民族團(tuán)結(jié)的政策法規(guī)梳理

（時(shí)間為2019年1月至2024年10月）

數(shù)據(jù)來源：云南省人民政府官網(wǎng)。

1.從省級(jí)層面來看，云南省人民政府從省級(jí)的高度于2019年5月1日開始實(shí)施《云南省民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范區(qū)建設(shè)條例》（以下簡(jiǎn)稱《建設(shè)條例》），并在2021年1月1日開始執(zhí)行其配套政策——《云南省民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范區(qū)建設(shè)條例實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施細(xì)則》）。

2.從自治州層面來看，為貫徹落實(shí)《建設(shè)條例》及其《實(shí)施細(xì)則》，2021年10月29日，大理白族自治州開始落實(shí)《大理白族自治州關(guān)于貫徹落實(shí)〈云南省民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范區(qū)建設(shè)條例>實(shí)施辦法》；2021年10月12日，迪慶藏族自治州也開始執(zhí)行《迪慶藏族自治州關(guān)于貫徹落實(shí)<云南省民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范區(qū)建設(shè)條例實(shí)施細(xì)則>的實(shí)施方案》。

由此可知，迪慶藏族自治州是云南省唯一一個(gè)頒布自治州級(jí)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例的自治州，而有關(guān)民族交往交流交融的單行條例，目前云南省還處于空白狀態(tài)。

二、文山州自治立法權(quán)運(yùn)用的現(xiàn)狀分析

（一）從自治條例的角度進(jìn)行考量

云南省設(shè)立了8個(gè)自治州，都在1986年或者1987年成立自治州時(shí)頒布各州的自治條例，篇章體例大致相同—都規(guī)定了“總則”“自治州的自治機(jī)關(guān)”“自治州的中級(jí)人民法院和人民檢察院”“自治州的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和財(cái)政管理”“自治州的山區(qū)建設(shè)”“自治州的社會(huì)事業(yè)”“附則”等。

現(xiàn)行《文山壯族苗族自治州自治條例》（以下將該州簡(jiǎn)稱為文山州，該條例簡(jiǎn)稱為《文山州自治條例》）于1987年通過并實(shí)施；2005年3月進(jìn)行第一次修訂、實(shí)施，2020年3月予以第二次修訂并施行，至今已在文山州境內(nèi)適用38年。根據(jù)現(xiàn)行《文山州自治條例》第二條第二款規(guī)定，明確了自治州有促進(jìn)各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展，鑄牢中華民族共同體意識(shí)的政治任務(wù)和民族工作需求，但缺少有關(guān)促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、促進(jìn)各民族交往交流交融的獨(dú)立篇章和具體措施、執(zhí)行辦法。

除文山州以外，云南省其他7個(gè)少數(shù)民族自治州都在本州自治條例的倒數(shù)第二章中規(guī)定：“自治州的民族關(guān)系”，對(duì)州內(nèi)民族事務(wù)、民族教育和民族政策等作出相應(yīng)規(guī)定。文山州在自治條例中沒有“自治州的民族關(guān)系”一章，換言之，民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事務(wù)的開展在文山州自治立法上缺少法理支持和明文規(guī)定。

（二)從單行條例、變通或者補(bǔ)充規(guī)定的角度進(jìn)行考量

文山州既沒有關(guān)于自治州民族關(guān)系的單行條例，也沒有關(guān)于促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、促進(jìn)各民族交往交流交融變通或者補(bǔ)充規(guī)定。由此可知，文山州在促進(jìn)各民族交往交流交融的政策法規(guī)方面處于一個(gè)真空地帶，是一個(gè)亟待填補(bǔ)的重大法律事項(xiàng)。

三、文山州制定促進(jìn)各民族交往交流交融單行條例的法理意義

（一)有助于正確把握民族自治區(qū)域的內(nèi)涵

民族區(qū)域自治從字面意思來看，主要包含兩方面內(nèi)容：一是民族自治；二是區(qū)域自治。此兩者之間的關(guān)系并不是割裂開來的，而是相互影響、關(guān)系緊密，需要結(jié)合起來共同作用于民族自治區(qū)域的政府管理、社會(huì)治理以及人民生活，而介于其中的有效媒介就是自治立法權(quán)。

民族區(qū)域自治制度是我國《憲法》中明確規(guī)定的一項(xiàng)基本制度，構(gòu)建鑄牢中華民族共同體意識(shí)法治保障的規(guī)范體系，關(guān)鍵就是要盡快形成完善的民族區(qū)域自治的法律法規(guī)體系。我國現(xiàn)行憲法規(guī)定，各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)，民族自治地區(qū)往往會(huì)用某個(gè)少數(shù)民族來進(jìn)行行政區(qū)劃命名。此外，現(xiàn)行《民族區(qū)域自治法》序言明確規(guī)定：“實(shí)行民族區(qū)域自治，體現(xiàn)了國家充分尊重和保障各少數(shù)民族管理本民族事務(wù)權(quán)利的精神，體現(xiàn)了國家堅(jiān)持實(shí)行各民族平等、團(tuán)結(jié)和共同繁榮的原則。”在少數(shù)民族權(quán)利一律平等地受到法律保護(hù)的需求下，民族區(qū)域自治機(jī)關(guān)充分行使自治立法權(quán)制定符合民族特點(diǎn)與本區(qū)域發(fā)展特點(diǎn)的自治條例和單行條例，既符合建設(shè)法治政府、營造良法善治的優(yōu)越社會(huì)環(huán)境的應(yīng)有之義，也為公民正確理解民族區(qū)域自治制度和促進(jìn)民族區(qū)域內(nèi)各民族深度交融提供了法律保障。

（二)有助于完善文山州自治立法的政策體系

政策體系是從縱向視角審閱民族區(qū)域的各種政策制定、實(shí)施與效果，不僅要以上位法為依據(jù)，也要對(duì)基層的法治實(shí)施基本情況進(jìn)行考量，起到政策體系協(xié)調(diào)一致，上傳下達(dá)的良好效果。

第一，進(jìn)一步提升“中華民族”在文山州自治立法中的表達(dá)與作用[2]。從立法文本來說，文山州在行使和運(yùn)用民族區(qū)域自治立法權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)以《憲法》為根本依據(jù)，緊扣“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”的頂層設(shè)計(jì)，在《文山州自治條例》的基礎(chǔ)上，對(duì)州內(nèi)的民族事務(wù)，尤其是在促進(jìn)各民族之間深度交往、多重融合方面應(yīng)當(dāng)明確統(tǒng)一的適用規(guī)則。將“促進(jìn)各民族交往交流交融”的內(nèi)容寫入文山州單行條例中，不單純局限于過去的只是號(hào)召少數(shù)民族之間團(tuán)結(jié)發(fā)展，而是把主題范圍擴(kuò)大至包括各少數(shù)民族、漢族，以及在少數(shù)民族自治區(qū)域內(nèi)生活的其他種族和人群，都應(yīng)當(dāng)把自己視為中華民族共同體的一部分，積極主動(dòng)地融人當(dāng)?shù)氐亩嗝褡迳钪校劝l(fā)揮本民族的特色文化能量，又能與其他民族文化之間發(fā)生創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展。

第二，注重與云南省級(jí)有關(guān)民族團(tuán)結(jié)的政策法規(guī)相銜接。文山州作為云南省的一個(gè)自治州，在法律政策體系上理應(yīng)與省級(jí)法規(guī)保持一致性和延續(xù)性，所以，在基于缺少民族團(tuán)結(jié)地方性法規(guī)的客觀情況下，在文山自治立法體系中，應(yīng)當(dāng)增加一部文山州促進(jìn)各民族交往交流交融的單行條例，不僅與《建設(shè)條例》相銜接，也能更好地貫徹落實(shí)《實(shí)施細(xì)則》，形成具有文山特色的自治立法政策體系。

(三)有助于文山州自治立法間的協(xié)同共治

民族區(qū)域自治立法權(quán)的運(yùn)用，主要體現(xiàn)在制定本地區(qū)民族自治條例和單行條例，兩者之間應(yīng)當(dāng)是相輔相成、相得益彰的協(xié)同關(guān)系。在單一制國家結(jié)構(gòu)形式下，法律側(cè)重于對(duì)央地縱向關(guān)系的規(guī)制，而對(duì)于橫向的區(qū)域協(xié)同的立法權(quán)限劃分有所缺失，有待進(jìn)一步完善[3]。從橫向視角審閱文山州的政策體系，應(yīng)當(dāng)以自治條例和單行條例二者相結(jié)合形成本州的促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)的法律規(guī)范體系，其具備統(tǒng)一性、互補(bǔ)性和協(xié)調(diào)性，以發(fā)揮協(xié)同共治的法治功能。

其一，自治條例以地方性法規(guī)的立法形式予以制定，規(guī)定事項(xiàng)范圍是“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、生態(tài)文明建設(shè)、歷史文化保護(hù)、基層治理”，并且可以設(shè)定行政處罰和許可，為地方的行政管理和秩序提供更為有效的執(zhí)法依據(jù)和法律措施。

其二，利用自治州單行條例制定權(quán)具有變通立法和規(guī)范事項(xiàng)上的優(yōu)勢(shì)，當(dāng)涉及促進(jìn)各民族交往交流交融的事項(xiàng)時(shí)，靈活運(yùn)用自治立法權(quán)的變通優(yōu)勢(shì)，以單行條例的調(diào)適特性補(bǔ)充、細(xì)化自治條例的相關(guān)法條，彌補(bǔ)自治條例中規(guī)定不夠細(xì)致、欠缺操作性的不足。

四、文山州自治立法權(quán)運(yùn)用的完善對(duì)策

（一)制定文山州促進(jìn)各民族交往交流交融的單行條例

意在文山州內(nèi)形成自治條例與單行條例協(xié)同治理的法治局勢(shì)，營造少數(shù)民族自治區(qū)域良法善治的氛圍。由于問題出現(xiàn)的地域先導(dǎo)性或地域性特點(diǎn)，當(dāng)時(shí)沒有現(xiàn)成的中央立法可對(duì)應(yīng)，所以需要地方立法來解決[4]。具體建議措施是根據(jù)《憲法》《民族區(qū)域自治法》以及《文山州自治條例》，結(jié)合文山州實(shí)際，制定文山州促進(jìn)各民族交往交流交融的單行條例，可以為促進(jìn)文山州各民族之間深人交往、制定促進(jìn)各民族交往交流交融的政策法規(guī)提供法律依據(jù)。

以《文山州自治條例》為基礎(chǔ)，加之《文山壯族苗族自治州各民族交往交流交融促進(jìn)條例》以及其他有關(guān)促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)的單行條例，對(duì)民族事務(wù)進(jìn)行調(diào)整。如車之雙輪，齊頭并進(jìn)，協(xié)同治理民族自治區(qū)域內(nèi)的大小事務(wù)。

（二)進(jìn)一步發(fā)揮示范點(diǎn)的作用

要把民族平等、民族團(tuán)結(jié)、民族區(qū)域自治、各民族共同繁榮發(fā)展中的民族交往交流交融以政策法規(guī)的形式固定下來，需要以大量的調(diào)查研究作為前提條件。文山州關(guān)于民族團(tuán)結(jié)工作所取得的經(jīng)驗(yàn)在云南省乃至全國都是先進(jìn)的、優(yōu)秀的實(shí)踐做法。比如，硯山縣田心社區(qū)“國家級(jí)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范區(qū)”丘北縣“四新”民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范區(qū)等，這些都是文山州為全國民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作提供的工作范本，推進(jìn)中華民族共同體意識(shí)深人群眾、深人民心。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大各民族交往交流交融的示范區(qū)，為《促進(jìn)條例》的制定與實(shí)施提供源源不斷的動(dòng)能。

五、結(jié)束語

我國各地區(qū)的法治發(fā)展需要與時(shí)俱進(jìn)，尤其民族自治區(qū)域內(nèi)的法治建設(shè)更是如此，不僅要同經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展步調(diào)保持一致，還要注重與民族自治轄區(qū)內(nèi)的民族特點(diǎn)與經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展特色相協(xié)同。在以壯族和苗族為主要民族群體的文山州內(nèi)已有各民族融洽生活、工作居住的基礎(chǔ)上，從自治州的層面，用民族單行條例的法治形式推進(jìn)各民族文化、文明之間的交流互鑒，更能突顯鑄牢中華民族共同體意識(shí)的民族自治權(quán)作用。由此可知，在文山州內(nèi)自治條例和民族單行條例雙軌并行，協(xié)同共治，必然是一條能促進(jìn)各民族之間美美與共、和諧發(fā)展的理想路徑。

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作者簡(jiǎn)介：戚嬋（1987—)，女，漢族，云南文山人，博士，文山學(xué)院馬克思主義學(xué)院講師，研究方向?yàn)榉ㄕ螌W(xué)、訴訟法學(xué)。

（責(zé)任編輯：楊超）