品種認(rèn)定制度關(guān)鍵問題探討

2016年《中華人民共和國種子法》（以下簡稱《種子法》）頒布實(shí)施，標(biāo)志著我國農(nóng)作物品種管理制度從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景下單一品種審定制度歷史性轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟(jì)下品種審定制度和品種登記制度并存[1]。之后，科學(xué)評(píng)價(jià)審定制度和登記制度帶來的品種增多問題，進(jìn)一步優(yōu)化品種管理制度成為眾多管理者和學(xué)術(shù)界爭論的焦點(diǎn)[2-6]。進(jìn)而，部分種植面積較大、效益高的特色非主要農(nóng)作物未列入登記目錄不利于特色種業(yè)發(fā)展的問題也引發(fā)了關(guān)注[]。針對國家登記目錄之外的特色非主要農(nóng)作物管理制度缺失、監(jiān)管困難等問題，山西省于2018年以地方法規(guī)的形式率先設(shè)定了品種認(rèn)定制度[，江西省甘肅省[10]、上海市[11]、浙江省[12]、海南省[13]等地也陸續(xù)在地方法規(guī)中創(chuàng)設(shè)了品種認(rèn)定制度。各省市制定的品種認(rèn)定辦法整體上參照主要農(nóng)作物品種審定制度，對組織形式、申請材料、認(rèn)定程序等進(jìn)行了規(guī)定，但在標(biāo)準(zhǔn)樣品管理、試驗(yàn)組織等方面存在部分差異。本文從法理學(xué)視角對品種認(rèn)定制度的淵源和效力、行政管理措施創(chuàng)制等關(guān)鍵問題進(jìn)行討論，力圖為構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的品種認(rèn)定制度提供參考。

1關(guān)鍵問題分析

1.1地方法規(guī)是品種認(rèn)定制度的正式淵源要準(zhǔn)確把握品種認(rèn)定制度的法律淵源，應(yīng)該采取全面系統(tǒng)的視角，在《種子法》和《民法典》等有關(guān)法律規(guī)范的框架下探求品種認(rèn)定制度的法律淵源。

《種子法》確立了嚴(yán)格控制的品種登記制度。《種子法》第二十二條規(guī)定，“國家對部分非主要農(nóng)作物實(shí)行品種登記制度。列入非主要農(nóng)作物登記目錄的品種在推廣前應(yīng)當(dāng)?shù)怯洝?shí)行品種登記的農(nóng)作物范圍應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制，并根據(jù)保護(hù)生物多樣性、保證消費(fèi)安全和用種安全的原則確定。登記目錄由國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門制定和調(diào)整”。該條規(guī)定有以下理解，一是品種登記制度是市場為主導(dǎo)，政府規(guī)制為補(bǔ)充的制度安排。登記目錄的確定要以保證“消費(fèi)安全和用種安全”為導(dǎo)向。對于那些在日常生活消費(fèi)中存在潛在消費(fèi)安全風(fēng)險(xiǎn)和在規(guī)模種植中存在較大用種安全風(fēng)險(xiǎn)的作物才有必要進(jìn)行登記管理，未納入登記管理的無須登記即可推廣[14]。采取的是一種排除式的概括列舉。二是登記目錄動(dòng)態(tài)管理。具體登記目錄由國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門制定和調(diào)整，既保證了登記的統(tǒng)一管理，又建立了動(dòng)態(tài)調(diào)整的機(jī)制，充分體現(xiàn)了政府規(guī)制與市場機(jī)制的相互補(bǔ)充、完整統(tǒng)一。

從登記制度的創(chuàng)制理念看，登記目錄之外的其他非主要農(nóng)作物品種管理采取的是市場調(diào)節(jié)的制度安排。在《種子法》未作出規(guī)定的前提下，市場按照“法無禁止即可為”的原則，該類品種的管理應(yīng)該由民事主體在合法基礎(chǔ)上自由處置。具體包括以下行為：（1）品種命名。在符合《農(nóng)業(yè)植物品種命名規(guī)定》和有關(guān)法律規(guī)范的前提下，品種選育者可以自己確定品種的名稱。這里的有關(guān)法律規(guī)范主要涉及《民法典》《商標(biāo)法》和《著作權(quán)法》等規(guī)范民事主體行為的法律規(guī)范。例如品種名稱不能違背公序良俗，品種名稱不能有侵犯他人商標(biāo)權(quán)和著作權(quán)的行為等情形。這里須注意，區(qū)別于審定作物和登記作物的品種名稱是經(jīng)政府公共部門確認(rèn)的，此類作物的品種名稱由選育者自己確定。一經(jīng)確定，也是不得隨意更改的，即也要符合“一品一名”的規(guī)定。可以看出，登記目錄之外品種的管理既受強(qiáng)制性規(guī)范的約束，又以民事主體的自由行為為主。（2）標(biāo)簽標(biāo)注。品種選育者在完成品種適應(yīng)性試驗(yàn)后，可以在其包裝標(biāo)識(shí)中將品種適應(yīng)性、質(zhì)量指標(biāo)和適宜種植區(qū)域等內(nèi)容向外界公開，成為《合同法》意義的承諾行為。這里需要強(qiáng)調(diào)的是，標(biāo)簽的內(nèi)容和形式必須符合《種子法》和有關(guān)配套辦法的規(guī)定。具體包括質(zhì)量指標(biāo)要符合國家制定的強(qiáng)制性質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求，包裝標(biāo)識(shí)中列示的種子生產(chǎn)經(jīng)營者信息、使用說明和風(fēng)險(xiǎn)提示等要符合《農(nóng)作物種子標(biāo)簽和使用說明管理辦法》的規(guī)定及有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定等。

從《種子法》的立法宗旨和法條釋義看，登記目錄之外品種的行政管理仍然在《種子法》規(guī)制下。各省制定的品種認(rèn)定制度的本質(zhì)是對登記目錄之外品種管理自由空間進(jìn)一步細(xì)分的制度安排，是提升經(jīng)濟(jì)績效的制度改進(jìn)，即品種認(rèn)定的實(shí)施，會(huì)給相關(guān)利益人帶來正收益，政府、品種選育者和種子消費(fèi)者均會(huì)從制度實(shí)施中獲取收益。認(rèn)定品種的生產(chǎn)經(jīng)營行為必然會(huì)涉及真假種子判定、侵權(quán)責(zé)任賠償和行政處罰等強(qiáng)制性規(guī)定，必然要依托具有強(qiáng)制性的法規(guī)來實(shí)施，因此必須將地方法規(guī)作為品種認(rèn)定制度的正式法律淵源，將認(rèn)定品種納入《種子法》的規(guī)范體系。

1.2品種認(rèn)定制度的內(nèi)涵和特點(diǎn)在《種子法》確定的品種管理框架中通過比較品種審定和品種登記制度的內(nèi)在邏輯，可以準(zhǔn)確理解和把握認(rèn)定制度的內(nèi)涵和特點(diǎn)。按照《種子法》配套辦法和有關(guān)地方法規(guī)，品種審定、登記和認(rèn)定制度的差異性見表1。

品種審定是政府公共部門依法組織管理下的全環(huán)節(jié)控制的對品種特點(diǎn)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查的制度，其權(quán)力性質(zhì)屬于行政確認(rèn)，其環(huán)節(jié)和過程具有嚴(yán)格的法定形式和法定程序[15]，是由專門成立的委員會(huì)按照審定標(biāo)準(zhǔn)完成品種權(quán)益的賦權(quán)。委員會(huì)可以通過修改標(biāo)準(zhǔn)來調(diào)節(jié)審定品種的數(shù)量和質(zhì)量，也可以將產(chǎn)業(yè)需求轉(zhuǎn)化為審定標(biāo)準(zhǔn)對種業(yè)發(fā)展方向予以引導(dǎo)。因此，品種審定具有較強(qiáng)的行政權(quán)力性質(zhì)。

品種登記制度是政府公共部門出于農(nóng)業(yè)用種安全考慮的積極的行政行為安排，政府依職權(quán)確定登記目錄并確定相應(yīng)的登記規(guī)則，申請人基于自愿原則參與其中，其權(quán)力性質(zhì)屬于行政確認(rèn)。相比而言，從審定制度到登記制度，政府公共部門在品種權(quán)益賦權(quán)中發(fā)揮的公權(quán)力作用是逐步減弱的，行政相對人的自由空間逐步增加。品種登記制度具有申請自愿、便捷、高效的特點(diǎn)，只要申請者提交了符合要求的形式要件，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)品種登記就會(huì)完成。

相比品種審定和品種登記制度，品種認(rèn)定制度的法律淵源來源于地方法規(guī)，其適用范圍局限在省級(jí)轄區(qū)內(nèi)，較其他兩項(xiàng)制度范圍窄[16]。盡管采取的宣示形式和證書形式一致，由于地方法規(guī)的位階低于法律，國家公權(quán)力在品種權(quán)益確認(rèn)中的作用是逐步減弱的，品種認(rèn)定具有更多的服務(wù)品種選育者的功能。其所依據(jù)的認(rèn)定規(guī)范性文件為地方法規(guī)授權(quán)制定的，法律位階低于《主要農(nóng)作物品種審定辦法》和《非主要農(nóng)作物品種登記辦法》。

表1品種審定、品種登記和品種認(rèn)定比較分析

1.3認(rèn)定目錄的確定原則從以上分析可以看出，基于認(rèn)定制度是為了滿足育種者權(quán)益的制度供給，在確定認(rèn)定目錄時(shí)需要考慮在何種邊界上保護(hù)育種者權(quán)益或者說認(rèn)定品種的范圍有多大。

現(xiàn)行《種子法》對育種者權(quán)益保護(hù)可以概括為兩類，第1類是植物新品種權(quán)確定的育種者權(quán)益，保護(hù)范圍依據(jù)植物新品種權(quán)目錄來確定，保護(hù)重點(diǎn)是品種選育者對成果的排他性獨(dú)占權(quán)利，不涉及品種是否推廣。第2類是品種在生產(chǎn)應(yīng)用中的經(jīng)濟(jì)權(quán)益，品種審定和品種登記側(cè)重保護(hù)品種推廣權(quán)益。當(dāng)然，植物新品種權(quán)對于保護(hù)品種推廣權(quán)益也具有重要作用。

從登記制度和認(rèn)定制度的價(jià)值目標(biāo)和共同點(diǎn)看，登記制度是為促進(jìn)品種推廣的制度安排，所以，品種認(rèn)定也應(yīng)該側(cè)重關(guān)注品種在生產(chǎn)應(yīng)用中的實(shí)際效用。這就要求認(rèn)定的品種須為在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中有大面積應(yīng)用推廣的作物，對于剛完成品種選育，符合品種特異性、穩(wěn)定性和一致性要求的品種可以待其有一定種植面積后再進(jìn)行認(rèn)定。同時(shí)，認(rèn)定目錄要充分考慮對常規(guī)品種的激勵(lì)機(jī)制。對于系譜選育的生產(chǎn)中推廣面積較小的作物，例如糜子，從保護(hù)物種多樣性和激勵(lì)品種選育創(chuàng)新考慮，應(yīng)該納入認(rèn)定目錄。因此，認(rèn)定目錄的確定要充分考慮該作物的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生產(chǎn)需求和品種選育實(shí)際情況。

1.4品種試驗(yàn)組織形式類似品種審定和品種登記制度，品種試驗(yàn)在品種認(rèn)定中具有重要作用。對于品種選育者，品種適應(yīng)性試驗(yàn)是確定品種適宜種植區(qū)域的基礎(chǔ)；對于種子使用者，品種適應(yīng)性試驗(yàn)的結(jié)果是選擇品種的主要信息來源；對于行政管理者，是否在適宜區(qū)域內(nèi)推廣是處理種子質(zhì)量糾紛的重要參考。從而，品種適應(yīng)性試驗(yàn)是由公共部門組織開展還是申請者自主開展是品種認(rèn)定中的一個(gè)關(guān)鍵問題。

從上文對品種審定、品種登記和品種認(rèn)定的比較分析可以看出，品種登記采取了申請者自主開展的試驗(yàn)組織形式，有效解決了品種試驗(yàn)與品種生產(chǎn)應(yīng)用脫節(jié)的問題，從而使其品種的適應(yīng)性更符合田間生產(chǎn)[2]。對于品種認(rèn)定來說，采取申請者自主開展試驗(yàn)的組織形式更具有可行性。但是，認(rèn)定品種目錄列明的作物種類均是地方特色作物且具有較大的經(jīng)濟(jì)效益，其重要性對保證消費(fèi)安全和用種安全具有實(shí)質(zhì)意義，所以應(yīng)該從保證品種認(rèn)定質(zhì)量方面對其進(jìn)行有效監(jiān)管，形成有效監(jiān)管下的自主開展試驗(yàn)的組織形式。

1.5標(biāo)準(zhǔn)樣品管理制度按照《種子法》規(guī)定，認(rèn)定品種也應(yīng)該建立標(biāo)準(zhǔn)樣品管理制度。對于認(rèn)定的有性繁殖作物，大多可以保存標(biāo)準(zhǔn)樣品作為真實(shí)性鑒定的依據(jù)。對于可能在短期內(nèi)發(fā)芽率下降達(dá)不到真實(shí)性鑒定要求的品種，需要定期更新以保證保存的種子樣品的一致性。對于無性繁殖的苗木等作物，例如枸杞、黃芪等特色作物，其標(biāo)準(zhǔn)樣品保存需要較高的費(fèi)用，需要大量的資金投入。因此，標(biāo)準(zhǔn)樣品保存的難易程度和標(biāo)準(zhǔn)樣品庫的規(guī)模也是實(shí)施品種認(rèn)定制度需要提前考慮的因素。

標(biāo)準(zhǔn)樣品管理應(yīng)該充分考慮品種真實(shí)性鑒定的技術(shù)手段。認(rèn)定品種的市場監(jiān)管優(yōu)先采取分子檢測手段作為真實(shí)性判定的依據(jù)，這就要求建立認(rèn)定品種的DNA指紋庫和具備檢測能力的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)作為技術(shù)支撐。對于沒有分子檢測手段的認(rèn)定作物，只能采取田間種植鑒定的方式來進(jìn)行真實(shí)性判斷。因此，應(yīng)該從建立分子檢測手段和完備科學(xué)的植物學(xué)性狀鑒定兩方面來為市場監(jiān)管做好銜接。

1.6行政管理措施的設(shè)定品種認(rèn)定后監(jiān)管制度是必須要考慮的問題，要從品種認(rèn)定制度實(shí)施后的種業(yè)市場實(shí)際出發(fā)來設(shè)定可以采取的行政管理手段和行政處罰種類。

品種認(rèn)定實(shí)施后，市場中的登記目錄之外的非主要農(nóng)作物分為認(rèn)定目錄內(nèi)的取得認(rèn)定證書的品種、認(rèn)定目錄內(nèi)但未取得認(rèn)定的品種和不在認(rèn)定目錄內(nèi)的其他非主要農(nóng)作物品種3個(gè)類別。要設(shè)定合法科學(xué)的行政管理制度，首先的問題是需要準(zhǔn)確理解《種子法》第二十三條第三款的含義。《種子法》第二十三條第三款規(guī)定，“應(yīng)當(dāng)?shù)怯浀霓r(nóng)作物品種未經(jīng)登記的，不得發(fā)布廣告、推廣，不得以登記品種的名義銷售”。與該條對應(yīng)，《種子法》第七十七條第一款第四項(xiàng)規(guī)定，（四）對應(yīng)當(dāng)?shù)怯浳唇?jīng)登記的農(nóng)作物品種進(jìn)行推廣，或者以登記品種的名義進(jìn)行銷售的”。將這2個(gè)條款比較可以看出，法律規(guī)定將“推廣和廣告”放在一起，這里的推廣行為應(yīng)該理解為與廣告具有相同意義的行為，即“讓不確定的較大范圍內(nèi)的行為人知悉該品種的行為”，而“以登記品種的名義進(jìn)行銷售的”規(guī)范對象是對公權(quán)力的侵犯和濫用公權(quán)力的行為。總體而言，《種子法》第二十三條第三款規(guī)定，“應(yīng)當(dāng)?shù)怯浀霓r(nóng)作物品種未經(jīng)登記的，不得發(fā)布廣告、推廣，不得以登記品種的名義銷售”，沒有表述為：“應(yīng)當(dāng)?shù)怯浀霓r(nóng)作物品種未經(jīng)登記的，不得發(fā)布廣告、推廣、銷售，不得以登記品種的名義銷售”。從“法無禁止即可為”的民事行為原則出發(fā)，則應(yīng)該為允許種子生產(chǎn)經(jīng)營者銷售，但不得采取與廣告具有相同效果的讓不特定主體知悉的行為銷售。

按照法理學(xué)原理，原則對于解釋條款具有指導(dǎo)意義，對于條款理解的歧義，可以訴諸原則來理解。我們應(yīng)該從登記的原則出發(fā)來推定登記目錄之外的非主要農(nóng)作物的管理邏輯。從法律規(guī)定的體系解釋看，在《種子法》沒有為未經(jīng)登記銷售行為設(shè)定行政處罰的情況下，對于一個(gè)較其行為性質(zhì)和情節(jié)更輕的未經(jīng)認(rèn)定而銷售的行為，地方法規(guī)不應(yīng)設(shè)定行政處罰，可以規(guī)定具體的行政管理手段。

2 政策建議

2.1建立認(rèn)定與登記制度的銜接制度從《種子法》第二十二條規(guī)定看，登記目錄由國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門制定和調(diào)整。如果登記目錄調(diào)整后包含了認(rèn)定品種目錄中的品種，為了解決地方法規(guī)和《種子法》可能發(fā)生的沖突和保持法律規(guī)范之間的動(dòng)態(tài)平衡，在品種認(rèn)定辦法中可以設(shè)定品種認(rèn)定和登記制度的銜接制度。對于認(rèn)定品種，一旦可在國家調(diào)整登記自錄后被確認(rèn)為登記作物的認(rèn)定作物，各省對其的品種認(rèn)定確認(rèn)為法定撤銷情形予以撤銷，由申請者向國家提出登記申請，與登記制度出臺(tái)后29種作物向國家提出登記一樣的方式予以處理，實(shí)現(xiàn)登記制度和認(rèn)定制度的有效銜接和平穩(wěn)過渡。

2.2建立省際品種認(rèn)定協(xié)調(diào)機(jī)制由于設(shè)定品種認(rèn)定制度的山西省[8]、江西省[、甘肅省[10]、上海市[1]、浙江省[12]、海南省[13]等地品種認(rèn)定的實(shí)施時(shí)間存在先后，且省際之間認(rèn)定品種有“一品多名”“一名多品”等不誠信問題的潛在風(fēng)險(xiǎn)，造成認(rèn)定品種市場秩序混亂，帶來種子市場監(jiān)管難題。省際之間要加強(qiáng)品種認(rèn)定工作的合作與交流，通過合作考察、定期召開會(huì)議等形式共同推進(jìn)品種認(rèn)定工作，防止重復(fù)認(rèn)定、一品多認(rèn)等問題的發(fā)生。建立認(rèn)定品種試驗(yàn)數(shù)據(jù)的共享機(jī)制，對于在其他省份已經(jīng)認(rèn)定的作物，采取書面審查的方式簡化認(rèn)定程序。

2.3加強(qiáng)品種認(rèn)定與品種保護(hù)緊密結(jié)合通過建立健全統(tǒng)一共享的認(rèn)定品種信息數(shù)據(jù)庫，促進(jìn)品種認(rèn)定與新品種保護(hù)測試融合發(fā)展[7]。在源頭上對品種名稱、性狀表現(xiàn)等品種信息進(jìn)行科學(xué)規(guī)范管理，特別是要使認(rèn)定品種名稱、品種來源與新品種保護(hù)申請內(nèi)容一致，這不僅有利于準(zhǔn)確把握認(rèn)定品種特征特性，科學(xué)選擇近似品種進(jìn)行DUS測試，提高植物新品種權(quán)保護(hù)質(zhì)量和效率，也為確定申請認(rèn)定的品種是否是新品種提供科學(xué)依據(jù)，為種子市場監(jiān)管提供有效證據(jù)。

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（收稿日期：2025-04-14）