云南省種業(yè)市場監(jiān)管的現(xiàn)狀、問題與對策

種子市場監(jiān)管是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的核心環(huán)節(jié)，對于保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全和國家糧食安全具有重要意義。云南省作為我國西南的重要省份之一，緯度低、海拔高，地形更為復(fù)雜，因其獨(dú)特的地理?xiàng)l件和氣候特征，農(nóng)業(yè)發(fā)展具有明顯的地域特色。近年來，云南省種業(yè)市場監(jiān)管以“放管服”改革為主線，通過創(chuàng)新監(jiān)管方式、完善工作機(jī)制等措施取得了一定成效。然而，隨著種業(yè)市場的快速發(fā)展，市場監(jiān)管能力與新形勢要求不相適應(yīng)的矛盾日益突出。在此背景下，深入研究云南省種業(yè)市場監(jiān)管問題，構(gòu)建科學(xué)合理的監(jiān)管體系，對于推動(dòng)云南省種業(yè)振興和農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1云南省種業(yè)市場發(fā)展與監(jiān)管現(xiàn)狀

1.1種子市場發(fā)展現(xiàn)狀云南省因其獨(dú)特的立體農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)和一年兩熟至三熟的多熟制種植模式，形成了對農(nóng)作物種子的多元化需求特征。從歷史發(fā)展進(jìn)程來看，云南省種子市場經(jīng)歷了3個(gè)典型發(fā)展階段：第1階段為2005年之前，呈現(xiàn)典型的賣方市場特征，種子供應(yīng)長期處于短缺狀態(tài)，市場糾紛率維持在較低水平。第2階段為2005-2013年，隨著種子企業(yè)民營化的逐步深入，種業(yè)進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期，這一時(shí)期生產(chǎn)要素加速向種業(yè)聚集，市場供需關(guān)系逐步趨于平衡。第3階段為2014年至今，隨著種子生產(chǎn)能力持續(xù)提升，市場競爭日益加劇，市場發(fā)展呈現(xiàn)出多元化，但種子質(zhì)量參差不齊的特點(diǎn)，部分企業(yè)為爭奪市場份額，頻繁出現(xiàn)套牌侵權(quán)、無證生產(chǎn)經(jīng)營等違規(guī)行為，給市場監(jiān)管工作帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

近年來，省外一些不法分子把視線投向云南，無生產(chǎn)經(jīng)營許可證、無合法審定品種、無固定生產(chǎn)經(jīng)營場所的“三無”企業(yè)在無前期投入的基礎(chǔ)上直接進(jìn)入銷售環(huán)節(jié)，非法獲取的利潤比正規(guī)企業(yè)多2～3倍，大量侵蝕云南種子市場份額，其非法經(jīng)營行為不僅擾亂了市場秩序，更嚴(yán)重?cái)D壓了合規(guī)企業(yè)的生存空間[1]，，致使一些優(yōu)質(zhì)企業(yè)生存困難。

在此背景下，2021年國家啟動(dòng)的種業(yè)振興行動(dòng)將市場凈化列為五大重點(diǎn)任務(wù)之一。作為行動(dòng)的重要組成部分，強(qiáng)化云南省種子市場監(jiān)管工作具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和緊迫性。建立健全監(jiān)管機(jī)制、規(guī)范市場秩序既是保障種業(yè)健康發(fā)展的必然要求，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。

1.2種子市場監(jiān)管現(xiàn)狀自種業(yè)振興行動(dòng)實(shí)施以來，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合各地相關(guān)部門已連續(xù)4年開展種業(yè)監(jiān)管執(zhí)法年活動(dòng)。在此期間，依法查處了一批假冒偽劣、套牌侵權(quán)種子重大案件，對違法違規(guī)企業(yè)采取了注銷、撤銷及吊銷資質(zhì)等處罰措施。目前，種子質(zhì)量合格率穩(wěn)定保持在 98% 以上，全國涉種案件數(shù)量連年下降，有效維護(hù)了保護(hù)創(chuàng)新、激勵(lì)創(chuàng)新的良好環(huán)境。在市場監(jiān)管方面，建立了常態(tài)化的監(jiān)督檢查機(jī)制，按季節(jié)開展專項(xiàng)檢查：春季和秋季重點(diǎn)檢查農(nóng)作物種子市場，夏季專項(xiàng)檢查制種基地，冬季則對企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督抽查。通過部門間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)，形成了內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)管相結(jié)合的市場監(jiān)管體系。

目前，云南省建設(shè)了2個(gè)省級農(nóng)作物種子質(zhì)量檢驗(yàn)中心，并設(shè)立了15個(gè)市縣級分中心，初步形成市縣級以檢測水分、發(fā)芽率、凈度指標(biāo)為基礎(chǔ)，省級以檢測純度、真實(shí)性和轉(zhuǎn)基因指標(biāo)為中心的種子質(zhì)量檢驗(yàn)體系[2（表1）。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2024年云南省共檢查種子門店18745個(gè)（次），抽檢種子企業(yè)737個(gè)（次），檢查制種基地約3.66萬 hm² ，抽檢樣品9993個(gè)，合格樣品9860個(gè)，樣品合格率 98.7% 。通過專項(xiàng)集中整治，云南省種業(yè)市場監(jiān)管已初見成效，有效防止了假、劣等問題種子流入市場，進(jìn)一步凈化了市場環(huán)境。

表1云南省持證農(nóng)作物種子檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)信息統(tǒng)計(jì)

2云南省種業(yè)市場監(jiān)管存在的問題

2.1 市場發(fā)展方面

2.1.1經(jīng)營主體多元化程度過高隨著市場化進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)，云南省種子經(jīng)營企業(yè)數(shù)量顯著增加，但由此導(dǎo)致從業(yè)人員專業(yè)素質(zhì)難以保障。由于市場準(zhǔn)入開放，部分經(jīng)營者文化素質(zhì)偏低，對法律及種子相關(guān)業(yè)務(wù)知識的理解和領(lǐng)悟不夠充分，守法經(jīng)營意識淡薄，經(jīng)營行為不規(guī)范，售后服務(wù)不完善，出現(xiàn)種子糾紛后處理很困難[3]。例如經(jīng)常出現(xiàn)不開發(fā)票或者收據(jù)，乃至售賣假種子等亂象。而且在種子經(jīng)營過程中，其涉及范圍較廣泛，涵蓋眾多的經(jīng)營場所，使得全面監(jiān)管體系的構(gòu)建面臨較大困難，難以將所有經(jīng)營場所納入其中。尤其在一些偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，部分經(jīng)營場所存在無照經(jīng)營、流動(dòng)經(jīng)營等不規(guī)范行為。

2.1.2品種多雜亂問題較突出當(dāng)前種子市場呈現(xiàn)供過于求的態(tài)勢，導(dǎo)致市場上的種子品種十分雜亂。盡管同一生態(tài)區(qū)實(shí)施引種備案制度，但品種審定的渠道目前仍相對寬松，使得每年通過審定備案的種子數(shù)量呈井噴式增加。這一現(xiàn)象直接造成市場品種過度繁雜，進(jìn)一步增大了農(nóng)戶選種難度，同時(shí)也給種子管理部門的監(jiān)管工作帶來新的監(jiān)管難題。

2.1.3種子使用者法律意識淡薄對于很多種子使用者而言，普遍存在自身文化程度偏低、專業(yè)知識匱乏等問題，導(dǎo)致其法律意識較為淡薄。由于長期缺乏獲取正規(guī)種子信息的渠道，該群體對種子真?zhèn)蔚谋孀R能力嚴(yán)重欠缺。在實(shí)際購買行為中，多數(shù)使用者僅依靠個(gè)人經(jīng)驗(yàn)或他人推薦做出決策，甚至存在因貪圖低價(jià)而購買劣質(zhì)種子的現(xiàn)象，這為不法經(jīng)營者提供了可乘之機(jī)。在日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)，部分使用者因從無證商販處購買種子而遭受經(jīng)濟(jì)損失的情況時(shí)有發(fā)生。更值得注意的是，由于法律意識淡薄，使用者往往忽視保存交易憑證（如發(fā)票、收據(jù)等），這不僅增加了監(jiān)管難度，也顯著提高了糾紛事件的發(fā)生概率。

2.2行業(yè)監(jiān)管方面

2.2.1 監(jiān)管體系尚不完善 當(dāng)前仍然存在著地方監(jiān)管體系不完善的問題。全省各地陸續(xù)在進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，根據(jù)2024年底統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，全省16個(gè)州（市）級種子管理機(jī)構(gòu)中，僅12個(gè)為獨(dú)立設(shè)置的種子管理站，玉溪市、楚雄州、怒江州、迪慶州4個(gè)州市的種子管理機(jī)構(gòu)已與其他事業(yè)單位合并；129個(gè)縣（區(qū)）級種子管理機(jī)構(gòu)中，56個(gè)已撤銷合并，僅77個(gè)保持獨(dú)立運(yùn)作。在機(jī)構(gòu)設(shè)置以及職能劃分的過程之中，各級管理部門之間并沒有形成有效協(xié)調(diào)，所以導(dǎo)致管理和執(zhí)法過程中職責(zé)劃分不明確，乃至整體工作無法具體落實(shí)，形成監(jiān)管脫節(jié)。而且在工作機(jī)制方面，質(zhì)量抽檢與執(zhí)法處罰之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制還存在改進(jìn)空間，需要對當(dāng)今機(jī)制進(jìn)一步完善，形成全面管轄，維持種子市場秩序。在監(jiān)管人員隊(duì)伍建設(shè)方面，缺少核心力量，尤其是對于專業(yè)技術(shù)人員的培養(yǎng)力度不足。這些問題直接影響種子市場監(jiān)管效能，亟需通過制度優(yōu)化加以解決。

2.2.2監(jiān)管力度不足種子市場監(jiān)管是一件需要投入較大人力的工作，但在全省范圍內(nèi)，種子監(jiān)管對象的范圍較大。現(xiàn)有監(jiān)管對象是農(nóng)作物生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)以及在種子生產(chǎn)經(jīng)營備案系統(tǒng)中已進(jìn)行備案的種子經(jīng)營門店，對于部分偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村存在的流動(dòng)種子攤販，往往無法完全顧及，存在監(jiān)管盲區(qū)。另外，云南邊境線長達(dá) 4060km ，邊境走私種子時(shí)有發(fā)生，存在取證難、辦案難度大、辦案周期長等執(zhí)法難題。在抽檢的過程中，部分種子門店多次被抽查，而有的種子門店多年都沒有被抽查，所以抽查數(shù)據(jù)的可參考性較低。此外，在現(xiàn)有的監(jiān)管中，忽視了對于蔬菜或者種苗類農(nóng)作物的種子監(jiān)管，需要進(jìn)一步拓展監(jiān)管的范圍。建議建立起種子監(jiān)管信息公開制度，引入社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，構(gòu)建多元共治的市場監(jiān)管格局。

2.2.3質(zhì)量檢驗(yàn)手段不完備云南省現(xiàn)行的品種純度檢測一般采取田間種植鑒定方法，其檢測播種周期與農(nóng)戶大田種植時(shí)間同步，導(dǎo)致即使檢測結(jié)果不合格，也因時(shí)效性問題無法采取有效干預(yù)措施，使得檢測結(jié)果的實(shí)踐指導(dǎo)價(jià)值受限。當(dāng)前市場套牌侵權(quán)現(xiàn)象日益嚴(yán)重，但國家標(biāo)準(zhǔn)樣品庫僅收錄通過品種審定、登記或植物新品種保護(hù)的品種樣本。隨著特色產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，蔬菜等其他作物種子質(zhì)量投訴增多，但由于目前品種登記范圍僅涵蓋29種非主要農(nóng)作物，且品種登記并不強(qiáng)制要求，因此大量蔬菜品種因未納入登記范圍而缺乏標(biāo)準(zhǔn)樣品儲(chǔ)備，在處理糾紛時(shí)，這種標(biāo)準(zhǔn)樣品的缺失導(dǎo)致在質(zhì)量糾紛中無法進(jìn)行品種真實(shí)性鑒定，嚴(yán)重制約了市場監(jiān)管效能。因此，品種真實(shí)性鑒別已成為當(dāng)前市場監(jiān)管體系中最突出的薄弱環(huán)節(jié)。

2.2.4生產(chǎn)經(jīng)營備案不健全現(xiàn)行備案制度的實(shí)施效果存在明顯不足。盡管相關(guān)政策體系已基本建立，但由于宣傳不到位，種子經(jīng)營主體對備案工作重視程度普遍不足。近年來云南省門店備案率雖顯著提升，但仍存在以下突出問題：首先，備案系統(tǒng)運(yùn)行穩(wěn)定性不足，尤其在春季銷售旺季集中備案期間，系統(tǒng)訪問困難現(xiàn)象頻發(fā)，嚴(yán)重影響備案工作效率。其次，部分經(jīng)營主體備案信息填報(bào)不規(guī)范，導(dǎo)致備案品種、數(shù)量等關(guān)鍵數(shù)據(jù)與實(shí)際銷售情況存在偏差。這一問題在蔬菜種子領(lǐng)域尤為突出，因其品種繁多但單品種數(shù)量較少，大大增加了備案工作難度。此外，隨著種子營銷模式多元化發(fā)展，特別是網(wǎng)絡(luò)銷售渠道的興起，部分經(jīng)銷商通過線上交易規(guī)避監(jiān)管，為備案和監(jiān)管工作帶來了新的挑戰(zhàn)。現(xiàn)行備案制度已難以適應(yīng)快速變化的市場環(huán)境，亟需進(jìn)行系統(tǒng)性完善。

3解決云南省種業(yè)市場監(jiān)管問題的策略

3.1建立健全全省種子監(jiān)管體系目前首要的目標(biāo)應(yīng)該是建立健全全省種子監(jiān)管體系，使其更為完善，進(jìn)而有效開展種子監(jiān)管工作。強(qiáng)化種業(yè)管理職能，建立健全省、州（市）縣（市、區(qū)）3級種業(yè)管理體系，充實(shí)種業(yè)管理隊(duì)伍，構(gòu)建職責(zé)明確、相互協(xié)作、運(yùn)行高效的新時(shí)代現(xiàn)代種業(yè)監(jiān)管和服務(wù)體系[5]。加強(qiáng)基層監(jiān)管執(zhí)法力量，強(qiáng)化業(yè)務(wù)能力建設(shè)，提升種業(yè)監(jiān)管隊(duì)伍技術(shù)水平和農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法能力。

3.2提升種子市場監(jiān)管力度要深入推進(jìn)監(jiān)管執(zhí)法年活動(dòng)，在整個(gè)監(jiān)管的過程中，從源頭著手，加強(qiáng)對種子企業(yè)的管理，通過規(guī)范種子企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營行為，有效避免假劣種子進(jìn)人市場。加強(qiáng)種子市場的監(jiān)管，嚴(yán)把基地關(guān)、企業(yè)關(guān)、市場關(guān)，嚴(yán)厲打擊種業(yè)領(lǐng)域無證生產(chǎn)經(jīng)營、假冒偽劣、基地套購搶購等違法行為。開展品種清理，將品種真實(shí)性作為檢測的核心任務(wù)，對于未審先推或者套牌侵權(quán)行為要及時(shí)制止，并且依法依規(guī)進(jìn)行處罰等，大幅減少同質(zhì)化品種。對種子企業(yè)經(jīng)營者以及用戶進(jìn)行培訓(xùn)引導(dǎo)，讓其能夠認(rèn)識到市場監(jiān)管的重要性，自覺遵守經(jīng)營秩序。建立跨區(qū)域、跨部門聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制，壓實(shí)屬地監(jiān)管責(zé)任，提高監(jiān)管效能。不斷提高治理成效，營造創(chuàng)新主體有動(dòng)力、市場主體有活力、種業(yè)市場有秩序的良好種業(yè)發(fā)展環(huán)境。

3.3強(qiáng)化種子質(zhì)量檢驗(yàn)?zāi)芰ㄔO(shè)完善農(nóng)作物種子質(zhì)量檢驗(yàn)體系，形成省、市、縣3級質(zhì)量監(jiān)督檢測網(wǎng)絡(luò)。做好農(nóng)作物種子質(zhì)量檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定工作，定期開展持證檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)能力提升等活動(dòng)，加強(qiáng)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的技術(shù)水平，使檢驗(yàn)結(jié)果更為準(zhǔn)確高效。加大財(cái)政支持，完善省級種子質(zhì)量檢測中心和區(qū)域性種子質(zhì)量檢測機(jī)構(gòu)設(shè)施條件5，定期開展檢驗(yàn)人員培訓(xùn)，通過系統(tǒng)學(xué)習(xí)與實(shí)踐操作，全面提高種子檢驗(yàn)人員的業(yè)務(wù)水平和實(shí)際操作能力，進(jìn)而建設(shè)一支高水平的質(zhì)量檢驗(yàn)隊(duì)伍，不斷提升種子質(zhì)量監(jiān)管技術(shù)支撐能力，更好地服務(wù)新形勢下農(nóng)作物種子管理工作，為保障國家糧食安全、促進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展貢獻(xiàn)力量。

3.4提升種業(yè)監(jiān)管信息化水平完善的備案管理能夠規(guī)范經(jīng)營商的行為，通過生產(chǎn)經(jīng)營備案管理，明確生產(chǎn)經(jīng)營的實(shí)施主體。強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)備案，加強(qiáng)對網(wǎng)上備案系統(tǒng)、種子供需調(diào)度系統(tǒng)等業(yè)務(wù)平臺(tái)的操作培訓(xùn)，種子管理部門要嚴(yán)格審核經(jīng)營戶經(jīng)營證照、種子合法性等有關(guān)備案資料，督促轄區(qū)內(nèi)經(jīng)營門店及時(shí)進(jìn)行網(wǎng)上備案。要積極促進(jìn)信息化在種子生產(chǎn)運(yùn)營備案、標(biāo)簽標(biāo)記、可追溯管理等環(huán)節(jié)的運(yùn)用，執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)申報(bào)、網(wǎng)絡(luò)審批、網(wǎng)絡(luò)布置、網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)計(jì)，借助工作數(shù)字化構(gòu)建可追蹤管理基礎(chǔ)。強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任，促進(jìn)企業(yè)建立完善生產(chǎn)運(yùn)營、產(chǎn)品物流等數(shù)據(jù)信息，優(yōu)化標(biāo)簽二維碼的制作與管理，確保追蹤信息全面精確[，形成清明的市場環(huán)境。

4結(jié)語

經(jīng)過持續(xù)4年的種業(yè)監(jiān)管執(zhí)法年專項(xiàng)行動(dòng)，云南省在種子市場監(jiān)管方面已取得階段性成效，具體表現(xiàn)在市場秩序逐步規(guī)范、種子質(zhì)量穩(wěn)步提升、企業(yè)合規(guī)意識顯著增強(qiáng)等方面。然而，對照中央和省委關(guān)于種業(yè)振興行動(dòng)的決策部署，以及農(nóng)民群眾和種業(yè)企業(yè)的現(xiàn)實(shí)需求，當(dāng)前監(jiān)管工作仍面臨侵權(quán)案件易發(fā)多發(fā)、違法行為屢禁不止等突出挑戰(zhàn)，必須下更大力氣凈化種業(yè)市場環(huán)境。在未來市場監(jiān)管的過程中，建議從以下5個(gè)方面強(qiáng)化種業(yè)市場監(jiān)管。一是創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制，探索建立“互聯(lián)網(wǎng) + 監(jiān)管”模式，運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析等技術(shù)手段提升監(jiān)管效能。二是強(qiáng)化監(jiān)管力度，重點(diǎn)打擊套牌侵權(quán)、制假售假等違法行為，建立跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作機(jī)制。三是擴(kuò)大監(jiān)管范圍，將蔬菜、果樹等非主要農(nóng)作物種子納入重點(diǎn)監(jiān)管范疇。四是完善支撐體系，加大財(cái)政投入，提升檢驗(yàn)檢測能力，建設(shè)完善省級種子質(zhì)量檢驗(yàn)中心。五是健全長效機(jī)制，優(yōu)化生產(chǎn)經(jīng)營備案制度，強(qiáng)化信用監(jiān)管，推動(dòng)行業(yè)自律。未來，云南省應(yīng)立足區(qū)域特色，持續(xù)完善種業(yè)市場監(jiān)管體系，重點(diǎn)在技術(shù)應(yīng)用和協(xié)同治理等方面實(shí)現(xiàn)突破，建議下一步著重開展邊境種子走私聯(lián)防聯(lián)控、品種DNA指紋數(shù)據(jù)庫建設(shè)及非主要農(nóng)作物種子監(jiān)管等工作，切實(shí)提升監(jiān)管能力和水平，為保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用種安全、促進(jìn)種業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐。

參考文獻(xiàn)

[1]江炳偉.茂名市水稻種業(yè)市場現(xiàn)狀與對策分析.廣州：華南農(nóng)業(yè)大學(xué)，2012

[2]趙國珍，奎麗梅.云南水稻生產(chǎn)概況及種業(yè)發(fā)展分析//云南省科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì).第四屆云南省科協(xié)學(xué)術(shù)年會(huì)生物種業(yè)論壇論文集.昆明：云南省科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)，2014

[3]詹金碧，李天海.湄潭縣非主要農(nóng)作物種子監(jiān)管中的問題及應(yīng)對策略.農(nóng)業(yè)科技通訊，2022（3）：35-37

[4]白娜，王貴，張富海，張宗東，王偉.煙臺(tái)市種子市場監(jiān)管的現(xiàn)狀、問題及對策.中國種業(yè)，2017（7）：42-44

[5]趙杰平，瞿桂鑫.云南省種業(yè)現(xiàn)狀及加快推進(jìn)種業(yè)建設(shè)的建議.種子，2022，41（8）：136-139

（收稿日期：2025-04-17）