促進(jìn)空間正義的城市更新規(guī)劃：內(nèi)容體系與關(guān)鍵制度

中圖分類號：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1001-8158（2025）06-0021-11

空間正義是隨著城市問題激化而產(chǎn)生的空間治理新價(jià)值訴求，中國式現(xiàn)代化和城市高質(zhì)量發(fā)展要求城市空間治理目標(biāo)由經(jīng)濟(jì)效率優(yōu)先轉(zhuǎn)向空間正義導(dǎo)向下的“效率、正義\"的綜合平衡[。中共二十大報(bào)告提出要提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平，實(shí)施以人民為中心的城市更新行動。城市更新的本質(zhì)是對空間資源要素進(jìn)行再配置的一種空間生產(chǎn)過程，是促進(jìn)城市空間正義價(jià)值實(shí)現(xiàn)的有效手段。然而，現(xiàn)階段大量城市更新實(shí)踐偏離空間正義的價(jià)值導(dǎo)向，帶來眾多社會經(jīng)濟(jì)問題，如空間權(quán)利剝奪、在地文化斷裂、弱勢群體邊緣化、地價(jià)和房價(jià)持續(xù)飆升等，激化了城市空間非正義問題[2-3]。因此，回歸空間正義的核心理念，深入探討其在城市更新中的內(nèi)涵和實(shí)現(xiàn)路徑，是矯正空間非正義問題的重要途徑。

空間規(guī)劃作為現(xiàn)代國家實(shí)施空間治理的重要手段，對空間資源配置起決定性作用。以規(guī)劃為引領(lǐng)，推進(jìn)城市更新系統(tǒng)性治理是破解城市更新中空間正義缺位的關(guān)鍵。2019年5月中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》，明確了分級分類建立國土空間規(guī)劃體系。在“多規(guī)合一”的規(guī)劃改革指引下，針對存量空間的規(guī)劃工作取得了積極進(jìn)展，但城市更新規(guī)劃體系和制度建設(shè)總體滯后于實(shí)踐進(jìn)程，城市更新在增量規(guī)劃的制度框架中推進(jìn)困難[4，仍然存在著城市更新規(guī)劃系統(tǒng)性不足和定位不清5、城市更新工作與國土空間規(guī)劃體系銜接不順暢4、傳統(tǒng)增量規(guī)劃難以指導(dǎo)更新實(shí)踐、規(guī)劃管控要求缺乏落實(shí)手段等問題，難以為促進(jìn)空間正義的城市更新規(guī)劃提供制度支撐。因此，亟需在國土空間規(guī)劃體系框架下厘清促進(jìn)空間正義的城市更新規(guī)劃內(nèi)容體系與關(guān)鍵制度，為城市更新規(guī)劃的編制實(shí)施提供理論支撐。

學(xué)者們對城市更新規(guī)劃的內(nèi)容體系與關(guān)鍵制度進(jìn)行了探討，研究多聚焦于城市更新規(guī)劃編制的總體思路、技術(shù)方法[和地方實(shí)踐探索等，如基于土地發(fā)展權(quán)配置視角提出城市更新規(guī)劃的內(nèi)容框架、編制與管控內(nèi)在邏輯9；以城市更新專項(xiàng)規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，從系統(tǒng)策劃、空間管控、機(jī)制創(chuàng)新、政策保障等維度提出城市更新項(xiàng)目策劃及實(shí)施技術(shù)路徑[10]；探索“雙碳”目標(biāo)下的城市更新規(guī)劃編制實(shí)施路徑[11]。但現(xiàn)有研究缺少在空間正義視角下系統(tǒng)探究城市更新規(guī)劃內(nèi)容體系和支撐規(guī)劃有效實(shí)施的關(guān)鍵制度，無法為面向空間正義的城市更新治理提供有效指導(dǎo)。鑒于此，本文從促進(jìn)空間正義的城市更新本質(zhì)內(nèi)涵出發(fā)，嘗試構(gòu)建融入“五級三類”國土空間規(guī)劃體系的城市更新規(guī)劃內(nèi)容體系，辨識影響規(guī)劃落實(shí)的關(guān)鍵制度及其與空間正義目標(biāo)的協(xié)調(diào)關(guān)系，在明晰關(guān)鍵制度現(xiàn)存障礙基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出相關(guān)制度的優(yōu)化建議，以期豐富城市空間正義與城市更新治理的理論體系和研究范式，并為存量時(shí)代的城市更新規(guī)劃工作提供決策參考與實(shí)踐指引。

1促進(jìn)空間正義的城市更新內(nèi)涵

城市更新理念經(jīng)歷了從最初關(guān)注貧民窟清理的形體主義到人本主義再到可持續(xù)發(fā)展的轉(zhuǎn)變，涉及城市人居環(huán)境、公共服務(wù)、城市文化等眾多城市系統(tǒng)要素[4，12]，具有物質(zhì)更新與非物質(zhì)更新雙重內(nèi)涵。其中，物質(zhì)更新是指通過整治、改善、修復(fù)、保護(hù)等多樣化更新方式優(yōu)化城市物理環(huán)境[13]，包括完善基礎(chǔ)設(shè)施、改善人居環(huán)境、修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)等。而非物質(zhì)更新往往以物質(zhì)空間為載體，通過重塑城市軟實(shí)力推動城市實(shí)現(xiàn)文化復(fù)興、空間權(quán)利平等、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等目標(biāo)。然而，在傳統(tǒng)城市更新中，強(qiáng)勢的地方政府占據(jù)主導(dǎo)地位，過分追逐空間經(jīng)濟(jì)效益而損害空間正義，造成正義價(jià)值與制度條件缺失，導(dǎo)致空間剝奪與隔離、生態(tài)環(huán)境破壞等城市空間不公正問題，引發(fā)了一系列社會矛盾。在此情景下，尋求促進(jìn)空間正義的城市更新逐漸成為學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)。

“空間正義”根植于生產(chǎn)關(guān)系的歷史過程和結(jié)果[14]，哈維將其定義為社會正義在空間層面的體現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)城市社會資源的公平分配，他所倡導(dǎo)的“空間正義”是地理分配過程與資源分配結(jié)果的公正[15]。在中國城市更新情境下，學(xué)者們基于分配過程所認(rèn)為的空間正義是一種群體關(guān)系正義，強(qiáng)調(diào)不同群體享有平等的空間權(quán)利，要求綜合考量不同利益群體的需求與偏好，使社會各類群體能夠平等地利用城市空間進(jìn)行生產(chǎn)、占有、利用、交換、消費(fèi)[，尤其要消除城市更新中對弱勢群體的欺壓[17]。而基于分配結(jié)果所定義的空間正義是一種人地關(guān)系正義，要求城市更新的空間資源配置與人口需求相協(xié)調(diào)，并關(guān)注經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)等城市子系統(tǒng)的統(tǒng)籌發(fā)展[17-18]。基于此，本文認(rèn)為促進(jìn)空間正義的城市更新應(yīng)是兼顧人地關(guān)系正義與群體關(guān)系正義，通過物質(zhì)性更新與非物質(zhì)性更新改變經(jīng)濟(jì)衰落、文脈割裂等城市空間非正義狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境等多目標(biāo)協(xié)同發(fā)展的同時(shí)，保障社會不同群體享有平等的空間權(quán)利（圖1）。

具體來說，一方面，城市更新需通過改善空間供給與空間需求的適配性，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境等城市子系統(tǒng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展[18]。在經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)下，強(qiáng)調(diào)通過空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、空間價(jià)值挖潛等更新手段推動城市緊湊集約發(fā)展和多元協(xié)調(diào)發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)城市功能優(yōu)化、片區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、空間效益提高等目標(biāo)。在社會系統(tǒng)下，應(yīng)處理好城市風(fēng)貌發(fā)展與歷史文化延續(xù)的關(guān)系，在城市更新中實(shí)現(xiàn)城市文化復(fù)興，避免產(chǎn)生“千城一面”等空間非正義現(xiàn)象[19]。在環(huán)境系統(tǒng)下，強(qiáng)調(diào)科學(xué)布局生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，推動生態(tài)環(huán)境修復(fù)、居住環(huán)境品質(zhì)提升，系統(tǒng)完善城市市政基礎(chǔ)設(shè)施，提供城市安全韌性保障。另一方面，城市更新應(yīng)秉承以人為本的理念，保障不同群體享有平等的空間權(quán)利[12]，并謀求化解其對弱勢群體的負(fù)面影響。一是要賦予不同利益主體平等參與城市更新治理的權(quán)利，合理平衡地方政府、社會公眾、市場主體、土地權(quán)利人等利益主體多樣化的更新需求，同時(shí)保障地塊不同業(yè)主在城市更新過程中的開發(fā)權(quán)利[20]。二是確保不同利益主體平等參與城市更新增值利益的分配，確保土地發(fā)展權(quán)重構(gòu)和產(chǎn)權(quán)協(xié)調(diào)過程的利益平衡，減少因土地用途變更和開發(fā)強(qiáng)度改變而產(chǎn)生的增值分配不公平[21-22]

圖1促進(jìn)空間正義的城市更新內(nèi)涵

Fig.1 Connotation of urbanrenewal forpromoting spatial justice

2促進(jìn)空間正義的城市更新規(guī)劃內(nèi)容體系

在國土空間規(guī)劃體系改革背景下，立足“五級三類”國土空間規(guī)劃體系，建立“市域一單元一地塊”三級城市更新規(guī)劃管理體系8，并構(gòu)建面向空間正義的“市級總規(guī)一專項(xiàng)規(guī)劃一規(guī)劃單元詳規(guī)一實(shí)施單元詳規(guī)\"城市更新規(guī)劃內(nèi)容體系（圖2），實(shí)現(xiàn)從宏觀戰(zhàn)略布局到微觀實(shí)施管控的多尺度治理，是破解空間非正義問題的結(jié)構(gòu)性抓手。其中，市域規(guī)劃承載著行政部門的發(fā)展意志，以人地關(guān)系正義為價(jià)值導(dǎo)向，聚焦存量空間資源的統(tǒng)籌利用，遵循城市文化復(fù)興、環(huán)境品質(zhì)提升、城市安全韌性保障、空間效益提高、城市功能優(yōu)化、片區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展等目標(biāo)原則，以市級國土空間總體規(guī)劃和城市更新專項(xiàng)規(guī)劃為落實(shí)載體，承載著城市更新戰(zhàn)略統(tǒng)籌與路徑指引功能。單元層級作為城市更新規(guī)劃的中間層級，具有分解落實(shí)整體更新目標(biāo)的關(guān)鍵作用，通過錨定利益主體需求平衡、公共服務(wù)配置均衡等群體關(guān)系正義目標(biāo)與維護(hù)公共利益的基本準(zhǔn)則，將城市更新規(guī)劃單元詳細(xì)規(guī)劃作為指標(biāo)管控的重要手段，實(shí)現(xiàn)市級戰(zhàn)略向可操作的片區(qū)目標(biāo)轉(zhuǎn)化。地塊層級的城市更新實(shí)施單元詳細(xì)規(guī)劃是規(guī)劃落實(shí)的最終載體，其內(nèi)容直接關(guān)系到空間資源具體配置，核心在于落實(shí)產(chǎn)權(quán)利益平衡、業(yè)主開發(fā)權(quán)利保障、土地發(fā)展權(quán)配置公平、空間增值分配公平等群體關(guān)系正義目標(biāo)。

（1）以市級總規(guī)與城市更新專項(xiàng)規(guī)劃為載體的宏觀統(tǒng)籌。市級總規(guī)承擔(dān)城市更新的戰(zhàn)略引領(lǐng)與空間統(tǒng)籌職能，重點(diǎn)對更新目標(biāo)、空間結(jié)構(gòu)與規(guī)模總量、更新單元和管控邊界進(jìn)行科學(xué)統(tǒng)籌。一是以問題為導(dǎo)向，明確城市更新目標(biāo)。依托城市體檢綜合評估城市發(fā)展?fàn)顩r，系統(tǒng)診斷城市空間非正義問題，聚焦城市功能優(yōu)化、環(huán)境品質(zhì)提升等目標(biāo)，確立規(guī)劃引領(lǐng)、公共利益優(yōu)先等更新原則，為下級規(guī)劃提供清晰的方向指引與行動框架。二是以現(xiàn)狀調(diào)查為基礎(chǔ)，明確城市更新空間部署。基于城市體檢結(jié)果，結(jié)合GIS空間分析與熱力圖等技術(shù)識別公共服務(wù)短缺等重點(diǎn)問題區(qū)域，系統(tǒng)梳理老舊小區(qū)、歷史建筑等可更新資源的規(guī)模、權(quán)屬與空間分布特征，遵循統(tǒng)一事權(quán)、管理邊界等原則劃定更新改造功能區(qū)，明確城市更新空間部署，并對建筑規(guī)模總量和城市更新用地總量進(jìn)行合理控制。三是遵循因地制宜原則，劃定城市更新單元。城市更新單元作為城市更新活動的基本空間管理單位，承擔(dān)政策傳導(dǎo)、資源配置和利益協(xié)調(diào)的核心功能，應(yīng)結(jié)合片區(qū)特征和更新類型劃定城市更新單元。如深圳針對拆除重建類更新活動，綜合考慮原有城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施情況、自然環(huán)境及產(chǎn)權(quán)邊界等因素，劃定相對成片連片區(qū)域作為城市更新單元。此外，應(yīng)根據(jù)各類空間管理單元管控要素特征差異化提出更新方式等引導(dǎo)性內(nèi)容。四是平衡保護(hù)與開發(fā)關(guān)系，明確底線約束要求。需明確控制性管控邊界與要素指引，在功能布局中采用更新織補(bǔ)理念，避免藍(lán)綠空間被過度擠占，同時(shí)需精準(zhǔn)劃定歷史文化保護(hù)區(qū)范圍，并采取名錄管理方式進(jìn)行約束。

城市更新專項(xiàng)規(guī)劃是落實(shí)總體規(guī)劃的核心工具，應(yīng)聚焦更新實(shí)施路徑設(shè)計(jì)，通過體系構(gòu)建、空間部署、規(guī)模控制、更新方式指引、邊界約束等對總規(guī)內(nèi)容進(jìn)行傳導(dǎo)。一是構(gòu)建縱橫貫通、高效協(xié)同的多層級城市更新規(guī)劃運(yùn)行體系。如北京采用融入國土空間規(guī)劃體系的方式，建立了“總體規(guī)劃一專項(xiàng)規(guī)劃一街區(qū)控規(guī)一更新項(xiàng)目實(shí)施方案”的城市更新工作體系；上海采用疊加互動模式，在現(xiàn)有國土空間規(guī)劃體系上疊加“城市更新指引—城市更新方案”規(guī)則體系[23]。二是明確連片統(tǒng)籌、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的城市更新布局。應(yīng)銜接總規(guī)目標(biāo)，將市級總規(guī)劃定的戰(zhàn)略分區(qū)轉(zhuǎn)換為更新空間骨架。依托軌道交通、生態(tài)綠廊等線性空間，復(fù)合布局功能節(jié)點(diǎn)，并通過構(gòu)建連片統(tǒng)籌的更新空間格局，實(shí)現(xiàn)片區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。三是明晰精準(zhǔn)適配、要素協(xié)調(diào)的城市更新規(guī)模。依托規(guī)劃傳導(dǎo)體系，遵循城市功能布局和人口分布相協(xié)調(diào)的原則，強(qiáng)化目標(biāo)、問題、實(shí)施導(dǎo)向，將更新總體規(guī)模拆解至更新建筑規(guī)模、公共服務(wù)設(shè)施用地規(guī)模等多個(gè)維度。四是確定人本優(yōu)先、分類施策的城市更新內(nèi)容與方式。以居民需求為導(dǎo)向，依據(jù)不同更新內(nèi)容差異化制定更新方式指引。例如，針對安全隱患突出、功能嚴(yán)重衰退區(qū)域，采用拆除重建方式，如深圳白石洲城中村的連片改造；針對需保留肌理的歷史街區(qū)或產(chǎn)權(quán)復(fù)雜區(qū)域，采用綜合整治方式，如南京小西湖的“自愿騰遷 + 原址修”方式等。五是給予約束量化、強(qiáng)度分級的城市更新管控引導(dǎo)。將總規(guī)的底線約束邊界轉(zhuǎn)化為可量化的生態(tài)安全、文化保護(hù)指標(biāo)，并探索城市更新地區(qū)開發(fā)強(qiáng)度分級管控規(guī)則。如廣州要求歷史核心保護(hù)區(qū)的建筑限高 12m 建設(shè)控制地帶面積約為 2.5km² ○

（2）以城市更新規(guī)劃單元詳細(xì)規(guī)劃為載體的剛彈管控。城市更新規(guī)劃單元詳細(xì)規(guī)劃作為功能容量管控的重要手段，著重通過指標(biāo)動態(tài)傳導(dǎo)、需求精準(zhǔn)響應(yīng)與剛彈協(xié)同管理，對城市更新單元的功能定位、用地布局、公共服務(wù)、生態(tài)空間等核心要素進(jìn)行系統(tǒng)管控。一是系統(tǒng)識別單元更新資源與更新需求。以現(xiàn)狀評估與多元協(xié)商為基礎(chǔ)，通過居民問卷、專家論證等方式充分征詢利益相關(guān)者意愿，對民生問題和居民需求進(jìn)行梳理，從而指導(dǎo)更新單元詳細(xì)規(guī)劃的目標(biāo)定位、用地布局和配套要求，促進(jìn)利益主體需求平衡。如北京通過綜合體檢評估形成街區(qū)問題清單、資源清單、需求清單和愿景清單，并納入法定控規(guī)成果[23]。二是精準(zhǔn)鎖定更新單元功能定位。基于調(diào)查結(jié)果，分解宏觀愿景和目標(biāo)，確定城市更新單元的功能定位與主導(dǎo)功能，并遵循剛性管控、彈性管理的原則劃定規(guī)劃指標(biāo)。三是有效優(yōu)化用地布局。通過明確本級城市更新單元的用地結(jié)構(gòu)與用地布局，同時(shí)確立土地開發(fā)空間關(guān)系的基本準(zhǔn)則，為實(shí)施層面的土地開發(fā)使用提供清晰的指導(dǎo)框架。四是科學(xué)制定公共服務(wù)配置要求。基于居民更新需求，遵循均衡配置原則，科學(xué)制定各類公共服務(wù)設(shè)施的分布與布局策略，并建立與城市更新規(guī)模管控要求相適應(yīng)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)要求，如廣州按3萬～10萬常住服務(wù)人口、 0.8～1.2km 為服務(wù)半徑的 15min 生活圈配置公共服務(wù)設(shè)施。五是剛性守護(hù)藍(lán)綠空間要求。依據(jù)更新單元生態(tài)基底條件，明確單元內(nèi)藍(lán)綠空間總量與布局，并通過建立“綠線 + 藍(lán)線”控制圖則等方式對其進(jìn)行剛性管控。

（3）以城市更新實(shí)施單元詳細(xì)規(guī)劃為載體的實(shí)施指引。城市更新實(shí)施單元詳細(xì)規(guī)劃作為土地供應(yīng)、規(guī)劃許可和項(xiàng)目建設(shè)的法定依據(jù)，應(yīng)側(cè)重實(shí)施性，以確定更新地塊的各項(xiàng)規(guī)劃管控指標(biāo)和引導(dǎo)要求為基本任務(wù)。其主要規(guī)劃內(nèi)容包括：一是依據(jù)權(quán)屬邊界與管控要求劃定城市更新地塊。應(yīng)基于土地權(quán)屬邊界和不同管控要求對地塊范圍進(jìn)行劃分，并明確地塊最小整合單元，通過產(chǎn)權(quán)置換、權(quán)益補(bǔ)償?shù)却胧┻M(jìn)行產(chǎn)權(quán)整合，對碎片化地塊實(shí)施強(qiáng)制歸并。二是依據(jù)空間屬性與承載力明確用地功能控制要求。根據(jù)地塊的具體特性、周邊基礎(chǔ)設(shè)施的承載能力等，結(jié)合單元規(guī)劃控制要求，合理制定土地開發(fā)強(qiáng)度、土地用途、土地性質(zhì)、土地使用兼容性指標(biāo)。三是依據(jù)上級規(guī)劃要求確定地塊控制指標(biāo)。加強(qiáng)上級指標(biāo)的分解傳導(dǎo)，同時(shí)綜合考慮地塊容積率、建筑高度、建筑密度、綠地率等管控指標(biāo)與人口規(guī)模、居民需求的匹配關(guān)系，規(guī)范土地開發(fā)行為。四是依據(jù)更新需求制定土地使用要求。如明確地塊轉(zhuǎn)讓、拆分等規(guī)定，促進(jìn)土地資源的合理流轉(zhuǎn)和利用；研究容積率獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)償規(guī)定、完善市政公用設(shè)施配置等再開發(fā)政策，保障業(yè)主開發(fā)權(quán)利。

3促進(jìn)空間正義的城市更新規(guī)劃制度框架

3.1促進(jìn)空間正義的城市更新規(guī)劃關(guān)鍵制度

空間規(guī)劃制度、用途管制制度與產(chǎn)權(quán)制度共同構(gòu)成促進(jìn)空間正義的城市更新規(guī)劃的制度基礎(chǔ)[1，12]。首先，空間規(guī)劃制度作用于用途管制制度與產(chǎn)權(quán)制度，規(guī)劃約束下的城市更新空間布局、土地用途等指標(biāo)是用途管制制度實(shí)施的重要依據(jù)；空間規(guī)劃制度能通過規(guī)劃目標(biāo)、規(guī)劃政策等重塑空間配置方式，進(jìn)一步制約或激發(fā)產(chǎn)權(quán)權(quán)能從而影響產(chǎn)權(quán)制度的調(diào)整[24-25]。其次，產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度是存量時(shí)代下空間規(guī)劃制度構(gòu)建的基礎(chǔ)，產(chǎn)權(quán)制度限制或激勵(lì)著空間規(guī)劃制度對空間生產(chǎn)要素的安排，用途管制制度則保障空間規(guī)劃制度的落實(shí)。最后，用途管制制度是空間外部性產(chǎn)生的前提，影響著產(chǎn)權(quán)制度中分配機(jī)制設(shè)計(jì)；而產(chǎn)權(quán)制度則作為用途管制制度的基礎(chǔ)保障與實(shí)施依據(jù)，通過明晰權(quán)屬邊界與權(quán)益關(guān)系，能減少因權(quán)屬爭議或利益糾紛引發(fā)的管制阻力。

3.2空間正義自標(biāo)與關(guān)鍵制度的協(xié)調(diào)關(guān)系

空間規(guī)劃、用途管制與產(chǎn)權(quán)制度通過各自關(guān)鍵機(jī)制的有機(jī)銜接，搭接起城市更新規(guī)劃與空間正義目標(biāo)的橋梁，為促進(jìn)空間正義的城市更新規(guī)劃內(nèi)容的實(shí)施提供制度保障與路徑引導(dǎo)（圖3）。

第一，空間規(guī)劃制度主要涉及規(guī)劃的編制和實(shí)施環(huán)節(jié)[]，包含規(guī)劃傳導(dǎo)機(jī)制、規(guī)劃動態(tài)調(diào)整機(jī)制和指標(biāo)平衡機(jī)制。規(guī)劃傳導(dǎo)機(jī)制通過對市域?qū)用嫠_定的城市更新目標(biāo)、空間布局與規(guī)模、單元分區(qū)與邊界等規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行傳導(dǎo)，確保片區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、利益主體需求平衡、公共服務(wù)配置均衡等空間正義目標(biāo)落地。如在市級專項(xiàng)規(guī)劃中對城市更新規(guī)模進(jìn)行規(guī)定，向下傳導(dǎo)至更新單元層面的公共服務(wù)設(shè)施配套要求，進(jìn)而在地塊尺度明確配套設(shè)施的具體配置，從而滿足居民差異化需求。動態(tài)調(diào)整機(jī)制通過改變土地用途兼容、建筑功能復(fù)合等，確保各類利益主體在土地再開發(fā)過程中獲得合理的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，促進(jìn)產(chǎn)權(quán)利益平衡。而指標(biāo)平衡機(jī)制通過統(tǒng)籌平衡區(qū)域內(nèi)單元尺度的規(guī)劃指標(biāo)，為單個(gè)城市更新項(xiàng)目規(guī)劃指標(biāo)留下彈性包容空間，確保業(yè)主開發(fā)權(quán)利。

第二，用途管制制度源于土地用途管制，其管制對象從土地要素拓展至全域全類型空間要素[26-27]，主要包含剛性管控機(jī)制和彈性管控機(jī)制。剛性管控機(jī)制通過對更新目標(biāo)、空間結(jié)構(gòu)與邊界控制要素的嚴(yán)格管控，確保城市各功能區(qū)的合理布局和協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)城市功能優(yōu)化，保障城市文化復(fù)興、環(huán)境品質(zhì)提升等目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。彈性管控機(jī)制允許在規(guī)劃期內(nèi)依據(jù)市場供需變化或公共利益需求，在滿足剛性控制要求的情況下，對更新策略、空間布局、地塊指標(biāo)等規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整，從而提升空間經(jīng)濟(jì)社會效益

第三，產(chǎn)權(quán)制度主要包括土地發(fā)展權(quán)配置機(jī)制、產(chǎn)權(quán)激勵(lì)機(jī)制與土地增值分配機(jī)制。土地發(fā)展權(quán)配置機(jī)制通過調(diào)整地塊詳細(xì)規(guī)劃中土地用途、容積率、密度等規(guī)劃指標(biāo)，減少土地發(fā)展權(quán)的產(chǎn)權(quán)差，從而保障土地發(fā)展權(quán)配置公平。產(chǎn)權(quán)激勵(lì)機(jī)制通過容積率獎(jiǎng)勵(lì)、開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移等政策支持，激發(fā)多主體參與城市更新治理的積極性，提升資源配置效率。土地增值分配機(jī)制則通過落實(shí)土地使用激勵(lì)性要求，對因產(chǎn)權(quán)變更、用途轉(zhuǎn)變等引發(fā)的土地增值進(jìn)行再次分配，促進(jìn)空間增值分配公平。

圖3城市更新規(guī)劃制度與空間正義目標(biāo)的協(xié)調(diào)關(guān)系

Fig.3 Coordinated relationship between urban renewal planning systemand spatial justice goals

4促進(jìn)空間正義的城市更新規(guī)劃制度障礙與優(yōu)化

4.1空間規(guī)劃制度：雙向傳導(dǎo)破解規(guī)劃響應(yīng)滯后難題

當(dāng)前我國空間規(guī)劃制度主要適配于增量發(fā)展模式，難以有效指導(dǎo)存量時(shí)代的城市更新工作。城市更新空間規(guī)劃制度的核心問題在于：一是城市更新規(guī)劃與法定規(guī)劃的銜接與分級傳導(dǎo)機(jī)制不健全5，缺乏系統(tǒng)性統(tǒng)籌安排，導(dǎo)致更新項(xiàng)目碎片化。二是規(guī)劃實(shí)施路徑不清晰，規(guī)劃管控要求缺乏落實(shí)手段[，難以保障將促進(jìn)空間正義的城市更新規(guī)劃要求轉(zhuǎn)化為具體行動。三是規(guī)劃調(diào)整機(jī)制缺乏彈性，部分更新項(xiàng)目因規(guī)劃指標(biāo)調(diào)整受限而難以推進(jìn)，業(yè)主開發(fā)權(quán)利受限。四是城市體檢與規(guī)劃評估等與規(guī)劃調(diào)整脫節(jié)，評估結(jié)果未能有效反饋到規(guī)劃調(diào)整中，規(guī)劃調(diào)整缺乏科學(xué)依據(jù)，導(dǎo)致空間潛在價(jià)值難以釋放、產(chǎn)權(quán)主體利益受損。為破解上述困境，需以規(guī)劃傳導(dǎo)機(jī)制為制度基礎(chǔ)，以規(guī)劃動態(tài)調(diào)整機(jī)制和指標(biāo)平衡機(jī)制作為制度調(diào)節(jié)工具，通過自上而下的規(guī)劃傳導(dǎo)與自下而上的規(guī)劃反饋，保障不同層次與類型的規(guī)劃能夠有機(jī)銜接、相互支撐，促進(jìn)空間正義目標(biāo)順利達(dá)成（圖4）。

一方面，需通過精準(zhǔn)適配的規(guī)劃傳導(dǎo)機(jī)制暢通自上而下的規(guī)劃傳導(dǎo)路徑。依托“目標(biāo)、結(jié)構(gòu)、名錄、位置、分區(qū)、邊界、指標(biāo)”等傳導(dǎo)載體[28]，按照傳導(dǎo)的深度要求，通過落實(shí)、深化、優(yōu)化、增補(bǔ)等傳導(dǎo)方式確保促進(jìn)空間正義的城市更新規(guī)劃要求精準(zhǔn)落地。例如杭州對“高質(zhì)量”和“現(xiàn)代化”發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行深化，確定重視城市安全與底線、補(bǔ)齊建設(shè)短板等4條更新主線，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的有效傳導(dǎo)；北京在市級城市更新專項(xiàng)規(guī)劃中基于全市1371個(gè)街區(qū)邊界，依據(jù)存量更新街區(qū)實(shí)施率 ?80% 的原則，劃定了近期178個(gè)城市更新重點(diǎn)街區(qū)，實(shí)現(xiàn)了城市更新單元與既有控規(guī)單元邊界的精準(zhǔn)銜接。

另一方面，需通過動態(tài)調(diào)適的規(guī)劃調(diào)整機(jī)制和指標(biāo)平衡機(jī)制等規(guī)劃實(shí)施保障機(jī)制，保障下級規(guī)劃的訴求能有效反饋至上級規(guī)劃并做出優(yōu)化調(diào)整。具體而言：一是構(gòu)建動態(tài)閉環(huán)的規(guī)劃調(diào)整機(jī)制。強(qiáng)化體檢監(jiān)測、綜合評估、動態(tài)調(diào)整等環(huán)節(jié)的系統(tǒng)銜接，把城市體檢與規(guī)劃實(shí)施評估結(jié)果作為規(guī)劃調(diào)整的參考依據(jù)。同時(shí)，應(yīng)根據(jù)更新項(xiàng)目實(shí)施方案定期對城市更新詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行技術(shù)性修正以及適時(shí)對規(guī)劃指標(biāo)、布局、設(shè)施等進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。例如，上海通過更新單元實(shí)施方案統(tǒng)籌推進(jìn)更新規(guī)劃調(diào)整，在完成現(xiàn)狀調(diào)查、更新意愿征詢與市場資源整合后，優(yōu)先選取土地權(quán)屬清晰與更新意愿集中的街坊地塊作為啟動區(qū)，研究確定其規(guī)劃指標(biāo)并向上反饋至控規(guī)進(jìn)行調(diào)整[23]，形成“實(shí)施反饋一控規(guī)修正”的動態(tài)調(diào)整閉環(huán)。二是建立時(shí)空嵌套的指標(biāo)平衡機(jī)制。在空間上，以“大區(qū)域平衡小區(qū)”的方式對空間資源進(jìn)行合理分配，允許局部地塊的綠地率、建設(shè)密度等規(guī)劃指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整。在時(shí)間上，遵循總量不變的原則，在規(guī)劃期內(nèi)根據(jù)實(shí)際需求動態(tài)調(diào)整指標(biāo)投放規(guī)模，實(shí)現(xiàn)指標(biāo)動態(tài)平衡。如北京回龍觀天通苑地區(qū)控規(guī)編制過程中遵循了“以時(shí)間換空間”的思路，在清單式工作模式基礎(chǔ)上，繪制“工業(yè)地圖”精細(xì)匹配用地，通過“指標(biāo)池”分階段釋放指標(biāo)。

圖4促進(jìn)空間正義的城市更新空間規(guī)劃制度優(yōu)化策略

Fig.4Optimization strategies for urban renewal spatial planning system to promote spatial justice

4.2用途管制制度：剛彈結(jié)合打破規(guī)劃剛性約束桎梏

我國現(xiàn)行的用途管制制度是增量時(shí)代下的產(chǎn)物，其以強(qiáng)制性征收和再分配機(jī)制為核心的用途調(diào)整程序，一方面限制了權(quán)利人自主調(diào)整土地用途的權(quán)能，加劇了用途管制的財(cái)政導(dǎo)向偏差[27，同時(shí)高昂的用地成本和時(shí)間成本導(dǎo)致存量土地長期閑置或未能充分利用5，制約著空間效益的挖潛提升；另一方面，過度剛性的用途管控方式無法建立更新地塊之間的互動和聯(lián)系，難以滿足城市更新中土地與房屋的功能置換和調(diào)整需求[20]。雖然保護(hù)優(yōu)先的用途管制可以促進(jìn)城市更新達(dá)成環(huán)境品質(zhì)提升等人地關(guān)系正義目標(biāo)，但缺乏柔性的用途管制可能造成空間租值差距變大等公平偏離問題[12]。因此，需建立剛彈結(jié)合的用途管制制度以適應(yīng)動態(tài)化的更新需求，通過在自標(biāo)剛性中融人策略彈性、在結(jié)構(gòu)剛性中嵌入位置彈性、在邊界剛性中顯化指標(biāo)彈性，并鼓勵(lì)差異化和精準(zhǔn)化的管控模式創(chuàng)新，有效打破制度剛性導(dǎo)致的管制模式單一化困境（圖5）。

剛性管控的重點(diǎn)在于落實(shí)“控目標(biāo)”“控結(jié)構(gòu)”與“控邊界”等約束性工作要求。一是更新目標(biāo)上，應(yīng)在宏觀層面鎖定城市更新空間正義目標(biāo)，確保規(guī)劃編制實(shí)施過程中更新方向遵循公共價(jià)值導(dǎo)向。二是空間結(jié)構(gòu)上，應(yīng)明確全市范圍的城市更新空間總體結(jié)構(gòu)與用地結(jié)構(gòu)，推動城市空間均衡發(fā)展。三是管控邊界上，應(yīng)明確并嚴(yán)格落實(shí)更新保護(hù)對象的空間管控邊界和城市更新單元的劃分邊界，確保城市文化遺產(chǎn)保護(hù)與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。如杭州通過發(fā)布市級歷史風(fēng)貌區(qū)名錄、歷史建筑保護(hù)圖則等對歷史文化底線進(jìn)行管控。為確保剛性管控內(nèi)容的有效落實(shí)，應(yīng)采用多層級技術(shù)規(guī)范體系和清單化約束工具等管控手段，對城市更新行為進(jìn)行規(guī)范管理。一方面，需構(gòu)建分級分類標(biāo)準(zhǔn)化管控體系，提升空間管理精細(xì)化水平。如成都制定了“編制辦法一技術(shù)規(guī)定一技術(shù)導(dǎo)則”三層級的控規(guī)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)行管控；北京采用“圖則管控 + 導(dǎo)則管理”的方式，將市級規(guī)劃的更新自標(biāo)和底線約束要求從“市、區(qū)”進(jìn)一步傳導(dǎo)到“街道、社區(qū)”。另一方面，可通過項(xiàng)目正負(fù)面清單、名錄管理、指標(biāo)約束等清單化約束工具量化管控要求，防止利益傾斜或資源錯(cuò)配。如重慶針對老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)等存在不同資源稟賦與問題的地區(qū)，分類制定城市更新規(guī)劃負(fù)面清單，明確規(guī)定了禁正性條款限制更新行為。

彈性管控的內(nèi)容主要包括“控策略”“控位置”與“控指標(biāo)”等具有方向性的指引任務(wù)。一是更新策略上，應(yīng)針對不同更新對象或更新單元，按不同更新內(nèi)容分類確定更新改造方式。如北京按照歷史保護(hù)、保留提升、更新改造三種方式，分類施策推進(jìn)高質(zhì)量街區(qū)保護(hù)更新。二是空間位置上，應(yīng)動態(tài)優(yōu)化功能布局與設(shè)施落位，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)精準(zhǔn)配置與空間效能提升。如重慶九龍坡民主村改造采用公共服務(wù)設(shè)施分期落位方式，首期優(yōu)先布局菜市場、社區(qū)衛(wèi)生站等剛性設(shè)施，并預(yù)留彈性設(shè)施用地。三是規(guī)劃指標(biāo)上，需對微觀尺度的土地用途、土地使用兼容性等土地功能控制要求和容積率等地塊控制指標(biāo)提出具體要求。例如，上海青浦區(qū)重固鎮(zhèn)北青公路以南單元在規(guī)劃調(diào)整中引入“CO融合管理要求”，允許22a-07等5幅地塊混合商業(yè)、辦公、教育科研及文化設(shè)施功能。為保障彈性管控內(nèi)容的有效實(shí)施，應(yīng)采用多維政策協(xié)同體系和適宜性規(guī)劃工具等管控手段。一方面，應(yīng)完善涵蓋規(guī)劃、土地、產(chǎn)業(yè)、財(cái)稅、建設(shè)和管理等方面的配套政策體系。另一方面，通過空間留白設(shè)計(jì)為城市功能優(yōu)化、環(huán)境品質(zhì)提升等多元目標(biāo)預(yù)留空間；通過規(guī)劃調(diào)整適應(yīng)城市新發(fā)展的復(fù)雜多元需求并充分釋放存量空間潛在價(jià)值；通過用途轉(zhuǎn)換釋放彈性空間，同時(shí)鼓勵(lì)各類存量建筑轉(zhuǎn)換為市政交通基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等。如北京首鋼園北區(qū)更新突破用地性質(zhì)限制，將原工業(yè)設(shè)施轉(zhuǎn)換為冬奧會比賽場館及冰雪運(yùn)動中心，實(shí)現(xiàn)工業(yè)遺產(chǎn)向市政設(shè)施的復(fù)合利用。

4.3產(chǎn)權(quán)制度：利益共享化解效益分配失衡矛盾

現(xiàn)行產(chǎn)權(quán)制度一定程度上阻礙了城市更新規(guī)劃對現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)的梳理和重新分配。首先，政府主導(dǎo)的管理體系尚未完全適應(yīng)傳統(tǒng)增量土地?cái)U(kuò)張模式向存量更新的轉(zhuǎn)變，市場機(jī)制在土地再開發(fā)中的作用受限，導(dǎo)致交易成本高昂，資源配置效率低下。其次，由于產(chǎn)權(quán)激勵(lì)政策尚處于探索階段，現(xiàn)有工具在適用范圍、實(shí)施細(xì)則等方面存在不足，未能充分激發(fā)市場主體的參與積極性[29]。最后，存量更新下多元產(chǎn)權(quán)主體間的利益訴求復(fù)雜且博弈加劇，而因土地發(fā)展權(quán)權(quán)屬關(guān)系重塑而產(chǎn)生的增值收益分配機(jī)制尚未明確，不同利益主體在增值收益分配中的角色地位和權(quán)利邊界不清晰，缺乏統(tǒng)一、公平的土地增值收益調(diào)節(jié)機(jī)制，容易引發(fā)利益沖突，阻礙空間正義目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，城市更新規(guī)劃的群體關(guān)系正義追求使得其在相關(guān)政策制度設(shè)計(jì)中需以土地發(fā)展權(quán)配置機(jī)制為前提，以產(chǎn)權(quán)激勵(lì)機(jī)制為保障，以土地增值分配機(jī)制為結(jié)果，調(diào)節(jié)公共利益和個(gè)體利益、不同主體間的利益關(guān)系（圖6）。

一是構(gòu)建政府與市場相結(jié)合的土地發(fā)展權(quán)配置機(jī)制。一方面，發(fā)揮有為政府作用，通過“看得見的手”劃定土地發(fā)展權(quán)“發(fā)送區(qū)”與“接收區(qū)”，并合理確定土地發(fā)展權(quán)配置原則[30]。發(fā)送區(qū)主要設(shè)定建設(shè)基礎(chǔ)強(qiáng)度，即土地開發(fā)利用的最高上限強(qiáng)度；接收區(qū)可增加額外強(qiáng)度，允許從發(fā)送區(qū)購買發(fā)展權(quán)。在城市更新中，城市更新片區(qū)作為主要接收區(qū)域，應(yīng)配置較高的額外開發(fā)強(qiáng)度，而生態(tài)保護(hù)區(qū)、歷史文化保護(hù)區(qū)等資源環(huán)境承載能力有限的地方，需適當(dāng)控制額外開發(fā)強(qiáng)度，以維護(hù)生態(tài)平衡和文化保護(hù)自標(biāo)。在城市更新地塊詳細(xì)規(guī)劃中，發(fā)送區(qū)向接收區(qū)主要提供規(guī)劃建設(shè)指標(biāo)，如土地性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度、配套設(shè)施等用地功能控制指標(biāo)，以及綠地率、建筑密度、容積率等地塊控制指標(biāo)，同時(shí)遵循公共利益最大化原則與一物一權(quán)的排他性原則等對土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行配置，提升配置公平性。另一方面，尊重市場需求與規(guī)則，構(gòu)建存量空間開發(fā)的市場化配置機(jī)制，從縱向府際關(guān)系間與橫向“政府一市場一業(yè)主一公眾”不同利益主體間的土地發(fā)展權(quán)配置賦予，允許原權(quán)利人自主改造或引入市場主體合作開發(fā)。在政府部門統(tǒng)一制定指導(dǎo)價(jià)格的基礎(chǔ)上，結(jié)合發(fā)送方、接收方的談判協(xié)調(diào)，通過補(bǔ)繳地價(jià)或土地實(shí)物貢獻(xiàn)等方式實(shí)現(xiàn)開發(fā)權(quán)定價(jià)。如深圳形成了以片區(qū)為單位的土地發(fā)展權(quán)配置機(jī)制，實(shí)行總量剛性約束與內(nèi)部彈性調(diào)配的“雙控平衡”模式；上海、南京、杭州等地則形成了以項(xiàng)目為單位的“市場—公益”容積率轉(zhuǎn)移交易機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共空間供給與商業(yè)利益的市場化平衡[31]

二是通過政策工具創(chuàng)新促進(jìn)產(chǎn)權(quán)激勵(lì)。產(chǎn)權(quán)激勵(lì)方式主要分為空間置換激勵(lì)、容量獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)、功能變更激勵(lì)三類，即通過準(zhǔn)許用地空間置換、進(jìn)行容積率獎(jiǎng)勵(lì)、充許地塊功能變更等制度工具創(chuàng)設(shè)激勵(lì)各類主體更有效地經(jīng)營城市空間資源[29，提高產(chǎn)權(quán)運(yùn)行效率，從而推動城市更新規(guī)劃的落地實(shí)施。例如廣州通過建立容積率獎(jiǎng)勵(lì)與公共服務(wù)空間供給的掛鉤機(jī)制，引導(dǎo)社會資本參與城市公共利益創(chuàng)造。

三是構(gòu)建公私兼顧與利益共享的土地增值分配機(jī)制。在宏觀尺度上，應(yīng)采取約束與激勵(lì)相結(jié)合的方式平衡公共利益與市場訴求。一方面，通過規(guī)劃用途管制、開發(fā)強(qiáng)度限定等對土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行約束性管控；另一方面，通過發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移交易、增值收益調(diào)節(jié)稅等市場化工具補(bǔ)償市場權(quán)益損失，并通過財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、稅收返還、基金統(tǒng)籌等政策實(shí)現(xiàn)二次分配校準(zhǔn)。例如深圳市允許改造主體通過分割轉(zhuǎn)讓更新形成的工業(yè)樓宇獲取空間增值收益，提高市場在存量工業(yè)用地二次開發(fā)中的增值收益份額；長沙首川里片區(qū)老舊小區(qū)改造項(xiàng)目將國有閑置資產(chǎn)劃撥給城市更新公司，以租金收入、停車服務(wù)等特許經(jīng)營權(quán)收人平衡老舊小區(qū)改造投入。在微觀尺度上，應(yīng)依托土地整備協(xié)議、增值責(zé)獻(xiàn)度計(jì)算等工具，動態(tài)協(xié)調(diào)政府、原權(quán)利人、開發(fā)商等主體的利益訴求。同時(shí)通過明確土地增值收益返還比例、要求開發(fā)商提供配套公共設(shè)施等工具，確保空間增值向公共設(shè)施配套與社區(qū)福祉提升的定向反哺。

5結(jié)論

空間正義是隨著城市問題激化而產(chǎn)生的空間治理新價(jià)值訴求，以規(guī)劃為引領(lǐng)，推進(jìn)城市更新系統(tǒng)性治理是破解城市更新中空間正義缺位的關(guān)鍵。為此，本文在界定促進(jìn)空間正義的城市更新本質(zhì)內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，基于“市域一單元一地塊”多尺度明晰了促進(jìn)空間正義的城市更新規(guī)劃內(nèi)容體系，并系統(tǒng)探討了促進(jìn)空間正義的城市更新規(guī)劃核心制度框架、制度障礙與優(yōu)化建議，為統(tǒng)籌城市更新規(guī)劃工作提供理論支撐與實(shí)踐參考。本文的主要結(jié)論如下：（1）促進(jìn)空間正義的城市更新應(yīng)通過物質(zhì)更新與非物質(zhì)更新，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境等城市系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展的人地關(guān)系正義和以保障社會不同群體享有平等的空間權(quán)利為核心的群體關(guān)系正義。（2）促進(jìn)空間正義的城市更新規(guī)劃內(nèi)容需貫穿市域、單元、地塊尺度，構(gòu)建“市級總規(guī)一專項(xiàng)規(guī)劃一規(guī)劃單元詳規(guī)一實(shí)施單元詳規(guī)”傳導(dǎo)體系，實(shí)現(xiàn)更新宏觀統(tǒng)籌與規(guī)劃內(nèi)容剛彈管控，強(qiáng)化實(shí)施指引效能。（3）空間規(guī)劃制度、用途管制制度、產(chǎn)權(quán)制度共同構(gòu)成了城市更新規(guī)劃的制度基礎(chǔ)，規(guī)劃傳導(dǎo)、動態(tài)調(diào)整、指標(biāo)平衡、剛性管控、彈性管控、土地發(fā)展權(quán)配置、土地增值分配與產(chǎn)權(quán)激勵(lì)機(jī)制8大關(guān)鍵機(jī)制是城市更新規(guī)劃內(nèi)容編制與實(shí)施的重要保障，為實(shí)現(xiàn)城市更新空間正義目標(biāo)提供了堅(jiān)實(shí)的制度支撐。（4）基于城市更新規(guī)劃制度障礙，促進(jìn)空間正義的城市更新規(guī)劃應(yīng)暢通自上而下的規(guī)劃傳導(dǎo)路徑和自下而上的規(guī)劃反饋通道以破解規(guī)劃響應(yīng)滯后難題；優(yōu)化以“控目標(biāo)”“控結(jié)構(gòu)”與“控邊界”為主要約束內(nèi)容的剛性管控手段和以“控策略”“控位置”與“控指標(biāo)”為主要引導(dǎo)內(nèi)容的彈性管控手段，打破規(guī)劃剛性約束桎梏；建立政府與市場相結(jié)合的土地發(fā)展權(quán)配置路徑，采用多樣化的產(chǎn)權(quán)激勵(lì)方式和創(chuàng)新相關(guān)政策工具，構(gòu)建多尺度的土地增值分配路徑，化解多元主體利益分配失衡矛盾。

需進(jìn)一步指出的是，城市更新規(guī)劃是存量時(shí)代空間治理的重要抓手，尤其是在我國高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型階段下，如何構(gòu)建城市更新規(guī)劃內(nèi)容體系是一個(gè)重要的研究切人點(diǎn)。本文從空間正義視角切人，就城市更新規(guī)劃內(nèi)容體系與關(guān)鍵制度進(jìn)行了初步探索，未來還需通過實(shí)踐總結(jié)對規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)一步優(yōu)化，構(gòu)建系統(tǒng)化的規(guī)劃政策為城市更新規(guī)劃提供制度保障。此外，本文基于促進(jìn)空間正義的城市更新規(guī)劃制度障礙提出的制度優(yōu)化路徑具有普適性，但鑒于不同城市的發(fā)展階段、空間稟賦及社會治理基礎(chǔ)存在差異，在實(shí)踐過程中需考慮頂層設(shè)計(jì)與地方情境的辯證統(tǒng)一。

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Improving Spatial Justice through Urban Renewal Planning： Planning Framework and Key Systems

XU Kexi ^1，2 ，SU Jieyu12， BAO Haijun’， ZHAN Bingqian ^1，2 ， XU Xiangruil （1. School of Spatial Planning and Design， Hangzhou City University， Hangzhou 31Oo15， China; 2.School of Public Administration，Zhejiang University of Financeamp; Economics，Hangzhou 31oo18， China）

Abstract： The purposes of this paper are to explore urban renewal through thelens of spatial justice，and to examine planningcontent，keyinstitutional mechanisms，andoptimizationstrategies，tosupport high-qualitydevelopmentin the stock era.The research methods include literature review，theoretical analysis，and inductive-deductive reasoning. The research results show that：1）spatial justice-focused urban renewal shouldaddressurban spatial injustice through both physicalandnon-physicalrenewal，promoting justiceinboth human-landand intergroup relations.2）Spatial justice-focused urban renewal planning should be carried out acrossthree spatial scales-city，unit，and parcelthrough a hierarchical transmision system that includes the city-level master plans，specialized plans，detailed plans atthe planningunit level，and detailed plans atthe implementationunit level.This framework supports macrolevelcoordination，balances rigidand flexible controls，and strengthens the efectiveness of implementationguidance. 3）Spatial planning systems，land-use regulation systems and property rights systems are the core institutional foundations of urban renewal planning， integrated through eight mechanisms that connect renewal planning with spatial justice.4）The study proposes to address delayed planning responses through a bidirectional spatial planning system， overcoming theconstraintsof rigid planning via alanduse controlsystem that balances flexibilityand rigidity，and resolving benefit distribution imbalances through a property rights system grounded in benefit-sharing.In conclusion， it is essential to anchor urbanrenewal intheprincipleof spatial justice，tailor planning content to local conditions，and develop systematic institutional optimization strategies and innovative planning policies.

Key words： urban renewal planning; spatial justice; planning framework; planning system

（本文責(zé)編：陳美景）