我國城市存量土地混合利用的治理結構比較：基于交易費用視角

中圖分類號：F301.3 文獻標志碼：A文章編號：1001-8158（2025）06-0001-09

隨著我國經濟進人高質量發展階段，以全要素生產率大幅度提升為核心標志的新質生產力成為拉動經濟增長的新引擎。土地作為最重要的生產要素之一，其配置方式直接關系到新型生產關系的構建和新質生產力的發展[1]。長期以來，我國城市空間供給呈現出單一化的特征[2]，即政府為壟斷供給主體、單一性質用地為供給內容、新增建設用地為主要供給渠道，這與新質生產力的現實發展需求脫節。具體來說，一方面新質生產力發展打破了傳統產業邊界和業態模式，多元產業的融合滲透需要混合用地與復合空間予以承載[3]。另一方面新質生產力發展加速產業空間新陳代謝，催生城市存量空間的動態重塑。解決上述問題，需要創新土地要素配置方式，形成與新質生產力相適配的新型土地生產關系[4。

土地混合利用起源于城市規劃領域。在空間維度，土地混合利用指一定空間范圍內呈現出“功能混合布局\"狀態[5-；在時間維度，土地混合利用指同一空間在一定時間（日、周、月、年等）內被用作不同功能[6-7]。鑒于此，本文將其定義為“通過有目的的建設或改造，在特定時空范圍內實現多功能土地利用和多樣化空間布局的過程\"[5.8-9]。20世紀中葉，歐美國家開啟了后工業化進程，城市功能定位從生產制造向消費服務轉變，郊區化造成中心城區功能外移與經濟衰退。產業轉型升級[和舊城中心區功能重塑[的發展需求為土地混合利用創造了客觀條件，西方國家紛紛開啟了規劃體系改革和政策創新，經過多年探索已形成較為成熟的土地混合利用實踐邏輯。英國自由量裁規劃體系[12-13]、美國區劃制度改革、新加坡白地規劃[14-15]受到國內學者的廣泛關注與借鑒，為我國土地混合利用制度建構與實踐策略探索提供有益的參考。我國自2015年便鼓勵地方開展土地混合利用的實踐探索，并從宏觀層面強調其在土地要素市場化配置、土地要素配置效率提升等方面的重要性和必要性。2023年自然資源部頒布《關于開展低效用地再開發試點工作的通知》《支持城市更新的規劃與土地政策指引》，土地混合利用作為優化規劃管控工具、完善土地供應方式、盤活存量低效用地的重要途徑受到廣泛關注。由于國家層面尚未出臺土地混合利用的具體行動方案和綱領性政策文件[16-17]，現有的制度創新大多停留在城市一級，地方層面自行其是、做法不一。

學術界圍繞土地混合利用的概念內涵[8.18]、組織形式[7]、定量測度[19-21]、實施成效[22-23]等主體內容展開了諸多研究。目前，已有部分研究關注中國語境下的土地混合利用管理體系，有學者總結土地混合利用現實需求并提出規建管一體制度創新[24]，有學者圍繞產權基礎、交易成本和利益配置對珠三角地區存量建設用地復合利用的困境和管理策略進行了研究[25]，還有學者聚焦管控框架、管控指標、管理環節三個核心要素對上海、深圳、武漢和廈門的土地混合利用管控體系作了比較分析[2。上述研究頗具啟發，但仍存在一些不足：一是聚焦于如何實現土地混合利用這一“結果”，未去追溯我國土地混合利用發生的深層邏輯，造成土地混合利用的目標定位和制度需求不夠明晰；二是對現行土地混合利用制度的運行機制并沒有著墨太多，更鮮有涉及土地混合利用制度績效的探討，而上述問題正是回答土地混合利用制度如何建構的關鍵。

在推進國土空間治理體系和治理能力現代化的大背景下，實現土地混合利用制度供需均衡，對提升土地要素配置的精準性和利用效率具有重要的理論價值和實踐意義。基于此，本文圍繞“存量用地用途部分或全部轉換”（以下簡稱用途轉換）這一復雜情形，首先構建存量土地混合利用治理結構比較分析的理論框架，將交易費用理論拓展至城市空間要素配置這一公共領域；其次，運用該框架對武漢、深圳、廈門三個城市的土地混合利用制度進行理論刻畫，對比分析案例城市治理結構特征，測度不同治理結構完成單次用途轉換的交易費用，并通過比較交易費用高低來確定最優的治理結構，為國家層面和其他城市土地混合利用的制度設計提供理論依據和方案借鑒。

1問題提出與分析框架

1.1問題提出

土地資源有限性決定了存量空間逐漸成為城市發展的核心資源[27，產業轉型升級、環境品質提升等現實需求推動了存量空間提質增效，城市空間需求呈現出動態性、不確定性。在不確定性的環境下，土地利用方式必須是應變性的、過程性的。然而，現階段我國形成了剛性有余而彈性不足的國土空間用途管制制度，一方面，控制性詳細規劃作為城市開發建設的法定依據，預先設定的、單一且剛性的用地性質無法準確匹配城市未來的用地需求，若要變更用地性質則需經歷申請、論證、公示、批復等復雜的調整流程；另一方面，按照現行法律法規，用途轉換涉及土地使用權人申請、自然資源主管部門和城市規劃行政主管部門同意，原批準用地的人民政府批準、土地使用權出讓合同變更或重新簽訂、土地出讓金補繳、土地使用權變更登記等流程，甚至有城市采取土地收儲后再出讓的轉換模式，用途轉換程序復雜、難度較大。在傳統的用途管制框架下，用途轉換面臨高昂的交易費用，城市空間常常被鎖定于現狀低效用途，導致空間供給側與市場需求側不相匹配。

因此，如何降低用途轉換的交易費用是破解城市空間要素錯配的關鍵。由于空間開發的不確定性是客觀存在且難以預估的，有且僅有構建高效應變、靈活彈性的空間治理體系才能有效節約交易費用。受制于制度變遷的高成本和高風險，制度環境難以在短期內發生根本性變革，實踐中可以通過治理結構改善代替正式制度改革[28]。為此，本文把制度環境視為給定條件，探討“路徑依賴”必然存在的情況下，地方政府如何通過治理結構改革達到降低用途轉換交易費用的目標，從而促進城市空間供給與需求的良性互動。

1.2分析框架：交易費用視角下治理結構比較分析

（1）交易費用測度。交易是指個人或組織之間關于物品、服務、信息和權利的讓渡與獲取的經濟行為[29]。用途轉換不僅會導致城市空間物理形態的改變，還伴隨著各種土地權利的讓渡，可以看作是用途和權利發生轉移的“交易”。交易費用是促成交易的相關成本，由科斯于1937年在《企業的性質》中首次提出，指經濟活動中除生產成本外，包括度量和界定產權、確定交易對象和交易價格、討價還價和簽訂合同、督促交易執行和維持交易秩序在內的多種費用[30。交易費用測度存在諸多爭議，有學者認為交易活動中時間成本、精力成本等無法用貨幣衡量，實際測度存在困難[31l。另外，有學者指出交易費用與文化習俗、政治制度等難以量化的因素存在內在關聯，這也讓交易費用很難準確測度[32-33]。為解決上述問題，一些學者提出采用序數測度方式，通過制度的比較來估算交易費用的相對大小[29.31]。本文將用途轉換細分為產權界定、確定交易對象和交易價格、合同簽訂、交易執行、后續管理等多個流程，采用序數比較的測度方式，根據各個交易流程的復雜程度分析各環節的交易費用，最終得到不同治理結構下完成單次用途轉換的總交易費用[34]

（2）治理結構比較分析。治理結構是人們可選擇使用、針對具體行為的制度安排，也是界定利益主體之間權責利關系和互動過程的規則[35-36]。土地混合利用本質上是一種新制度安排，它不僅是規劃編制的技術手段，還涉及土地供應、行政審批、產權登記等諸多環節的配套政策，存量土地混合利用更是需要明確的產權交易、利益分配規則[24]。用途轉換的利益主體為地方政府、權益主體（包括土地使用權人、開發商等），互動內容包括控制性詳細規劃調整與審批，用途變更申請與審查，以及合同變更、出讓金調整、產權變更登記等土地管理流程。實踐中，由于地方政府和權益主體的角色定位和目標導向存在差異，制度安排的剛性與彈性配比大不相同，進而呈現出多樣化的治理結構[37]

新制度經濟學將治理結構比喻成一條光譜，左端是市場治理，右端是政府治理，中間是兩者不同程度結合的協同治理[38]。政府治理是行為主體統一按照政府規劃、計劃和行政許可進行決策并采取行動[39-40]，即政府對土地資源配置進行直接干預。市場治理是個體按照供需、價格等市場信號獨立地做出決策，能及時響應市場用地需求變化，但也會滋生機會主義行為。政府治理的激勵效果、自我調整能力弱于市場治理，但控制效果、合作調整能力強于市場治理，政府一市場協同治理的效果和缺點處于兩者之間[38，41（表1）。實踐中，完全市場治理和完全政府治理很少存在，由兩者不同程度結合的政府一市場協同治理是普遍采用的治理結構。

表1治理結構及其特征

Tab.1 Governance structuresand theirperformances

注： ⁺⁺ 表示強； + 表示中等；0表示弱。下表同。

交易費用是衡量一個組織或者制度運行效率的重要標志[42-43]。一般來說，用途轉換是既有資源配置向更優資源配置轉換，若能最大程度地節約交易費用，則可以實現資源利用效率最大化[44]。本文沿用交易費用比較分析范式，將交易費用最小化作為最優治理結構的評價標準，其論證結構如下：

式（1）中： G^* 是被選擇的治理結構； G₁ 和 G₂ 是一組待選擇的治理結構； C₁ 和 C₂ 是各個治理結構對應的交易費用。

2土地混合利用實踐探索

自2015年《關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地的意見》首次鼓勵土地混合利用以來，相關表述持續納人國家政策話語體系，并從2023年開始高頻次出現。土地混合利用現實需求也與日俱增，實踐探索范圍已從武漢、深圳、廈門、上海等先發城市，逐步拓展至昆明、成都、襄陽、柳州等中西部城市。目前，各地探索形成用地兼容、混合用地兩類政策工具，并圍繞規劃技術標準、用途管制模式、土地管理策略構建了土地混合利用政策框架，形成了差異化的治理結構。

2.1政策工具

我國部分城市立足地方政策環境和政策目標，探索出兩類土地混合利用的政策工具（表2）：一是用地兼容。在保障控制性詳細規劃中單一用地性質主導地位的前提下，依據兼容管理規定，引入其他類型的建筑與設施，適度地提升了規劃的彈性和適應性。二是混合用地。控制性詳細規劃的用地性質為兩種或兩種以上用地類型組合，其本質是兩種或兩種以上用地類型組合而成的新用地類型。基于地方差異化探索，本文選取武漢、深圳、廈門為案例城市，其中武漢側重于用地兼容，廈門偏向于混合用地，深圳則綜合應用兩類政策工具。

2.2政策制定

2.2.1武漢市管控體系

武漢市依據《武漢市規劃用地兼容性管理規定》，明確居住用地、公服用地、商服用地、工業用地、物流倉儲用地5類用地“部分兼容”、“完全兼容”和“禁止

表2土地混合利用的政策工具

Tab.2Policytoolsof mixed landuse

注：用地兼容、混合用地的概念內涵來源于2018年住建部發布的《城鄉用地分類與規劃建設用地標準（征求意見稿）》

兼容”情形。“完全兼容”是指原用地兼容其他用地的比例最高可達 100% ，主要有3種情形：一是居住、公服和商服用地兼容綠地和廣場用地；二是二類、三類工業用地提質升級；三是部分商業用地相互兼容。絕大部分兼容情形屬于“部分兼容”，如公服用地兼容商業用地、工業用地兼容辦公用地和物流倉儲用地、物流倉儲用地兼容辦公用地和工業用地等。針對上述情形，原用地兼容其他單種性質用地的規模比例不超過 30% ，兼容其他兩種及以上性質用地的規模比例不超過 40% 。

武漢市規定滿足用地兼容規定即可視為符合控制性詳細規劃，規劃兼容地塊僅需在“一張圖”系統備注。土地管理環節，按各類用途分別確定出讓年期，結合具體用途及占比綜合確定出讓底價，不動產登記需注明所有用途。關于存量土地混合利用，武漢市采取土地收儲后再出讓的用途轉換模式。

2.2.2 深圳市管控體系

深圳市自2010年就探索出用地兼容（單一用地性質的混合使用）、混合用地（混合用地的混合使用）兩類政策工具。用地兼容包括6大類情形，如居住用地混合其他功能不超過建筑面積 30% ，中心區域商業用地混合其他功能不超過建筑面積 50% 等（表3）。深圳市提出7個大類、10個中類用地的鼓勵混合使用、可混合使用的用地類別，作為規劃編制中兩種及以上用地性質能否設定為混合用地的技術標準。

土地管理環節，兩類政策工具均按照主用途確定土地使用年限，地價按照具體地類和比例綜合確定，依據土地出讓合同和規劃設計要點中約定的用途進行不動產登記且原則上不限制分割轉讓。存量更新階段，深圳市允許權益主體根據土地混合利用管理要求改變部分或者全部建筑物用途，用途變更需經歷權益主體申請、主管部門審核和公示、規劃調整與審批（用地兼容除外）、補簽土地出讓合同或簽訂土地出讓合同補充協議、補繳土地出讓金、變更不動產登記等流程。

表3深圳市用地兼容的技術標準

Tab.3 Technical standardsforlandusecompatibilityin Shenzhen

2.2.3 廈門市管控體系

《廈門市混合產業用地試點工作方案》是廈門市土地混合利用的指導性文件。文件首先將試點區域限定在海關特殊監管區、軌道交通站點、綜合交通樞紐和大型商業、辦公項目，其次提出了涵蓋零售商業、批發市場、商務金融、旅館、娛樂、餐飲、租賃住房用地、教育、醫療、養老、體育用地的用途清單。

土地管理環節，廈門市在出讓合同中明確用途清單及構成比例等規則，統一設定最高土地出讓年限40年，出讓底價不低于用途清單內價值最高的土地用途組合評估價的 70% ，混合產業用地必須整體持有，不動產登記時注明合同約定用途轉換規則。權益主體可依據出讓條件按照“申請一備案”流程進行用途轉換，無需組織開展規劃調整、土地出讓合同變更、土地出讓金補繳和不動產變更登記。

2.3治理結構及其特征

2.3.1武漢市：政府主導的治理結構

用地兼容政策工具增加了控制性詳細規劃的彈性和適應性，地方政府在供地階段可依據市場用地需求對規劃用地性質進行適當調整。然而，武漢市堅持存量用地“改變用地性質必須收回土地后重新招拍掛”，政府在支付原權益主體補償金后收回土地使用權，按用地兼容性規定完成出讓條件調整后重新出讓，導致出讓合同簽訂、出讓金繳納、不動產登記等流程反復（圖1）。該用途轉換模式鞏固了地方政府在資源配置中的壟斷權力，政府控制效果強。由于土地使用權收回后，原權益主體無法參與存量用地再開發的增值收益分配，往往傾向于抬高補償標準或者維持現狀，激勵效果弱[45]。武漢市用途轉換的操作流程極其復雜，無法對市場環境中“最佳用途”做出及時響應。當然，若涉及土地權屬存在爭議、城市公共空間等特殊情況，政府公權力的介入反而有助于協調多方利益主體，保障社會公共利益的實現。總體而言，該治理結構呈現出激勵效果弱、控制效果強、自我調節能力弱、合作調整能力強的特點，具有政府主導治理的特征（表4）。

2.3.2深圳市：政府—市場協同的治理結構

與武漢市類似，深圳市通過用地兼容解決了擬出讓地塊的控制性詳細規劃用地性質與實際開發建設需求不符的矛盾。與此同時，深圳市突破了用途轉換必須由地方政府作為實施主體的政策限制，權益主體可通過向地方政府補繳地價的方式獲得土地發展權，進而自行變更土地利用方式，政府對資源配置的控制作用有所弱化。權益主體作為實施主體，按照“誰開發、誰受益”原則獲得全部的土地收益，激發權益主體參與積極性，激勵效果強。深圳市在規劃體系和用途管制中留有一定余地，允許權益主體根據市場信號對城市空間進行調整、改造和優化，且不限制具備市場化運營條件的地類分割轉讓，擴展了權益主體自主決策、自主經營的行動空間。同時，2021年3月正式實施的《深圳經濟特區城市更新條例》規定在住宅區再開發中，當權益主體簽約面積與簽約人數均達到 95% 時，可對未簽約部分房屋實施征收。該舉措表明地方政府可立足于公共利益，合理干預土地使用權交易，提升治理結構的合作調整能力。相較于武漢市，深圳市治理結構在激勵效果和自我調節能力方面有所提升，在控制效果和合作調整能力方面有所弱化，呈現出政府一市場協同治理的特征。

表4案例城市治理結構及其屬性

Tab.4 Governancestructuresand theirperformancesin samplecities

2.3.3 廈門市：市場主導的治理結構

廈門市在出讓合同擬定階段，明確土地混合利用的用途清單及構成比例等規則。在供地環節，將土地使用權和合同約定的土地發展權一并交予權益主體，權益主體申請備案后可自由變更土地用途，并享有相應的土地增值收益。地方政府釋放了資源要素配置權力，權益主體可以在約定范圍內靈活自由地變更土地利用方式，推動土地供給和需求良性互動，該治理結構激勵效果、自我調整能力較強。與此同時，用途轉換范圍受土地出讓合同中用途清單限制，且該政策僅適用于試點區域，表明政府作為市場制度的建構者，在市場化改革中始終發揮著統籌引領和底線管

武漢 深圳 廈門地方政府 地方政府 地方政府用權出讓 使用出 購買展權 （用途清單 使用權出讓途1 使用權出讓 申請 申請使用權收回 審批 備案權益主體 權益主體 權益主體 權益主體用途清單用途1 →用途2 用途1 → 用途2 用途1 任意組合控作用。由此可見，廈門市實現了控制性詳細規劃用地性質和土地出讓條件的軟捆綁[4，開發建設活動以土地出讓條件為依據，對土地出讓合同的依賴程度較高，呈現出市場主導治理的典型特征。

2.4交易費用對比分析

武漢市在規劃體系中留有彈性空間，但是并未構建與之相配套的彈性管控機制，規劃彈性空間并未轉變成權益主體參與資源配置的行動空間。從交易費用構成來看，土地收儲后再出讓的用途轉換模式產生了兩次產權轉移，包括土地使用權（原用途）收回和土地使用權（新用途）出讓。土地收儲階段，主管部門需要與原土地使用權人就征地補償標準進行協商并簽訂征地補償安置協議，協議簽訂后由儲備中心協同規劃、財政等眾多管理部門完成土地使用權收回；土地出讓階段，主管部門組織開展地價評估作為土地出讓價格確定的依據，確定交易對象后簽訂土地使用權出讓合同，后續還需重新申請不動產登記。這一過程涉及眾多職能部門且流程復雜，交易費用較高，不利于提高用途轉換效率（表5）。2020年7月，武漢市重新公布《武漢市規劃用地兼容性管理規定》，肯定其在增加規劃管控彈性和提高規劃調整程序效率方面的作用。根據武漢市土地市場網數據可知，2024年度全市共出讓205宗土地，其中72宗屬于混合功能開發項目。總的來說，武漢市充分保障了增量土地混合利用需求，但對存量土地混合利用的關注不足。

深圳市通過用地兼容工具釋放了規劃端的用地彈性，并且允許權益主體依據土地混合利用管理要求采用“申請一審批”模式變更土地用途，用途轉換難度有所降低。從交易費用構成來看，權益主體自行開展用途轉換的模式不涉及土地使用權交易，可省去產權轉移、交易對象篩選等成本，但需重新界定用地性質、組織開展地價評估。按照規定，用途轉換需補簽土地出讓合同或簽訂土地出讓合同補充協議，申請不動產變更登記，合同簽訂和后續管理的交易費用并未減少。面對用地需求旺盛和土地資源緊缺的矛盾，深圳市在2009年出臺《深圳市城市更新辦法》，2010年出臺《深圳市法定圖則土地混合使用指引（試行）》，土地混合利用作為提升空間品質和活力的可行路徑，在城市更新中得到廣泛運用，有力地推動了城市存量空間高效利用與可持續更新。

廈門市探索建立混合產業用地供應與土地用途靈活轉換機制，土地用途可轉換性大幅度提升，權益主體持調整方案向資源規劃部門備案后即可變更土地用途，省去了一系列繁瑣的操作流程，交易費用顯著降低。該制度成果作為可復制的創新做法，被納入國家發展改革委發布的《關于推廣借鑒上海浦東新區、深圳、廈門綜合改革試點創新舉措和典型經驗的通知》。據廈門市自然資源和規劃局統計，截至2024年8月，廈門市新供應混合產業用地19宗，辦理存量土地用途轉換27宗，政策執行效果較好。

2.5三種治理結構的比較

通過對比分析不同治理結構的交易費用可以發現，市場主導治理結構的交易費用較低，用途轉換效率較高；政府主導治理結構的交易費用較高，用途轉

表5案例城市用途轉換的交易費用

Tab.5 Transactioncosts ofland useconversioninsample cities

換效率偏低；政府一市場協同治理結構的交易費用和用途轉換效率均處于中等水平。廈門市治理結構改革思路可以概括為減少政府對城市空間要素的直接配置，簡化開發建設活動的行政審批流程，即通過簡政、放權、讓利塑造高效應變、靈活彈性的空間治理體系，更好地發揮市場在城市空間要素配置中的作用。

當然，交易費用并非治理結構選擇的唯一判斷標準。政府主導治理結構相對于政府一市場協同治理結構、市場主導治理結構而言具有高交易費用、低效率的特征，但是對于城市公共空間、保障性住房等公益性用地，市場機制會造成價格和數量變動偏離均衡，需要政府進行干預和管制[27]。由此可見，不同治理結構都有其適用范圍，治理結構如何選擇需要依據交易具體情況與治理結構功效進行綜合判斷。

3結論與討論

本文沿用了交易費用比較分析范式，回答在制度環境給定的條件下，武漢、深圳、廈門如何通過治理結構改革提升城市空間供給對市場發展需求的動態適應能力，并對比分析三個城市在降低用途轉換的交易費用、優化空間要素配置等方面產生的差異化效果。本文研究結論如下：

第一，市場經濟環境下，城市發展具有不確定性，規劃設定的“預先目標”與“未來行動”之間的沖突屢見不鮮，而冗繁的規劃調整、土地利用方式變更流程增加了用途轉換的交易費用，抑制權益主體參與存量土地混合利用的積極性，使得存量空間被鎖定在“不合時宜”用途。為此，如何最大程度地降低交易費用成為破解城市空間供需錯配的關鍵。

第二，案例城市土地混合利用均屬于“政府 + 市場”治理結構，但由于主導力量不同，武漢、深圳、廈門分別形成了“政府主導治理”“政府一市場協同治理”“市場主導治理”三種不同的治理結構。市場主導治理結構的激勵作用和自我調整能力強，而控制作用和合作調整能力屬于中等水平；政府主導治理結構的控制作用和合作調整能力強，但激勵作用和自我調整能力弱；政府一市場協同治理結構均處于中等水平。

第三，廈門用途轉換的交易費用最低、深圳次之，武漢最高，市場主導治理結構在促進城市空間供給與需求良性互動方面具有顯著作用，其作用機理是以更彈性化的空間治理體系來應對市場經濟下城市發展的不確定性。

基于以上分析，得出如下政策啟示：

第一，發揮政府在制度供給中的主導作用，推進制度供需均衡。首先，借鑒武漢、深圳、廈門做法，在現行國土空間規劃體系的基礎上，制定土地混合利用規則，采取定性描述和定量規定相結合的方式，明確不同用地類型允許混合布局的用地或建筑類型及其規模，增強控制性詳細規劃的彈性和適應性；其次，建立用途彈性轉換機制。對于符合土地混合利用管理要求的用途變更，允許權益主體完成申請一備案流程后自行變更土地利用方式，簡化用途轉換的行政審批事項，降低權益主體變更土地利用方式的制度性交易成本；再次，建立增值收益分配共享機制，將存量土地再開發產生的增值收益在政府、社會、權益主體間合理分配，提升權益主體主導、參與用途轉換的積極性；最后，在出讓年限設定、地價測算、不動產登記等管理環節采取預見性、靈活性的政策措施，盡可能減少用途轉換帶來的土地管理流程的反復，營造讓市場發揮作用的良好制度環境。

第二，發揮市場在要素配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，促進要素供需平衡。一方面政府要轉變職能角色，通過“放權”“讓利”“簡政”主動營造靈活自由的開發建設環境，拓展權益主體自主決策、自主經營的行動空間，發揮市場治理的激勵作用和自我調整能力，有效應對市場用地需求不確定性；另一方面政府要把握“放權”“讓利”尺度，限定存量空間自行用途轉換的適用情形，對于公益性用地混合其他功能仍由政府承擔起資源配置的任務。同時，借鑒深圳市經驗，允許政府立足于公共利益，按照“多數決”原則優化土地使用權交易的決議方式，避免因少數群體不配合影響到公共決策的執行。

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Comparing Governance Structures of Mixed Use of Stock Land in Urban China： From the Perspective ofTransaction Costs

LI Qian12，HU Jingjing3，TANG Jian1，2

（1.School ofPublic Administration，China Universityof Geosciences（Wuhan）， Wuhan 430o74， China; 2.Key Laboratory

Ruleof Law Research，Ministryof Natural Resources，Wuhan 43Oo74， China; 3.Research CenterofTerritorial Spatial Planning， Ministry of Natural Resources，Beijing 1Ooo34， China）

Abstract： The purposes of this study are to compare and analyze the governance structures of mixed use of stock land andtheiroperational eficiencyin Wuhan，Shenzhenand Xiamen inthecontextofoptimizingandimprovingtheplanning systemand the land use system，to provide useful reference forthe design of mixed land usesystem.The research method isa case study from the perspectiveof transaction costs.The research results showthat： 1）the existing land use regulationsystem ischaracterzedbyrigiditybutinsuficientapplicability，which makes itdificulttomtthedemand for mixed useof stock land in a market economy environment.2）Wuhan，Shenzhen and Xiamen have each developed a different governance structure，i.e.，government-led mode，government-market integrated modeand market-led mode， respectively.The market-led governance structure ofers stronger incentives and self-adjustment capacity than the government-led structure，but weaker control and cooperative adjustment capacity.The government-market integrated mode ismoderately efective.3）The market-led governance structure has significant efects inreducing the transaction costs of land use conversion and promoting thepositive interaction betweensupplyand demand for urban space，which helps to promote the practice of mixed landuse and the optimal alocation of spatial factors.Inconclusion，choosing a governance structureof mixed useof stock land requires rationally defining power boundaries between government and market.Itisrecommendedthatthedecisiveroleofthe marketinallocating resources shouldbefullexploitedtopromote abalance betweenfactor supplyand demand; atthe same time，aspatial governance system consistent with market-based resource allocation should be established to promote institutional equilibrium.

Key words： stock land; mixed land use; governance structure; transaction cost; case study

（本文責編：張冰松）