中國城市治理創新：類型、特征與驅動力

【中圖分類號】D630 D0I：10.3969/j.issn.1674-7178.2025.04.009

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）

引言

城市治理是國家治理的重要組成部分，也是地方治理中最具獨特性的代表I，其涵蓋規劃、基礎設施建設、公共服務供給、環境保護等多個方面，需要城市的政府、城市的居民以及各種社會組織等利益相關方通過開放參與、平等協商、分工協作的方式達成城市公共事務的決策，以實現城市公共利益的最大化2。黨的十八大以來，我國在城市治理創新領域進行了一系列政策和實踐探索。與此同時，眾多社會組織與學術機構對我國城市治理的成效與實踐案例進行了多角度的評價和總結。例如，由全球智慧城市大會在中國區域舉辦的城市大會中設立的活動獎項“世界智慧城市大獎·中國”，對中國地區智慧城市建設和發展中取得顯著成就的案例和實踐給予表彰；由人民網和中央黨校（國家行政學院）聯合主辦的“全國創新社會治理典型案例\"征集活動，對全國各地社會治理的典型創新做法和先進經驗予以分享和表彰；由中共中央編譯局比較政治與經濟研究中心、中共中央黨校世界政黨比較研究中心和北京大學中國政府創新研究中心聯合發起的“中國地方政府創新獎\"評選與獎勵活動，是我國第一個由學術機構按照一定的評估程序和評選標準產生的“政府創新獎”，對入選案例給予一定的資金獎勵和表彰;由廣州市人民政府、世界城市和地方政府組織和世界大都市協會三方聯合主辦的“廣州國際城市創新獎\"評選活動，通過交流共享國內外創新城市治理案例，對城市和地方政府推動創新發展的成功實踐進行表彰。此外，由北京大學城市治理研究院發起的“中國城市治理創新獎”，其面向全國范圍內各級政府、企事業單位及各類社會組織公開征集并評選在城市治理領域具有代表性和引領性的創新實踐案例。該獎項每兩年評選一次，截至2024年，“中國城市治理創新獎\"評選活動已經舉辦3屆，共評選出了58個優秀案例。這些優秀案例范圍廣泛、內容多元，不僅是案例集合，更是反映中國城市治理創新動態的\"風向標\"之一。相較于政府內部考核的優秀案例，從學術評價視角遴選的案例更具獨立性、理論性和前瞻性，能夠捕捉到治理模式中的\"隱性知識\"和\"潛在模式”，為發現、獎勵、總結、推廣我國城市治理創新的先進實踐、助力我國城市治理體系和治理能力現代化建設起到示范引領作用。

有關城市治理創新實踐的研究已較為豐富。學者們基于不同城市的現實實踐，挖掘推動城市治理創新的新思路。賴勉珊和陶一桃通過系統梳理深圳治理創新的演進路徑，分析了新時代背景下超大城市治理創新面臨的現實困境并提出解決方案，為超大城市治理提供可借鑒的范式[3]。宋曄琴和甘甜結合上海市H街道“數字孿生城市\"案例，從技術與組織\"互構論”視角出發，構建“結構嵌入一行為吸納\"的分析框架，探討如何以數字技術助推城市基層治理[4]。樊山峰和朱仁顯以廈門市湖里區為研究對象，探索以小區為場域的基層社會治理模式，并提出推動城市基層社會治理創新的組織、制度與工具三重路徑[5]。一些學者從治理主體、制度變革、技術變更、理念更新等角度探討城市治理創新的可行性和必要性。例如，吳建南等學者通過分析“中國地方政府創新獎”入圍項目的內容，對中國地方政府的創新類型、特征與分布進行經驗研究，進一步豐富了城市治理創新主體的理論觀點。蔡禾基于大城市在社會管理中面臨的公共產品供給的效率與公平、社會群體多元分化與社會秩序建立、空間規劃與社會建構等問題，認為城市管理者需要改變過去依靠單一政府權力主體、自上而下的垂直權力體系以及通過威權等方式來解決問題和公共產品供給的模式[7]。黃曉春和稀欣認為，制度創新與機制配套間的不銜接、政策網絡中的協同困境以及數字化轉型中的控制權配置難題這三重張力對超大城市治理創新產生了復雜影響，并指出需要以連續的歷史主義視角來看待治理創新[8]。張娜和楊健全從智慧治理的邏輯起點、智慧化的技術邏輯以及城市治理的融合路徑著手，探討整體性、系統性、自組織性、協同性、精確性思維對于創新城市治理，建構適應復雜性要求的智慧治理模式的作用機理。此外，還有學者從宏觀、中觀和微觀層面分析城市治理創新的影響因素。例如，齊曄和蔡琴基于碳中和的發展背景提出未來40年在低碳城鎮化的“大分流時代\"實現碳中和的城市治理創新關鍵領域和政策建議[10]。容志將韌性的思想運用到城市復雜適應系統的研究，并提出從城市治理結構、規劃資源配置、衛生應急管理等多重路徑推進城市治理創新[1]。

從現有研究來看，還存在以下可進一步探討的空間。第一，在城市治理創新的類型劃分上，學術界和實踐界尚未形成統一的認識。由于歷史背景、經濟發展水平、社會結構等因素的差異，不同城市治理創新在路徑選擇和實踐方式方面顯著不同。為揭示城市治理創新的特點和內在規律，對城市治理創新的類型進行總結和劃分顯得十分必要。第二，在識別不同類型城市治理創新的特征方面仍需要進一步完善。第三，在揭示影響城市治理創新各因素間的相互作用及其影響機制方面，仍有待深入探討。

綜上所述，為了解我國城市治理創新的基本特征與治理類型，本文以“中國城市治理創新獎”的人選案例作為分析樣本，通過梳理歸納歷屆人選案例的類別，將我國城市治理創新實踐分為數字治理深嵌型、多元協同共治型、精細靶向服務型、流程再造效能型和社群賦權自治型五種類型。同時，借助入選案例的申報文本分析，總結城市治理創新的驅動力，為持續提升城市治理效能、優化城市治理模式、推動完善具有中國特色的城市治理體系提供理論支撐。

一、樣本選取與研究方法

（一）研究樣本

本文選取“中國城市治理創新獎\"的58個案例（含正式獲獎項目及入圍項目）作為分析樣本（表1）。需要說明的是，該獎項的參評項目須為實施時間為一年以上，并已取得顯著成效或產生重大影響的治理實踐。這些項目具有廣泛的社會影響力，在一定程度上可以反映我國當前城市治理創新實踐的基本狀況和發展趨勢，是研究我國城市治理創新實踐的重要切入點。從學術評價視角篩選出符合國家治理現代化方向的創新樣本，形成“地方試驗一學術驗證一國家推廣\"的閉環。

（二）研究方法

本研究基于“中國城市治理創新獎\"公開的獲獎項目資料，對58個案例材料進行歸納、編碼、統計和分析。具體過程如下：首先，以項目發生地為劃分標準，將項目來源地分為東部、東北、中部及西部四個區域。其次，根據項目實施主體的行政層級，進一步細分為省級、地市級、區縣級、鄉鎮級以及村社級五個項目級別。最后，根據項目實施主體的性質，將案例劃分為黨的機構、行政機構、黨政合一機構、政治組織以及社會團體五種類型。本研究重點考察案例樣本的來源地區和行政層級分布情況，進一步歸納總結出城市治理創新的主體類型與實踐特征，為探索城市治理創新的驅動機制提供理論支撐。

表1“中國城市治理創新獎\"歷屆項目申報數量和獲獎情況統計

二、城市治理創新實踐的類型與特征

（一）城市治理創新案例分布概況

1.樣本案例的地區分布情況

從樣本案例的地區分布情況來看（表2），歷屆獲獎案例主要來自我國16個省（區、市）。其中，第一屆的入圍案例來自浙江、廣東、上海、北京、江蘇、四川、甘肅和內蒙古8個省（區、市），第二屆入圍案例來自浙江、廣東、上海、山東、北京、福建、安徽、山西、江西和四川10個省（市），第三屆入圍案例來自浙江、廣東、上海、山東、北京、江蘇、湖北、四川、重慶和遼寧10個省（市），且各省份案例數量大致均衡。總體而言，獲獎案例的地區覆蓋范圍從首屆的8個省（區、市）擴展到16個省（區、市），表明“中國城市治理創新獎\"的影響力正不斷擴大，在一定程度上也反映了城市治理創新實踐呈擴散趨勢。

從表2可見，獲獎項目主要集中在東部地區。然而，東部地區樣本案例數量占獲獎項目總數的比例從第一屆的 86% 下降到第三屆的63% ，這是多種因素共同作用的結果。一方面，快速城市化使各類生產要素在地理空間上集聚，包括綜合經濟實力、人口規模、交通網絡、創新人才儲備、研發機構、科技中介、創新平臺等，由此帶來的知識和技術外溢顯著提升了核心城市的治理創新能力[12]；另一方面，城市發展方式的轉變與城市空間結構的調整對城市創新的活躍度產生了深遠影響。

表2“中國城市治理創新獎\"獲獎項目地區分布情況

資料來源：根據公開資料整理

值得注意的是，西部地區涌現出一批城市治理創新典范案例，為推動社會進步和城市發展提供了寶貴的經驗。這些創新實踐多以解決實際問題為導向。在經濟欠發達、資源不足、社會壓力大且存在潛在政治風險的背景下，改革需求成為西部地區城市治理創新的重要驅動力。由此可見，城市的改革與創新往往從政府主動作為轉變為政府應對城市問題的必然選擇，這也解釋了為何政府主導的城市創新治理項目多源于\"形勢所迫\"的現實考量[13]

2.樣本案例實施主體的行政層級分布情況

行政層級的核心功能在于資源配置，其根本目的是通過優化資源配置實現效益最大化，從而促進社會經濟的最優發展。現有研究表明，城市行政級別與其治理創新能力呈正相關關系[14]。高行政級別的城市往往展現出更為強烈的城市治理創新偏好與意愿[15]。從樣本案例實施主體的行政層級分布來看，歷屆獲獎案例覆蓋了省級、地市級、區縣級、鄉鎮級、村社級等各行政層級（表3）。其中，第一屆入圍案例以地市級和區縣級為主，第二屆入圍案例以地市級和區縣級為主，第三屆入圍案例以地市級、區縣級和鄉鎮級為主，而且鄉鎮級案例數量逐屆增加，表明城市治理創新實踐向基層延伸的發展趨勢。從三屆評選活動的申報數據來看，區縣級、鄉鎮級案例的平均申報單位數明顯高于其他級別，且這一趨勢在歷屆評選活動中均有所體現。這可能是由于在城市治理創新的過程中，較低行政層級的城市，其治理需要多元組織協同參與，來獲取更多的資源支持。在第三屆獲獎案例中，鄉鎮級實施主體的案例數量較前兩屆明顯增加，反映出低行政層級治理主體在城市治理創新中的參與度不斷提升。

總體而言，獲獎案例實施主體的行政層級平均申報單位數逐屆增加，這在一定程度表明城市治理創新在組織機制上正朝向協同化、整體性治理方向發展。

3.樣本案例實施主體類型

從樣本案例的實施主體類型分布情況來看，歷屆獲獎案例的實施主體主要黨的機構和行政機構（表4）。從三屆評選活動的申報數據來看，第一屆的人圍案例實施主體包括行政機構、黨的機構、黨政合一機構和社會組織，公權力機構占主導地位；在第二屆和第三屆評選活動中，案例實施主體新增了政治組織（政協、共青團），反映了城市治理創新主體類型不斷豐富。實施主體為黨的機構和黨政合一機構的案例獎\"的文本分析例類型，其平均申報單位數高于其他案例類型。其中，黨的機構類型的案例平均申報單位數從第一屆的1.0提升至第三屆的1.3，黨政合一機構類型的案例平均申報單位數則從第二屆的2.0提升至第三屆的3.0。這一演變趨勢表明，黨的機構在城市治理創新中的參與度不斷提升，且更多以聯合其他公權力組織的形式介人，體現當前城市治理實踐中黨政協同的組織策略和實踐邏輯。

表3“中國城市治理創新獎”獲獎項目實施主體的行政層級分布情況

表4“中國城市治理創新獎\"獲獎項目實施主體類型統計情況

資料來源：根據公開資料整理

（二）城市治理創新實踐類型

在綜合考量治理主體的權責邊界、治理手段的創新方向以及治理目標的核心差異等因素的基礎上，本文參照2011年何增科對“中國地方政府創新獎\"獲獎項目“大類 + 小類”的劃分標準[，將58個城市治理創新實踐案例分為政治改革類、行政改革類、公共服務類和社會管理類四個大類，并在每一大類下進一步細分小類，具體內容如表5所示。

政治改革類項自主要通過優化政治權力配置和創新民主參與形式，提升政治決策的合法性與公信力。例如，浙江省臺州市委統戰部圍繞\"誰具體抓協商、在哪里協商、與誰協商、協商什么、怎么協商、協商以后怎么辦\"等問題，探索構建“基層民主協商‘ 1+X '平臺”，共建立鄉、村兩級民主協商組織1093家，開展協商活動達6000次，推動120個重點項目順利實施，化解矛盾糾紛810起，有力激活基層協商善治，促進基層治理體系和治理能力現代化；又如中共遼寧省紀律檢查委員會和遼寧省監察委員會創建的“遼寧陽光三務\"平臺，通過及時公開黨務、村（居）務、財務信息等方式，以保障群眾的知情權、參與權、表達權和監督權，解決基層腐敗和作風問題。

行政改革類項目以提升行政效率為目標，通過制度重構、流程優化和技術賦能，致力于推動構建透明、法治、服務型政府。例如，浙江省衢州市開化縣委、縣人民政府的“多規合一\"改革試點，通過制度重構的方式，提升縣域空間治理效能；又如，在山東省濟南市行政審批服務局構建的審批服務“四維協同”機制中，其不斷加強部門協同，將企業開辦涉及的7個部門、8個環節進行合并辦理，實現“一次登錄、一網通辦、半日辦結”。

表5城市治理創新實踐類型

公共服務類項目以優化城市公共服務供給為核心，以需求為導向，從而提升服務質量和可及性。例如，江蘇省南京市公安局警務效能監察支隊的公安“民意110\"項目，將\"968110\"民生警務電話升級為全市公安機關執法管理監督熱線。市民可通過撥打“968110\"反映執法辦案、窗口服務等方面的訴求，公安機關統一歸口受理和調度反饋。又如，上海市長寧區民政局創新社區救助顧問/家庭救助顧問創新制度，從需求出發對現有救助數據庫進行梳理與分析，實現精準救助，解決救助幫扶供需對接的“最后一公里”問題。

社會管理類項目通過創新社會服務供給、培育社會組織和完善社區治理，旨在構建多元的社會治理格局，增強社會自我調節能力。例如，由中國兒童防走失平臺、山西守護者網絡科技有限公司共同研發的“守護者APP（兒童走失預防平臺）”項目，在保護少年兒童日常安全、維護社會安寧團結等方面做了有益嘗試。截至2021年，項目在全國各地區組織參加少年兒童走失搜救行動近千次，并成功協助家長尋回走失、被拐少年兒童共計366名。又如，在湖北省十堰市張灣區車城路街道張灣社區的社會自治破解物業失管的案例中，中岳華庭小區居民在社區黨組織的領導下，綜合運用共同締造的辦法，探索解決業主維權難、物業資金監管難、小區三方聯動難等一系列小區治理難題，形成小區物業自治新模式。

進一步梳理各類型案例數量可以發現，社會管理類、公共服務類的案例數量占比超過80% ，成為當前城市治理創新的主要類型。從表6可見，社區管理類的治理創新案例數量逐屆遞增，涵蓋社區治理中的人、事、物等多個方面。例如，在“睦鄰家園\"建設的案例中，上海楊浦區嘗試運用眾議眾籌眾管的方法，將老舊街區改造成“品質\"社區，在營造社區治理共同體方面進行了創新實踐探索；在黨建引領信托制物業服務模式案例中，成都市武侯區通過設立以業主大會為委托人、物業企業為受托人、全體業主為受益人的三方信義關系機制，解決“信任缺失”的物業通病；上海市長寧區推出“居民區分類治理清單模式”，通過對居民區進行分類治理，制定和實施相應的治理清單，推進社區分類治理。這些案例集中體現出黨建引領、政府推動、多元善治、專業化、智能化的基層治理特征，反映了我國基層治理體系正持續完善，社會組織的功能潛力不斷釋放，城市治理的高效性、社會自我調節的靈活性和基層自治活力之間形成良性協同與和諧發展。

從樣本案例的地區分布與治理創新類型的匹配關系來看，東部地區覆蓋了所有城市治理創新類型，治理創新形式最為多樣（表7）。其中，行政改革類的城市治理創新僅見于東部地區，這可能是因為在經濟相對發達地區更強調治理效率優先和轉變政府治理職能。受限于政治環境、政策敏感度、制度完善性、政策導向性等多重因素，政治改革類項目主要集中在基層民主協商平臺的構建以及基層民主建設中的權力監督方面，因此，政治改革類的城市治理創新更多發生在東部和東北地區。

從城市治理創新主體的行政層級與治理創新類型的匹配關系來看，省級、地市級與區縣級組織均涉及這四種類型的治理創新，展現出較強的治理職能整合能力與創新資源調配能力（表8）。而鄉鎮級、村社級組織的治理創新類型相對集中，大部分是社會管理類與公共服務類，而政治改革與行政改革類治理創新則較為缺乏，反映出基層單位在政治資源、經濟能力與組織支撐等方面存在較高的制度性門檻。

表6“中國城市治理創新獎\"獲獎項目類型數量統計

表7“中國城市治理創新獎\"案例樣本地區一實踐類型分布情況

資料來源：根據公開資料整理

從案例實施主體與治理創新類型的匹配情況來看，行政機構的獲獎創新案例主要集中在社會管理類與公共服務類，反映了行政機構對服務型政務目標的追求（表9）。黨的機構則在社會管理類和行政改革類的治理創新類型中表現活躍，尤其在行政改革領域，在歷屆評選活動中均有獲獎項目，其主導的案例占全部行政改革類案例的 57% 。這一趨勢表明，黨的機構在推動行政體制改革、提升治理效率方面發揮著持續且核心的作用。與此同時，社會團體在歷屆評選活動中亦有優秀案例獲獎，其實踐類型主要為社會管理類治理創新。從首屆浙江省綠色科技文化促進會的“民間組織‘綠色浙江’，助推環境治理多方參與”，到第二屆山西省守護者網絡科技有限公司的“守護者APP”，再到第三屆浪潮卓數大數據產業發展有限公司的“基層一張表”，在這些案例中，非營利性社會組織、營利性企業共同參與到城市治理創新的實踐當中，既豐富了城市治理創新的主體，也在一定程度上提高參與主體的政治、行政和社會參與度。在實踐過程中，不少社會團體通過積極開展黨建工作實現成員吸納，在組織結構上形成雙向嵌入，從而獲得更多政策資源上的傾斜和支持。

表8“中國城市治理創新獎\"案例樣本實施主體行政層級一實踐類型分布情況

資料來源：根據公開資料整理

綜上所述，城市治理創新類型可以分為數字治理深嵌型、多元協同共治型、精細靶向服務型、流程再造效能型和社群賦權自治型五種。具體而言，數字治理深嵌型的核心驅動力是綜合運用大數據、云計算、人工智能等數字技術，重構業務流程、優化決策、提升服務響應速度和精準度、實現跨部門協同治理，主要體現在公共服務類一服務方式創新類、行政改革類一提高效率類、社會管理類一社會組織管理類等實踐類型中。例如，南京公安“民意110\"平臺項目、金華婺城“大綜合一體化\"行政執法大數據監督應用項目、重慶數字化渣土車監管項目等。

表9“中國城市治理創新獎\"樣本案例實施主體一實踐類型分布

資料來源：根據公開資料整理

多元協同共治型的核心驅動力在于打破政府單一治理主體格局，構建政府、市場組織、社會組織、社區、居民等多元主體共同參與、協商合作、責任共擔的治理網絡，強調共建共治共享，發揮各自優勢，主要體現在社會管理類一社會組織管理類、社會管理類一社區管理類和公共服務類一社區服務類等實踐類型中。例如，上海“睦鄰家園\"建設項目、內蒙古“五位一體”民主協商項目、江西“幸福微實事\"培育社區參與項目等。

精細靶向服務型聚焦于滿足特定群體（如兒童、老人、困難群眾）或社區治理的精細化、差異化需求，通過精準識別、資源整合、流程優化和方式創新，提供更貼心、更有效、更可及的服務，主要體現在公共服務類一服務特殊人群類、公共服務類一社會保障與社會救助類和社會管理類一社區管理類等實踐類型中。例如，溫州兒童友好城市建設項目、上海市“社區救助顧問/家庭救助顧問\"制度項目、上海長寧居民區分類治理項目等。

流程再造效能型的核心驅動力是優化政府內部運行機制，通過簡化流程、整合職能、強化監管、提升專業性等治理手段，破除機制障礙，提高行政效率和公共服務供給效能，主要體現在行政改革類一提高效率類和公共服務類一服務方式創新類兩項實踐類型，例如，浙江衢州開化縣開展的“多規合一\"項目、溫州市公安局“百萬申請網上辦\"平臺項目、濟南市審批服務“四維協同\"機制項目等。

社群賦權自治型的核心驅動力在于向基層社區和居民賦權，通過搭建協商議事平臺、創新自治機制、培育社區組織、激活居民主體意識等方式，提升社區自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的能力，主要體現在社會管理類一社區管理類、政治改革類一民主決策類、公共服務類一社區服務類等實踐類型中。例如，浙江垃圾分類的“余杭解決方案\"項目、寧波市海曙區“開放空間\"創建基層民主協商項目等。值得注意的是，上述五種城市治理創新類型并非彼此割裂，不少案例呈現多類型融合的特征。

（三）城市治理創新實踐特征

上述案例分析表明，城市治理創新實踐呈現三大特征：頂層設計與多元參與相結合、精細化管理與人性化服務并重以及黨建引領與共建共治共享相融合。這些特征共同構成了城市治理創新的核心要素，推動城市治理體系和治理能力現代化，為城市可持續發展奠定堅實基礎。

1.強調頂層設計與多元參與的緊密結合

頂層設計為城市治理提供了明確的方向指引和綱領性政策文件，確保各項治理措施能夠形成合力、協同推進。而多元參與強調政府、企業、社會組織、公眾等各方主體的協同作用，通過建立共建共治機制，集聚各方資源，形成治理合力。這種頂層設計與多元參與相結合的模式，既保證了城市治理的宏觀規劃和政策連貫性，又充分發揮了各方主體的積極性和創造力，推動了城市治理的精細化和科學化。

2.精細化管理與人性化服務并重

精細化管理是城市治理創新的重要方向，它通過推行一系列精細化管理措施，如垃圾分類處理、全域無垃圾治理等，提升了城市管理的效率和水平。同時，人性化服務也是城市治理創新實踐不可或缺的一部分，它強調以滿足市民需求為出發點和落腳點，通過提供便民惠民措施、優化公共服務等方式，滿足市民的多樣化需求，提升市民的生活質量和幸福感。這種精細化管理與人性化服務并重的模式，既體現了城市治理的科學性和規范性，又彰顯了城市治理的人文關懷和溫度。

3.黨建引領與共建共治共享的深度融合

黨建引領在城市治理中發揮著核心領導作用，它通過協調各方利益、推動多元主體參與等方式，為城市治理提供了堅強的政治保障和組織保障。同時，共建共治共享的理念也深入人心，它強調市民的歸屬感和責任感，通過推動市民參與城市治理、共享城市發展成果等方式，增強了市民對城市的認同感和歸屬感。這種黨建引領與共建共治共享相融合的模式，既發揮了黨組織的政治優勢和組織優勢，又激發了市民的參與熱情和創造活力，推動了城市治理的民主化和法治化進程。

三、“中國城市治理創新獎”的意義

“中國城市治理創新獎\"作為由學術機構主導的第三方評價機制，對推動我國城市治理現代化具有重要意義，其作用主要體現在以下幾個方面：

（一）創新實踐的發現與推廣

“中國城市治理創新獎\"是由學術機構主導的第三方評價活動，其通過系統篩選各地在智慧政務、公共服務、社區治理等領域的創新案例，可為其他城市提供可復制的經驗，加速城市治理模式的跨區域擴散，破除治理路徑依賴。傳統治理易陷入經驗慣性，而該獎項通過表彰數據驅動、多元共治等新型實踐，推動城市打破行政壁壘，轉向科學化、精準化治理

（二）學術研究與治理實踐的深度融合

高校團隊通過評估指標體系（如創新性、實效性、可持續性）將治理理論轉化為評價工具，同時獲獎案例為學術研究提供鮮活樣本，形成“實踐一研究一政策優化\"閉環和理論一實踐的雙向賦能。歷屆獲獎案例已形成涵蓋數字化、韌性城市、基層協商等領域的“方法庫”，體現學術評價對政策制定的參考價值。

（三）長效治理生態的構建

“中國城市治理創新獎\"通過設立社會參與度等指標，倒逼地方政府構建企業、社會組織、市民協同治理網絡（如成都社區信托制物業管理），推動治理主體從單一的政府向“社會交響樂”多元主體轉變。學術機構的第三方身份為地方城市治理改革提供“安全評估”，降低創新政治風險，形成創新容錯機制。

（四）對城市治理體系的變革性影響

傳統“GDP導向\"逐步讓位于“治理效能\"競爭，部分城市已將獲獎情況納人官員考核加分項，引導資源配置向治理創新傾斜，倒逼績效評價范式的轉型。在“以治理促發展”邏輯下，東莞\"數字政府”等獲獎項目直接提升營商環境指數，表明治理能力正成為城市吸引人才資本的新賽道，并推動城市競爭力的重構。

“中國城市治理創新獎”核心價值在于構建了連接學界、政界與社會的“創新轉化器”，使治理創新優化從偶然探索轉向系統性演進。未來，隨著這一評價體系動態升級（如增加碳中和治理、人工智能倫理等評價維度），該獎項有望推動形成具有中國特色的城市治理知識體系，為全球城市轉型提供東方解決方案。

四、城市治理創新的驅動力分析

（一）政策制度驅動

1.國家戰略的頂層牽引——區域協調發展戰略推動城市治理創新梯度擴散

依托中央政府的權威統籌能力和政策工具箱，國家區域協調發展戰略通過頂層設計，致力于構建跨區域政策協同與資源優化配置的長效機制，旨在引導城市治理創新要素有序流動與梯度擴散，促進形成東中西部優勢互補、聯動發展的新格局。其作用機制主要體現在三個方面：一是東部經驗為中西部提供方法論框架；二是中西部通過結合本地稟賦的再創新，形成“梯度擴散一多元共生\"的新格局；三是國家治理體系現代化通過區域協調發展得以實踐。例如，第一屆東部浙江省臺州市的基層民主協商“ 1+ X\"平臺，通過制度設計和技術整合率先形成“平臺化協商\"模式；第二屆中部安徽省蕪湖市的“有事好商量\"協商平臺，借鑒東部經驗，強化協商的“民生導向”，結合本地需求優化流程，從而推動東部經驗向中西部復制與擴散。

2.行政體制改革的逆向推動—“放管服”改革催生基層治理創新

“放管服”改革通過頂層制度設計不斷滿足公眾日益增長的服務期待，形成了倒逼基層政府轉變職能、探索創新的系統性壓力。這種壓力傳導主要體現在：簡政放權精簡了傳統審批權限，使基層尋找新的治理抓手和監管方式；高標準的公開服務承諾，將政府效能置于公眾監督之下；放管結合則要求建立與“寬進\"相匹配的事中事后監管能力。其作用機制主要體現在三個方面：一是改革要求倒逼職能轉變；二是創新活力激發治理現代化；三是服務效能提升滿足群眾需求。例如，在公安部《“最多跑一次\"改革實施方案》要求下，傳統警務服務被動響應模式難以滿足群眾需求，倒逼南京公安通過“民意110\"平臺實現“線上投訴一智能分派一實時反饋\"閉環管理。因此，南京市公安局警務效能監察支隊推出公安“民意110”改革舉措，引人市民“找茬\"機制、建立績效考評體系，將群眾滿意度直接納人警務考核指標，實現“權力運行一群眾監督”的強關聯。此外，蘭州市城市管理委員會打造“市民城管”品牌，落實共建共治共享理念，通過創新服務轉作風、優化管理求實效，既體現了政府職能向服務型轉變的改革方向，又與“放管服\"改革中簡政放權、優化服務的精神內核深度契合。

3.績效考核的導向作用——考評目標引導治理創新方向選擇

上級政府通過政績考評體系行使管理監督權，并將考核結果與資源配置、官員晉升、問責獎懲等核心利益緊密掛鉤，賦予了績效考核強大的“指揮棒\"效力。這種效力顯著體現在引導城市治理創新方向上：科學設定的考核指標與權重，能清晰傳導政策意圖，促使下級政府聚焦特定領域（如民生關切、數字化轉型），推動治理模式現代化，提升治理效能。然而，這種“指揮棒\"作用的實際效果高度依賴于考核指標本身的科學性與合理性。其作用機制主要體現在三個方面：一是考核指標設定引導創新方向；二是考評目標推動治理模式現代化；三是效能提升實現可持續發展。例如，國務院《營商環境評價辦法》將企業開辦時間作為核心評價指標;在廣東省《“數字政府\"建設考核方案》中，明確要求政務服務線上化率超 90% ;深圳市設立“開辦企業一窗通\"平臺，整合市場監管、稅務、社保等12個部門業務，實現企業開辦全流程“一網通辦、一窗受理、一日辦結”；浙江省《政府數字化轉型專項督查辦法》要求公安業務線上辦理率超85% ；公安部《群眾滿意度調查實施方案》將溫州“最多跑一次\"改革排名納人市級考核指標體系，溫州市公安局推出“百萬申請網上辦”平臺，將戶籍、出人境、車管等163項公安業務遷移至線上，實現\"零跑腿\"辦理。實踐表明，政績考評體系通過設定數字化轉型具體目標，已成為城市治理創新的核心驅動力。

（二）經濟社會發展驅動

1.區域非均衡發展的現實壓力——中西部地區后發追趕的創新需求

在區域非均衡發展格局下，中西部地區承受著經濟轉型滯后、政治資源傾斜相對不足、社會民生訴求快速攀升的多重壓力。為突破發展瓶頸，后發地區政府將城市治理創新視為重構發展動能的關鍵路徑，其核心邏輯在于：通過精準識別本地最緊迫的約束條件和核心訴求，以制度性突破和技術賦能相結合的方式，探索低投入、高適配性的治理方案，力求在有限條件下最大化治理效能，回應經濟、政治與社會層面的復合壓力。其作用機制主要體現在三個方面：一是經濟轉型滯后催生創新需求；二是政治資源不足倒逼制度突破；三是社會民生訴求攀升推動治理現代化。中西部地區的城市治理創新，本質是在區域非均衡發展格局下，通過政策試點突破資源與制度約束的后發追趕實踐。例如，四川省雅安市的群團組織協同社會力量參與社會治理，在財政投人有限的條件下，通過群團組織撬動社會資本彌補公共服務缺口，避免“高投入建平臺\"模式。需要強調的是，這種“追趕式”治理創新并非對東部經驗的簡單模仿，而是基于本地資源稟賦和制度基礎，通過“低成本適配一問題精準聚焦一制度技術耦合\"策略，探索符合本地實際的治理路徑。

2.公共服務供需矛盾的破解需求—人口流動加劇公共服務供給側結構性改革

隨著人口流動規模的不斷擴大，傳統供給模式難以匹配動態需求，倒逼公共服務供給側結構性改革的持續深化。通過精準識別服務需求、重構供給體系與創新治理工具，有望為破解流動人口公共服務供需矛盾提供實踐路徑，實現供給側結構性改革與治理創新的深度融合。其作用機制主要體現在三個方面：一是需求動態變化要求供給模式創新；二是治理工具創新提升服務效能；三是供給側結構性改革推動治理現代化。例如，上海市“社區救助顧問/家庭救助顧問\"制度，由社工、志愿者通過大數據篩查鎖定潛在困難家庭，打破傳統“被動申請”局限，針對戶籍與非戶籍家庭制定差異化救助方案，精準匹配流動人口救助需求；深圳市創建“兒童友好型城市”，基于兒童視角優化公共服務供給，有效回應人口流動帶來的兒童服務需求變化。這些案例體現了以數據驅動識別公共服務需求，以制度變革突破供給壁壘，以技術創新提升服務效能的驅動路徑，推動城市治理從“管理流動”向“服務流動\"躍升，為超大城市治理現代化提供創新范本。

3.數字化轉型的技術賦能—智慧城市基建重構治理模式

數字化轉型作為推動城市治理現代化的重要路徑，主要通過數據融通、智能決策、協同治理等技術賦能，結合智慧城市物聯感知、5G網絡等基建支撐，重構治理流程，推動城市治理模式向數據驅動、多元協同、智能預判的創新方向演進。其作用機制主要體現在三個方面：一是數據融通打破部門間信息孤島效應，實現跨層級、跨領域數據共享和整合，顯著提升治理響應效率；二是智能決策能夠輔助政府優化資源配置，提高政策干預的針對性與科學性；三是協同治理通過平臺化管理與系統化流程設計，能夠增強多元主體的參與能力與治理整體效能。例如，煙臺“城市大腦\"賦能城市創新共治項目，利用大數據、人工智能等技術重構城市治理模式，構建“ 1+16+N^′ 技術底座，通過數字融合生成城市運行的“數字孿生體”；浙江省杭州市的“城市數據大腦\"通過智能攝像頭、地磁傳感器等智能設備，構建交通流量預測模型，實現精準調控的神經末梢功能。上述案例表明，智慧城市建設不但推動了基礎設施的數字升級，更通過技術與制度的深度融合，重塑了城市治理的邏輯與操作模式，成為城市治理現代化的重要驅動力。

（三）主體互動驅動

1.條塊協同的內生動力——部門間“碎片化治理”的突破需求

條塊協同的內生動力源于破解部門壁壘的治理剛需，城市治理創新通過條塊關系重構、數據共享機制與跨部門協同平臺，打破“部門化治理”問題，驅動資源整合與流程再造，實現治理效能的整體性躍升。其作用機制主要體現在三個方面：一是通過條塊關系重構優化職能邊界與治理結構；二是數據互聯共享提升跨層級、跨部門協同效率；三是跨部門協同平臺的搭建實現資源整合。例如，浙江衢州開化縣開展“多規合一\"改革試點，構建“一張藍圖\"數字平臺，融合國土空間規劃、生態保護規劃等7類專項規劃數據，實現沖突地塊自動預警功能；上海金山區與浙江嘉興市通過“毗鄰黨建\"引領滬浙跨界協同治理，建立黨員共學、干部互派機制，培育“區域共同體\"意識，統籌制定跨界治理權責清單，由聯合黨委直接協調解決跨界事務。這一治理模式的推進，標志著“單一職能修補”向“制度協同嵌合\"的治理生態轉變，體現出技術賦能與制度重構的深度融合。

2.政社合作的共治邏輯——社會組織參與拓展創新主體維度

社會組織作為城市治理中的關鍵補充力量，在提供公共服務、反映民意、推動政策創新等方面發揮日益重要的作用，社會組織的治理效能實質依賴政府主動賦權與制度吸納，其參與深度取決于國家對社會力量的讓渡空間。其作用機制主要體現在三個方面，一是憑借專業能力為社會提供專業化、精準化的公共服務；二是作為社會多元利益的代表，社會組織通常扮演中介角色以反映多元民意訴求；三是社會組織能夠借助話語資源與社會網絡，推動政策創新與完善。例如，“綠色浙江”實踐通過引入企業、志愿者等新主體，使社會組織獲得環境執法建議權，從而整合環保技術與社會資本；“廣州治理榜\"實踐通過激活媒體、智庫等話語主體，使媒體獲得政府績效評價權，進而鏈接政策、資本與智力資源。該模式重塑了傳統“政府單一主導”的格局，構建起多元主體治理結構，推動治理方式從行政主導向協同共治轉型。

3.基層首創的擴散效應—區縣“微創新” 向上傳導機制

基層在實踐中探索的治理經驗，通過制度化吸納、標準化推廣、政治勢能轉化三重機制實現向上傳導，形成“地方經驗一區域政策\"的擴散鏈條，促進城市治理能力現代化。其作用機制主要體現在三個方面：一是制度化吸納固化創新成果；二是標準化推廣擴大創新影響；三是政治勢能轉化提升創新層級。例如，上海寶山區組織少先隊員擔任“社區小先生”，通過“垃圾分類督導”“樓道美化\"等實踐活動，激活“小手拉大手\"效應，最終將“社區小先生”上升為“黨建引領少先隊參與基層治理”的政治品牌；又如，內蒙古包頭青山區聚焦老舊小區物業失管痛點，將黨建引領、居民自治與法治保障有機嵌套，適配不同社區類型形成可復制的協商規則，生動詮釋了“全過程人民民主在社區落地”。

（四）問題導向驅動

1.社會風險防控的應對機制——公共安全事件驅動下的治理創新

社會風險防控已成為城市治理體系韌性建設的核心任務。近年來，多發且具有不確定性的公共安全事件驅動城市治理在理念、機制與工具層面不斷革新，推動城市治理模式從“事后應對\"向“事前預防\"轉變。其作用機制主要體現在三個方面：一是安全風險倒逼治理理念關注風險防控；二是創新風險研判機制推動治理流程優化；三是治理效能的提升促進社會和諧穩定。例如，由中國兒童防走失平臺與山西守護者網絡科技有限公司聯合研發的“守護者APP”，運用生物識別技術和大數據分析手段，構建智能化的走失預警系統，有效提升兒童走失問題的預防和處置效能。又如，浙江省“生態環境損害賠償替代性修復模式”，針對生態賠償以現金為主但“賠錢不治污”的治理痛點，創新“修復代賠償”機制，將企業賠償金定向用于生態恢復，建立由居民主導修復監督與成果共享的參與機制，有效強化社會治理責任共同體意識。城市治理創新通過風險前置干預、利益協調補償、技術賦能協同三大機制全面構筑城市風險治理體系，重塑城市治理韌性。

2.民生痛點的治理響應——老齡化等社會問題推動服務創新

民生痛點的治理響應，主要體現在對老齡化等社會問題的積極應對方面。這些問題倒逼政府與社會探索服務創新路徑，探索完善養老體系、推廣智慧養老技術、發展社區服務等舉措，精準破解民生難題，推動城市治理向更人性化、精細化的方向發展。其作用機制主要體現在三個方面：一是問題導向倒逼服務創新路徑探索；二是體系建設推動供給制度創新；三是服務精細化提升治理效能與公眾滿意度。例如，上海市德律風置業有限公司打造的“物養融合新業態 + 智慧養老新模式”，通過引人社會主體參與，運用技術賦能與商業邏輯重組資源，有效解決服務效率與可持續性難題；又如，山東省蘭陵縣“構建‘紅色坐標系'賦能城市基層治理\"的實踐，則依托黨組織優勢實現兜底保障，彰顯中國式治理的制度韌性。上述實踐呈現出“政府保基本、市場提品質、社會補短板”的“中國式養老\"城市治理創新圖景。

3.公共突發事件的應急創新—公共突發事件等非常態治理經驗轉化

自然災害、事故災害等公共突發事件不僅對城市治理能力提出了更高要求，也催生城市應急管理創新。例如，北京城市副中心通過“高位統籌、全域推進\"實現基層治理升級，朝陽雙井街道開展國際可持續發展社區試點，二者共同展現了如何將公共突發衛生事件中的應急經驗轉化為常態化治理能力，從而構建更具韌性的城市治理體系。這一機制主要體現在三個方面：一是將應急響應機制制度化、常態化；二是推動組織與流程創新以提升治理韌性；三是通過實踐驗證創新路徑可行性。例如，在新冠疫情期間建立的\"區一街道一社區”三級應急指揮鏈，已轉變為常態化基層治理機制；依托“城市大腦2.0\"平臺，實時監測人口、設施、環境數據，動態調整公共服務供給，實現數據驅動的資源精準調配。這些非常態治理經驗通過制度錨定、技術迭代、組織進化的三重轉化，推動重構城市治理的底層邏輯一—城市治理模式從被動應對危機轉向主動構建韌性。

（五）政治勢能驅動

1.黨建引領的整合優勢—黨組織統籌多維治理資源

黨組織作為治理體系中的核心樞紐，在統籌多元資源、整合分散力量、提升治理效能方面發揮顯著作用，為城市治理現代化提供了路徑樣本。其作用機制主要體現在三個方面：一是政治引領強化治理共識，確保方向一致、目標明確；二是組織動員整合跨領域資源，打破條塊分割與行業壁壘；三是通過制度嵌入與平臺建設，激發多元主體參與，實現高效協同治理。例如，深圳市龍華區委政法委牽頭，通過頂層設計制定政策框架推動跨部門協同，并依托黨群服務中心建立心理服務陣地，確保資源精準下沉到社區。同時引人智能監測系統等數字化工具，提升服務精準性和響應速度。例如，成都市錦江區委組織部聯合街道黨工委，以快遞員、外賣騎手等新就業群體為切入點，搭建“小牛哥·先鋒車手”志愿服務隊，通過完善權益保障機制，引導其參與社區巡邏、安全隱患排查等治理活動，整合社區、企業、社會組織等多方力量。黨組織充分發揮核心樞紐作用，打破部門、行業界限實現跨領域資源高效配置，通過賦權增能雙輪驅動，構建長效治理生態。

2.試點示范的輻射效應—國家級試驗區政策紅利釋放

國家級試驗區作為制度創新的政策高地，能夠吸引資源、技術、人才等要素加速集聚，從而在治理制度、服務模式與技術路徑上形成可復制、可推廣的經驗模式，對其他地區產生示范引領作用，帶動整體治理能力提升，促進區域協調發展。其作用機制主要體現在三個方面：一是政策引導推動要素集聚；二是經驗模式形成示范引領；三是區域協調提升整體能力。以橫琴粵澳深度合作區為例，作為國家級戰略平臺，承載著粵港澳大灣區融合發展、制度創新的核心使命。而橫琴“物業城市\"模式的核心創新在于：首先，通過政府購買服務、特許經營等方式，引入萬科、華發等專業物業企業的市場化治理機制;其次，搭建“物業城市\"智慧管理平臺，整合物聯網、人工智能、大數據技術，實現城市事件自動識別、智能派單、閉環處置；最后，針對粵澳兩地規則差異，創新“澳門物業企業 + 內地管理團隊\"協作模式，推動澳門企業在橫琴參與城市服務，探索“澳門經驗”與內地實踐的深度融合路徑。橫琴粵澳“物業城市\"模式驗證了國家級試驗區的政策杠桿效應，即通過局部突破形成可復制的制度成果，再以“試點一推廣”路徑實現創新經驗的層級擴散，為跨域治理創新提供制度型開放樣本。

圖1城市治理創新驅動力的作用機制

（六）小結

基于上述分析，本文構建了以“城市治理能力現代化\"為核心目標的驅動機制框架（圖1），系統呈現五類城市治理創新驅動力的內在邏輯與互動關系。第一，政策制度驅動通過國家戰略引導、行政體制改革與績效考核體系，提供治理創新的頂層設計與制度供給，是實現城市治理現代化的根本保障。第二，經濟社會發展驅動源于區域發展不均衡、公共服務供需矛盾與數字化轉型等外部環境變化，推動城市治理在資源配置與治理模式上的重構，是制度演進的重要外在推力。第三，主體互動驅動通過條塊協同突破、政社合作拓展與基層首創機制擴散，構建多元協同的治理結構，增強了系統的組織整合與制度轉化能力。第四，問題導向驅動立足于社會風險防控、民生需求響應和突發事件處置，促使政府在理念、機制與工具層面持續創新，實現從被動應對向主動預防的治理轉型。第五，政治勢能驅動依托黨建統籌與國家級試點機制，強化制度執行力、資源整合力與制度擴散能力，構建治理創新的制度再生產機制。

以上五個驅動機制之間并非孤立并行，而是呈現出邏輯遞進與反饋循環的動力關系。其中，政治制度驅動通過頂層設計塑造了經濟社會發展驅動的制度基礎；經濟社會發展驅動在資源結構與治理需求重構中，促進了主體互動驅動的組織轉型；主體互動驅動則通過條塊協同與政社合作等機制，與問題導向驅動形成協同響應，共同提升治理系統的敏感性與適應性；問題導向驅動在回應社會風險與民生需求中，進一步激發政治勢能驅動的組織動員與制度創新；最終，政治勢能驅動通過試點示范與黨建整合將創新成果制度化上升，反饋并強化政治制度驅動，實現城市治理從制度供給到實踐演化再到制度更新的閉環機制。

結語

本研究基于對“中國城市治理創新獎\"獲獎案例的文本分析，歸納出當前城市治理創新呈現出的三大顯著特征：一是空間上形成“東部引領一梯度擴散\"的發展趨勢，東部地區的城市治理創新案例占比從2018年 86% 降至2022年63% ，而西部地區實現了從無到有的突破；二是行政層級上基層治理創新活力進發，具體表現為鄉鎮級治理創新案例從第二屆的1項增至第三屆的5項，且多組織聯合開展的治理創新案例占比提升了 40% ；三是從內容上看，社會管理類和公共服務類的案例占比超 80% ，高度契合國家治理現代化方向。研究認為，中國城市治理創新需在“國家戰略統籌一地方需求適配一多元主體協同一技術制度融合\"框架下，構建可持續的創新生態系統。政策設計應注重“剛性制度約束”和“彈性創新空間”的平衡，既通過考核、標準等工具規范創新方向，又為基層探索留足容錯空間，最終實現治理效能提升與治理現代化的良性互動。總體而言，推動城市治理創新的關鍵，在于實現從“政策推動\"到“機制驅動”、從“單點突破\"到“系統協同\"的轉型，以治理效能的持續提升支撐國家治理體系現代化的深度演進。

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作者簡介：田曉攀，中央財經大學政府管理學院碩士研究生。楊姍，中央財經大學政府管理學院碩士研究生。溫鋒華，中央財經大學政府管理學院教授。

責任編輯：劉穎