組織吸納、利益聚合與治理嵌入：基層社會治理共同體的理論內涵與建構路徑

【中圖分類號】C912.2 DOI：10.3969/j.issn.1674-7178.2025.04.010

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）

發展全過程人民民主是中國式現代化的本質要求。黨的二十大報告明確提出，要“健全共建共治共享的社會治理制度”“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體\"。社會治理共同體是對馬克思社會共同體思想的繼承和發展2，是獨具特色的、適合中國社會治理場景的理論創造，也是推進中國治理體系與治理能力現代化的重要一環。社會治理的核心和短板在基層，相應地，理解和建構社會治理共同體，也應從基層政府進行切入。狹義的基層政府主要指鎮街政府，而本文所研究的基層政府采用廣義范疇，將黨的組織與行政機關這兩個核心治理要素統合起來[3]，包括鎮街黨委和鎮街政府。在我國，基層黨組織在向服務型黨組織轉變的過程中，始終堅持以人民為中心，通過強化政治引領、組織動員和服務群眾功能，與基層政府形成了治理合力。基層黨組織作為基層治理的領導者，承擔著凝聚共識、統籌協調的責任；基層行政機關作為行政主體，履行公共服務、社會管理等法定職責，二者在黨的統一領導下各有側重、協同聯動，共同構建起基層社會治理的堅實保障。

在基層社會治理共同體的構建過程中，黨建引領全局，基層政府在黨的領導下作為治理執行中樞，負責組織治理網絡運行并推動社會主體有序化、制度化參與。然而，在當前的實踐中，黨建引領與多元參與的銜接仍存在一些結構性矛盾：部分地區黨組織的引領作用未能有效轉化為政治引領、組織動員的效能，反而存在以行政化方式推動工作的傾向；部分地區的公民參與存在“運動式”特征，長效機制建設較為滯后；一些基層政府在資源調配與權責劃分中面臨“上下擠壓\"的難題，治理效能難以充分釋放。那么，如何通過黨建引領破解社會動員的“最后一公里”難題？怎樣構建公民參與基層治理的長效動員機制？基層政府應如何保障基層社會治理共同體治理功能的有效發揮？這需要進一步的理論論證與實踐考證。廣東作為改革開放的前沿陣地，其基層治理創新具有先行先試的典型意義。因此，本文聚焦廣東D鎮的治理實踐，通過對案例進行過程追蹤，系統梳理黨建引領下基層社會治理共同體的建構路徑，以及保障和實現基層社會治理體系與治理能力現代化的必要措施。

一、文獻回顧

基層社會治理共同體是基層黨組織領導下自治、法治與德治相結合的多元治理模式，其通過形成共建共治共享與多元化的現代基層治理格局，確保基層治理有效、社會有序[4]。基層社會治理共同體所要解決的實踐難題，本質上是基層治理任務的多元化、復雜化與治理資源、治理能力不充分、不匹配之間的矛盾5。日益增長的治理任務主要包括增量式任務和存量式任務。增量式任務是在基層社會治理中出現的新情況、新挑戰，例如鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接、探索共同富裕的基層實踐、落實中國式現代化在城鄉社區的具體要求等。存量式任務包含兩類：一類是維持基層自治秩序、解決社會矛盾糾紛、提供基本公共服務等常態化日常治理任務；另一類是階段性中心任務，以各種專項工作為代表（如環保督察、安全生產整治等）。這類任務在壓力型體制與屬地管理原則的推動下，常轉化為基層政府的階段性兜底責任。面對日益增加的治理任務，基層政府的治理資源與權限面臨縱向和橫向兩個維度的制約。縱向方面，由于權責配置的層級差異，上級政府在人事管理、財政分配、執法權限等方面掌握更多統籌權，基層政府則承擔了大量具體執行責任。這導致部分權限與資源的供給不足，形成“權責倒掛”現象。橫向方面，在“職責同構”體制特征下，基層職能部門設置“上下對口”，其人事、經費依賴上級主管部門，形成“條塊分割”——部門更傾向于完成上級任務，對同級政府的治理統籌響應不足。這種“目標多維與資源匱乏”的矛盾，成為制約基層治理效能的關鍵瓶頸，而解決這一難題的主要思路有“賦能”和“增能\"兩條路徑[8]。“賦能\"意圖通過權力下沉，依托治理資源下放或上下級政府聯動來相對增加基層政府的治理資源，如“街鄉吹哨，部門報到”，有效解決了街鄉地處治理一線卻經常陷入“想管無權管\"的問題9。街鄉發現治理問題后“吹哨”上報，然后上級政府和職能部門響應并處理問題，最后由街鄉評價。“增能”主要著眼于基層社會的內生治理力量，通過激發“新鄉賢”基層群眾性自治組織（如居委會、業委會）社會組織及企業等多元主體的治理效用來解決基層政府的治理資源匱乏問題。從這個角度來講，建設基層社會治理共同體既是對基層政府的\"增能”，又是“賦能”。“增能”體現在基層政府借助黨建引領的多中心合作治理網絡將治理觸角延伸至基層社會末梢，實現對基層社會的深度“嵌人”；“賦能”表現為基層社會治理共同體通過黨組織的吸納、整合與聯動功能將存在于基層社會的各治理主體的治理效能加以聚合[10]，以合作治理網絡來提升基層政府治理效能。

對社會治理共同體的討論大致形成兩條研究路徑：理論層面致力于廓清其內涵（如價值理念、主體關系等），實踐層面則聚焦于建構路徑的探索（如制度設計、主體協同機制等），并在具體場域中衍生出鄉村治理共同體[1]、社區治理共同體[12]和基層治理共同體[13]等存在樣態。對于社會治理共同體的內涵，有學者圍繞黨的十九屆四中全會提出的“人人有責、人人盡責、人人享有”展開論述[14]，也有學者認為社會治理共同體與協商民主的理論內涵具有極大的內在統一性[15]。對社會治理共同體內涵的界定直接影響著對社會治理共同體構建路徑的探索：張賢明等認為加強基層黨建、發揮社會組織功能以及激發群眾參與熱情是構建社會治理共同體的重要路徑[1；徐頑強提出從公民參與渠道和方式、公共價值倫理導向、數字治理技術支撐來構建和優化社會治理共同體[7]；闞為等從公民參與出發，通過組織嵌入、技術嵌入與文化嵌入來建構社會治理共同體[18]。

總體來說，已有研究為理解和建構基層社會治理共同體提供了豐富的切入視角，推動了基層社會治理共同體不斷從理論構想走向治理實踐。但是，較少有學者從組織角度探討基層社會治理共同體的理論內涵和建構路徑。對此，周明等指出，社會治理共同體是以黨組織的政治優勢、組織優勢以及合法性資源為基礎聚合而成的合作治理組織網絡，其實質可概括為“組織吸納社會\"[19]。在基層社會治理場景中，“組織吸納社會”就是通過發揮基層黨組織的吸納、整合、組織與動員功能，將分散且缺乏制度化公共參與渠道的群眾組織起來，形成共同體治理合力[20]。然而，陳亮等也指出，隨著社會自主性的不斷增強，社會日益呈現流動性、網絡化、碎片化的狀態，這一趨勢使得依賴組織、動員、指令的黨組織在基層社會治理中越來越難以有效“進場”，導致在基層黨建中出現“懸浮化”問題[21]。這些研究雖觸及組織吸納的核心矛盾，但對基層黨組織如何動態吸納、整合和動員多元主體的具體過程仍缺乏充分論述。需要特別說明的是，構建基層社會治理共同體，并非對傳統熟人社會共同體形態的簡單復刻，而是通過“治理創新”機制，將多元主體納入現代社會建設體系，形成制度化、開放性的治理網絡[22]。因此，我們認為，基層黨組織對多元主體的吸納過程并非一蹴而就，而是受外部制度環境等多重因素影響的動態過程。

綜上所述，本文對我國的基層社會治理共同體界定如下：基層社會治理共同體是在黨建引領下，由鄉鎮政府、村（居）委會、社會組織、居民等多元主體，圍繞公共事務協作治理形成的網絡化治理結構。我國基層社會治理共同體具有三個鮮明特征。第一，黨建引領是核心。基層社會治理共同體通過強化黨建引領和政府有效協同，形成了強有力的組織動員力和資源整合力，從而實現多元主體在社會治理過程中的有效參與。黨的組織體系為基層社會治理共同體提供了價值導向與規則框架。第二，以多層協同治理為機制。基層社會治理共同體以協同治理為核心，在“上情下達、下情上報、多元協同\"中發揮關鍵作用。其中，上級黨委承擔政治領導、政策指導和資源協調職能，確保治理方向與國家戰略一致；基層黨組織作為直接領導核心，負責統籌決策、組織動員、凝聚共識，直接引領各類主體參與治理。通過上下級黨組織聯動形成組織支撐，同時推動黨組織與其他治理主體的深度銜接，為共同體有效運行提供全面保障。第三，以多元主體平等參與為基礎。基層社會治理共同體建構的多中心治理體系既能有效落實上級政府治理任務，又能通過政民溝通響應基層民生需求，在維護基層社會秩序的基礎上更有效地為基層民眾提供公共服務。在基層黨組織的漸次動員吸納下，自治組織、社會組織以及企業等在治理網絡中形成功能互補，從而實現多元主體在社會治理過程中的有效參與。

二、組織吸納與利益聚合：基層社會治理共同體的建構邏輯

（一）組織吸納：基層社會治理共同體的作用形態

基層社會治理共同體的實質是以黨建引領為核心的多元主體協同治理網絡。黨的組織特點和時代特征為其建構提供了根本保障。近年來，基層黨建形式不斷創新：樞紐型、區域化黨建通過政治引領整合社會組織、企業資源，引導其參與社區服務；網格化黨建聯動黨員、志愿者、群眾破解民生難題；村級組織負責人“交叉任職\"強化村黨組織對自治組織的領導，保障自治方向不偏離；“黨員戶聯系\"①以情感聯結打通民意渠道，推動群眾從“旁觀者\"變為“參與者”。這些實踐相互銜接，形成黨建引領下的基層“治理一張網”。而這張治理網絡是在黨組織的吸納和動員之下所形成的，其形態符合“組織吸納社會”的概念設定，是以政黨與社會關系為中心，以結構一關系視角來理解和建構的基層社會治理共同體[23]。

（二）利益聚合：基層社會治理共同體的動力基礎

基層社會治理共同體的構建離不開黨組織對社會力量的組織吸納，但要實現其自主運轉，還需構建起基于有序且有效的公民參與的長效動員機制。激發公民參與基層社會治理的熱情和積極性，是基層社會治理共同體有效運轉的關鍵所在。

激發公民參與需要以大多數公民關切的共同利益為紐帶進行聚合。這種“利益聚合\"包含兩個基本邏輯。第一是對公民個體參與的激發，即依托集體經濟、集體資源，通過合作社入股、集體資產收益共享等方式，將分散的個體利益聚合成村居層面的共同利益。這個共同利益可以是實實在在的經濟利益，如商品房社區的公共空間開發[24]、行政村的合作社經濟，也可以是共同連接的紐帶，如單位社區的“單位隱形在場\"[25]。通過利益紐帶，個體出于自利動機和群體利益關聯，將會主動地關心和參與公共事務的治理[26]。第二是通過適度激勵機制推動個體和組織化的公民參與。在保障公共資源普惠性的前提下，將部分公共資源、公共服務與志愿服務或者其他活動掛鉤，通過“項目制”“積分制”等市場化工具進行資源分配，尤其是通過“項目制”的運作培育和扶持，使社會組織和群眾組織發展壯大[27]。以上兩種方式都是基層社會治理共同體運作的動力基礎，二者之間同樣構建了一種良性的互動和循環。

（三）治理嵌入：基層社會治理共同體的保障機制

組織吸納和利益聚合是基層社會治理共同體建構的基礎，而要讓共同體有效運轉、動力持續釋放，還需通過“治理嵌人\"形成系統性保障機制。這一實踐過程離不開“有為政府”作用的發揮，而\"有為政府\"的一個重要前提是推進治理體系與治理能力的現代化[28]。

事實上，基層社會治理共同體的本質目標是通過多元治理措施的嵌入，推動社會力量承接“有限政府”的治理盲區，最終實現基層社會的有效治理（圖1）。黨的二十屆三中全會指出，“堅持和發展新時代‘楓橋經驗’，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系\"[29]。“自治、法治、德治”從不同維度構成基層社會治理的支撐體系。自治是基礎，在黨組織領導下，基層群眾和組織通過自我管理、自我服務、自我監督實現多主體共治[30；法治是底線和紅線，是維護公民基本權利，防止基層政權失范和治理失序的重要保障[31；德治是價值基石，是基層社會治理共同體的高線，通過道德教化引導公序良俗[32]。“三治融合”為基層治理現代化提供了準則指引。然而，基層治理現代化的落實還需獲得制度和技術層面的支持，因此需從“政治\"與“智治\"兩個維度對基層治理措施進行補充。“政治\"在此特指政策支撐，即通過制度規范和政策保障，為共同體構建提供先導性支持[33]；“智治\"指通過優化基層治理的體系架構、運行機制以及工作流程，拓寬政民互動渠道、豐富和提高基層政府的施治手段和效率，從而有效增強基層社會治理共同體的治理韌性[34]。總而言之，通過“政治”、自治、法治、德治、智治的協同嵌人，形成了基層社會治理共同體的系統性保障機制，為其持續運轉提供了堅實支撐。

三、案例選擇與研究策略

本文運用過程追蹤方法對典型個案開展縱向研究。過程追蹤要求研究者通過系統觀察，對結果產生的因果過程做出強有力的案例內推論。在研究中，過程追蹤法有三種具體模式：理論檢驗、理論建構和解釋結果。其中，理論建構型過程追蹤致力于從現有理論和案例經驗材料中尋找靈感，挖掘和分析案例中自變量與因變量間的因果機制，建構一套可推廣的理論解釋[35]。本文的研究目的是剖析基層社會治理共同體的建構過程，發現“組織吸納”和“利益聚合\"在其中的作用邏輯。

（一）案例選擇

本研究選擇廣東省佛山市南海區D鎮作為研究案例。D鎮轄區面積94.75平方千米，總人口25.6萬，其中常住人口11.6萬，外來人口占常住人口的一半以上。D鎮下轄20個社區居委會和7個行政村，屬于典型的城鄉接合部，兼有城市和鄉村治理樣態。2023年，D鎮地區生產總值超過了200億元，屬于經濟強鎮，并連年挺進“全國綜合實力百強鎮”。除經濟發展成績斐然外，D鎮還在社會治理領域形成了一套獨具特色的治理經驗。

圖1基層社會治理共同體的建構邏輯

選擇D鎮作為研究個案，原因有三：其一，D鎮位于我國改革先行地的廣東，在享受經濟發展紅利的同時，也曾面臨“先發展、后治理\"理念所帶來的一系列生態惡果，是中國工業化進程中廣大城鎮的縮影。其二，D鎮的城鄉接合部特征以及人口的高流動性特征，使得D鎮的社會治理模式更具典型性。其三，在社會治理實踐改進的過程中，D鎮充分發揮黨委的資源整合力和組織動員力，依托黨建引領開展了一系列社會治理項目，為本研究的開展提供了充實的研究素材。

（二）D鎮治理模式的嬗變與創新

在過去的治理實踐中，D鎮政府長期依靠行政手段主導流動人口管理、村級產業園監管和農村環境整治等工作。村級自治組織、社會組織和群眾組織通常以輔助角色出場。盡管政府具備較強的行政管理和執法權力，但面對成因復雜、表象多元、問題繁多的基層治理問題，單靠鄉鎮政府“事必躬親\"難以從根本上實現有效治理。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對新時代黨的建設和以黨的建設貫穿基層治理、保障基層治理、引領基層治理提出了更高要求。而D鎮政府響應國家大政方針的同時，在總結以往治理經驗和借鑒先進地區經驗的基礎上形成了以“黨委領導、政府負責、社群組織協同、公眾有效參與、法治保障和技術支撐共濟”為核心的治理經驗，構建了以黨委為領導核心、鄉鎮政府為主導、多元主體協同參與的基層社會治理共同體。D鎮依托共同體合力，加強了鄉村自治組織的治理效能，激發了基層社會各治理主體的積極作用。因此，本研究將在對D鎮調研的基礎上，總結出在實踐中建構基層社會治理共同體的可行路徑。

（三）資料來源

本研究的資料獲取主要通過一手資料的半結構式田野調查和公開文獻資料的輔助驗證。（1）田野調查。研究團隊先后于2021年8月、2021年12月以及2025年7月對D鎮全部7個行政村實施入戶問卷調查與深度訪談，共形成有效問卷79份，半結構化訪談49人次，訪談對象包括鎮政府工作人員（2人）村“兩委\"成員（7人）村民小組（14人）外來務工人員代表（7人）本地村民（14人）企業代表（5人）。為彌補抽樣偏差，在調研期間，研究團隊參加了D鎮的兩場焦點座談會一“外來務工人員代表座談會\"與“村居支書座談會”，對D鎮積分制運行、項目制動員以及新老市民共融等議題進行了三角驗證。（2）公開文獻資料。鑒于訪談對象未全面覆蓋企業主、鎮級職能部門及社會組織代表，研究補充以下資料： ① 南海區以及D鎮人民政府2019—2024年的工作報告和統計年鑒；② 《南方都市報》《羊城晚報》等主流媒體對D鎮治理創新的報道30余篇； ③ “南海D鎮”微信公眾號于2019—2024年發布的一系列文章。公開的二手資料僅用于交叉印證，不作獨立論據。

四、案例呈現：D鎮構建基層社會治理共同體的現實圖景

總體來說，D鎮的社會治理共同體構建包括三個層面的內容。首先，以“組織吸納”為思路，D鎮通過黨組織對群眾性自治組織、社會組織、企業和公民個人的梯度性整合、吸納及聯動，形成覆蓋基層社會的“治理一張網”，為“有序運行”奠定組織基礎。其次，以“利益聚合”為邏輯構建基層社會治理共同體，其具體實施過程具有漸進性。基層社會治理共同體的有效運轉需要相對充裕的資金支持。因此，D鎮在獲得政府撥付資金的基礎上，還通過公共空間開發和公益捐贈等方式，形成公共資金池。在解決資金難題后，D鎮以“積分制”和“民生微治理\"項目運營作為激勵手段，對基層社會治理共同體關涉主體進行利益聚合，激發公民參與的意愿與能力。最后，D鎮推動“政治”與自治、法治與德治相融相促，再運用數字治理手段賦能基層社會治理共同體，為其高效運行提供了可行路徑。

（一）黨建引領與“梯度性吸納”：基層社會治理共同體建構的組織基礎

堅持黨建引領是建構基層社會治理共同體的前提。D鎮注重發揮黨建引領的重要作用，依托黨組織的政治合法性資源和組織優勢，以組織吸納為主要方式，以價值引領為重要媒介，建構出了基層社會治理共同體的現實樣態（圖2）。事實上，D鎮基層社會治理共同體組織網絡的建構并非一蹴而就。通過過程追蹤發現，D鎮社會治理網絡隨著社會需求的變化不斷完善，存在一個漸進式的“梯度性吸納\"的過程，

首先是對基層自治組織的吸納。城鄉基層自治組織作為發揮自治效能的關鍵力量，是破解基層治理中“政府包辦”、社會力量參與不足等問題的重要抓手，也是D鎮構建基層社會治理網絡的基礎。研究發現，D鎮對于轄區內基層自治組織的吸納、整合與聯動主要是通過對村級組織的制度嵌人（如“四議兩公開”民主協商）來實現的，而這種制度嵌入的基礎則是村級組織負責人“一肩挑\"制度。2018年9月，中共中央、國務院印發《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》，提出“大力推進村黨組織書記通過法定程序擔任村民委員會主任和集體經濟組織、農民合作組織負責人\"[36];2019年1月，《中共中央、國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》再次提出，“全面推行村黨組織書記通過法定程序擔任村委會主任，推行村‘兩委'班子成員交叉任職，提高村委會成員和村民代表中黨員的比例，加強黨支部對村級集體經濟組織的領導\"[37]。2020年，D鎮的村社積極推進村級組織負責人“一肩挑”制度的落實，強化了村黨組織對村級事務的領導，進一步理順了鄉鎮黨委與村社組織的領導關系。由此，D鎮通過鎮干部駐點、開會、調研等形式與下轄村居聯系，形成了穩定暢通的“鄉鎮一村居”溝通網絡。

其次是對村居民資源的整合吸納。D鎮對村居民組織化參與的激發主要是通過街坊會的建立和運營來實現。街坊會是由鄰里鄉親中的熱心群眾為骨干成員組織而成的群眾組織。在D鎮，街坊會主要由黨員、社工、熱心群眾組成，其組織結構包括會長、監事長、秘書長和若干干事，大部分由村“兩委”成員擔任，街坊會會長一般由村委會主任兼任。D鎮的街坊會最早成立于2013年，主要負責兒童、單親家庭、獨居老人以及精神病患者的慰問、照護、入戶清潔以及慈善捐贈等項目。隨著街坊會運營管理體系不斷成熟，其服務對象以及調解的矛盾類型也在不斷增加。為此，街坊會針對性吸納鄉賢、專業人士及各類代表，組建專項服務團隊，如設置“心理疏導調解室”組建\"人民調解服務隊\"等。同時，街坊會廣泛發動志愿者及熱心居民參與公共事務，并推動“黨員戶聯系\"制度與街坊會服務結合，依托網格化平臺共享信息，形成共建共治氛圍，居民自主參與率和矛盾化解效率顯著提升。

圖2D鎮“梯度性吸納\"的組織網絡建構過程

最后是與企業與行業協會的聯動。作為改革開放前沿地區的經濟強鎮，D鎮擁有規模可觀的集體經濟和村級產業園，并形成了以家具制造、釀酒、無紡布等為支柱產業的產業體系。當地企業基于共同的權益訴求，自發成立了行業協會，協調勞資、政商、企業間的矛盾糾紛。這些行業協會架構合理、目標明確，在維護企業基本權益訴求的同時，也在一定程度上對企業起到聯系和動員作用。新冠疫情期間，D鎮的行業組織以及企業以其敏銳的信息研判、快速的決策響應、專業高效的組織管理能力，成為D鎮公共衛生危機防控中重要的社會治理力量。為進一步加強對非公有制企業以及行業組織的黨建引領，2021年4月，D鎮制定了非公有制企業黨建工作方案，積極開展“培土計劃\"②和“先鋒計劃”③，全面夯實非公有制企業黨組織建設。此外，D鎮積極引導行業協會發揮獨特的治理作用，通過區域化黨建發揮鎮黨委對于行業協會的領導作用，使行業組織作為主要治理主體列席有關鄉鎮層面整體事務的座談會，充分發揮了行業協會在民意收集、糾紛化解以及企業動員方面的作用。

總之，“組織吸納社會”并非對社會多主體的靜態吸納，而是受多重因素的交互影響，存在一個動態吸納的過程。D鎮在黨建引領下，通過對基層自治組織、村居民的整合、吸納以及與企業及行業組織的聯動，最終形成基層社會治理共同體的現實樣態。

（二）空間開發與公益捐贈：基層社會治理共同體聚合的資金保障

除組織基礎外，基層社會治理共同體的運作還需要較為充足的資金保障和相應的激勵機制，才能從理論構想變為現實存在，真正在基層社會發揮重要治理作用[38]。

“基層社會治理需要資金支持，以我們鎮的水污染整治行動為例，河道疏浚需要資金，開展項目也要花錢，即便志愿者并不要工資，但招募志愿者、組織志愿者開展‘凈堤綠堤’行動也要花錢。”（訪談記錄：20210816，鎮政府干部A）④

在基層社會治理共同體的組織網絡中，基層政府擁有相對穩定的財政資金支持，以企業為主體的行業協會也具備獨立的經濟地位，公益組織則通過慈善公益捐贈籌集運作資金。然而，以街坊會為代表的部分社會組織卻缺乏獨立且穩定的資金來源，但它們又是基層社會治理共同體合作治理網絡中不可或缺的組成部分，因此，如何確保街坊會等社會組織獲得穩定的資金支持，成為基層社會治理共同體得以有效運轉的重要議題。

D鎮政府每年都會設置一定的政府專項資金用于社會治理，其中很大一部分資金用于“民生微治理”項目③。然而，D鎮的“民生微治理”內容多樣、數量極多，僅依靠政府專項資金顯得力不從心。因此，D鎮特別重視村社公共空間的開發和對社會資本的充分利用，通過公共空間開發以及社會公益捐贈等方式，為街坊會等社群組織籌措了更多運轉資金。

公共空間是指供居民及社會公眾開展日常生活、社會交往、文化活動等公共事務的開放性空間，包括公園、廣場、街道、村社活動中心等[39]。在現實中，部分公共空間由于“公共所有”的界限模糊以及有關部門監管不力，被個人以私人目的侵占，出現車輛亂停亂放、違建、占道經營等現象。這不僅阻礙了公共空間的有效開發，還埋下了安全隱患和利益糾紛隱患。為此，D鎮政府開展了“三清三拆三整治\"行動°，依法清理被私人違法侵占的公共空間，恢復其公共屬性。這些公共空間可以用于適度商業開發，為街坊會等社會組織的運作籌措資金。D鎮將道路兩旁空地合理劃分為若干停車位，引導居民規范停車，并對臨時停車收取合理費用。此外，D鎮還鼓勵村社將部分閑置地劃分為臨時擺賣點以及種植地等，供居民有償使用，以充分利用公共空間，并實現社區增收。D鎮多數村社通過上述籌措的資金，不用做分紅，而是嚴格遵循《農村集體經濟組織財務制度》的要求，在集體表決、全員公示后，直接用于維護隸屬本村社的社群組織的日常運作，或者用于購買日常保潔、公共設施維護、文化培育、濟困扶貧等公共服務項目。此外，部分村社還將這部分資金用于文體設施的建設，以豐富群眾生活，提升居民生活品質。

“我們的村民基本都有穩定的收入保障，社區空間開發獲得的資金也不算很多，所以我們基本不分紅。這些錢嚴格按照國家規定進行使用，都是在會上舉手表決通過后才使用的，而且怎么用、怎么花都會公示。”（訪談記錄：20250719，村子B村千部Z）

除公共空間開發外，D鎮政府還重視對社會捐贈、政府項目資金、村委會補貼等資金資源的整合利用。首先，D鎮在2021年6月成立了R教育基金和A醫療發展基金。這兩大基金在籌備期間就收到了4400余萬元的捐贈。這些資金一方面可用于為轄區居民提供教育和醫療服務，另一方面也可直接購買社群組織的相應服務，從而有效緩解了村社內部社群組織融資渠道單一的困難。

“我們鎮的公益資金來源還是非常豐富的，區里有企業、鎮上有企業、村子也有企業，企業進行公益捐款還可以抵稅，還能獲得政府頒發的榮譽，因此來源應該說還是很豐富的。”（訪談記錄：20210816，鎮政府干部A）

同時，D鎮積極推動“區一鎮一村\"三級慈善會聯動，基于“三級慈善\"組織架構，不斷創新資金募集機制，形成多元化、多渠道、多形式的慈善資金募集結構。總體而言，D鎮多樣化的資金籌措方式為社會治理項目的開展提供堅實的資金保障。

（三）市場機制與志愿機制：基層社會治理共同體聚合的激勵方式

在基層社會治理共同體中，公民參與形式主要包括個體化參與和組織化參與。個體化參與既包括上訪、信訪等線下途徑，也包括通過政務服務應用、政府網站等數字化渠道的參與方式。組織化參與可分為正式組織參與和非正式組織參與。正式組織參與包含直接參與（如通過村民議事會、村居民大會等基層自治形式直接參與公共治理）和間接參與（公民依托社會組織或群眾組織以組織化形式整合個體訴求），其優勢在于更具效率性和規范性；非正式組織參與則包括通過未注冊的興趣小組、志愿團隊等“抱團\"形式參與。當前，我國公民參與社會治理的意識正在逐步提高，參與形式也逐漸向組織化和制度化方向發展[40]。但其參與程度顯然與基層社會治理共同體的要求還存在較大差距，因此，推動公民參與從“自發\"狀態向“自為”階段轉變成為基層社會治理共同體有效運行的關鍵。

改革開放后，隨著單位制與公社制的解體，大批“單位人\"和“公社人\"變成了“社會人”，個體“原子化”現象逐漸顯現，城鄉社區成為個體利益聚合的重要空間[41]。在此背景下，部分公民因缺乏主體意識和參與意識，僅關注自身利益而忽視社區公共利益，導致基層自治缺乏民意基礎，城鄉社區治理陷入低效困境[42]。針對這一問題，有學者提出“聚合性治理”理論，主張通過市場機制將村居民的個人利益與公共事務綁定，以此激發公民參與社會治理的積極性[43]。在D鎮，外來人口占總人口比例超過 50% ，外來人口與本地居民在教育、醫療等稀缺公共服務資源上的競爭，成為主要治理難題。D鎮的解決思路是“市場 + 志愿”，利用市場機制，圍繞稀缺公共服務，以志愿服務和公民參與作為資源分配的衡量標準，既通過“積分篩選\"擠出非必要需求，又以利益激勵激發公民的志愿精神與參與熱情，推動基層社會治理共同體的形成。在D鎮，其主要表現為“積分制”的實施和“民生微治理\"項目的運營。

“積分制”主要用于緩解外來人口落戶和子女人學的矛盾。在D鎮，外來人口占比超過半數，盡管通過財政投入和慈善基金支持，當地已新建擴建多所學校，但學位供需矛盾仍顯著，問題仍然突出，因此積分制作為階段性調節手段發揮了重要作用。在D鎮，居民除根據居住證、參保情況獲取基礎積分外，還可以通過文化程度、職業資格、投資納稅、社會貢獻等加分指標獲得額外積分，而參加社區志愿服務和集體活動就是居民獲取社會貢獻積分的重要來源。社區根據積分排名來分配公共服務資源，以此引導公民積極參與公共生活。此外，除外來人口使用積分進行人學和落戶外，居民參與公共服務獲取的積分還具有禮品和服務兌換等功能，從而也對本地居民形成了一定的激勵。事實上，這種與個人利益相關聯的聚合方式，是“陌生人社會”中激發公民參與的有效手段之一。但是，“積分制”也存在一定的扭曲效應。在“外來務工人員座談會”上，許多外來務工人員表示，“積分制”確實激發了他們的參與熱情。然而，也有部分外來務工人員反映，為了讓子女順利入學，他們長期參與志愿服務以積累積分，這在一定程度上擠占了他們工作謀生的時間，進而影響了家庭的經濟收入。此外，積分制為了維持規則公平，審批程序較為嚴格繁瑣，還存在較大的優化空間。

“外地人來本地上學還是不容易的，前年為了小孩上學，我和妻子平均每個月都要做3～4次志愿服務，之前積分沒有上限，基本上積分越高排名越高，身邊想讓孩子上學的基本都在做志愿賺積分。\"（訪談記錄：20211211，村子F租戶Y）

“積分制”實用導向的激勵邏輯，一定程度上影響了外來人口的長期志愿參與熱情，且這種制度設計極有可能導致“積分制”從“市場激勵\"滑向“行政控制”，如社區對外來務工人員進行志愿活動的“任務攤派”等問題。為此，從外來務工人員視角出發，激發其內在的“自愿、自為\"動機，成為有效參與的關鍵。

為了進一步激發居民的社會參與熱情，D鎮于2021年開始開展“民生微治理\"項目。“民生微治理\"項目聚焦27個村（社區）的民意訴求，涵蓋休閑環境提升、道路提升、公共停車場建設、黨群服務陣地建設等多個民生領域。該項目的出現有效克服了社會治理項目續項資金欠保障、項目啟動資金匱乏等困難。通過開展社區治理微創投大賽，D鎮構建了“項目生成一團隊競標一資金保障”的“民生微治理\"閉環，倡導以“小資金\"撬動\"民生微治理\"專業服務“大能力”，使得社群組織和有參與意愿的居民有足夠多的機會通過“創意競標\"的方式獲取資金來完成治理項目，激發其社會治理參與的積極性、創造性。此外，“民生微治理\"項自也是市場機制與志愿機制的良好結合。D鎮通過“黨員戶聯系”和街坊會定期走訪收集民意，然后在“友鄰議事廳\"進行商討匯總，上報社區居委會，再由鎮政府統籌匯總民意，形成公共項目。隨后，D鎮通過民意匯總以及政府審批等流程將公共項目轉化為治理項目，并以政府購買服務或居民自發組團認領的方式進行項目發包。需要說明的是，這些民意訴求既包括本地居民的訴求，也包括外來務工人員、租客等新市民群體的訴求。為了讓新市民群體更好地參與本地社會治理，D鎮采取了多種措施。一方面，D鎮定期召開“外來務工人員座談會”，直接聽取他們的意見和建議；另一方面，D鎮下轄的村社也會定期選舉外來務工人員代表，讓他們參與到\"友鄰議事廳”中，為新市民群體發聲。以“民生微治理\"項目為例，新市民可根據自己的民意訴求出題，再通過“友鄰議事廳\"進行商討匯總和上報。一旦項目轉化為社會治理項目，新市民同樣可以通過競標的方式參與到“民生微治理”項目中并獲得積分，從而有效激發新市民群體的社會參與動力，具體如圖3所示。

“我們村的‘友鄰議事廳’每次都會有3～5名新市民代表參與，外來務工人員或者租客有訴求也都可以找他們，他們聯系方式也都是公開的。這幾年鎮里結合‘新老市民共融服務平臺③以及‘小候鳥驛站’③等項目，發布了很多新的‘民生微治理’項目，其實都是根據新市民的訴求設置的。\"（訪談記錄：20250719，村子B村干部X）

圖3D鎮\"積分制\"和\"民生微治理\"的激勵邏輯

因此，“民生微治理”項目在釋放基層治理負擔的同時，也讓更多本地居民以及外來新市民充分參與到公共服務的形成、審議、執行、監督、評價各個環節，進一步鍛煉公民的參與意識和公共精神。D鎮通過“民生微治理\"項目的運營有效激發了基層群眾的參與感、獲得感和責任感，為基層社會治理共同體的構建提供了更加堅實的群眾基礎。

（四）“五治融合”與資源下沉：一種基層社會治理共同體的現代化建構

D鎮將構建基層社會治理共同體的基本經驗總結為“1258工作法”。其中，“1\"即黨建引領，“2”即市場機制與志愿機制兩種公民參與的激勵機制，“5\"即“政治”、自治、法治、德治、智治“五治融合”，“8”即鄉鎮基層治理中的公共空間開發與管理、社會治安綜合治理、人居環境整治、文化體育服務、政策宣傳、行政事務、矛盾糾紛化解以及社區居家助殘養老服務等八項治理任務。其中，市場機制和志愿機制屬于工具層面的內容，“五治融合\"更多的是保障和實現基層社會治理共同體的功能發揮和高效運轉。

在\"五治融合”中，“政治”是先導，法治是底線和保障，德治是高線，自治是基礎，智治是支撐[44]。在D鎮的經驗中，尤其重視法治與德治、“政治”與自治的結合以及強調智治的技術輔助作用，并積極推動政府治理資源向村社下沉，以充分發揮“五治融合\"在基層社會治理共同體中的作用。在政策制度方面，近年來，D鎮結合本地具體情況，圍繞社會治理議題頒布了一系列管理辦法，為本地基層社會治理共同體的構建提供了方向指引。在法治建設方面，D鎮為外來務工人員、弱勢群體等提供法律援助，大力扶持并使用配套資金推進駐村律師工作，發揮其在普法和糾紛調解中的作用。除法律途徑外，D鎮重視通過街坊會等社群組織化解矛盾糾紛以及解決疑難治理問題。D鎮充分通過村民議事會、監事會以及“道德講堂\"樹立德治規范，保障法治與德治作用的發揮。以“道德講堂\"為例，D鎮通過大力推進道德模范評選、道德模范經驗交流以及道德模范領學鄉規民約等活動，宣傳弘揚樂善精神，不斷營造互助互愛的良好社會風氣。自治是基層社會治理共同體的基礎和底盤，自治機制的高效運轉可以消解大多數“剩余事務”。D鎮在發揮黨建引領作用的前提下發揮群眾自治的基礎作用，通過有效的參與激勵機制，將群眾自治融入社會治理的方方面面，充分釋放群眾自治動力活力。

智治是實現基層高效治理的重要保證，主要體現在充分發揮物聯網、大數據、人工智能等技術的治理效能來賦能基層治理。D鎮充分利用“智慧流管”“三資平臺\"以及“網格化信息平臺”等數字化工具提升政府治理效能。其中，“智慧流管\"主要針對D鎮長期存在的出租屋治理難題。由于D鎮外來人口基數較大，以往這些出租屋經常成為滋生犯罪行為的窩點，嚴重危害人民群眾財產和生命安全。為此，D鎮投入大量資金實施“雪亮工程”，將視頻監控覆蓋至每個出租屋的出入口附近，并在鎮派出所設立“智慧流管\"平臺，對出租屋房源、租客房東信息、視頻監控等信息進行精細化處理，掃除出租屋等治理盲區。“三資平臺”是指農村集體經濟的資產、資源和資金的流轉和監督平臺，這在全國許多地區都已經實行，并非D鎮獨創。在實地調研中發現，該平臺的應用既可防正集體資產流失，又對“一肩挑\"后的村級權力形成數據化監督。“網格化信息平臺\"依托統一的城市管理以及數字化平臺，將城市管理轄區按照一定的標準劃分成為單元網格[45]。D鎮將轄區劃分為6個片區、97個治理網格和27個工作站，并積極開展專屬網格聯絡點和全科網格聯絡點建設工作，目前全鎮建設網格聯絡點超過900個。此外，D鎮上線了網格化平臺公眾號和小程序，村居民可以通過撥打熱線和拍照上傳的方式將其發現的治理問題直接上報至鎮網格化信息平臺，由信息平臺后臺識別問題并聯系對應職能部門限期介入處理，處理完成后由村居民進行評價。這種自下而上的績效評價與自上而下的上級部門監督形成參照系，更好督促政府為人民服務。總之，通過“五治融合”，D鎮政府實現了基層治理的高效化、精準化和現代化

五、討論

從1943年毛澤東在中共中央招待陜甘寧邊區勞動英雄大會上作《組織起來》的講話開始，到中華人民共和國成立后的集體化實踐，從改革開放后“行政吸納社會”的治理調適，再到新時代“黨建引領下的組織吸納”創新，中國基層社會的組織邏輯始終圍繞“國家與社會關系\"這一核心命題展開，并在不同歷史階段呈現出鮮明的時代特征。在抗日戰爭進入相持階段、根據地最為艱難的時期，黨通過“組織起來”，充分發動群眾，發展生產，清查特務，鞏固了根據地，為抗戰勝利奠定了堅實基礎。在計劃經濟時期，國家通過城市“單位制”農村“人民公社\"等制度化組織形態，全面整合社會資源，形成了“國家主導一社會依附”的治理格局。其核心優勢在于強大的動員能力和控制能力，但也存在社會自主性不足的局限[46。改革開放后，隨著市場經濟體制的確立和社會結構的日益多元化，基層治理逐漸轉向“行政吸納社會\"模式，通過資源分配、制度規范將社會力量納入行政框架，一定程度上激發了社會主體的治理活力，卻仍存在“社會依附國家”的治理問題，未能完全紓解多元治理需求帶來的現實挑戰[47]。

本文基于廣東省D鎮的研究發現，新時期基層社會治理共同體的“組織吸納”邏輯，既繼承了中國共產黨“組織群眾、發動群眾\"的歷史基因，又實現了對傳統“行政吸納社會\"模式的創造性超越。這種超越性體現在三個維度：其一，從政府“單向整合\"轉向黨組織“梯度性吸納”。D鎮結合國家政策變化以及本地的社會治理需要，通過樞紐型、區域化、網格化以及推動村干部\"交叉任職\"等多樣化黨建形式，以\"梯度性吸納\"的方式對村居民、基層自治組織、企業及行業組織進行整合、吸納和聯動，形成多主體有序參與的基層治理網絡。其二，從黨組織政治動員轉向多主體利益聚合。D鎮借助公共空間開發、公益捐贈構建資金池，通過“積分制”“民生微治理\"將個體利益與公共利益進行綁定，既延續了黨組織的政治引領力，又通過市場化機制激活了社會主體的內生動力，破解了“運動式治理”的短期化困境。其三，基層社會治理共同體運行的保障機制從政府\"行政主導\"轉向“五治融合”。在實踐中，“政治\"引領方向、自治夯實基礎、法治劃定邊界、德治凝聚共識、智治提升效能。此外，D鎮通過將數字技術與制度創新深度結合，實現了治理資源的精準下沉與治理效能的持續釋放。

本研究的創新在于，通過“組織吸納一利益聚合一治理嵌人”的分析框架，揭示了基層社會治理共同體的動態建構過程。其中，組織吸納是構建治理共同體的基礎，利益聚合是維持共同體運轉的動力，治理嵌入是保障其長效性的機制。三者的有機統一，既回應了基層治理中“資源匱乏與任務繁重”的現實矛盾，也為理解中國式現代化進程中“政黨一國家一社會\"的互動關系提供了微觀層面的樣本。未來研究可進一步對不同時期的基層治理實踐進行深入比較，或探討不同區域在組織吸納模式上的差異及其制度根源，或聚焦數字技術對組織吸納邏輯的重塑，為基層社會治理共同體的可持續發展提供參考。

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注釋：

① “黨員戶聯系”是指黨員登門入戶，聯系群眾。D鎮是佛山南海區“黨員戶聯系”工作試點鎮，通過推進黨員戶聯系工作，將黨群關系的聯系主體從鎮街領導干部擴展到全體黨員。工作要點是把戶聯系掌握的信息納入基層治理中，與駐點聯系和網格化的辦理機制結合起來。② “培土計劃”是指D鎮通過強化政治引領、強化學習培訓以及強化資源整合三大舉措，開展系列主題學習課程，構建D鎮黨群服務聯盟，切實抓好企業黨組織的規范化建設。

③ “先鋒計劃”是指通過開展“先鋒車間”“優秀先鋒崗”評選活動，實行黨員發展指標向優秀非公有制企業黨組織傾斜等措施，讓關鍵崗位有黨員把關、關鍵技術有黨員攻關、關鍵時刻有黨員帶頭，使黨員人才成為公司發展的關鍵力量。

④ 訪談編碼規則：訪談日期 + 訪談部門 + 訪談單位人員代號。訪談日期前四位為年份，后四位為月日，如20210816表示2021年8月16日。

⑤ “民生微治理”是為解決居民群眾身邊的“小急難”問題而開展的實事項目，主要包括社區治理營造、消除安全隱患、社區環境整治、文化體育特色和居民關愛公益項目。項目實施遵循“居民提、居民議、居民定、居民評”，全程接受群眾監督。

⑥ “三清”即清理村巷道及生產工具、建筑材料亂堆亂放，清理房前屋后和村巷道雜草雜物、積存垃圾，清理溝渠池塘溪河淤泥、漂浮物和障礙物；“三拆”即拆除舊房危房、廢棄豬牛欄及露天廁所茅房，拆除亂搭亂建、違章建筑，拆除非法違規商業廣告、招牌等；“三整治\"即整治垃圾亂扔亂放、整治污水亂排亂倒、整治“三線”亂搭亂接。

⑦ “友鄰議事廳”即社區居民議事會，其通過開展居民議事技術培訓及工作坊、組織議事會議、社區宣傳活動和建立社區議事機制的形式，積極探索在基層黨建和基層民主建設領域的創新。

⑧ “新老市民共融服務平臺”的成立為企業外來務工人員提供8項便民服務，包括住房租賃服務、招工信息發布、勞資糾紛受理、勞動就業指導、法律援助、就學服務、企業組織建設、辦證服務等，切實幫助員工來了有地方住、有工作干、有矛盾幫忙解決，讓務工人員無后顧之憂

⑨ “小候鳥驛站”即為外來務工人員子女提供托管服務，是推動新市民平等享有社會服務以及關注推進新住民對在地文化共融接納的重要民生工程。

作者簡介：顧東明，華南理工大學公共管理學院博士。李勝會（通訊作者），華南理工大學公共管理學院院長，教授。

責任編輯：盧小文