對地方政府專項債券發行的思考

[中國分類號］F27 文獻標志碼：A

近年來，為了保證基礎建設項目穩步推進，加大重點項目支持力度，地方政府開始發行專項債券，在促進民生福祉和推動經濟發展方面的作用逐漸凸顯，已然成為中央政府擴內需、保就業的重要抓手。但是，一些地方政府在債權分配、項目評估、融資方向等方面存在一些不足，影響了地方政府專項債券作用的發揮?；诖耍槍Φ胤秸畬ｍ梻l行面臨的問題和優化的措施進行研究，具有積極的現實意義。

1地方政府專項債券的概念和特點

地方政府專項債券指的是不同級別地方政府在開展公益性項目或者獲得國家支持的項目時，發行的具有規定期限的政府類債券，通常以政府信用作為擔保，利用項目對應的政府性基金和專項收入進行還本付息。一般可以為一個項目發行一只債券，或者對多個項目進行打包發行一只債券。專項債券的發行和償還主體都是地方政府，需要堅持市場化原則，保證債券發行的公平性、公正性、公開性。

地方政府專項債券的特點主要體現在四個方面。第一，靈活組合性。專項債券的靈活性主要體現在地方政府可以將有收益項目和無收益項目進行組合，通過政府擔保，激發社會資本參與積極性，解決地方政府的融資難題，但融資規模需要充分考慮項自收益情況，不可出現超額融資問題。第二，資金多元性。地方政府發行專項債券的主要模式是通過政府背書強化社會資本的信心。當前地方政府專項債券已經成為一種有效的融資途徑，募集的資金范圍較為廣泛，包括各類基金、保險公司、企業年金、天使投資人等，只要參與主體符合有關法律法規要求就能成為債券資金的來源。第三，市場化融資。針對符合國家政策戰略獲得政府支持的重點項目，不僅可以通過發行地方政府債券獲得資金，而且可以對項目經營性專項收入進行科學評估，積極開展市場化融資。換言之，在地方政府獲得項目收入、保證可以償還債券本息的基礎上，依然剩余許多收益，可以將地方專項債券作為資本金引入企業法人，由企業集團以項目收益為基礎向金融機構融資，金融機構對項目收益和政策方針進行分析后開展再次融資。第四，使用周期長。按照有關規定，地方政府發行專項債券的期限需要與項目周期保持一致，但由于公益類項目缺乏收益能力，地方政府開展配套基礎設施建設時的經營現金流量較小，會使得項目組合的綜合盈利水平不夠理想，影響還本付息的時間，增加出現財務風險的概率。所以，國家往往會鼓勵地方政府發行長期專項債券，減輕政府還款壓力。同時，為了避免本息償還、融資期限與投資者的預期產生偏差，可以通過延長債券使用周期，有效匹配項目收益時間，實現政企債務風險的控制。

2地方政府專項債券發行面臨的困境

2.1發行利率區分度低

在市場上，地方政府專項債券的發行利率往往接近或低于其他類型的國債和金融債，導致其利率區分度較低。這是由于專項債券通常以特定的項目收入為償還來源，但在實際操作中，市場普遍認為專項債券的風險低于一般政府債券，進而使得專項債券的利率高于一般政府債券。盡管專項債券本質上有其特定風險，但隱性擔保使得這些風險被低估，從而導致較高的發行利率。

2.2公益項目收支不平衡

從實際情況來看，許多公益項目，尤其是準公共項目（如公共交通、基礎設施、環保項目等）在運行過程中經常面臨收入無法覆蓋支出的情況。這些項目通常需要較大金額的初期投資，但由于項目具有公共服務性質，收入回收緩慢或不足，導致長期運營中的財務壓力不斷加重。由于這些項目的收支不平衡，地方政府在尋求專項債券融資時往往面臨困難。債務償還依賴于項目的收入，而當項目收入不足以償還債務時，地方政府就需要額外的財政支持。但通常地方政府的財政預算有限，無法為所有公益項目提供足夠的財政支持，進一步導致公益項目收支不平衡，專項債券發行面臨困境。

2.3債權分配規則待優化

不同地區地方政府專項債券發行息差各不相同，發行利率具有明顯差異。通常來說，發達地區發行利率相對更低，債務風險發生概率較小，所以地方政府需要根據自身財政情況，制定出科學合理的債務額度分配機制，避免出現債務風險問題。此外，部分地方政府專項債券的配額分配沒有充分考慮各地區的經濟發展水平和財政承受能力，經濟欠發達地區獲得相對較少的債券配額，而經濟發達地區則獲得較多的債券配額，這種不均衡的分配會導致經濟欠發達地區難以籌集足夠的資金來支持必要的基礎設施建設和社會服務。

2.4項目評估制度不完善

地方政府專項債券的發行與項目信息之間具有緊密的關聯，項目評估的準確性對于專項債券發行的成功率具有決定性影響，直接關系到債券的質量和風險管理的水平。但是，目前我國的項目評估機制還有待完善，法律法規不夠健全，指標設置和評估方法不夠科學，只是簡單將債券劃分為一般債券和專項債券，沒有對項目的可行性和預期收益等進行科學評估，無法為投資者提供詳細全面的決策信息，無法滿足地方政府專項債券發行的實際需求。同時，地方政府缺少完善的專項債券信息披露機制，沒有利用信息化平臺及時公開政府專項債券的實際情況，使得社會公眾和投資者對于項目的實際情況和政府的償債能力缺乏了解，項目無法吸引投資者的積極性，影響了政府專項債券發行的成功率。

2.5融資方向容易重疊

在專項債券發行融資的過程中，地方政府需要結合區域經濟發展情況，持續優化項目類型，提高融資效率和質量。但是，一些地方政府的專項債券投資領域和內容重復度較高，對相同領域進行過度投資，缺少科學的規劃和安排，雖然可以產生一定的經濟效益，但也會出現項目建設失敗引起收入和支出不平衡的問題，使得經濟效益較高的債券需要面臨惡性競爭，不利于專項債券作用的發揮。

3地方政府專項債券發行優化策略

3.1甄選優質項目，建設專項債券項目庫

地方政府在發行專項債券的過程中，需要科學選擇具有較強收益能力和穩定現金流的項目，實現融資收益和償還之間的平衡，才能減輕還款壓力，降低風險問題出現的概率。在進行項目篩選的過程中，地方政府要堅持謹慎的原則，優先考慮資金回收期限短、收益能力強、建設價值高的項目。同時，要建立完善的項目數據庫，不斷完善項目篩選和審核批準模式，當下級政府提交項目資源申請時，結合項目類型建立集中篩選模式，根據項目實際情況進行分類處理，避免項目庫中項目存在重復問題。專項債券項目涉及范圍較廣，所以地方政府在提交債券發行申請前要成立專門的審查小組，從有關部門中挑選優秀的項目評估人員，按照規范化項目審批流程，以區域經濟發展趨勢、長期發展目標、專項債券發行政策等為依據，對專項債券發行項目的合理性進行調查研究，選擇與自身實際情況最為匹配的項目，保證債券成功發行，在解決項目融資問題的基礎上避免發生債務風險問題。

3.2引入第三方承銷機構，實現市場化定價

有關資料顯示，一些地方政府在發行專項債券的過程中，定價機制的市場化程度不夠理想，發行利率與地方政府財務狀況和債務風險管理水平之間存在不匹配的問題，利率抑制問題較為嚴重。對此，地方政府可以積極引入第三方承銷機構，制定出科學規范的招投標政策制度，保證第三方承銷機構的獨立性。第三方承銷機構在發行債券時，需要嚴格遵循債券市場發展規律，加強與專業審計評估機構的合作，客觀規范地編寫債券發行評估報告，充分展示地方政府債券發行情況。同時，定期評估債券期限設置的有效性，根據市場需求和項目進展情況進行動態調整，保持與項目實際需求和市場環境的適配性，優化期限設置。

3.3建立專項債券發行信息披露制度

針對隱性擔保問題，雖然地方政府需要承擔債務償還責任，但容易出現債務積累問題，打擊投資者的信心，不利于專項債券發行作用的發揮。對此，地方政府要建立科學完善的信息披露制度，不僅要定期利用地方政府債務信息公開平臺全面介紹地方政府專項債券發行情況，包括債券評級、經濟發展規劃、財務狀況、項目進展等，而且要及時公開債券使用過程中可能出現的風險問題，制定出針對性的預防和解決措施，使投資者全面了解債券實際情況和政府償債能力，強化投資者的信心，幫助他們制定出科學合理的投資決策[2]。同時，地方政府要積極利用門戶網站、主流新媒體等進行債券情況的公開，設立專門的信息披露模塊，便于社會公眾了解所需信息，保障他們的知情權和監督權，全面收集他們提出的意見和反饋的問題，制定出針對性的處理措施，從而保證地方政府專項債券運行的規范性。

3.4設計差異化政府專項債券信用評級機制

第一，確定評級原則。有關部門要明確政府專項債券信用評級原則，具體包括：獨立性原則，即評級機構應當保持獨立性，可以不受各種因素的影響，保證評級結果的客觀性；全面性原則，即評級過程中需要充分考慮經濟、項目、政策等各種因素，保證結果的準確性；動態性原則，即評級機構需要動態跟蹤專項債券的實際情況，及時對評級結果進行科學調整。第二，指標設置?？茖W設置地方政府專項債券信用評級指標和權重，并結合我國國情進行科學調整，通過加權求和確定專項債券的信用分數。在項目基本情況方面，不僅要分析項目類型和規模，了解其對地方經濟發展產生的影響，而且要分析項目收入來源、盈利能力等，判斷項目收益與融資規模的一致性；在地方政府綜合實力方面，要充分分析地方政府的經濟基礎、增長潛力、財政穩定性、債務償還能力等；在債務風險方面，要分析地方政府償債能力和債務規模、結構等；在政府治理和政策支持方面，要考察地方政府的債務管理水平、財政透明度、政策支持情況等；在市場環境和風險因素方面，要了解項目所在行業的發展前景、風險因素等。第三，評級方法。評級機構要對專項債券和項目有關資料進行全面收集和科學分析，明確關鍵風險因素和信用情況，積極通過現場調研了解項目具體情況和地方政府財政狀況，通過定量和定性相結合的方法對債務風險進行評估，確定專項債券信用等級，編制評級報告，并結合債券存續期內實際情況對評級機構進行調整。同時，有關部門要結合評價結果對信用等級不同的專項債券采取差異化的監管措施，對信用等級較高的債券適當放寬監管力度，對信用等級較低的專項債券則要完善監管措施，加大監管力度，從而降低風險問題出現概率。

3.5提高地方政府債券流動性

第一，要持續優化市場機制，不僅要打破隱性擔保模式，推動專項債券定價向著市場化方向發展，更好地體現真實收益和風險，吸引更多的投資者，而且要積極探索多元化的交易模式，包括協議交易、競價交易等，提高交易效率。第二，要針對地方政府專項債券規范專項債券的發行、交易、流通、管理流程，明確信息披露范圍、要求、方式，提高債券交易的規范性，解決信息不對稱問題，降低道德風險和逆向選擇風險出現的概率。第三，地方政府要結合市場發展需求和項目具體情況，增加專項債券的類型，為投資者提供更多的選擇。要科學控制長中短期債券所占的比例，保證債券期限結構的合理性，尤其是可以適當增加短期債券的發行量，滿足投資者在資金流動性方面的需求。第四，地方政府可以推出稅收優惠政策，為投資專項債券的企業提供稅收減免政策，控制債券交易成本，同時降低交易企業的營業稅稅率，激發投資者參與專項債券交易的積極性。第五，地方政府要做好市場宣傳和教育，結合專項債券交易的實際需求科學設計培訓內容，強化投資者對專項債券的了解，強化他們的接受度，并為他們提供專業的投資課程，引導他們理性開展投資，從而保證專項債券交易的規范性。

4結語

專項債券發行是各級地方政府開展基礎設施建設和民生改造項目的重要融資手段，在鄉村振興和可持續發展等方面發揮著至關重要的作用。面對錯綜復雜的國際形勢，地方政府要科學選擇優質項目，建立專項債券項目庫，積極引入第三方承銷機構，建立專項債券發行信息披露制度，完善政府專項債券信用評級機制，提高地方政府債券的流動性，從而保證專項債券的發行優勢，為地方政府可持續發展提供助力。

參考文獻

[1]王璇.審計視角下加強地方政府專項債券管理的路徑研究[J].知識經濟，2024，665（1）：63-65.

[2]李成雷，宋靜靜.全過程風險管理視角下地方政府專項債券存在問題及審計路徑研究[J].齊魯珠壇，2023：（5）：49-52.