關于政府投資項目前期審查工作的探討

【中圖分類號】 F282

【文獻標志碼】 A

0 引言

政府投資項目是指政府財政資金為主導，以滿足社會公共需求為目的而投建的基礎設施或公益性建設項目。近幾年，隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展和城市化進程的加快，政府為了改善民生、完善公服配套設施，不斷擴大投資規(guī)模、增加投資額度，而投資效果往往不盡人意。因此，為了提升政府投資項目決策質效和投資管控的科學性，必須提高項目前期工作質量，才能有效降低政府投資風險、避免盲目投資，為領導作出正確、科學、合理的投資決策提供重要依據(jù)。

1政府投資項目前期審查的重點內容

政府投資項目由各行業(yè)主管部門提出需求，區(qū)屬國有公司負責完成策劃包裝任務，具體包括項目的篩選、規(guī)劃、用地、選址、包裝、儲備等基礎工作。完成項目儲備后，按正常程序報送相關部門審查。

我國政府投資項目實行審批制，項目前期階段主要包括項目建議書、可行性研究報告的審查，審查重點有項目背景及建設的必要性、項目的合規(guī)性和需求分析、建設內容及規(guī)模（建設規(guī)模合理性對標分析）項目建設方案、耕地專章、投資估算及資金籌措、社會影響及效益分析、項目風險分析等，PPP項目要對財務分析進行審查。

2政府投資項目前期審查中暴露的常見問題

2.1項目前期論證研究不充分

部分單位為了盡快完成策劃包裝任務和立項審批手續(xù)，認為前期工作不需要花太多時間，導致許多單位對前期工作不重視，往往流于形式。項目單位往往在前期工作中未深入踏勘項目現(xiàn)場，調研深度不夠、論證不充分、準備工作不足，導致項目評審過程中，經(jīng)常出現(xiàn)對背景現(xiàn)狀梳理不夠、對需求情況掌握不深、建設必要性闡述欠缺指向性、建設條件梳理欠缺針對性、建設內容和規(guī)模設置欠缺支撐性、工程技術措施欠缺完整性、總投資估算欠缺合理性等問題。項目單位對項目前期工作重視度低，缺乏系統(tǒng)性管理，工作內容、工作職責不明確，進而導致項目反復論證修改，拖延項目進度。

2.2項目單位缺乏監(jiān)管力度

項目單位往往管理模式粗放，管理技術力量薄弱，對前期工作缺乏監(jiān)管力度，“當過水龍頭”，對第三方機構的編制成果文件未進行嚴格把關，比如在項目評審過程中發(fā)現(xiàn)部分項目出現(xiàn)章節(jié)內容缺失、設計深度不夠、計費依據(jù)不足、文字描述不清、清單缺項漏項等編制質量問題，造成項目評審過程中反復修改，影響工作進度。部分編制單位為了保證項目資金充足，會在編制過程中將總投資做大，有的項目不重視投資控制，未對項目總投資進行復核，直接影響項目投資的準確性。由此看出，部分項目單位監(jiān)管意識淡薄，過分依賴第三方機構，進而導致成果文件質量較差，不利于各方順利開展工作。

2.3行業(yè)主管部門管理缺位

政府投資項目大多數(shù)為公益性的基礎設施建設項目，應遵循“經(jīng)濟適用、美觀大方”的設計原則，行業(yè)主管部門作為設計審查的責任單位，由于缺少專業(yè)技術人員進行設計管理，在開展方案設計審查時，往往過度依賴設計單位，大多僅對設計中涉及的行業(yè)強制性條款進行審查，未完全結合地方實際需求和現(xiàn)場實施條件，部分項目出現(xiàn)設計不合理、設計不前沿、設計不經(jīng)濟等問題，以致部分設計內容存在過度設計的情況，影響項目總投資。由此看出，部分主管部門設計管理缺位，對待設計審查不夠全面，僅僅局限于項目是否滿足強規(guī)強條，而忽視項目的經(jīng)濟性審查，這樣可能會導致政府建設資金的浪費。

2.4要素保障部門配合度低

項目前期論證研究是一項復雜性的工作，需要多部門的共同協(xié)作才能完成。比如項目是否符合上位規(guī)劃和控制性詳規(guī)，用地選址是否滿足要求，需要規(guī)劃與自然資源部門出具相關的審查意見；項目拆遷是否能完成，需要拆遷部門出具相關審查意見；建設資金是否能保障，需要財政部門出具相關審查意見；項目是否滿足生態(tài)環(huán)保要求，需要生態(tài)環(huán)境部門出具相關審查意見等。項目單位在辦理相關手續(xù)的過程中，往往抱怨各部門不配合出具相關審查意見或者效率低下，間接導致項目停滯不前。由此看出，要素保障部門責任意識不強，工作質效不高，配合度低，給工作的順利推進帶來了一定的阻力。

2.5編制機構整體素質不高

第三方咨詢機構的編制水平直接影響成果文件的質量，要編制一份高質量的成果文件，編制人員不僅要有高水平的專業(yè)知識，還需要具備豐富的實踐經(jīng)驗。然而，編制機構對于人才儲備、人才培養(yǎng)缺乏系統(tǒng)性管理，許多編制機構復合人才匱乏、人員流失嚴重、內部管理混亂；從業(yè)人員知識儲備不足、分析能力不強、實踐經(jīng)驗不夠，導致編制水平參差不齊，甚至有時會出現(xiàn)嚴重質量問題，無法達到?jīng)Q策需要。同時，在項目評審過程中還發(fā)現(xiàn)有的編制單位缺乏相應專業(yè)資質，有的自身技術實力欠缺、態(tài)度責任心不強，有的為了敷衍完成任務，沒有建立內部質量控制體系，未對編制成果質量進行多級復核，甚至還出現(xiàn)掛靠機構，上述問題都會影響編制成果的質量。由此看出，項目單位在選擇第三方編制機構時未建立嚴格的篩選制度和考核機制，從而導致編制成果質量失控。

2.6項目編制標準尚不完善

編制過程中，有的項目沒有建設標準及規(guī)范文件，有的標準規(guī)范制定的年份已久，已不適用于現(xiàn)在的情況，有的地方政府對政府投資項目的編制要求要高于一般標準。然而許多機構的成果已經(jīng)固化成模板式的文件，缺乏統(tǒng)一的指導標準。在評審過程中發(fā)現(xiàn)有的項目論述中夾雜過多與項目本身無關的“假大空”內容，未結合項目現(xiàn)狀論證分析，方案設計深度不夠，內容無法核實等問題，出具的成果文件形形色色、千奇百怪。由此看出，由于缺少統(tǒng)一的指導性文件，導致部分項目成果編制標準不統(tǒng)一，不利于評審工作的順利開展。

2.7對周邊建設項目不了解

許多編制機構在前期開展調查工作時，對周邊區(qū)域情況掌握不深，未將在包項目與周邊建設項目緊密聯(lián)系。比如有的項目建設內容、建設范圍邊界不清晰，個別項目存在重復建設、搭車建設的情況。由此看出，編制單位前期調查工作太過局限，看問題過于片面，缺乏整體眼光，對項目周邊地塊、建設情況欠缺了解，間接導致項目建設規(guī)模不實，項目投資虛高，資金浪費的情況。

2.8管理控制措施有待完善

前期審查，在政府投資項目評審工作中極為關鍵，是政府服務意識、服務水平的體現(xiàn)，也是確保政府投資效率的提高和社會基礎設施建設水平穩(wěn)步上升手段。然而評審管理過程中也暴露出一系列問題，比如項目評審時效把控不嚴，缺少嚴格的約束管理機制;對評審機構管理不到位，缺少風險管控措施；項目評審單位內部管理人員專業(yè)技能匱乏，專業(yè)培訓缺失嚴重；各類型項目缺少系統(tǒng)性經(jīng)濟指標，評審時無參照指標，只能靠經(jīng)驗研判投資的合理性和科學性等。由此看出，評審管理控制措施尚存在一定缺陷，需投資主管部門進一步完善。

3強化政府投資項目前期工作質量的方法舉措

3.1深化前期研究，提高決策質效

3.1.1 提高對項目前期工作重要性的認識

前期工作是項目的醞釀階段，是項目的重要開端，前期工作質量對項目成功與否起著關鍵性作用。因此，要重視項目的前期工作。一方面，要提高項目單位對項目前期策劃包裝重要性的認識，提升項目前期論證研究水平，強化項自建議書、可行性研究報告質量管控。另一方面，提高管理部門對項目前期審查重要性的認識，對于政府投資項自來說，評審是檢驗編制成果質量的重要環(huán)節(jié)，通過前期審查，發(fā)現(xiàn)問題及時采取糾偏措施，有利于降低項目建設風險，提高投資收益。

3.1.2加強前期論證研究，做好資料收集整理

資料的收集和獲取是研判項目建設必要性和可行性的基礎。項目前期論證過程中需要深入現(xiàn)場，實地踏勘，收集的數(shù)據(jù)越全面越深入，越能提高項目前期論證的科學性，同時為編制提供可靠的依據(jù)。

(1)所獲取的資料要反映項目現(xiàn)場真實情況，通過對數(shù)

據(jù)反復核查，確保數(shù)據(jù)的真實性、可靠性。(2)拓寬資料的廣度和深度，確保滿足編制需求。(3)確保數(shù)據(jù)的現(xiàn)時有效性，不采納過期數(shù)據(jù)，以免出現(xiàn)

數(shù)據(jù)偏差。(4)對資料進行分類整理，歸納總結。

3.2加強監(jiān)管力度，落實責任部門

3.2.1 健全內部審查制度

項目單位作為建設方，不僅要做好項目前期論證研究工作，還應對項目投資進行合理控制。建立健全內部審查制度，聯(lián)合相關部門，開展內部審查，不僅可以發(fā)現(xiàn)錯誤，及時糾偏，還可以有效避免策劃包裝過程中遇到的常見問題，合理配置資源，提高投資效益。

3.2.2加強人才建設培養(yǎng)

政府投資項目前期研究工作需要同時具備技術、經(jīng)濟、管理等專業(yè)知識和豐富的從業(yè)經(jīng)驗，打造一支高素質人才隊伍，是開展項目前期研究工作的重要保障。

（1)建立健全高質量編制機構庫。制定嚴格的篩選制度和考核機制，激勵編制機構加強人才培養(yǎng)、善于挖掘人才、留住人才，形成以優(yōu)質人才為核心，專家隊伍為支撐的人才體系。

(2)項自單位應定期開展內部員工培訓，優(yōu)化人才結構，及時拓展員工專業(yè)知識和專業(yè)技能，持續(xù)加強專業(yè)學習，拓寬知識層面，提升員工在工作中發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題的能力，提高前期工作研究質量。

3.2.3落實責任追究機制

對于項自前期工作，應成立專門的工作小組，專人專事，明確職責分工，落實相關責任部門和責任人，建立責任追究

制度，提高項目單位對前期工作的重視，實現(xiàn)科學管控。

3.3強化設計管理，優(yōu)化設計方案

3.3.1強化設計單位的責任約束

各行業(yè)主管部門應建立健全責任約束機制，完善《設計服務合同》的違約條款，明確發(fā)生設計質量問題的賠償責任和處罰措施；對設計工作質量進行量化評價和持續(xù)跟蹤，因設計不科學、不完整、不經(jīng)濟而發(fā)生變更、增加投資的，要切實追究責任；行業(yè)主管部門應將業(yè)務質量納入信用管理。

3.3.2業(yè)主要深度參與項目設計

建設單位要做好設計方案的事前溝通，對項目功能性需求、投資額控制等重要事項要與設計單位達成共識;要參與設計方案審定，對設計內容的必要性與經(jīng)濟性進行評估，特別是對EPC項目，要按“限額設計”原則進行內部評審。

3.3.3建立常態(tài)化設計會審制度

建立設計方案常態(tài)聯(lián)席協(xié)調推進會議制度，聯(lián)合各利益相關方、行業(yè)主管部門、要素保障部門、外部專家等進行設計會審，重點解決項目的技術性、經(jīng)濟性和合理性問題，對設計方案中缺項漏項問題進行修正提示，做好可預見政策環(huán)境變化對建設方案和投資規(guī)模影響的預判。

3.4建立協(xié)調機制，提高部門配合

政府投資項目前期工作內容較為復雜，涉及諸多管理部門。為了加強各部門密切配合，投資主管部門應建立協(xié)調推進機制，明確各部門職能職責，約束各方行為，促使各部門樹立高度責任意識，提高工作質效。

3.5加強質量評審，完善控制措施

對于政府投資項目來說，編制是根本和源頭，評審是檢驗和保證。為了進一步提高評審質量，為政府把好項目入口關、研究關、投資關，評審管理部門應針對評審中發(fā)現(xiàn)的問題深入研判，分析原因、增添舉措。

3.5.1 制定統(tǒng)一的指導性文件

為了規(guī)范編制行為，提高編制深度和質量，評審管理部門作為項目審查單位，應根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，結合通用編制大綱并融合地方特色，形成地方性的指導文件，從技術層面上進一步指導編制行為，提高編制質量，力求編評達到思想一致、方法一致、深度一致的效果。

3.5.2建立系統(tǒng)化經(jīng)濟指標體系

結合地方實際情況，對本區(qū)域內不同行業(yè)、不同類型的項目的經(jīng)濟指標進行統(tǒng)計，形成系統(tǒng)化數(shù)據(jù)模塊，便于項目決策時對投資的合理性進行科學評估。

3.5.3建立健全評審機構庫

通過公開招標的形式，擇優(yōu)選擇人庫機構；建立績效考核機制，將機構在評審過程中的表現(xiàn)與績效考核掛勾；設立獎懲制度，定期對第三方評審機構評優(yōu)評先，通過表彰和進入優(yōu)異庫的方式，激勵第三方機構提高業(yè)務水平，為政府提供更好的服務。同時，設立約談、退出機制，對于業(yè)務能力、服務態(tài)度較差的機構，可以先采取約談的方式提醒警告，對于態(tài)度惡劣、違法職業(yè)操守、屢教不改的機構將逐出評審機構庫。

3.5.4引進專業(yè)技術人才

設立專門的技術人才庫，引進專業(yè)技術人才，壯大政府專業(yè)班底。建立能力考核的科學管理制度，以完成目標任務為導向，實行績效考核。對于高層次、高素質、高效益人才通過給予政策優(yōu)惠、提高福利待遇等方式，吸引人才、留住人才。

3.5.5設立外部專家?guī)?/p>

在項目評審過程中，可以邀請學術水平高，實踐經(jīng)驗豐富的專家合作，建立緊密型專家合作機制，充分利用外部專家的專業(yè)優(yōu)勢，可以有效提高成果編制質量。

3.5.6 組織開展培訓交流

定期開展內部專業(yè)培訓，有利于提高內部管理人員的專業(yè)技術能力，拓寬專業(yè)知識范圍，強化質量控制。同時，定期與周邊區(qū)縣開展溝通交流會議，有利于雙方相互吸取經(jīng)驗和教訓，完善管理制度，提高管理水平。

3.5.7 完善評審管理機制

（1)優(yōu)化項目評審過程管理，對項目評審的時間節(jié)點進行嚴格控制，對于超時項目開展催告提醒服務，進一步壓縮評審時限。

(2)建立定期通報制度。從正反兩面定期重點通報送審成果的質量問題，并將通報情況與各項目單位年度考核目標掛鉤。

4 結束語

綜上所述，政府投資項目對于改善民生、提高公共服務質量有著十分重要的作用。為了滿足人們日益增長的物質文化需求，政府不斷加強政府投資項目建設，同時在前期工作中也發(fā)現(xiàn)了許多問題。因此，要想提高前期工作質量，必須聯(lián)合各參與方，不斷發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，才能提高投資的經(jīng)濟性和科學性，推動城市建設發(fā)展。

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