基于財會監督背景下的村級財務核算與監督管理研究

摘 要：2023年2月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于進一步加強財會監督工作的意見》為財會監督搭建了“四梁八柱”。但財會監督對村級財務的監督還存在盲區。本文以H省為例，以村級財務核算與監督管理存在的問題為出發點，分析問題產生的原因并提出相應的對策：一是要堅持內部監督與外部監督相結合的原則，加大監督力度；二是要建立完善的內部控制制度；三是要實行村賬“事務所代理”模式；四是要加強村級財務人員的業務培訓和職業道德教育。

關鍵詞：財會監督；村集體經濟組織；事務所代理

中圖分類號：F812.8 文獻標識碼：A 文章編號：１００９ — ２２３４（２０25）09 — ００55 — ０4

2023年2月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于進一步加強財會監督工作的意見》（以下簡稱《意見》）明確指出“加強對國有企業、上市公司、金融企業等的財務、會計行為的監督，嚴肅查處財務數據造假、出具‘陰陽報告’、內部監督失效等突出問題”。［1］財會監督加大了重點領域的監督力度，但對村級財務監督還存在盲區。現階段村級財務核算出現的一些不規范問題、不合理現象，在一定程度上制約了鄉村振興的發展。村級“三資”管理一直是各級監管部門關注的焦點，尤其是資產處置隨意、建設項目資金盲目使用、高標項目形成的資產不入賬等問題。擴大財會監督重點領域范圍，重點監督村級財務的一些舞弊、造假行為，為村集體經濟組織高質量發展保駕護航。

一、村級財務核算與監督管理存在的問題

（一）村集體經濟組織監督機制不健全

2016年12月中共中央、國務院印發的《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》中明確指出，“以推進集體經營性資產改革為重點任務，以發展股份合作等多種形式的合作與聯合為導向，堅持農村土地集體所有，堅持家庭承包經營基礎性地位，探索集體經濟新的實現形式和運行機制”。［2］農村產權制度改革后，村集體經濟組織由原來的“兩委班子”轉變成“兩委一社”的模式，實現了村黨組織、村民委員會、村級股份合作社“三駕馬車”的并駕齊驅。這種管理模式在一定程度上彌補了原來村級經濟組織管理存在的弊端和短板，通過“村民”變“股民”的方式，增強村民參與村級民主決策和民主監督的意識，這樣更有利于村級經濟組織的健康持續發展。但實地調研發現村集體經濟組織的監督機制不是很健全，不論是外部的監督機制還是內部的監督，都有待進一步的完善。由于沒有建立完善的外部監督機制，內部監督唯一渠道是村民代表監督，往往監督只是有名無實，必要的時候走走形式，致使有的村級組織的權威性不高，在農民的心目中威望不大，在日常的經濟運行過程中出現了村民漠不關心，村級治理結構如何改變都與他無關的現象，農民只是一心關注自己的權益和利益，而很少關心村集體的生存與發展。

（二）“三資”管理混亂

頻繁大額使用現金。村級發生的清理衛生費用、小型設備維修費等普遍使用現金支付，且單筆業務金額超過1000元。《現金管理暫行條例》明確規定，超過結算點1000元不能使用現金結算。

資源發包合同管理不規范。主要存在當地性質、面積、收費標準與發包合同不符等問題，同時合同有變更時，未及時簽訂變更或補充合同，資源發包合同未在主管部門備案，“陰陽”合同的問題還依然存在。現階段村集體普遍存在資源發包未建立臺賬，承包費欠繳現象嚴重，存在人情關系，有的承包費欠繳多年，形成呆死賬等問題。還有的村集體財務人員更換較為頻繁，財務工作交接有漏洞，再加上部分財務人員不懂業務，未將承包費欠繳金額按權責發生制及時入賬，最終導致無法核定資源發包的承包費應繳納額度。

對捐贈的資產、基建項目形成的資產普遍存在不入賬或不如實入賬的問題。H省2024年度農村集體經濟組織在建工程情況，數據顯示，截至2024年底全省村集體經濟組織“在建工程”約為19億元。按照國家資產管理相關規定，“在建工程”應及時轉為“固定資產”核算，最長時間不能超過一年。從2019—2024年國家投入大量的資金進行高標準農田建設，建成后的道路、涵洞、機電井、噴灌設備等，縣、鄉、村三級資產移交不及時，移交資產的原值不準確，移交后的資產村級未按照國有投入資產進行賬務處理和后期資產的管護。實地盤點資產發現，很多噴灌設備隨處堆放，采購的設備原封不動未使用，造成上千萬的資金浪費，未真正發揮國有資金的使用效益。國家投入的設備資產丟失、損毀現象更是非常嚴重。

（三）基建項目招標走過場

近幾年來，由于鄉村振興資金投入的加大，基建建設項目也迅速增加，村集體基建項目進行公開招標程序不規范，有的只是走走過場而已，供應商圍標、串標，提供虛假材料中標或招標人直接內定的現象頻頻發生。從項目可行性研究、初步設計到項目施工建設、項目監理再到竣工結算、竣工驗收都沒有合理的論證和嚴格的管控，造成有的項目建設缺乏實用性、前瞻性及可行性。有的項目建成后缺少日常的維護保養及管理，而且，在項目建設過程中財務人員對資本性支出和費用性支出辨別不清，導致資產的入賬價值不實、不準，對資產的處置更是隨意，造成資產流失現象頻繁出現。H省A縣2021年鄉村振興資金近億元實施的鎮休閑廣場工程、鄉村水泥路面工程等6個基礎建設項目，發包給一家沒有建設資質的施工單位，建成后驗收草率，造成工程在保質期內出現路面毀損嚴重、健身器材損壞無法使用等現象，村民對工程項目的質量問題怨聲載道。

（四）村級財務人員業務水平急需提高

村級財務人員具有高中、大學學歷的很少，擁有會計職稱的更是鳳毛麟角，而且年齡偏大，接受新知識、新理念的能力偏弱。［3］同時，村集體經濟組織還存在一種普遍的現象，村集體換屆后，村理事長上任時，首先要調整財務人員，造成有的村財務人員工作相對不穩定，新任的財務人員對遺留的財務問題不熟悉、不了解，導致村級財務管理始終在低迷中徘徊。村級財務人員很少有培訓學習的機會，對于業務的學習只是簡單地通過老人帶新人的“傳幫帶”模式。

二、問題產生的原因分析

（一）監督機制尚未形成

《意見》對村級的財務監督存在盲區，上級部門的主責監督、廣大農民的群眾監督、理財小組的民主監督、中介機構的執業監督等都沒有充分發揮作用。主要表現在四個方面。

一是上級部門的主責監督。由于我們國家對村集體經濟組織的監督機制尚未建立，上級部門鄉鎮政府機構改革后，鄉鎮經管站已和其他的部門合并，原有的審計監督職能也逐步弱化，部分鄉鎮對村集體的審計監督只是走過場，有的業務看似人人都在監督，實際又沒有真正的監督到位。

二是廣大農民的群眾監督。現階段H省的農民文化素質相對較低，對自己所享有的知情權、參與權沒有真正地理解，同時，農民的法律意識也相對貧乏，很少去認真履行自己的監管義務。現在的農民生活條件都逐步改善，他們對現有的生活幸福指數非常高，獲得感很強，也就很少去關心村集體的經濟事項。

三是理財小組的民主監督。理財小組成員素質參差不齊，由于能力有限，即使有滿腔的熱情也很難勝任監督工作，看到村領導在報銷票據簽字，理財小組組長（監事）也就跟著隨便簽，所以民主監督工作經常是敷衍了事。

四是中介機構的執業監督。［4］中介機構是村集體經濟組織外部監督的一個渠道，但是由于村集體每年經費緊張，很難有足夠的資金做保障聘請會計師事務所等中介機構進行監督檢查。

（二）財務管理制度不健全

產權制度改革后，村級財務管理制度仍不健全，絕大多數村集體沒有根據實際情況制定相關的管理制度、內控制度，有的村集體即使制定了制度，也是掛在了墻上、寫在了紙上，或為了應付各級檢查，成了一紙空文，沒有嚴格按照制度執行。

一是缺少監事監督制度。監事監督真正目的是讓農民群眾參與到村集體的財務管理中，對村集體的生產經營情況進行監督，讓村集體財務管理在陽光下運行。實際上有的監事會成員多半是村干部的親屬，在監督過程中流于形式，走過場，只是單純地在票據上蓋章簽字，沒有真正地發揮監事的監督職能。

二是財務公開流于形式。［5］村級財務公開制度多數沒有真正的制定和發揮作用，為了應付檢查，公開的多半是簡單的收支業務，重大的經濟事項很少公開，農民群眾對此也是滿腹怨言，群眾監督作用失效，同時，村集體的威信度也大打折扣。

三是制度執行有漏洞。國家省市出臺的相關制度在執行過程中，存在思想認識偏差，責任擔當不夠的問題，造成違紀違法現象時有發生。一些村干部由于政治站位不高，思想意識不強，總是自以為是，只要認為村集體的錢款沒有占為己有就不是違紀違法，時間久了，不按照制度去執行成了尋常事。

（三）懲罰力度不強

現階段農村存在根深蒂固的思想是：即使做了違紀的事情，通過走人情、找關系，也會大事化小、小事化了。由于對違法違紀村干部的懲罰力度不夠，沒有受到應有的懲罰，且姑息遷就，從而有更多的“后來者”膽大妄為。［6］自從2012年12月中央出臺八項規定后，H省紀委監委非常重視農村集體經濟組織的腐敗問題，尤其近幾年加大對村干部的貪污腐敗查處力度，起到了一定的震懾作用，為農村集體經濟高質量的發展保駕護航。

（四）財務人員業務素質有待進一步提高

村級財務管理是一項涉及面很廣、工作量很大、政策性極強的工作。［7］現階段，H省農村財務人員業務素質普遍較低、年齡偏大、文化水平不高、工作經驗匱乏、缺少必要的會計職業精神，更缺乏會計職業所要求的制衡意識。同時近年來財務人員老齡化嚴重，對新知識很難快速掌握，很難跟上知識更新的步伐，在一定程度上影響村級財務規范化進程。

三、提高村級財務核算與監督管理的對策

（一）堅持內部監督與外部監督相結合的原則，加大監督力度

村級在財務監督的實施過程中，應堅持內部監督與外部監督相結合的原則，建立多渠道的監督形式［8］。內部監督的形式主要是通過村民理財小組、監事會及民主公開的方式，定期進行審查監督活動。［9］為了提高村級會計信息質量，各地區政府財政部門、農業部門應加大對村級財務的外部監督，建議將村集體經濟組織納入現階段財會監督范圍。政府各職能部門應定期檢查村集體經濟組織是否依據新《中華人民共和國會計法》、新《農村集體經濟組織會計制度》建立賬簿、編制記賬憑證、登記明細賬和總賬、編制財務報告以及其他會計資料的真實性、完整性，檢查會計信息公開的規范性，對于違反新《中華人民共和國會計法》、不按照新《農村集體經濟組織會計制度》進行會計核算、“白條”入賬、“坐收坐支”等問題，相關部門應依法進行行政處罰。對于會計信息量較大、業務較多、國家投入資金額度大的村級組織，應邀請審計機關或社會中介會計師事務所介入，發現違紀違法的應上交等監察部門，侵犯集體利益嚴重的構成犯罪的應移交司法機關，依法追究刑事責任。

（二）建立健全完善的內部控制制度

新《中華人民共和國會計法》、新《農村集體經濟組織會計制度》的出臺，較好地解決了村級財務法律法規不健全的問題，但是如何才能嚴格執行法律，主要還是內部控制的建立，往往村級集體經濟組織的內控制度形同虛設，或設置與執行“表里不一”。在優化財會監督體系下，需要村集體不斷提高內控的效果，全面執行內控制度，在預算管理、資產管理、收支管理、基建項目、會計核算、合同管理等方面進行細化實施細則，建立相應的業務流程圖，發掘各項業務的風險點，并針對風險點采取必要的防控措施。同時強化授權管理制度，對資源發包等各項收入的收取實行財務歸口管理，財務人員負責收取，村黨支部書記或屯長不允許接觸現金，嚴格落實各部門的責任，同時提高在財會監督過程中的主動性，通過設立嚴格的費用審核流程，降低不必要的費用支出，提高村集體資金的使用效益。

（三）建立村賬“事務所代理”模式

農村產權制度改革前的“村賬鄉管”模式對村集體經濟組織會計核算確實起到一定的監督作用，但是由于資金使用審批程序繁瑣，資金的處置權受到了一定的限制，這樣很容易產生賬外賬。針對現有村集體經濟組織賬務核算模式存在的弊端，建立一套適合H省村級財務管理模式是當務之急。建立村賬“事務所代理”模式，即：引入會計師事務所代理村級財務管理工作，由村民自愿與公開招標的會計師事務所簽訂財務代理委托書，會計師事務所全權代理村集體財務工作。［10］年末時，鄉鎮政府或者委托與代理的會計師事務所沒有利益關系的中介機構對村級財務進行審計，監督評估被委托代理會計師事務所的代理工作。

（四）加強村級財務人員的業務培訓和職業道德教育

村級財務人員是村集體經濟組織會計核算的具體監督者，財務人員的業務水平在某種程度上決定著財會監督的執行力度。業務素質高的財務人員，對各項業務內控的流程、控制點的具體要求理解能力就強，執行起來效果就好，對發生的經濟業務起到直接監督作用。建議各級財政、農業等部門定期對處于邊緣化的村級財務人員進行業務培訓，并納入各級政府職能部門的工作日程，將培訓常態化。如2024年1月1日已經實行的新《農村集體經濟組織會計制度》，在新制度實行前期應對所有鄉鎮村級財務人員進行培訓，通過全覆蓋的理論水平的培訓，其專業技能會得到很大的提升，對會計制度新舊銜接的賬務處理也更加規范。再如，2024年7月1日開始執行的新《中華人民共和國會計法》，政府相關部門在進行新《中華人民共和國會計法》培訓時，應將村級財務人員納入培訓范圍。［11］同時，對村級財務人員應加強職業道德教育，讓會計職業道德規范根植于村級財務人員的內心，逐步提高財務人員的職業道德素養。

四、結論

目前的村集體經濟組織財務核算很少涉及財務的預算管理、財務的決策分析、成本的管控、績效的評價等。［12］“事務所代理”模式可以彌補這些弊端，具有“一劍多贏”的功效。“事務所代理”模式在一定程度上將彌補在財務轉型過程中，村集體財務人員對新《農村集體經濟組織財務制度》不熟練掌握的短板問題。同時，村民在自愿的基礎上委托會計師事務所進行代理記賬，既能體現村民自治的制度本意，又不違背現代產權理論。

此外，根據《中華人民共和國注冊會計師法》相關規定，會計師事務所具有會計咨詢、代理記賬等資格。［13］這種代理模式的應用將拓寬會計師事務所的業務范圍，讓其從傳統的審計領域中尋找新的業務，轉變其經營理念，創新其思維方式，增加事務所的業務收入。

“事務所代理”模式下，鄉鎮政府可以真正地做好“監督人”角色，將村集體經濟組織財務管理納入政府購買服務的范圍，充分發揮在會計師事務所代理模式下政府的監督職能，正確理順代理過程中的委托人、受托人、監督人之間相互制約關系。［14］“事務所代理”模式下，鄉鎮政府、受托的會計師事務所及村集體應各盡其職、各就其位，相互制約，相互合作，通過責權利的有機結合，使三方利益達到一個新的平衡。

〔參 考 文 獻〕

［1］關于進一步加強財會監督工作的意見［EB/OL］.（2023-02-15）［2025-01-13］.https：//www.gov.cn/zhengce/2023-02/15/content_5741628.htm.

［2］關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見［EB/OL］.（2016-12-29）［2025-02-15］.https：//www.gov.cn/xinwen/2016-12/29/content_5154592.htm.

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［5］范曉華.村級財務管理制度實施中的問題和對策研究［D］.湖南：湖南農業大學，2019：26.

［6］廖昌規.當前村級財務管理問題及對策研究［D］.湖南：湖南大學，2007：23.

［7］陳莉.VBM視角下村級財務管理體系研究［D］.浙江：浙江師范大學，2010：6.

［8］村集體經濟組織財務制度（財農〔2021〕121號）［EB/OL］.（2021-12-07）［2025-01-25］.https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-12/21/content_5663859.

［9］中華人民共和國村民委員會組織法（2018修訂）［EB/OL］.（2018-12-30）［2025-01-28］.https：//www.gov.cn/xinwen/2018-12/30/content_5353498.

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［11］中華人民共和國會計法［EB/OL］.（2024-12-13）［2025-01-14］.https：//www.thepaper.cn/news

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［12］耿仁杰.鄉村振興戰略背景下農村財務監管問題及對策研究［D］.山東：濟南大學，2021：28.

［13］中華人民共和國注冊會計師法［Ｍ］.北京：法律出版社，1998：6.

［14］楊銀川.我國村級財務的會計師事務所代理服務研究［D］.浙江：浙江財經大學，2013：12.

〔責任編輯：孫玉婷，于海躍〕