西部地區農村養老服務供給的現實困境與發展路徑研究

摘 要：我國農村養老服務面臨老齡化加劇與城鄉發展失衡的雙重挑戰，通過梳理農村養老服務政策演進，總結西部地區養老模式實踐探索，發現西部地區養老服務面臨城鄉及供需結構失衡、外部支持體系薄弱等困境，根源在于政策落實、資金、人才及社會資本參與不足。為此，提出優化區域資源配置、創新多元服務模式、強化多元支持體系等路徑，以構建適配西部地區農村的養老服務體系，提升老年人生活質量與幸福感。

關鍵詞：農村養老；養老服務；西部地區

中圖分類號：F592 文獻標識碼：A 文章編號：１００９ — ２２３４（２０25）09 — ００77 — ０5

一、引言

我國農村養老服務體系建設面臨人口結構轉型與城鄉發展失衡的雙重挑戰。第七次全國人口普查數據顯示，截至2020年，我國農村60歲及以上人口占比23.81%，較城鎮高出7.99個百分點，老齡化“城鄉倒置”特征顯著［1］。與此同時，農村“未富先老”問題突出，2020年農村居民人均可支配收入僅為城鎮的39.1%，社會保障水平滯后與家庭養老功能弱化疊加，導致農村養老服務供需矛盾尖銳，農村地區的社會養老服務供給仍處于兜底線、保基本的初級階段［2］。

2024年民政部發布的《關于加快發展農村養老服務的指導意見》指出“強化農村基本養老服務供給，補齊農村養老服務短板”［3］；然而，實踐中農村養老仍面臨資源配置失衡、服務供給碎片化等問題［4］。農村養老發展歷經傳統家庭養老主導、集體福利補缺、社會化服務探索等階段，當前正處于從“補缺型”向“普惠型”轉型的關鍵時期［5］。農村互助養老、社區養老等新型模式雖在部分地區試點，但普遍存在參與主體動力不足、制度保障缺失等問題［6］。西部地區多為少數民族地區，既面臨與全國農村共性的老齡化壓力，又受制于民族地區特殊的地理分散性、文化習俗差異及政策執行效能低的現狀［7］。基于理論與現實需求，本文嘗試提出并回答以下問題：西部地區農村養老面臨的挑戰是什么，各地區從政策和實踐創新上是如何應對的；其養老服務供給面臨哪些困境及深層次原因；如何構建符合該地區特點的農村養老服務發展模式。

二、西部地區農村養老面臨的挑戰

中國西部地區主要包括新疆、西藏、寧夏、內蒙古、廣西5個自治區，以及青海、云南、貴州、甘肅、四川、重慶、陜西省。這些地區具有多民族聚居、經濟發展相對滯后、生態脆弱等特征，農村養老問題尤為復雜。

（一）農村高齡、失能、空巢老人多，養老服務需求大

隨著西部地區人口老齡化程度加深，高齡（80歲以上）、失能（部分或完全喪失生活自理能力）及空巢（子女外出務工）老人比例持續攀升。有研究表明，我國農村常住老年人口規模呈上升趨勢，預計2035年左右將達約1.62億人的峰值，其中重度失能老年人將達到4.75%，功能障礙老年人將上升至13.98%［8］。這些群體對醫療護理、生活照料、精神慰藉等養老服務需求迫切，然而現有服務供給難以滿足實際需求。例如，高齡老人由于身體機能衰退，吃穿行等基本活動都需要他人協助；失能老人需要專業醫療護理和長期照顧；空巢老人普遍面臨孤獨問題，渴望得到情感上的關懷和陪伴。然而，農村現有的養老服務資源遠無法滿足這些多樣化、多層次的需求。

（二）家庭養老功能弱化，社會化養老觀念尚未普及

近年來，社會經濟發展與人口流動加劇，促使家庭結構逐漸小型化、少子化。大量年輕人外出務工，老年人家庭空巢化態勢明顯。少子化與空巢化導致家庭養老的人力、精力嚴重不足，家庭養老功能弱化，家庭養老風險外溢要求加快健全家庭養老支持政策和社會養老服務體系［9］。然而，受傳統文化和生活方式的影響，加之社會化養老宣傳和推廣力度不足，許多農村老人對社會化養老的接受度較低，甚至存在抵觸心理，將去養老機構養老視為“子女不孝順”的表現，因而更傾向于家庭養老。數據顯示，農村老年人中91.7%選擇居家照料，2.6%選擇日間照料中心，5.7%選擇養老機構的［10］。這在一定程度上制約了西部民族地區農村養老服務發展。

（三）農村養老服務基礎薄弱，服務質量難以滿足需求

西部地區農村養老服務基礎薄弱，導致養老服務在數量和質量上都供給不足。硬件設施方面，農村地區養老機構數量少、分布不均，且設施陳舊、無障礙設施缺失，不利于高齡、失能老人活動。例如，不少農村養老院房屋老舊，衛生間缺乏扶手、臺階較高，給老人生活造成不便。養老服務專業化水平低，大部分農村養老服務機構護工缺乏專業素質與基礎護理知識，難以提供高質量、多樣化養老服務。此外，養老服務人力資源分配不均，有限人員集中在城市或中東部少數發達農村地區，導致西部農村尤其是偏遠地區老人可獲取的護理服務極少。

二、西部地區農村養老服務的政策引導與本土實踐

（一）農村養老服務政策演進脈絡

自2011年以來，國家圍繞農村養老問題持續出臺政策，政策演進呈現出從資源傾斜到體系構建、從基礎保障到服務升級、從單一投入到多元協同的顯著特征。政策起步與模式探索階段（2011—2015年），國家以城鄉協調發展為導向，首次將農村養老納入全國性規劃框架。2011年《中國老齡事業發展“十二五”規劃》明確資源配置向農村傾斜，依托村民自治與集體經濟探索互助養老模式，初步構建以建制村和自然村為基點的基層服務網絡。服務強化與設施拓展階段（2013—2017年），政策重點轉向服務能力建設與多元主體協同。2013年《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》確立財政資金向農村傾斜機制，推動基層養老服務資源整合；2016年提出依托農村社區設施拓展養老功能、建設農村幸福院等自助互助設施，引入市場機制；2017年《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》強調激活農村基層組織與社會組織活力，推動為老服務主體從政府單一供給向“政府+社會”協同供給轉型。體系完善與融合發展階段（2021年至今），政策聚焦補齊短板與城鄉均衡，呈現出系統化、市場化、產業化特征。2021年《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》提出構建互助式養老服務網絡，推動養老服務與鄉村建設深度融合；2024年《關于深化養老服務改革發展的意見》等文件密集出臺，將農村養老納入鄉村振興戰略，創新“公司（社會組織）+農戶+合作社”模式，形成政策引導、市場運作、社會參與、產業協同的立體化政策體系。整體來看，國家農村養老政策歷經十余年演進，從頂層設計、資源配置到服務創新、產業融合，既注重短期內補齊設施短板、保障基本需求，又著眼于長期構建可持續發展機制，通過激活農村內生資源、引入市場活力、強化城鄉銜接，為破解農村養老難題提供系統性政策方案。

西部地區在農村養老政策實踐中立足地域特征與民族文化傳統，形成兼具針對性與創新性的政策舉措。云南省依托《云南省推進養老服務高質量發展三年行動方案（2024—2026年）》引導“慈善+農村養老”機制，鼓勵慈善組織投資建設農村公益養老機構。青海省以《青海省養老服務高質量發展三年行動方案（2024—2026年）》為指導，改造農村互助幸福院等現有養老設施，滿足農牧區老年人“離家不離村”的養老需求。重慶市在《重慶市農村養老服務全覆蓋實施方案》中提出構建城鄉統籌、覆蓋全體、分層分類、公平可持續的農村養老服務體系。廣西壯族自治區依托《廣西加強新時代老齡工作實施方案》建立基本養老服務清單制度，為健康、失能、經濟困難老年人分類提供養老保障、康復照護等服務。內蒙古自治區針對牧區居住分散特點，在《加快發展牧區養老服務的實施方案》中構建“固定+流動”服務模式，通過《加快發展農村牧區養老服務的若干政策措施》推動村級養老服務向自然村組延伸，提升村民養老服務可及性。

（二）西部地區農村養老服務實踐探索

1.新疆集中居住互助養老模式

新疆昌吉回族自治州吉木薩爾縣面臨農村留守、空巢及孤寡老人養老難題，縣域內此類老人共580余戶、900余人。為解決有自理能力獨居老人的養老需求，當地探索農村互助養老模式，整合資金6000余萬元，陸續建設12座農村互助幸福院，覆蓋8個鄉鎮27個村，構建以互助抱團為核心的養老服務體系。通過采用“同住不同吃”模式，為老人提供30—40平方米獨立居住單元，保留個體生活習慣；院內老人形成互助網絡，日常相互照料、交流陪伴，突發狀況時可通過鄰居及院委會及時響應。實行自治管理，成立院委會，優先選拔低齡退休干部、退役軍人擔任管理人員，縣財政給予每月500元補貼，強化自我管理與服務能力。新疆集中居住互助養老模式通過空間集中化、服務互助化、管理自治化路徑，有效解決農村獨居老人情感孤獨、應急救助缺失問題，提升老年人獲得感與幸福感。

2.四川分類施策三級養老服務網絡模式

四川省射洪市應對農村老齡化挑戰，以構建廣覆蓋、多層次、差異化的農村養老服務體系為目標，通過建立“市級失能照護機構—鎮級區域性養老服務中心—村級日間照料中心”三級體系，即設立3個市級集中照護機構，對失能或半失能特困老人集中供養，重點保障完全失能老人專業護理需求；整合優化8個鎮級區域性養老服務中心，通過標準化管理提升服務質量，為自理老人提供養老服務；依托101個村級居家養老設施，實施“一村一專干”制度，配備村級養老照護專干，每周至少 2 次上門服務，為留守老人實行居家養老支持。四川分類施策三級養老服務網絡模式通過兜底保障與普惠服務并行、家庭養老與社會養老協同、政府主導與市場參與結合的立體化策略，提升農村養老服務的可及性，增強了農村老年人獲得感。

3.內蒙古固定與流動結合養老服務模式

內蒙古赤峰市阿魯科爾沁旗地處牧區，下轄5個純牧區和2個半農半牧區。受地廣人稀、游牧遷徙生產生活方式影響，牧區老年人面臨就醫遠、照料難、精神孤獨等突出問題。為破解此難題，當地構建“互助服務為主體、流動服務為補充”的閉環服務體系，形成適應游牧文化的特色養老路徑。蘇木級依托黨群服務中心建立區域性服務樞紐，統籌志愿服務管理、服務派單及監督，提供綜合服務；嘎查級設立養老服務站，由黨支部牽頭組建志愿服務隊，提供居家養老、日間照料及游牧期全托服務；游牧區設流動養老服務點，選址契合牧民遷徙路線，服務時間匹配游牧周期，為隨遷老人提供日間托管，子女可晨送晚接，解決游牧期照料難題。此外，鄰里互助志愿服務隊與流動專業志愿服務隊整合牧民人力資源，緩解牧區養老服務人力資源短缺問題。內蒙古固定與流動結合養老服務模式為干旱半干旱牧區提供了低成本、可持續且契合牧區實際需求的養老解決方案，對同類生態脆弱區應對老齡化具有重要參考價值。

三、西部地區農村養老服務供給的現實困境

（一）城鄉養老服務供給失衡

盡管政府在農村養老服務供給方面持續投入，但城鄉養老服務供給失衡問題依然存在，主要體現在三個方面：服務供給方面，農村地區的養老服務設施和專業服務人員顯著少于城市。農村養老機構數量不足、設施陳舊、服務內容單一，集中在基本生活照料，缺乏專業醫療護理、康復訓練和心理支持等服務；同時，服務人員專業素質普遍較低，缺乏系統培訓及管理，導致服務質量參差不齊。社會保障方面，農村社會保障水平偏低，養老保險與醫療保障覆蓋不足且保障力度弱。農村社會養老保險的養老金待遇普遍不高，難以滿足老人基本生活需求，2024年統計數據顯示，我國農村居民人均消費支出僅為城鎮居民的42%，其背后的原因之一是農村養老金平均水平不足城鎮職工養老金的10%［11］；農村五保供養僅覆蓋極少數“三無”老人（無勞動能力、無生活來源、無法定贍養人/撫養人），受益面較窄；最低生活保障標準也較低，數據顯示，全國農村最低生活保障平均標準為每人每月621.3元［12］，且申請條件較為嚴格，很多有養老需求的老人無法享受。資金投入方面，政府對城市養老服務的投入遠高于農村地區，社會資本也更青睞城市養老市場，致使農村養老服務基礎設施建設滯后、服務供給能力薄弱。城鄉養老服務供給失衡，導致農村老人在養老服務的可及性和質量上與城市老人存在顯著差距。

（二）農村養老服務供需結構失衡

當前西部民族地區農村養老服務項目與實際供給能力與老年人需求存在結構性失衡，導致服務供給有效性不足。據調查數據顯示，老年人需求最高的五類養老服務依次是：上門看病、助餐、文化娛樂、健康教育、上門保潔［10］。農村老年人需求排序為：醫療護理＞精神文化＞生活照料。老年人身體機能衰退導致健康風險增加，高齡群體對健康維護需求更迫切；但農村醫療護理服務供給水平不足，致使老年人對醫療護理的需求更為突出。然而，西部民族地區農村養老服務供給集中于生活照料等基礎服務，老年人對醫療保健、康復護理、精神慰藉等服務的需求尚未得到有效滿足。例如，農村慢性病老年人需要定期醫療檢查與護理，但農村地區專業醫護人員及設備匱乏，難以提供相應服務。

農村養老服務結構失衡，一方面源于國家投入不足，另一方面與農村老年人購買力偏低直接相關［2］。農村老年人經濟條件較差，選擇養老服務時更注重價格，表明經濟因素是農村養老服務供給的關鍵考量。數據顯示，城鎮老年人養老機構費用承受能力呈均勻分布，31.1%可承受月均小于等于1000元，22.9%可承受月均大于等于3000元；農村老年人中75.3%僅能承受月均小于等于1000元，僅1.8%可承受月均大于等于3000元［10］。農村老年人支付能力較弱，受傳統觀念影響更傾向家庭養老，導致機構養老需求不足，小縣城及農村養老機構床位空置率超過50%［13］。養老服務行業具有投資大、利潤低、回收期長的特征，社會資本投資農村養老機構的動力不足，進而影響服務供給質量與專業度。

（三）農村養老服務外部支持體系薄弱

農村養老服務外部支持薄弱，主要體現在政策、資金、人才、社會資本四個維度。政策層面，國家雖出臺系列支持政策，但落實力度不足，缺乏具體實施細則與配套措施，尚未形成有效政策支持體系。資金層面，西部民族地區農村經濟滯后，地方財政對養老投入有限；盡管中央加大轉移支付力度，但因需求巨大，資金缺口仍較突出，導致基礎設施建設滯后、服務人員待遇偏低。人才層面，我國養老服務行業起步較晚，服務隊伍呈現“三低三高”特征：社會地位低、收入待遇低、學歷水平低；流動性高、勞動強度高、平均年齡高。養老人才普遍面臨職業上升通道狹窄、職業認同與自我認同度偏低的困境。2022年數據顯示，全國各類養老機構及設施38.7萬個，養老床位829.4萬張，按國家標準養老護理員與老年人1：4配比計算，至少需要200余萬名養老護理員；但目前養老護理員僅32.2萬名，缺口近170萬名［14］。此外，西部地區農村專業養老人才匱乏，服務人員多為當地中老年婦女，普遍缺乏專業護理知識與技能，且未接受系統培訓，專業素質與服務水平提升受限。社會資本層面，農村養老服務市場因風險高、回報率低，社會資本投入積極性不足。盡管政府出臺系列政策鼓勵社會資本參與，但因缺乏具體實施細則與保障措施，農村養老服務領域的社會投資仍較有限。

四、推進西部地區農村養老服務高質量發展的實現路徑

（一）優化區域資源配置，推動城鄉養老服務均衡發展

1.統籌城鄉養老設施規劃布局

構建“縣域統籌、城鄉聯動”規劃機制，在人口密集的中心鎮建設區域性養老服務中心以輻射周邊農村，在偏遠村落依托村委會、閑置校舍改造“農村幸福院”“互助養老點”并配備基礎生活照料與應急呼叫設備。通過政府購買服務，引入專業養老機構運營，構建“中心輻射+末梢覆蓋”的農村養老服務網絡。

2.推動優質養老資源下沉

建立城鄉養老服務機構對口支援機制，城市大型養老機構與農村養老機構結對幫扶。城市養老機構定期派遣專業管理人員與護理人員赴農村機構開展技術指導和人員培訓，并接收農村機構工作人員短期進修。整合城鄉醫療資源構建醫聯體，推動城市醫院與農村衛生院醫療資源共享。城市醫院通過遠程醫療、專家坐診等方式，定期派專家到農村衛生院義診，為老年人提供免費醫療咨詢與診斷服務。

3.完善智慧養老基礎設施建設

推進農村地區5G網絡與物聯網設備覆蓋，搭建智慧養老信息平臺。整合養老供需數據，開發適老化智能終端，為農村老年人提供遠程健康管理、緊急救援等服務，縮小城鄉數字養老差距。

（二）創新多元服務模式，緩解農村養老服務供需矛盾

1.強化家庭養老與社會支持協同

通過稅收減免、護理補貼等政策激勵子女履行贍養義務，建立農村“家庭養老支持計劃”，為返鄉照料老人的子女提供就業培訓與創業扶持；推廣“時間銀行”等代際互助機制，鼓勵低齡老年人為高齡老年人提供陪伴、代購等服務，服務時長可兌換未來養老服務或物質獎勵。構建居家社區養老服務網絡，為農村老年人提供居家、社區、日間照料等多樣化服務，滿足其多元養老需求。

2.發展民族特色互助養老模式

依托西部地區多民族聚居與濃厚鄰里互助傳統，挖掘民族文化中的養老智慧，鼓勵老年人組建互助小組、互助合作社等開展互助養老，發揮自身及民族語言優勢解決服務力量不足問題。培養農村養老服務志愿者隊伍，開展基本養老護理知識培訓，支持志愿者為老年人提供陪伴、代購等服務；政府對志愿者隊伍給予經費支持與表彰激勵。

3.探索養老產業融合發展新業態

結合鄉村振興戰略，培育“田園養老”“生態養老”等新業態。在生態優勢突出的農村地區建設“康養農莊”，融合養老、休閑、農業體驗功能，引導社會資本投資并由專業機構運營；支持農村留守婦女、返鄉青年參與養老服務，通過“養老服務+鄉村旅游”“養老產品+農產品銷售”等模式，促進養老服務與產業發展良性互動，增強內生動力。

（三）強化多元支持體系，推動農村養老服務高質量發展

1.健全農村養老服務政策體系

制定并完善農村養老服務政策，加大財政投入，落實稅收優惠，引導社會力量參與，營造良好發展環境。依據地區經濟發展水平、人口老齡化程度等因素，精準分配中央財政對農村養老服務的轉移支付資金。對西部民族地區農村養老服務資源匱乏地區，提高轉移支付比例。

2.加強養老服務人才隊伍建設

加強養老服務專業人才培養，在西部民族地區高校和職業院校開設養老服務專業，培育本土專業人才。同步開展養老服務人員培訓項目，定期培訓現有從業人員，提升其專業素質與服務水平。制定優惠政策吸引城市養老專業人才到農村就業創業，充實農村養老服務隊伍。

3.強化社會化養老觀念引導與社會資本引入

強化養老服務宣傳，通過村級廣播、民族語言宣傳片、鄉村文化活動等載體，轉變農村老年人“養兒防老”觀念，消除機構養老偏見，提升社會化養老接受度。拓寬資金籌集渠道，引導企業、社會組織及個人通過捐贈、設立慈善基金等方式參與農村養老服務建設。探索政府購買服務與社會資本運營融合模式，通過公開招標委托社會力量運營部分農村養老服務項目，提高資金使用效率。

〔參 考 文 獻〕

［1］2020年第七次全國人口普查主要數據［EB/OL］.https：//www.stats.gov.cn/sj/pcsj/rkpc/d7c/202111/P020211126523667366751.pdf，2025-4-22.

［2］王雪輝，彭聰.農村社會養老服務供給水平研究［J］.華南農業大學學報（社會科學版），2020，19（1）：117-128.

［3］關于加快發展農村養老服務的指導意見［EB/OL］.https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2024

06/content_6957138.htm，2025-4-22.

［4］陳顯友.鄉村振興背景下農村養老服務供給問題研究［J］.廣西社會科學，2021（11）：8-16.

［5］張志元.鄉村振興戰略下農村養老服務高質量發展研究［J］.廣西社會科學，2021（11）：1-7.

［6］文豐安.農村互助養老：歷史演變、實踐困境和發展路徑［J］.西北農林科技大學學報（社會科學版），2021（1）：105-113.

［7］鄭雄飛，吳振其.孝而難養與守望相助：農村空巢老人互助養老問題研究［J］.內蒙古社會科學，2022（2）：147-154.

［8］胡宏偉，李延宇.中國農村失能老年人照護需求與成本壓力研究［J］.中國人口科學，2021（3）：98-111+128.

［9］《第五次中國城鄉老年人生活狀況抽樣調

查基本數據公報》解讀［EB/OL］.https：//www.cncaprc.gov.cn/u/cms/www/202411/06144315n2q2.pdf，2025-4

-22.

［10］第五次中國城鄉老年人生活狀況抽樣調查基本數據公報［EB/OL］.https：//www.cncaprc.gov.cn/u/cms/www/202411/06144654u4jq.pdf，2025-4-22.

［11］中華人民共和國2024年國民經濟和社會發展統計公報［EB/OL］.https：//www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202502/t20250228_1958817.html，2025-4-22.

［12］2023年度國家老齡事業發展公報［EB/OL］.https：//www.mca.gov.cn/n152/n165/c1662004999980001752/part/19820.pdf，2025-4-22.

［13］全國人民代表大會常務委員會專題調研組關于實施積極應對人口老齡化國家戰略、推動老齡事業高質量發展情況的調研報告［EB/OL］.http：//www.npc.gov.cn/c2/c30834/202209/t20220902_319168.html，2025-4-22.

［14］2022年度國家老齡事業發展公報［EB/OL］.https：//www.gov.cn/lianbo/bumen/202312/content_6920261.htm，2025-4-22.

〔責任編輯：孫玉婷〕