政黨規范的中國邏輯：比較的視野

中圖分類號］D05 [文獻標識碼]A [文章編號]1000－4769（2025）05-0032-13

一、問題的提出

在法理學和政黨基礎理論中，政黨和法律之間的張力幾乎是一個恒常問題。政黨政府理論的提出者謝茨施奈德（E.Schattschneider）曾指出，“對政黨與法律的關系進行檢視是必要的，以便我們能夠體會這場斗爭在政黨學術史上的重大意義。任何思考過這一問題的人都認識到，政黨和法律是不可相互吸納的。政黨的法外性是它諸多顯著特征之一。…其深刻的特點就是政黨的基礎性安排未被法律知曉”。①因而，將政黨及其體制視作法律體系的當然部分，可能只是一種法治想象。在政治與法律的現實中，盡管實證法可以規制政黨的外部行為，但其內部結構與特定時刻下的動態運作往往超出法律實證主義所設定的邊界，從而呈現出一種與法秩序之間若即若離的張力狀態。②

強調政黨與法律的互斥性而非相容性是西方文獻的一個主要傾向，這種傾向與西方對政黨的規范性認知有著直接聯系。在西方政治傳統中，政黨長期被視作一種“必要的惡”。 ① 在英美傳統中，“人們能夠贊美自由，卻不贊美它最不幸的副產品——政黨”。②政黨之所以被視為邪惡，其根源在于其派系（Faction）起源：無論是社會中的“部分”，還是議會中的“派系”，皆屬于某種“部分性”的表達；即使派系搖身一變成為現代政黨，它仍然只能掌握議會中的部分議席，代表社會中的部分選民。因而，在以人民主權為原則構建的代議制政體設計中，這種將部分意見（8ogα［doxa］）上升為集體決策的政治活動“似乎本質上具有偏私性（Partisan）”。③正如麥迪遜（J.Madison）所指出的，這種“不是根據公正的準則和小黨派的權利，而是根據有利害關系的占壓倒多數的超級勢力”④的偏私性黨爭，其成因難以根除，唯一可行之道乃是通過“控制其結果的方法”③加以抑制。由此，政黨這種現代政治中的“必要的惡”，似乎就應該在現代政治體系中受控于法律而無害地運行。總之，這種觀念深刻影響了西方政治制度和法律體系的構建，使得政黨始終被視作一個在法律框架中必須加以防范和規制的對象。

事實上，“作為一種政治設計，政黨遠比法律更為精巧，政黨能夠在法律所不及的地方實現更加精妙的權力控制”。③然而，在西方政治傳統中，那種對政黨的敵視、壓制與提防并未隨著現代民主的發展而削弱，反而在西方政治理念與制度模式的全球擴展過程中得到進一步制度化與鞏固。西方憲政體制普遍將法律視為馴化政黨的工具，試圖通過一系列憲制和法律安排，將政黨納人“防御性民主”的框架中。這種安排預設政黨為潛在的政治威脅，強調通過外部規制防止政黨“作惡”。然而，近年來西方政治社會的實踐卻顯示：政黨確實無法“作惡”了，但也難以“為善”。隨著大量運動型組織、外圍團體以及政治企業等非政黨政治力量繞開傳統政黨渠道而進入公共政治空間，西方政黨的代表性和中介功能愈發薄弱。在此背景下，政黨極化日益加劇，政治代表性出現斷裂，治理能力不斷退化，部分國家的政黨已從現代政治的核心主體退居為邊緣性存在，政黨政治呈現出日益衰敗的趨勢。③

在此背景下回望中國的“政黨—法律”關系，可以發現，中國的政黨政治發展并未呈現出所謂“法外性”特征，反而展現出一種獨特的“政法協調”狀態。伴隨著“比較完善的黨內法規體系”③的形成，中國共產黨在黨內法規制度建設過程中，始終強調黨內法規與國家法律之間的協調統一。這種協調不僅有效規范了政黨組織的內部行為，更進一步釋放和強化了政黨在國家治理體系中的制度性執政能力。這不得不驅使我們作更深層次的思考——西方政治傳統對于政黨的認知與設定或許需要一場重構。那么，中國共產黨是如何突破西方規范性認知中政黨的“法外性”而實現“政法協調”的？從比較視野看，中國共產黨黨內法規體系建設對于比較法和世界政黨治理而言，又意味著什么？

為回應上述問題，本文將首先討論政黨與法律之間的一般互動圖景，并在此分析框架下進一步考察中國共產黨治理實踐中的規范化與制度化進程。具體來說，本文認為，西方關于政黨規制的困境揭示了一個根本問題：當法律試圖以“他律”的方式壓制政黨自主性時，往往反而抑制了政黨作為治理主體的活力。因此，有必要在規范性認知的層面對西方“敵視政黨”傳統的思想譜系進行重審，這一傳統既根植于古希臘的派系恐懼，也體現于啟蒙運動以來權力制衡思想對政黨的結構性懷疑。要真正實現政黨在現代政治中的正當化建構，需從“敵視政黨”轉向“尊重政黨”，將政黨視作現代政治的能動主體，重構政黨在現代政治中的本體論地位——這不僅意味著在制度層面承認政黨是現代政治體系中的一個活動者，更要在既有的政黨規范性理論中發現并增進其本體性。

二、政黨規制與政黨規范：一般原理

政黨作為現代政治的關鍵行為者，“并不是現代政府的附屬物；它們處于現代政府的中心，并扮演著決定性和創造性的角色”。①一方面，政黨作為自組織系統必然產生內生性規范（EndogenousNorms），以協調成員行為、維系組織存續；另一方面，政黨作為國家內的政治主體，必須接受外源性規制（Exogenous Regulations），以確保其組織和行為符合法治國（Rechtsstaat）意義上的憲法與法律秩序。這兩種規范力量（內生規范與外源規制）的互動構成了政黨政治乃至任何自組織的基本規范體系。值得注意的是，這里規范、規制、規范體系與規范性的表述是不能混淆的，表1說明了這四個概念的區別。

表1規范、規制、規范體系與規范性辨析

資料來源：筆者自制

由表1可見，在本文的行文中，“規范”和“規制”是一對范疇，前者更強調組織內部產生與維持秩序的內生機制，后者則是國家或他者對組織行為的外部干預，它們的體系化便會導向“規范體系”，這種“規范體系”指的是以制度、文化和行為的確定形式為統一的存在體系②，是規范與規制的整合，是規則的制度結構，既包括政覺內生成的規則體系，也包括法律賦予的組織框架。因而，“規范”“規制”與“規范體系”在用法上和“規范性”無關，無論是“規范”“規制”還是“規范體系”，它們都不具有任何倫理學上的意義。對于“規范性”而言，它實際上與“經驗性”相對，即前者討論的是應然問題，而后者討論的是實然問題，這種“規范性”用于評價制度設計或行為安排的正當性。

（一）政黨內生規范

任何自組織的存續都依賴于其內部規則的生成與執行，政黨也不例外。自組織的秩序生產是一個動態的、多層次的復雜過程，其核心在于通過內部成員的互動與反饋，形成并調整規范體系，最終實現系統的穩定與效能。政黨作為典型的政治自組織，其秩序生產邏輯同樣符合組織學意義上的一般規律。政黨自身所產生的內生規范既包括成文的、顯性的制度安排，也包含不成文的、隱性的文化共識。前者表現為通過正式文本明確規定的規則體系，如章程、紀律規定、決策程序等；后者表現為通過慣例、傳統、意識形態等非正式途徑傳遞的行為準則，如黨內規矩、價值共識等。從內生性來講，政黨規范就是政黨自身及其附屬機構依靠內部規定的形式所確定下來的制度規范。這里的規范，通常被理解為一種對機會主義行為的正式或非正式限制。因此，對于政黨而言，“政黨規范與政黨政治秩序不是人為設計的” ③ ，是正式規范與非正式規范的集合體。④它是由政黨這一自組織法人團體自身制定、形成且生效的內部規范，這種內部規范或表現為成文的政黨內部規章、黨內法規等正式制度，或表現為不成文的政治規矩、黨內慣例等非正式制度。

一般來看，政黨內生規范的產生是政黨自組織發展和存續的結果。首先，任何政黨都需要建立決策程序、紀律體系和資源分配制度，以維持組織統一性和行動效率。早在19世紀中葉，英國保守黨就形成了議會黨團中的“黨鞭制”（ ），通過內部紀律約束議員投票行為，確保議會斗爭中黨的立場一致。“黨鞭制”直到今天仍是英美政黨政治中的重要內容。其次，政黨需要通過價值規范和道德準則塑造成員認同，避免組織分裂，組織的意識形態與歷史傳統通過代際傳遞形成規范性共識。馬克思、沙佩爾、鮑威爾與恩格斯等正是通過重新擬定《共產主義者同盟章程》，才成功地使同盟“擺脫了最后一點密謀性殘余”。①最后，政黨所創造出的內部規則有時也可以深刻影響整個政治體系。在美國后杰克遜時代的兩黨制下，政黨為適應選舉市場，自發形成了候選人提名規則、競選資金分配機制等。其中一些規范深刻影響了美國政治體系的運行。例如，民主黨的超級代表制度（Superdelegate System）雖與聯邦法律無涉，卻是其總統候選人提名流程的核心規范。它使得一些民主黨內的資深領導人、公職人員以及黨組織的重要成員不需要經過各州初選或黨團會議的選舉，就自動獲得在全國代表大會上投票的資格；并且，超級代表在投票時并不受各州選民初選結果的約束，他們可以根據自己的判斷和其所認定的“黨內整體利益”來支持候選人。②因此，政黨內生規范的實質是政治系統自組織性的體現，其效力來源于組織內部權威。

（二）政黨外源規制

現代國家會構建一套由一系列實體規范構成的法律規范體系，這些規范之間具有嚴格的效力位階關系。其中，下級規范必須追溯到上級規范，并最終導向一個最高的基本規范。③惟其如此，法律體系的合法律性（Legality） ④ 才能夠被保障，法律體系才能夠運轉。因此，在以國家為主要主權表現形式的法治框架下，所有政治主體必須受法律約束，政黨也不例外。如此，在現代政治與法律體系中，那些能夠規制政黨的結構性存在及其構成的高階規范體系（例如憲法、政黨法、選舉法等），共同構成了政黨外源規制。這種外源規制，是國家通過法律、行政手段等外部力量對政黨行為進行的系統性約束。

從外源性視角來看，政黨不再具有實踐中的超然地位，而是被納入法律體系所規制的對象。在一元且統一的法秩序框架下，政黨作為法律擬制主體，理應與公民、企業、社會組織等其他法律主體同等接受法律約束，這是任何一個現代法律體系都不能放棄的平等性原則。例如，《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第五條明確規定，“一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。” ⑤ （20

由此可見，在理想狀態下，國家通過適度的外源性規制來確保政黨的公共責任履行，同時也應當尊重其組織自主性和內生規范的有效性，從而釋放政黨的治理效能。然而，基于西方傳統中對政黨規范性的消極理解，這一理想圖景在制度實踐中往往難以實現。事實上，西方政治與法律體系構建出一整套旨在“馴化”政黨的制度安排，以其最基本的信條——政黨的內部組織以及政黨的活動不得與“民主”原則相違背——試圖保障政黨這一潛在的政治風險在法律體系中的始終可控，即使其代價是政黨政治喪失活力乃至走向衰敗。目前，西方國家主要呈現出兩種政黨外源規制路徑：美國模式和德國模式。前者通過復雜的制度設計和獨特的傳統使得政黨僅僅作為一種選舉機器而存在；后者則“將政黨公法組織化使政黨成為準憲法機關”，從而“容許公權力直接介人政黨內部事務”。⑥

（三）規制與規范的二元論及其超越

如此，似乎政黨規范與政黨規制之間是此消彼長的對立關系（見圖1）。作為調整政黨及其行為的規范，政黨規范和政黨規制相互具有排他性。當外源規制占主導時，內生規范的實際效力和規范范圍就顯得十分有限，如德國、西班牙模式；當內生規范占主導時，政黨就有更多的自主性空間，但外源規制的難度也就更大，國家往往需要通過司法手段來控制政黨，如美國、南非模式。應該說，這種對立關系根源于現代西方政黨政治所面臨的一個悖論：政黨作為自組織的規范生成邏輯與國家作為法治主體的規制需求之間存在不可調和的潛在沖突。在當前西方大多數國家“權力制衡”的政體設計下，這兩種邏輯的矛盾幾乎是不可調和的——過度依賴政黨自組織將削弱法治統一性，而強化國家規制將室息政黨活力。

圖1政黨規范與政黨規制的連續統

▲代表美國模式；■代表芬蘭模式；●代表德國模式資料來源：筆者自制

由此，西方政黨政治呈現出一種結構性的“規制悖論”：法律越是試圖強化對政黨的規制，政黨反而越傾向于通過“法外空間”進行策略性規避。例如，在2024年美國大選中，大量超級政治行動委員會（Super PACs）通過繞開傳統選舉資金限制①，持續主導政治議程，成為法律規制難以觸及的影子力量。而在規制更為嚴厲的國家，政黨的組織自主性幾乎被完全壓縮。以埃及為例，2014年施行的《政黨法》通過對政黨設立條件的嚴格限定，事實上切斷了政黨進人政治體系的可能性；在土耳其，《政黨法》要求政黨必須獲得全國選票 5% 以上方可進人議會，這種高門檻機制迫使多數小黨不得不通過聯盟方式參與政治競爭。總體而言，唯有極少數具有特殊制度傳統的國家（如芬蘭），依托“義務性黨內民主”與高額財政補貼機制②，方才在一定程度上緩解政黨內生規范與外源規制之間的張力。

那么，這種“規制一規范”的二元對立是否注定構成“政黨一法律”關系的理論終點？本文認為，事實并非如此。政黨的自組織邏輯與國家規制秩序之間不僅存在張力，也存在可能的整合路徑。二者之間的辯證統一，在更高層次的制度設計中不僅具有理論上的可欲性，也在實踐中展現出可行性。這一可能性恰恰植根于中國“政黨一法律”關系的制度創新之中：中國共產黨通過構建黨內法規體系與國家法律體系之間的有機銜接協調，實現了規范協同與制度融合，形成了雙軌的中國特色社會主義法治體系。這種根植于中國政法生態的原創性探索，既是中國案例和中國經驗的理論抽象，更是比較法和政黨政治理論的一種延展，乃至政治與法律的主體性重塑。

三、政黨規制的西方悖論：壓制與反噬

政黨作為一種最具結社意義的組織，是最能表征民主的政治組織。然而，在西方憲法和法律體系中，相較于其他組織，政黨受到的限制卻是最多的。當法律試圖通過一系列防御性規制馴化政黨時，反而引發了系統性反噬——政黨要么淪為卡特爾，要么轉向法外空間逃避約束。

（一）西方政黨與政黨政治

西方政黨政治是現代政治的一種運行方式。歷史地看，它產生于英國威斯敏斯特體制（Westmin-ster）的議會實踐。從發生學來講，政黨的原初形態一般被視作內生于國家與社會之間的互動、以黨間競爭為途徑獲取執政地位的法人團體（Corporation）。 ③ 柏克（E.Burke）的經典定義是對政黨原初形態的精準描述：“政黨是人們為通過共同努力以提高民族福利，并根據某種他們共同認可的原則而結成的組織”。①這意味著，原初形態的政黨是內生于體制的。而在柏克看來，政黨的目的是組成政黨政府（Party Govermment），以將博林布魯克（Bolingbroke）所謂的“公共美德”真正付諸政黨行動。②

以政黨的原初形態為根基而不斷發展的政黨組織，最終在代議制政府和選舉制度的影響下走向了現代政黨，而現代西方政黨卻從未擺脫其原初形態的困擾。具體而言，正是現代西方政黨生成的偏私性使得規范性理論始終警惕政黨。一方面，柏克以來的政黨理論家們承認，作為部分的政黨（Party as aPart）在質上始終是屬于部分的；另一方面，贏得選舉的政黨又不得不作為一個整體統治（Rule as aWhole）整個政體。對此，維爾（A.Ware）曾一針見血地指出：政黨依靠占據政府中的職位尋求對政府的影響，并且通常不是代表社會的一個單一的利益，而是試圖代表大多數的利益。③隨后，以選票為核心的選舉制度簡化了政黨的存在形式、矮化了政黨的內在價值追求，政黨理論開始用政治錄用、狹義政治參與和政治競爭來描述政黨。④例如，愛潑斯坦（L.Epstein）認為，政黨是組織松散的，以政黨名稱，尋求選舉政府官員的組織。③如此，政黨及其概念在很大程度上被工具化，從古典時代麥迪遜等人眼中的“自由的工具”變成當代社會科學家們眼中的“選舉的工具”，從而形成了當下的西方政黨觀。具體來說，其表現為三個方面：內生性、競爭性和宗派性。

內生性是就西方政黨的生成方式而言。在西方政治的演進中，政黨經歷了一個由作為部分的派系到政黨的過程。在這個過程中，由政府或議會中的政治精英因政治分歧或者立場不同而形成的黨派，逐漸在政治“民主化”的過程中將自身與政權相結合，通過有正式組織體系和架構的政黨來實現對政權的掌控和公共政策的制定。與此同時，政黨運行的組織化和“民主化”還表現為一個雙向過程：一方面，受國家和社會力量的影響而被形塑，政黨分散在政治光譜上；另一方面，通過制度化的政黨體系，政黨自身又將復雜的政治光譜簡化為幾個主要政黨的競爭，從而限定了選民的選擇范圍。這樣一來，內生性政黨就將“民主”機制化為一種“簡化性選擇”。③因此，在西方的政治環境中，作為組織的政黨和作為執政主體或在野黨的政黨是內生的，在這個意義上，政黨是社會傾向在某一方面上的聚合，政黨本身代表了一種利益的集約，甚至政黨就是社會團體的政治性上升。

競爭性是就西方政黨的存在狀態而言。在很大程度上，西方政黨的存在就是為了選舉。由于政黨的內生性，顯然不可能只存在一個政黨，但是，不同國家存在著不同社會狀態，因而政黨的數量和相互關系也當然不會是一種模式。③為了配合不同工業社會的各階層或利益集團在政治層面的競爭，政黨之間應該是一種博弈狀態。在這種狀態下，政治精英和社會精英之間不斷發生著分化和聚合。 ⑧

宗派性是就西方政黨的本質而言。在薩托利（G．Sartori）看來，“政黨首先且最主要的是表達的手段：它們是工具，是代理機構，通過表達人民的要求而代表它們。”③由于西方政黨在很大程度上是社會派系在政治體系上的映射，因而西方政黨從“左”到“右”的光譜本身就是這個社會政治光譜的寫照。正是由此，迪韋爾熱（M.Duverger）才認為，未來政黨結構形態會出現“自左向右地蔓延”@，而這是因為偏好機制本身已經在代議制形式確定的情況下決定了政黨體制。可見，在西方，政黨的存在就是一種代表性的表達，無論這種代表或者表達是來自社會，還是來自國家，政黨都在國家與社會之間承載著這種聯系。因而，對西方而言，“政黨既是民主的結果，又是民主的工具”。 ① （20

20世紀以來，尤其是第二次世界大戰之后，隨著以內格爾（E.Nagel）為代表的功能主義路徑以及行為主義范式的興起，政黨的理論建構逐漸趨于中性化，其作為西方現代政治體系內嵌機制的正當性被重新審視。謝茨施奈德可謂是繼柏克之后，最早系統性地為政黨“正名”的學者。他明確指出，政黨不僅是現代民主的產物，更是其制度運行的核心機制。 ② 在其理論基礎上，李普塞特（S.M.Lipset）、羅坎（S.Rokkan）、達爾（R.Dahl）、基希海默（O.Kirchheimer）、薩托利等人進一步發展了多元主義視角下的政黨理論，普遍將政黨視為組織和表達政治意見、整合社會利益、協調國家與社會之間關系的制度性中介，是維系“自由民主”體制運轉的必要條件。 ③ （204號

在制度實踐層面，社會民主主義與大眾黨模式的廣泛傳播推動了政黨正當化的深入發展，政黨逐漸被納入國家治理結構之中，成為制度性一環。西方國家法律體系普遍承認政黨的合法地位，并將其對象化為公共政治中的基本組織形式。例如，德國《政黨法》（Parteiengesetz）對政黨的組織結構、財務運行、黨內民主等方面作出詳細規定，使政黨事實上演化為“準國家機關”。然而，這種高度制度化的安排也引發了對政黨“卡特爾化”的批評——政黨日益依賴國家資源而喪失與選民之間的有機聯結，出現組織功能“國家化”的傾向。④盡管政黨制度在理論層面與制度層面獲得了積極回應，但這并未根本解決其在代表性與治理能力上的結構性困境，“政黨衰退論”自20世紀80年代以來廣為流行。③總的來看，盡管政治思想和制度設計對政黨的理解與定位發生了一定轉變，但“敵視—防御”的底層結構仍以制度痕跡的形式深嵌于西方憲制體系之中，成為西方政黨與法治之間張力難解的重要原因。

（二）西方政黨規制：現實與結果

西方政黨外源規制由多種不同的要素構成，既包括憲法條文和部分憲法性法律，也包括專門的政黨法律、選舉規范、政治資金規定、議會規范，以及與政黨活動相關的其他政治活動的相應法律法規。毫無疑問，西方政黨作為國家政治體系中有明確法律地位的角色，必然要得到國家的承認。這種承認實際上是一種“授權”，基于這種授權，政黨獲得了其他社會團體所不具備的對國家政治權力的觸及許可。至此，政黨與法律的關系都是正常的。然而，當政黨被視作一種選舉的工具時，政黨法就會進一步要求政黨符合選舉的“民主”要求。這種超出特別權力許可的進一步規定，深刻影響了西方政黨政治的運行。例如，西班牙憲法法院曾指出，如果政黨的結構和運作是專制的，政黨就很難成為表達民眾意愿的渠道以及參與國家管理和控制的工具。民主游戲的特權行為者必須在其內部生活中尊重一些最低限度的民主結構和功能原則，以便民意能夠在這些政黨可以訪問的國家機構中“體現和參與”。 ⑦ （204號

表2簡要對比了V-Dem數據庫中“政黨阻礙”（Barriers to Parties）表現較低國家的法定黨內民主情況。③其中，關于部分國家的法定情況需要說明：第一，德國。德國聯邦憲法和政黨法規定，政黨可以自由成立，但其組織應該符合“民主原則”；德國政黨推舉的候選人必須由黨員大會或類似組織無記名投票選出；德國政黨法詳細規定了會員權利、內部秩序、行政機關選舉和內部糾紛的仲裁四個方面。第二，西班牙。西班牙憲法法院規定，政黨的內部結構及其行為必須符合“民主”。第三，葡萄牙。葡萄牙政黨必須遵守三個原則：公開透明、“民主”組織和全體成員參與；葡萄牙政黨的名稱和黨徽不能涉及法西斯主義元素。第四，芬蘭。芬蘭政黨有義務將符合“民主原則”的內部決策和治理規定寫入其組織章程。第五，尼泊爾。尼泊爾對政黨注冊有明確規定。政黨如果要將選舉人的推選規定法典化，必須符合“民主原則”。第六，尼日利亞。尼日利亞對政黨的注冊和組建有明確的限制性規定。

表2部分國家黨內民主規范的憲法和立法制度比較

資料來源：筆者自制

然而，西方的這場“黨內民主化”運動，本意是提高對黨員公民憲法權利的法律保護標準，事實上卻更多地限制了政黨的自治范圍，造成國家法對政黨自組織能力乃至權利的削弱和侵蝕。研究顯示，在歐洲，有33個國家都或多或少地通過憲法和政黨法來規制政黨①，而這場“黨內民主化”運動帶來的國家監管會顯著減少黨員數量②；并且，這場運動也沒有提升政黨經費的透明度，大多數歐洲國家對政黨的資金審計仍是失敗的。③在拉丁美洲，一旦采用政黨法的形式來規制政黨，過度的國家監管造成了政黨與國家之間更緊密的關系，導致“國家俘獲”④，政黨迅速地卡特爾化，變成法律意義上的半國家機構。③在美國，國會立法帶來了更高的政黨運作成本，并事實上將某些民主價值觀的要素置于其他價值觀之上。⑥

總之，20世紀中葉開始的這場政覺規制運動并沒有成功。相反，以擴大政治參與為目標的美國，在經歷法律對政黨資金的松綁與初選程序的強制后，出現了民粹綁架政黨、極端化加劇的情況；以防止寡頭化為核心目標的德國，在經歷《政黨法》的強制黨內民主與財務透明規定后，抑制了政黨活力并促進了極端政黨的發展；以減少政黨泡沫為目的的巴西，在經歷跨州注冊門檻提高后，有效政黨數量激增，政黨泡沫化進一步加劇。這些外部規制非但沒有解決本要解決的問題，反而帶來了嚴重的結構性困擾。例如，制度性排斥，即法律通過準入壁壘將新興社會運動排斥在體制外，迫使其走向激進。西班牙的“我們能”（Podemos）初期被拒絕注冊后，便轉向了政黨與運動合一的街頭政治。再如，合規性內耗，即政黨為滿足法律程序消耗大量資源，擠壓政策創新能力。比如德國的綠黨，在其近年的競選預算中，合規成本占比高達 30% 。 ① 又如，策略性規避，即法律漏洞催生替代性組織，架空政黨實際功能。如美國的超級PACs、巴西的“選舉出租車”聯盟等。

可見，以政黨法為核心的外源規制邊緣化了西方政黨的內生規范，大多數本應屬于政黨自治范疇的事務被來自法律體系的高階規范直接規定，政黨內部規范只能“戴著鏡銬跳舞”。在“民主”和“法律”的名義下，西方政黨作為組織的自然傾向難以成長。一方面，由于把政黨簡單視作“民主”的工具，特別是“選舉”的工具，政黨的治理功能被忽視②，執政后的政黨不能很好地統合政府，更難以發揮“政治家才能”，西方政覺在否決型體制中愈加走向“前政黨形態”。另一方面，政黨治理的失敗反噬了西方政黨體制本身。亨廷頓認為，“就政治發展而言，重要的不是政黨的數量而是政黨制度的力量和適應性。”③而西方政黨政治的現實卻是政黨體制自身的不斷衰弱：大量的新黨、小黨層出不窮，懸浮議會（Hung Parliament）不斷出現，政黨對于政治系統的控制力急劇減弱、相對優勢逐漸消失，政黨愈加表現為派系而非現代意義上的政黨 ④ ；近年來，包括瑞士、愛爾蘭、英國、加拿大、澳大利亞和美國在內的西方國家已經實施了多次全民公投和憲法法院裁定，涉及各種議題，包括憲法改革、同性婚姻合法化、歐盟成員資格、環境政策等。 ⑤ 在這些國家，全民公投、法治系統裁決已經成為一種常見的政治工具，越來越多的政治決策不再需要政黨，西方政黨的影響力逐步下降。

綜上所述，西方政黨規制悖論的形成并非偶然，而是深植于其特定的歷史與制度結構之中。從歷史路徑依賴的角度來看，政黨多源于派系與精英集團的內部組織，其早期發展深受權力斗爭與階級利益分化的影響，因而長期以來被視為政治博弈中的“工具性存在”，缺乏本體性的制度正當化支撐。從政黨與國家的關系結構看，西方憲政秩序雖通過憲法和政黨法等手段承認政黨的存在，卻在制度上始終將政黨設定為可被規訓的對象，而非政治體制的主導性建構者，這種結構性失衡使得政黨難以真正主導國家政治議程。更為嚴重的是，政黨的治理功能正不斷被削弱。在法治與程序主義話語主導下，政黨在制度安排中的“空心化”趨勢日益明顯，政治動員與政策整合能力讓位于技術官僚治理與民粹主義邏輯，政黨逐漸失去其作為公共政治能動主體的功能定位。這三重機制交織構成了當下西方政黨政治所面臨的深層困境，也構成了對“政黨法外性”觀念根基的再度反思。

四、政黨規范的中國邏輯

政黨規制的西方悖論顯示，法律等外部規制無法替代政黨的自主性治理。當外部規制試圖取代自組織邏輯時，其結果必然是民主的形式化與政黨的空心化。要破解這一困境，需重新審視政黨在現代政治中的本體性地位——它不僅是選舉機器或法律規制對象，更應是一個完整的治理主體。中國特色社會主義法治體系與中國共產黨黨內法規體系的互動彰顯了政黨規范的中國邏輯，為超越既有的規制與規范模式提供了新進路。中國實踐顯示，政黨規范不僅能實現有效的政黨內部治理，還能同一定規模的政黨規制相結合，表現出效力外溢現象，進而開展有效的國家治理，實現“自我約束”和“秩序供給”的統一。

（一）自我革新：先鋒隊政黨的內生規范

“中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊，是中國特色社會主義事業的領導核心，代表中國先進生產力的發展要求，代表中國先進文化的前進方向，代表中國最廣大人民的根本利益。”①因而，中國共產黨黨內法規，作為特定黨組織制定的“體現黨的統一意志、規范黨的領導和黨的建設活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規章制度”②，在形式上是一種政黨內生規范，與國家法律規范、宗教規范、行業規范、社會組織規范等相對。③黨內法規必然是黨“內”法規，其首要任務便是《中國共產黨黨內法規制定條例》（以下簡稱《制定條例》）第一條所明確的“推進依規治黨”。

具體而言，通過黨內法規體系推進依規治黨，既包括黨的各級各類組織依規產生、依規組成、依規獲得職權職責，又包括依規規范黨的領導和黨的建設的體制機制、標準要求和方式方法，也包括依規開展黨組織工作、活動和黨員行為的監督、考核、獎懲、保障，還包括依規進行黨的干部的選拔、教育、管理和監督。截至2024年底，現行有效的黨內法規共3933部，其中黨的組織法規181部，黨的領導法規868部，黨的自身建設法規1393部，黨的監督保障法規1490部。 ④ 可見，“比較完善的黨內法規體系”已逐漸發展為一個全面且層次分明的規范體系，并依靠黨自身的紀律保證實施。

依靠這樣一個規模宏大、結構完備的規范體系，中國共產黨不僅實現了有效的內部治理，在9918.5萬名黨員和517.6萬個基層組織中穩步推進黨的建設活動③；也成功依靠黨的領導法規及部分黨的組織法規為黨的領導下中國式現代化與國家治理提供黨的組織制度保障。例如，以《中國共產黨章程》（以下簡稱《黨章》）《中國共產黨中央委員會工作條例》《中國共產黨地方委員會工作條例》《中國共產黨黨組工作條例》《中國共產黨工作機關條例（試行）》《中國共產黨農村基層組織工作條例》《中國共產黨黨和國家機關基層組織工作條例》《中國共產黨國有企業基層組織工作條例（試行）》《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》為主要內容的黨內法規，為新時代黨的自我革命與治國理政奠定了堅實的黨的組織基礎。

（二）憲制意涵：政制締造者的規范表達

中國共產黨誕生于中國革命中，在建黨初期至大革命時期便形成初步的黨章黨法體系，并以此領導和規范黨的工會工作與青年工作。在局部執政和土地革命時期，中國共產黨通過初步的黨內規范體系在自身和同源組織中貫徹了黨的主張與行為，完成了中華蘇維埃共和國和邊區人民政府的創建，并最終在統一戰線的基礎上締造了中華人民共和國。因此，作為實際的政制締造者，中國共產黨為中華人民共和國的成立提供了政治共同體所必需的秩序要素。對于黨這一政治組織而言，國家不是其產生和賴以生存的環境要素，恰恰相反，黨自身才是國家產生乃至存續的組織要素——《憲法》第三條關于民主集中制的組織原則與《黨章》第十條關于黨的民主集中制的基本原則顯示，黨和國家在組織上具有同源性。

進一步而言，中國共產黨是馬克思列寧主義指導下的無產階級政黨。就黨和國家的關系來看，國家對于馬克思主義指導下的列寧主義政黨而言具備一定的工具性。③在列寧的語境中，資產階級國家是如此，社會主義的國家也是如此。？因此，列寧主義政黨建國后，黨才會選擇以社會主義的法治體系來規范自身。在“黨和國家”的語境下，黨與國家都是制度化的，而且是自然且自愿地嵌入法律體系的，因而長期以來是共生的。①這說明，對于馬克思列寧主義指導下的無產階級政黨及其所締造的國家而言，政黨遵守國家法律法規并尊重其地位不僅僅是因為合法律性的形式要求，而恰恰是因為二者本就是一個統一體。

可見，在發生學上，是中國共產黨締造了中華人民共和國以及以憲法為核心的國家法律體系。這意味著，對于黨這一政制締造者而言，為了保證政治體系內權威的統一性，“黨必須在憲法和法律的范圍內活動。黨必須保證國家的立法、司法、行政、監察機關，經濟、文化組織和人民團體積極主動地、獨立負責地、協調一致地工作”。②與此同時，“憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，是黨和人民意志的集中體現，具有最高的法律地位、法律權威、法律效力。” ③ 《憲法》第一條明確規定，“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。”④因此，憲法與法律本就是黨和人民意志的集中體現，而黨內法規則是黨的意志以黨內規范形式的集中體現。在這個意義上，黨綱的表述與《憲法》第一條所確立的“最本質的特征”形成了規范閉環。

如此，在當下的黨政體制中，黨內法規和國家法律構成了事實上的兩種高級規范體系。其中，黨內法規和國家法律之間存在著雙向互動。首先，出于黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一原則，一方面，在合法律性的形式尺度下，規范體系之間不應起沖突，因而黨內法規不得與國家法律相抵觸；另一方面，黨內法規規范覺的領導行為，而黨的主張與黨的政策則要通過黨的領導上升為國家法律乃至憲法。其次，黨存在于國家結構中——因為其是執政黨——這表現為黨對國家機關和政府組織的嵌入；同時，中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，也依憑自身組織體系存在于社會中，這表現為黨的地方和基層組織系統以及對社會組織、企業等第三領域主體的嵌入（見圖2）。最后，黨內法規既直接地規范黨組織自身，又通過黨組和黨委實現對國家機關、政府組織和社會的間接規范，還通過實踐中的一些重大原則、機制和制度，實現“黨管干部”以及黨對軍隊的絕對領導。

圖2中國共產黨黨內法規的存在結構

資料來源：筆者自制

因此，中國共產黨的內部規范體系不僅具備強烈的制度約束力與組織引導力，更在一定程度上發揮著憲法性功能，甚至可以被視為具有不成文憲法性質的規范結構。③正如蘇力所指出的，“中國共產黨為此而展開的諸多努力注定會塑造和影響新中國的憲制”。③在形式上，諸如《中國共產黨章程》《關于黨內生活的若干準則》等黨內法規以及《關于若干歷史問題的決議》《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》等黨的重要主張類文件，在特定歷史時期發揮著實質性的憲制功能；而諸如《中國共產黨黨內法規制定條例》《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨紀律檢查委員會工作條例》《中國共產黨統一戰線工作條例》等在內的、部分由《中國共產黨黨內法規制定條例》所認定的形式上的黨內法規，則發揮著黨的領導范疇內的傳統部門法功能，在規范黨內政治生活與黨的領導活動方面形成了高度制度化的體系安排。可見，在中國情境下，外源性規制并不體現為國家對政黨進行約束的外在機制，相反，它已轉化為政黨主導下的秩序建構成果，是中國共產黨作為中華人民共和國締造者所主導的規范體系的制度表達。在這個意義上，《黨章》總綱是黨的組織意志的一種自我表達和集中體現，《憲法》第一條所確立的“黨的領導”原則也是如此，它們共同構成了當代中國政治憲制結構的雙重基礎。

（三）銜接協調：政法傳統下的治理方式

正是由于中國共產黨的內生規范具有相當程度的憲制意蘊，這種規范才能夠實現一種溢出性的秩序供給，從而使得黨內法規、黨的政策以及黨的主張成為中國政法傳統下的治理手段。①在這種治理手段的視域下，黨內法規發揮著超越政黨內部規范的“溢出效力”②，事實上以“聯合發文”的形式調整著非內部事務，并現實地作為中國政策過程的一個重要組成部分。 ③ 應該說，黨內法規及黨規現象正當地具有調節黨外關系的外部性。這種正當性既出自黨領導人民建立中華人民共和國的歷史現實，也來自黨章與憲法多元一體的政法結構，更源自國家治理過程中黨的領導行為。基于黨“總攬全局、協調各方”的領導地位和實際的領導行為，黨的領導法規明確了黨與人大、政府、政協、監察機關、司法機關、檢察機關、武裝力量、人民團體、企事業單位、基層群眾自治組織、社會組織等的關系。諸如《中國共產黨重大事項請示報告條例》《中國共產黨農村工作條例》《中國共產黨政治協商工作條例》《信訪工作條例》《中國共產黨統一戰線工作條例》《中國共產黨政法工作條例》等黨內法規，系統性地調整了黨的領導活動，構建起政黨引領的復合型治理秩序。

可見，黨內法規不僅是黨的自我約束機制，更成為推動國家治理現代化的重要制度載體。這些內生規范通過細化黨內治理規范、明確各級組織職責和行為邊界，有效構建起與國家法律體系相互銜接的治理網絡。在這一過程中，黨內法規促進了黨與政府、人大、司法機關乃至社會等多元主體之間的協調互動，確保各項決策能夠在黨的統一領導下順暢傳導和落實。④因此，黨內法規的“效力溢出”絕非偶然現象，而是一種“政法協調”治理邏輯的革新。中國共產黨黨內法規的實踐顯示，政黨作為一個能動主體，有能力跳出“規制—自治”的二元窠臼，政黨完全可能成為現代治理體系中的創造性力量。

表3政黨規范的中西路徑對比

資料來源：筆者自制

表3對比了政黨規范的西方路徑和中國路徑。與西方相比，中國共產黨所建構的黨內法規體系，不僅解決了政黨自我治理的規范來源問題，更通過“黨規一國法”之間的制度嵌合，實現了政黨主導下的規制與規范融合，從而有效跳脫了西方政治體制所面臨的“外源壓制—內生枯竭”的制度陷阱。黨的組織性和規范性不再依賴國家法的授權或監督，而是通過黨內法規的獨立性與正當性，成為國家法治體系的重要補充乃至基礎性結構。這種由政黨主導的制度構建模式，形成了與西方完全不同的“政黨一法律”關系邏輯。從理論上看，中國共產黨黨內法規體系的成功實踐提供了一個有力命題：黨內法規可以構成“政黨主導下的規制一規范融合體”，它突破了傳統意義上“規制”與“規范”之間的二元分離，創造了一種嵌入式制度融合機制。這一制度安排不僅提高了政黨的組織能動性，也賦予其在國家治理結構中的制度整合能力，進而為比較法與政黨理論提供了新的分析范式。

五、結語

葛蘭西（A.Gramsci）曾言，“如果在現代寫一部新的《君主論》，那么它的主要人物不會是英雄的個人，而是某一個政黨。”①黨內法規體系的建設與中國共產黨治理的制度化和規范化意味著一種“政法協調”的政黨規范模式的生成。在此路徑下，中國共產黨對自身及其領導對象的規范、特殊規范和間接規范均發揮著主導作用，它擺脫了西方傳統政黨觀中對政黨的敵視、不信任和抗拒，在公共精神、進步性和先鋒隊主義特質的基礎上，中國共產黨的制度建設實現了二元憲制淵源下黨和國家規范體系的銜接、協調乃至融合。進一步來看，黨內法規體系的實踐不僅體現出一種全新的“政黨—國家”關系模式，更標志著列寧主義“先鋒隊政黨”理論在當代情境下的活化與轉化，其意義已超越組織治理范疇，轉向對現代道德政治傳統的制度重申與價值重構。在規范性維度上，政黨不是實現民主或者其他價值的工具，政黨本身即承載政治共同體組織與整合的根本性功能，其制度性存在具有不可替代的政治規范地位。

與此同時，法治現代化不必以消解政黨自主性為代價，而法治的模式，也不盡然只有西方法律文化背景下所成長的那些要素。在世界范圍內，法律背后的意識形態之爭從未止息。世界各國的法律實踐，特別是非西方國家在法律上的長足進步已經賦予了法律多元性以嶄新含義。無論一國的法治（制）表現為什么形式，也無論世界各國的法治實踐被冠以何種標簽②，包括中國在內的廣大發展中國家與“南方”國家對自身權利的主張都擱置了“自由民主制”的話語霸權③，不再存在“最優的法律設計”，也不存在“最完美的法律價值體系”。對于法律價值的追求與賦予，將由各國的法律實踐本身來完成。因而，在價值規范上，中國的法律面向首先是非自由主義的，它關注的是法律的本來面目（As Itis）以及由此衍生出的價值，它本身就是與西方語境下的宗教、歷史和文化傳統脫節的，它既不是西方法律的中國化，也非神法的世俗化，而是中國共產黨領導下中國特色社會主義實踐的規范化表達。

在建構自主知識體系的當下，研究者需要將視角與作為行動者的政黨相統一，甚至超越行動中受到種種結構性約束的政黨本身，但這可能會對傳統法理學和憲法學的某些“既定共識”帶來一定挑戰。為了應對這種挑戰，應該在厘清差異和共性的基礎上，根據中國共產黨黨內法規的實踐和經驗，關切世界政黨政治的發展和變革，深化“政法協調”的理論求索。

（責任編輯：陳果）