從“地權(quán)釋放”到“市民轉(zhuǎn)型”：宅基地退出推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的理論邏輯與縣域?qū)嵺`

[中圖分類號］F320.2 [文獻標識碼］A [文章編號]1000－4769（2025）05－0081-11

一、問題的提出

改革開放以來，農(nóng)業(yè)剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移規(guī)模不斷擴大，推動了城市經(jīng)濟快速增長和國家現(xiàn)代化建設(shè)的進程。 ①₂₀₂₄ 年末，我國城鎮(zhèn)常住人口增加至9.44億人，常住人口城鎮(zhèn)化率達到 67.00% ，高于55. 30% 的世界平均水平。②然而，一大部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市就業(yè)、住房、醫(yī)療、教育等方面存在明顯劣勢，“鐘擺式”流動于城鄉(xiāng)之間，未能實現(xiàn)市民化轉(zhuǎn)型。③推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是促進社會公平正義，改善民生，穩(wěn)健城鄉(xiāng)融合發(fā)展步伐的必然選擇 ① ，更有助于拉動消費和投資，持續(xù)挖掘內(nèi)需潛力，推進中國式現(xiàn)代化建設(shè)。 ②₂₀₂₄ 年，國務(wù)院印發(fā)《深入實施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動計劃》，提出“把推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為新型城鎮(zhèn)化首要任務(wù)”。 ③ 伴隨新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實施，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不再局限于戶籍性質(zhì)轉(zhuǎn)變的狹義理解，還包括在就業(yè)、醫(yī)療、教育、住房等方面享有城鎮(zhèn)社會福利和實現(xiàn)更廣泛的社會融人。④此外，縣域城鎮(zhèn)化消減了城鄉(xiāng)與地區(qū)間經(jīng)濟社會發(fā)展的巨大鴻溝，人口回流現(xiàn)象愈發(fā)明顯，就地市民化已成為落實新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的現(xiàn)實選擇。③

在推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中，處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系成為政策優(yōu)化的焦點和難點。③宅基地作為保障廣大農(nóng)村人口安居樂業(yè)的重要資產(chǎn)，是農(nóng)村土地制度安排中最為復雜、利益沖突最為敏感的領(lǐng)域，其改革取向與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的切身利益息息相關(guān)。③2019年修正的《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定“國家允許進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地”。2020年，《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》在全國104個縣（市、區(qū)）以及3個地級市啟動新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點。各改革試點圍繞宅基地有償退出進行了豐富的探索，期望在促進宅基地優(yōu)化配置、化解鄉(xiāng)村空心化等問題的同時，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程和縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展。例如，金寨縣出臺《關(guān)于深化農(nóng)村宅基地制度改革促進農(nóng)村居民有序向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的意見》，對自愿退出農(nóng)村宅基地到縣城和集鎮(zhèn)購房的農(nóng)村居民給予購房補貼。平羅縣允許宅基地退出農(nóng)戶生活無法保障時返鄉(xiāng)租賃集體土地，確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“進得了城，回得了村”。然而，調(diào)研發(fā)現(xiàn)由于存在補償資金缺口大、政府剛性推動、產(chǎn)權(quán)主體界定模糊、收益分配機制不清晰等問題③，宅基地退出可能會加大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)型風險，并未取得預期的市民化推進效果。③在此背景下，如何基于地區(qū)客觀制度環(huán)境、行動主體治理能力以及個體實際需求，以宅基地退出改革有序提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量，成為統(tǒng)籌縣域城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要課題。

學術(shù)界關(guān)注到宅基地及其制度改革與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的復雜關(guān)系。既有研究指出擁有宅基地將對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口戶籍轉(zhuǎn)移意愿產(chǎn)生消極影響@，而宅基地確權(quán)則具有勞動力配置的市民化效應(yīng)。?“三權(quán)分置”改革背景下，有學者發(fā)現(xiàn)宅基地潛在收益的提高將改善個體在城市安身立命的經(jīng)濟條件，進而提高城鎮(zhèn)落戶意愿。然而，錢龍等發(fā)現(xiàn)宅基地預期收益將對留城意愿、留城期限和戶口轉(zhuǎn)移意愿產(chǎn)生顯著負向影響。這一矛盾結(jié)果產(chǎn)生的原因可能在于不同的村莊發(fā)展環(huán)境與個體轉(zhuǎn)型水平，造成了宅基地預期收益及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化意愿分化。④進一步地，有學者考察了宅基地退出對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流動及市民化的影響。①基于金寨縣的實地調(diào)研，有學者指出貨幣退出補償通過提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營成本、增加家庭負債和提升外出務(wù)工便利性，支持了農(nóng)村勞動力非農(nóng)轉(zhuǎn)移。②晉江市商品房置換雖然促進了家庭遷離原來的村落，但由于經(jīng)濟福利并未提高，將增加個體市民化轉(zhuǎn)型的成本。③既有研究仍存在兩方面不足。一是僅通過戶籍轉(zhuǎn)移變量測度市民化水平，未能準確識別農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化轉(zhuǎn)型進程中的漸進性特征，不利于構(gòu)建縣域就近市民化路徑。二是尚未從外部環(huán)境和內(nèi)部治理異質(zhì)性視角分析宅基地退出的市民化推動作用，不利于把握宅基地制度改革對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的內(nèi)在多重影響。

因此，本研究基于制度分析與發(fā)展（Institutional Analysis and Development，簡稱IAD）框架，從村莊客觀制度環(huán)境和政府、村集體經(jīng)濟組織（下文簡稱村集體）與村集體成員等主體行為互動兩個維度解構(gòu)宅基地退出的市民化影響路徑，分析宅基地退出如何在縣域范圍內(nèi)推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在住房條件、公共服務(wù)、就業(yè)機會、財富積累、社會保障、戶籍轉(zhuǎn)移等方面的水平優(yōu)化，從而差別化影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程。研究結(jié)果以期構(gòu)建合理、有效的宅基地退出路徑，提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量，最終為推進縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供理論解釋和經(jīng)驗借鑒。

二、理論分析框架

（一）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的內(nèi)涵剖析

快速城鎮(zhèn)化過程中，城市經(jīng)濟發(fā)展在結(jié)構(gòu)上依賴農(nóng)村勞動力的持續(xù)供應(yīng)和可用性，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為一種戰(zhàn)略性資本創(chuàng)造機制，在不同社會內(nèi)部廣泛存在。④早期，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在制度層面上將城鎮(zhèn)人口與農(nóng)村人口劃分為兩個截然不同的社會群體，戶籍身份轉(zhuǎn)變被理解為推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程的主要策略。③事實上，市民化是一個復雜的過程，在更豐富內(nèi)涵上代表農(nóng)村人口改善居住環(huán)境，穩(wěn)定非農(nóng)就業(yè)，享有平等社會保障和獲得城市市民的合法身份的進程（圖1）。①以“人”為核心推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，一大部分未完成戶籍轉(zhuǎn)移的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口已經(jīng)脫離傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，實現(xiàn)穩(wěn)定非農(nóng)就業(yè)，并在收入、住房、社會融入等方面突破城鄉(xiāng)阻隔障礙，這意味著其發(fā)生了隱性市民化轉(zhuǎn)型。③在廣大中小城市，轉(zhuǎn)移就業(yè)而不落戶已經(jīng)成為一種理性選擇。③在此基礎(chǔ)之上，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可進一步落戶城市和享有教育、醫(yī)療等城鎮(zhèn)社會福利，實現(xiàn)制度層面上的顯性市民化轉(zhuǎn)型。“勞動力轉(zhuǎn)移—隱性市民化—顯性市民化”的路徑構(gòu)筑了中國社會結(jié)構(gòu)由“城鄉(xiāng)二元”邁向“城鄉(xiāng)一元”的堅實基礎(chǔ)，對推動社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展目標至關(guān)重要。①

圖1農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隱性與顯性市民化的內(nèi)涵框架

（二）宅基地退出對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的影響

作為制度分析的經(jīng)典分析工具，奧斯特羅姆提出的制度分析與發(fā)展（IAD）框架結(jié)構(gòu)化地闡釋了制度安排中的主要變量及其關(guān)系，被廣泛應(yīng)用于制度分析的各種場景。①IAD框架是一個互相嵌套的復雜系統(tǒng)，由外部變量、行動舞臺、相互作用模式、評估準則和產(chǎn)出等部分構(gòu)成。外部變量是由生物物理屬性、共同體屬性和制度規(guī)則構(gòu)成的客觀制度環(huán)境，通過影響行動舞臺的結(jié)構(gòu)，對行動主體之間的互動及其結(jié)果產(chǎn)生影響。行動舞臺是IAD框架中最重要的概念，是指行動主體相互作用、博弈的社會空間。IAD框架所要解決的核心問題是在自然物質(zhì)條件、經(jīng)濟社會屬性、通用制度規(guī)則等客觀制度環(huán)境下，行動主體如何在激勵結(jié)構(gòu)中采取相互作用方式，最終產(chǎn)生特定的制度結(jié)果與績效。②

從IAD框架提供的制度分析視角出發(fā)，在宅基地退出改革中，規(guī)劃發(fā)展村、一般村和非規(guī)劃保留村由于其異質(zhì)性的自然環(huán)境與地理區(qū)位、基礎(chǔ)設(shè)施與產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件、人口規(guī)模與流動水平、宅基地及農(nóng)房利用形態(tài)等客觀制度環(huán)境，行動主體構(gòu)建差異化的互動機制，即采取差異化的宅基地退出模式，最終推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化轉(zhuǎn)型。由此，宅基地退出的客觀制度環(huán)境構(gòu)成市民化轉(zhuǎn)型的外緣推力。在實際規(guī)則操作層面，地方政府、村集體、村集體成員作為宅基地制度改革中最關(guān)鍵的治理主體和利益相關(guān)者，不同程度承擔規(guī)劃、組織、協(xié)助、參與等行為角色，通過推進產(chǎn)權(quán)權(quán)能認定、村莊規(guī)劃編制、退出機制選擇與完善福利增進支持方案構(gòu)建差別化的宅基地退出模式，引導人口集聚、產(chǎn)業(yè)升級、就業(yè)轉(zhuǎn)移和城鎮(zhèn)發(fā)展。這一系列行動主體互動，構(gòu)成了市民化轉(zhuǎn)型的內(nèi)生動力。在“外緣推力一內(nèi)生動力”驅(qū)動作用下，宅基地退出將不同程度作用于村集體成員的住房條件、公共服務(wù)、就業(yè)機會、財富積累、社會保障、戶籍轉(zhuǎn)移等方面，進而推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隱性市民化和顯性市民化進程（圖2）。

具體來看，非規(guī)劃保留村自然環(huán)境條件惡劣、地理位置偏遠、基礎(chǔ)設(shè)施落后、產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件欠缺。一般村雖資源稟賦略優(yōu)，但多位于傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，非農(nóng)就業(yè)機會短缺，產(chǎn)業(yè)嵌入性較弱。兩類村莊在農(nóng)業(yè)剩余勞動力大規(guī)模“離土出村”背景下，呈現(xiàn)出鄉(xiāng)村空心化趨勢，宅基地和農(nóng)房資源大量閑置，城鄉(xiāng)發(fā)展差距持續(xù)擴大，客觀上形成宅基地退出的制度壓力和空間基礎(chǔ)。在此背景下，政府、村集體、村集體成員等關(guān)鍵行動主體構(gòu)建起相應(yīng)退出互動機制，通過推進宅基地使用權(quán)與資格權(quán)認定、合理規(guī)劃城鄉(xiāng)布局、引導人口集中居住、優(yōu)化社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和配套非農(nóng)就業(yè)支持服務(wù)，突破住房區(qū)位劣勢對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化造成的消極影響，從獲得改善性住房，提升公共服務(wù)水平，便于非農(nóng)就業(yè)和引導城鎮(zhèn)落戶等層面推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隱性和顯性市民化轉(zhuǎn)型。

規(guī)劃發(fā)展村通常毗鄰城鎮(zhèn)，具備較為完善的基礎(chǔ)設(shè)施條件、特色鄉(xiāng)村風貌和產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢，教育、醫(yī)療等城市公共服務(wù)獲取便利，大部分村集體成員已經(jīng)具備市民化轉(zhuǎn)型素質(zhì)。然而，農(nóng)房布局分散和人口聚集度不足，制約了城鄉(xiāng)空間融合發(fā)展和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近市民化的實現(xiàn)。在此背景下，宅基地退出改革在規(guī)劃發(fā)展村呈現(xiàn)出空間整合和功能提升并重的特征。地方政府、村集體和村集體成員通過構(gòu)建互動機制，共同優(yōu)化村莊布局規(guī)劃和保障產(chǎn)權(quán)主體權(quán)益，規(guī)范農(nóng)房新建與翻建的管理程序，完善村莊基礎(chǔ)設(shè)施配套，以聚集效應(yīng)進一步吸引社會資本投資村莊，豐富宅基地流轉(zhuǎn)財產(chǎn)收益，從而在改善住房條件、優(yōu)化公共服務(wù)、擴大就業(yè)機會、豐富財產(chǎn)收入層面推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隱性市民化素質(zhì)提升。

在縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口回流傾向不斷提升的背景下，應(yīng)基于規(guī)劃發(fā)展村、一般村和非規(guī)劃保留村的異質(zhì)性客觀制度環(huán)境，構(gòu)建科學、有效的宅基地退出行動主體互動機制，以在降低勞動力轉(zhuǎn)移風險的基礎(chǔ)上，引導農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地市民化能力提升和統(tǒng)籌縣域城鄉(xiāng)布局建設(shè)。

圖2宅基地退出對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化影響的理論邏輯框架

三、研究設(shè)計

（一）案例選取

溧陽市隸屬江蘇省常州市，是寧杭生態(tài)經(jīng)濟帶區(qū)域中心城市、長三角都市圈重要節(jié)點城市及南京都市圈成員城市。在2024中國縣域高質(zhì)量發(fā)展百強榜單中，漂陽位列全國第19位，彰顯了強勁的地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展實力。作為我國首批國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)，漂陽市城鄉(xiāng)居民收入比長期保持在1.9以下，在協(xié)調(diào)推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略方面持續(xù)走在前列。2020年，第二輪農(nóng)村宅基地制度改革試點啟動，漂陽市入選改革試點地區(qū)名單。此后，漂陽市以宅基地制度改革為抓手，以推進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化為目標，因地制宜開展了一系列宅基地退出的有益探索，形成了一批可復制、可推廣的工作經(jīng)驗和體制機制改革成果。

研究以天目湖鎮(zhèn)上桂林村、上興鎮(zhèn)新花村、南渡鎮(zhèn)慶豐村為調(diào)研區(qū)域，分析和對比不同客觀制度環(huán)境和行動主體互動機制下，宅基地退出對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的異質(zhì)性影響。案例選取具有啟發(fā)性和代表性：（1）天目湖鎮(zhèn)上桂林村地理位置毗鄰縣城，同時地處國家AAAAA級天目湖旅游度假區(qū)中心位置，2023年人選中國美麗休閑鄉(xiāng)村，是江蘇省首個“鄉(xiāng)村振興觀察點”，為典型的規(guī)劃發(fā)展村。不同行動主體以推動宅基地退出就地新建為抓手，引導人口村域聚集，改善村集體成員居住質(zhì)量，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。（2）上興鎮(zhèn)新花村位于鎮(zhèn)中心，產(chǎn)業(yè)體系不斷健全，為典型的規(guī)劃發(fā)展村。在宅基地跨村遷移的制度創(chuàng)新下，上興鎮(zhèn)的練莊村、沛民村村民退出原有宅基地，在新花村取得宅基地，以鎮(zhèn)域城鎮(zhèn)化發(fā)展促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近市民化。（3）南渡鎮(zhèn)慶豐村曾為溧陽市經(jīng)濟薄弱村，勞動力外流和空心化問題嚴峻，為典型的非規(guī)劃保留村。多元行動主體以構(gòu)建商品房置換的退出模式支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城落戶，縮小城鄉(xiāng)居民發(fā)展差距。

（二）資料收集

為更好地揭示宅基地退出對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的影響機制，課題組于2023年11月赴溧陽市開展實地調(diào)研。通過座談會形式，課題組走訪了溧陽市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，天目湖鎮(zhèn)、上興鎮(zhèn)、南渡鎮(zhèn)政府部門，上桂林村、新花村、慶豐村村集體經(jīng)濟組織，全面掌握了當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展水平、宅基地制度改革現(xiàn)狀、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流動性與市民化水平。同時，采用開放式訪談對政府干部、村干部、村集體成員等關(guān)鍵主體進行田野調(diào)查，獲取了分析與論證宅基地退出對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化影響路徑的翔實資料。此外，課題組廣泛收集當?shù)卣刂贫雀母锱c縣域城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實施的二手資料，包括政府總結(jié)報告、村莊規(guī)劃文件與公開報道等，與一手資料互為論證，為本研究提供了扎實的案例支撐。

四、案例分析：宅基地退出推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

為因地制宜推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化轉(zhuǎn)型，漂陽市開展了一系列宅基地改革基礎(chǔ)性工作。首先，漂陽市在全縣域推進“房地一體”確權(quán)登記和宅基地資格權(quán)認定，產(chǎn)權(quán)權(quán)能認定旨在賦予村集體成員明晰的宅基地使用權(quán)和資格權(quán)權(quán)能，降低宅基地退出交易費用。其次，溧陽市“多規(guī)合一”編制村莊規(guī)劃，按照村莊地理區(qū)位、資源稟賦、經(jīng)濟水平等條件將2494個自然村劃分為609個規(guī)劃發(fā)展村、1037個一般村、848個非規(guī)劃保留村。村莊規(guī)劃的編制和實施，有效引導了人口流動和區(qū)域建設(shè)，推動村莊內(nèi)部及城鄉(xiāng)間土地、勞動力、資本等要素有效配置。最后，根據(jù)村莊類型劃分，構(gòu)建相應(yīng)的宅基地退出補償機制和福利增進政策。退出補償機制作用于宅基地產(chǎn)權(quán)讓渡路徑，直接影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化轉(zhuǎn)型的機會成本；福利增進政策影響市民化轉(zhuǎn)型的質(zhì)量與進程，但其支持力度受到財政投入的制約。

（一）隱性市民化轉(zhuǎn)型：上桂林村的退出就地新建模式

上桂林村（自然村）毗鄰中心城區(qū)，交通便利，村莊健身廣場、社區(qū)醫(yī)院、如意小食堂等公共設(shè)施完善。在村內(nèi)居住既能夠有效滿足本村勞動力在縣城非農(nóng)就業(yè)的通勤需求，又可便捷獲取城區(qū)科教文衛(wèi)等公共福利，從而降低村集體成員外流傾向，宅基地利用率和流轉(zhuǎn)率不斷提高。此外，上桂林村自然生態(tài)環(huán)境優(yōu)越，村莊利用天目湖畔的景區(qū)優(yōu)勢，大力挖掘茶葉生產(chǎn)加工、鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿Γ鐣Y本投資與優(yōu)秀人才返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，促使宅基地經(jīng)營價值日益顯化，村民自發(fā)新建改建房屋、優(yōu)化村莊布局的意愿高漲。憑借突出的資源稟賦和發(fā)展?jié)摿Γ瞎鹆执灞粍澐譃橐?guī)劃發(fā)展村。鑒于其鄉(xiāng)村建設(shè)基礎(chǔ)良好且財政投入有限，該村創(chuàng)新實施宅基地退出就地新建模式：通過支持村民自主新建、改造住房，推動集中居住點建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)化升級，實現(xiàn)鄉(xiāng)村風貌與發(fā)展?jié)摿φw提升。

為規(guī)避產(chǎn)權(quán)糾紛和保障村民權(quán)益，上桂林村集體首先扎實推進房地一體宅基地確權(quán)登記工作。在此基礎(chǔ)之上，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口根據(jù)自身發(fā)展需求和經(jīng)濟條件向村集體提交建房申請，村集體受理申請并進一步上報鎮(zhèn)政府。天目湖鎮(zhèn)人民政府通過多部門聯(lián)動的農(nóng)村宅基地和建房審批聯(lián)審聯(lián)辦制度實施審批管理。申請獲批后，村集體啟動農(nóng)村宅基地和建房民主管理程序，監(jiān)督農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自行拆除原有農(nóng)房，并按照審批面積、設(shè)計方案建設(shè)農(nóng)房，維護宅基地和建房管理良好秩序。此外，在天目湖鎮(zhèn)政府規(guī)劃指導和資金支持下，上桂林村集體還進一步完善村莊基礎(chǔ)設(shè)施配套，優(yōu)化村莊布局，推進田園鄉(xiāng)村建設(shè)，累計整治房前屋后環(huán)境240處，打通宅間道路50余條，建設(shè)公園等公共設(shè)施9處，實施電網(wǎng)專項改造方案5項，顯著縮小了城鄉(xiāng)居住生活差距。同時，村集體積極引入社會資本，引導農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口以入股、出租的方式盤活宅基地6宗（約2500平方米），獲得年流轉(zhuǎn)租金約200元/平方米的財產(chǎn)性收入。通過改造建設(shè)餐飲、茶舍、民宿等項目，吸引20余名各類人才返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，帶動50余名村民就業(yè)，村民人均收入從2020年的4.50萬元躍升至2023年的6.52萬元。當前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參與退出就地新建改革的積極性持續(xù)高漲。可見，在規(guī)劃發(fā)展村中，以“政府審批一集體監(jiān)督一個體建設(shè)”的互動機制，退出就地新建模式改善了村集體成員住房條件和公共服務(wù)水平，拓寬了個體財產(chǎn)收人渠道，從而縮小了城鄉(xiāng)居民發(fā)展差距，助推農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實現(xiàn)隱性市民化轉(zhuǎn)型（圖3）。

（二）隱性市民化轉(zhuǎn)型：新花村的跨村遷移模式

受限于區(qū)位邊緣性，上興鎮(zhèn)的一般村和非規(guī)劃保留村面臨公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、就業(yè)機會短缺、勞動力持續(xù)流失的疊加困境，加劇了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)固化與農(nóng)村內(nèi)部發(fā)展分化。然而，一大部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口仍表現(xiàn)出強烈的鄉(xiāng)土居住偏好，對商品房置換的退出模式存在明顯的抵觸傾向。坐落于上興鎮(zhèn)主鎮(zhèn)區(qū)的新花村（自然村）交通便利、發(fā)展空間充足，具有吸納周邊村莊農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口定居就業(yè)并推進其實現(xiàn)就地市民化的顯著優(yōu)勢。由此，溧陽市上興鎮(zhèn)創(chuàng)新構(gòu)建了跨村遷移的宅基地退出模式：按照“一戶一宅”的原則，引導一般村和非規(guī)劃保留村農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，向毗鄰城鎮(zhèn)、交通便利、公共服務(wù)設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施配套齊全、非農(nóng)就業(yè)機會豐富的規(guī)劃發(fā)展村（新花村）轉(zhuǎn)移，從而擴大城鎮(zhèn)化輻射范圍，促進城鄉(xiāng)要素雙向流動。

圖3退出就地新建模式的隱性市民化轉(zhuǎn)型影響路徑

在上興鎮(zhèn)政府規(guī)劃監(jiān)督和指標調(diào)控下，一般村和非規(guī)劃保留村村集體通過系統(tǒng)開展宅基地資格權(quán)認定工作，明確符合宅基地跨村遷移條件的村民名錄。在此基礎(chǔ)之上，向村民闡釋宅基地跨村遷移的制度安排，與遷移村民簽訂具有法律約束力的宅基地騰退協(xié)議，并建立監(jiān)督機制確保其在遷入規(guī)劃發(fā)展村前自行拆除原農(nóng)宅。規(guī)劃發(fā)展村村集體則積極引入市場化機制，強化民主管理，采用統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建模式建設(shè)集中居住社區(qū)。新花村一期規(guī)劃新建56戶住房，共設(shè)計了4種面積共7類戶型，充分考慮不同年齡層次、職業(yè)類型、人口規(guī)模的家庭差異化需求，吸引來自上興村、練莊村、沛民村等一般村和非規(guī)劃保留村的33戶村民跨村取得宅基地2755.77平方米，實現(xiàn)人口向鎮(zhèn)中心、產(chǎn)業(yè)中心集聚，極大便利了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近就業(yè)于周邊模具、電子、服飾等工廠。同時，推行宅基地擇位競價和有償使用制度，多渠道籌集社區(qū)建設(shè)資金，緩解宅基地改革和社區(qū)建設(shè)的財政支出壓力。其中，擇位競價是指多名符合條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員對同一塊宅基地提出申請，可以實行公開“有償選位、擇位競價”的投標選位方式。2021年以來，新花村取得競價總額439萬元和有償使用費378萬元，資金納入集體資產(chǎn)管理，用于村莊道路、雨污、燃氣等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施投放，促進了城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。新花村單宗宅基地擇位競價費最高達47萬元，一定程度上增加了具有遷移意愿的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住宅跨村取得和市民化轉(zhuǎn)型成本。但在不參與擇位競價與支付有償使用費的情況下，享有跨村資格的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口獲得新花村宅基地及住房僅需支付2000元/平方米的房屋建設(shè)費用，而與新花村規(guī)劃社區(qū)一路之隔的商品房價格則達到8000元/平方米。可見，“政府規(guī)劃—集體組織—個體參與”的互動機制通過跨村遷移，顯著降低了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城入鎮(zhèn)的購房成本，提升了城鎮(zhèn)就業(yè)的便利性與公共服務(wù)的可及性，緩解了城市融入壓力，推動了隱性市民化轉(zhuǎn)型（圖4）。

（三）顯性市民化轉(zhuǎn)型：慶豐村的商品房置換模式

慶豐村（行政村）距離縣城23公里，是擁有8000畝耕地的純農(nóng)業(yè)村。伴隨農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，大量勞動力進城務(wù)工導致宅基地閑置和鄉(xiāng)村空心化問題嚴峻，村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平差，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢不足，其下轄自然村被劃定為一般村和非規(guī)劃保留村，僅 21% 的村民傾向于長期留村。①對此，慶豐村實施商品房置換退出模式，通過引導人口到城鎮(zhèn)集中居住，提高要素配置效率，支持縣域工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

圖4跨村遷移模式的隱性市民化轉(zhuǎn)型影響路徑

在這一過程中，南渡鎮(zhèn)政府部門首先采購市場存量商品房作為安置房源，支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在鎮(zhèn)域指定樓盤置換商品房，宅基地復墾形成的節(jié)余建設(shè)用地指標由鎮(zhèn)政府統(tǒng)一管理。按照補償政策，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可以按照家庭人口數(shù)置換人均60平方米的商品房，住房面積不足的部分按照1000元/平方米的標準獲得貨幣補償，由鎮(zhèn)政府籌集補償資金。南渡鎮(zhèn)還進一步優(yōu)化安置社區(qū)周邊的公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施建設(shè)，支持周邊產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口創(chuàng)業(yè)、就業(yè)，深人推進戶籍制度改革，全面取消農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶限制。在鎮(zhèn)政府的組織指導下，慶豐村在所轄自然村內(nèi)統(tǒng)一推進宅基地資格權(quán)認定，保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口置換商品房的產(chǎn)權(quán)權(quán)益，同時積極宣傳商品房置換政策，組織參與商品房置換的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口簽署騰退協(xié)議，監(jiān)督其自行將原農(nóng)宅拆除，并同步優(yōu)化村莊規(guī)劃布局和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。當前，已有34戶農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與慶豐村村集體簽署宅基地騰退協(xié)議，自行拆除房屋，置換城鎮(zhèn)商品房，實現(xiàn)穩(wěn)步融城。可見，在一般村和非規(guī)劃保留村，“政府組織一集體協(xié)助—個體參與”的互動機制通過商品房安置；農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口以較低的成本獲得城市住房，優(yōu)化公共服務(wù)獲取水平，顯化宅基地財產(chǎn)價值，提升城鎮(zhèn)就業(yè)便利性，促進其隱性市民化轉(zhuǎn)型；引導農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)落戶，促進其顯性市民化轉(zhuǎn)型（圖5）。

（四）宅基地退出推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的路徑對比

綜上所述，在客觀制度環(huán)境和行動主體互動的相互作用下，宅基地退出的市民化效應(yīng)呈現(xiàn)分化態(tài)勢（表1）。對于地理經(jīng)濟區(qū)位優(yōu)越與基礎(chǔ)設(shè)施配套較為完善的規(guī)劃發(fā)展村，多數(shù)村民具備改善住房條件和顯化宅基地財產(chǎn)價值的意愿與能力。此類地區(qū)采用退出就地新建模式，通過“政府審批一集體監(jiān)督一個體建設(shè)”的互動機制，引導農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在集中居住的趨勢下自主翻新、重建住房，釋放宅基地流轉(zhuǎn)潛力，從改善住房條件和豐富財產(chǎn)收人兩方面助推農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隱性市民化轉(zhuǎn)型。該模式下政府或村集體主要承擔規(guī)劃指導和審批監(jiān)督建房的工作，財政負擔輕、可持續(xù)性強，但對地區(qū)發(fā)展水平和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口個體負擔能力要求較高。地方政府應(yīng)審慎選擇改革試點，避免出現(xiàn)村莊內(nèi)部住房持續(xù)新建與人口大量外流并存的矛盾局面。當前，北京市昌平區(qū)、佛山市南海區(qū)等發(fā)達地區(qū)正通過退出就地新建模式吸引人才返鄉(xiāng)，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。改革過程中可能存在村民建房質(zhì)量不達標、超面積建房、未批先建等建設(shè)風險，影響村莊整體規(guī)劃布局，因此需要著重提升村集體的住房建前審批和建中監(jiān)管能力，以優(yōu)化治理水平，規(guī)避宅基地權(quán)屬與面積爭議。

圖5商品房置換模式的隱性和顯性市民化轉(zhuǎn)型影響路徑

同樣在產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢頭良好、發(fā)展空間充足的規(guī)劃發(fā)展村，跨村遷移模式在充分尊重農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口鄉(xiāng)土居住偏好的前提下，以“政府規(guī)劃—集體組織—個體參與”的互動機制，推進人口跨村集聚和漸進式就地城鎮(zhèn)化，著重從優(yōu)化公共服務(wù)和降低購房成本兩個層面支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隱性市民化轉(zhuǎn)型。跨村遷移模式下，地方政府和村集體主要承擔農(nóng)轉(zhuǎn)用指標取得、協(xié)調(diào)和住宅規(guī)劃建設(shè)的職責，擇位競價與有償使用的政策設(shè)計通過多渠道籌集資金使得集體經(jīng)濟有效壯大，財政投人可持續(xù)性較強。實踐中，作為“三塊地”改革試點的義烏市還進一步通過聯(lián)動宅基地跨村遷移與戶籍制度、新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度等改革，持續(xù)推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化隱性與顯性轉(zhuǎn)型。然而，該模式“價高者得”的競價機制可能會提高生計資本較薄弱個體的住房負擔成本，降低其改革參與機會，使得跨村遷移模式的市民化效益難以在村民內(nèi)部公平分配。創(chuàng)新價格指導與限價熔斷機制將有助于實現(xiàn)資金籌集和福利保障的雙重目標，擴大個體參與改革的適應(yīng)性和積極性。

在地理區(qū)位較為偏遠和產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平較差的非規(guī)劃保留村和一般村，為扭轉(zhuǎn)住房區(qū)位劣勢對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)型的消極影響，商品房置換模式以“政府組織一集體協(xié)助—個體參與”的方式，支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口到城鎮(zhèn)安居與落戶，推進其隱性和顯性市民化綜合轉(zhuǎn)型。改革充分尊重農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口意愿，規(guī)避多地實踐中因“自上而下”剛性推動農(nóng)戶大規(guī)模“上樓”導致的個體非農(nóng)就業(yè)不便性增加、生活成本攀升、社會網(wǎng)絡(luò)斷裂、城市融入困難等風險，尤其對傾向遷入城市而購房能力不足的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口具有較強的包容性，使得個體負擔水平較低。但由于置換商品房與差額面積貨幣補償主要來源于地方財政撥款，地方政府承擔了較高的宅基地改革和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化轉(zhuǎn)型成本。未來應(yīng)創(chuàng)新多元籌資渠道，防范因過度依賴地方財政導致的退出補償標準過低或政策中斷風險。

表1三類宅基地退出模式的市民化效應(yīng)對比

注： + 表示財政可持續(xù)性與個體負擔水平的相對強度，符號數(shù)量越多表示水平越高

五、結(jié)論與討論

（一）結(jié)論

宅基地退出是縮減城鄉(xiāng)發(fā)展差距與推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要環(huán)節(jié)。本文以江蘇省溧陽市作為典型調(diào)研地區(qū)，探討宅基地退出對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隱性和顯性市民化的影響路徑。研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化體現(xiàn)在改善住房條件、享有平等公共服務(wù)、穩(wěn)定非農(nóng)就業(yè)、促進財富積累的隱性維度和獲得社會保障、實現(xiàn)城鎮(zhèn)落戶的顯性維度。基于村莊客觀制度環(huán)境，地方政府、村集體和村集體成員等行動主體通過行為互動，形成“外緣推力—內(nèi)生動力”的差異化驅(qū)動機制，使得宅基地退出對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程產(chǎn)生了異質(zhì)性影響。在規(guī)劃發(fā)展村，就地新建模式以“政府審批—集體監(jiān)督—個體建設(shè)”的互動機制，通過改善住房條件和豐富財產(chǎn)收入，支持個體隱性市民化轉(zhuǎn)型。在規(guī)劃發(fā)展村，跨村遷移模式以“政府規(guī)劃—集體組織—個體參與”的互動機制，著重從獲取公共服務(wù)和降低購房成本兩個層面支持個體隱性市民化轉(zhuǎn)型。在一般村和非規(guī)劃保留村，商品房置換模式以“政府組織一集體協(xié)助一個體參與”的互動機制，支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口到城鎮(zhèn)安居落戶，推進隱性和顯性市民化綜合轉(zhuǎn)型。而不同退出模式在財政可持續(xù)性、個體負擔水平和潛在風險管控方面呈現(xiàn)顯著差異。

（二）討論

伴隨城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)壁壘日益消除，縣域城鄉(xiāng)居民由戶籍導致的發(fā)展差距逐漸縮小，福利獲取更大程度上與住房區(qū)位密切相關(guān)。溧陽市以宅基地退出推動宅基地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移和人口集中居住，并相應(yīng)完善社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)供給，聯(lián)動戶籍制度改革，帶動了縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地市民化轉(zhuǎn)型。因此，有必要對漂陽市不同宅基地退出實踐的市民化影響路徑進行系統(tǒng)性分析，以推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化為目標構(gòu)建宅基地退出優(yōu)化路徑。

首先，從多元維度推進市民化轉(zhuǎn)型。伴隨利益剝離式戶籍制度改革，社會福利與公共服務(wù)等與戶籍逐步脫鉤，獲得城市戶籍不再等同于完成市民化。①在對市民化更深刻內(nèi)涵理解的基礎(chǔ)之上，宅基地退出應(yīng)正視農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口面臨的制度障礙與現(xiàn)實困境，創(chuàng)新安置住房、貨幣、就業(yè)支持、公共服務(wù)、社會保障等多元補償路徑，以推動生活質(zhì)量改善、生產(chǎn)能力提升、住房財富顯化和公共福利增進為著力點，縮減城鄉(xiāng)居民發(fā)展差距，系統(tǒng)推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隱性市民化與顯性市民化轉(zhuǎn)型。此外，宅基地退出制度應(yīng)降低市民化風險②，以“時間換空間”的原則循序漸進推進市民化轉(zhuǎn)型。以土地指標交易節(jié)余、地方財政預算和村集體收益為資金來源構(gòu)建保障金制度，專項用于弱勢群體退出宅基地后的生活幫扶和過渡；構(gòu)建宅基地退出可逆化機制，滿足因重大疾病、就業(yè)失敗等特殊情形農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的返鄉(xiāng)需求，科學設(shè)立申請門檻和審批流程。

其次，因地制宜構(gòu)建宅基地退出模式。應(yīng)根據(jù)村莊自然環(huán)境、地理區(qū)位、經(jīng)濟基礎(chǔ)、人口流動情況和宅基地居住、財產(chǎn)、經(jīng)營價值顯化水平，差異化構(gòu)建宅基地退出路徑。在靠近城鎮(zhèn)、經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿α己玫闹行拇濉⒅攸c村，應(yīng)以推進集中居住和優(yōu)化空間布局為著力點，結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與田園鄉(xiāng)村建設(shè)，顯化宅基地多元復合功能，支持村莊產(chǎn)業(yè)嵌入與發(fā)展，強化公共基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)設(shè)施供給水平，推進縣域城鄉(xiāng)資本、人才、技術(shù)、土地等要素雙向流動，助力農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近市民化轉(zhuǎn)型。而在遠離城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村空心化嚴重的純農(nóng)業(yè)村莊，為突破市民化轉(zhuǎn)型的區(qū)位限制，應(yīng)構(gòu)建跨村遷移、商品房置換、貨幣補償?shù)耐顺雎窂剑⑾鄳?yīng)完善城鎮(zhèn)戶籍轉(zhuǎn)移、社會保障參與、基礎(chǔ)教育醫(yī)療等公共福利接軌機制，降低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城人鎮(zhèn)門檻，助力其隱性和顯性市民化綜合轉(zhuǎn)型。

再次，組建高效的宅基地退出行動主體互動結(jié)構(gòu)。縣鎮(zhèn)政府應(yīng)立足人口集聚和個體發(fā)展的雙重目標，統(tǒng)籌國土空間規(guī)劃，編制村莊發(fā)展方案，完善宅基地資格權(quán)認定制度，引導宅基地發(fā)展權(quán)在村莊間合理流轉(zhuǎn)，以專項財政資金投人支持社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)供給，縮小縣域城鄉(xiāng)發(fā)展差距。村集體應(yīng)發(fā)揮組織協(xié)調(diào)和引領(lǐng)建設(shè)作用，通過村民大會、宣傳欄、微信群積極向農(nóng)戶傳達退出政策，落實宅基地確權(quán)頒證的工作安排，構(gòu)建公平透明的擇位競價與有償使用制度，增強集體資產(chǎn)積累，反哺村莊公共建設(shè)與村民個體成長。調(diào)動廣大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口建設(shè)村莊和實現(xiàn)市民化轉(zhuǎn)型的主觀能動性，發(fā)揮農(nóng)村經(jīng)濟大戶、鄉(xiāng)賢在盤活宅基地，推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主導作用。同時規(guī)避鄉(xiāng)村精英俘獲等機會主義問題，設(shè)立村民監(jiān)督機制和議事平臺，提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在退出過程中的參與度和決策權(quán)。鼓勵金融機構(gòu)和社會資金參與宅基地制度改革，探索宅基地退出的市場化運作機制。

最后，充分尊重農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的宅基地退出意愿。快速城鎮(zhèn)化進程中，部分地區(qū)推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口被迫“上樓”引發(fā)了一系列經(jīng)濟與社會問題。一方面，部分農(nóng)村人口仍存在城市生活適應(yīng)困難、就業(yè)不穩(wěn)定、資本積累不足、抗風險能力弱等問題，當退出貨幣補償或住房置換難以覆蓋農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城入鎮(zhèn)所需的長期生活成本，個體將面臨城鄉(xiāng)“兩難”困境，既失去農(nóng)村的退路，又難以徹底融入城市，甚至使得個體被動返貧。另一方面，宅基地承載了鄉(xiāng)土情感、宗族關(guān)系、身份認同等非經(jīng)濟價值，強制農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口退出宅基地可能會導致個體社會網(wǎng)絡(luò)斷裂，遭受被邊緣化風險。為此，應(yīng)尊重農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在宅基地退出中的主體選擇意愿，通過優(yōu)化、細化補償標準和構(gòu)建就業(yè)培訓、養(yǎng)老保險參與等福利支持政策，分階段、分群體推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口退出宅基地，支持其真正實現(xiàn)“能融、愿融、融得好”的市民化轉(zhuǎn)型。

（責任編輯：冉利軍杜嬋）