從寧波森浦案看數據壟斷行政處罰裁量權基準的制定路徑

中圖分類號：D922.1 文獻標志碼：A 文章編號：2096-9783（2025）04-0046-10

一、問題的提出

正當競爭行為。故反壟斷執法亟須實現從傳統市場向數字經濟的戰略轉向。

當前，全球數字經濟正以前所未有的速度重構經濟社會的運行邏輯，數據作為關鍵生產要素的價值不斷凸顯，其流通效率與配置方式深刻影響著市場競爭格局。隨著數字技術向金融、能源、公共服務等領域的縱深滲透，數據壟斷問題逐漸成為制約市場公平競爭與創新活力的核心癥結。數據資源的排他性控制不僅可能形成市場壁壘，更可能通過算法合謀、拒絕交易等新型壟斷手段扭曲資源配置機制，引發“贏家通吃”與“生態封閉\"的雙重風險。中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《關于加快公共數據資源開發利用的意見》2024年），強調運營機構應依法依規在授權范圍內開展業務，不得實施與其他經營主體達成壟斷協議或濫用市場支配地位等壟斷行為，不得實施不

2024年9月6日，上海市市場監督管理局發布了寧波森浦信息技術有限公司濫用市場支配地位案的行政處罰決定，該案是我國數據反壟斷首例行政執法案件，被稱為我國數據反壟斷第一案（以下簡稱寧波森浦案）。在本案中，森浦公司通過獨家代理協議壟斷單一貨幣經紀公司債券聲訊經紀實時交易數據，并采取拒絕交易、附加不合理交易條件等手段封鎖下游市場競爭，構成數據領域濫用市場支配地位的壟斷行為，最終依據《中華人民共和國反壟斷法》以下簡稱《反壟斷法》第五十七條、第五十九條以及《中華人民共和國行政處罰法》第三十二條第（一）項的規定，處以人民幣4532782.9元的罰款①。該案例不僅揭示數字市場競爭中數據反壟斷行為的規制需求，更凸顯建立科學裁量基準體系的必要性。

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》強調，應“完善行政處罰等領域行政裁量權基準制度”，這一重要部署，對規范行政處罰等領域行政裁量權基準制定和管理工作，防止濫用行政裁量權，促進嚴格公正文明規范執法，具有重大意義。在數據反壟斷領域，制定行政處罰裁量權基準既是防范技術權力異化的重要制度屏障，更是優化數字營商環境的必然選擇，有助于推進依法行政，提升行政執法精準度，維護公平競爭市場秩序，打造市場化、法治化、國際化一流營商環境。近日，國家市場監管總局制定出臺《違法實施經營者集中行政處罰裁量權基準（試行）》（以下簡稱《基準》），標志著我國反壟斷執法領域首部行政處罰裁量權基準正式落地。該基準雖未直接涵蓋數據壟斷場景，但其示范意義重大，凸顯反壟斷領域行政處罰裁量權基準制度開始落實，也為數據壟斷行政處罰裁量權基準的制定提供重要參照。基于此，本文以寧波森浦案為切人點，通過提煉數據壟斷案件中的新型違法特征，直面制定數據壟斷行政處罰裁量基準的挑戰，從而探索出數據壟斷行政處罰裁量權基準的制定路徑，既為完善數字競爭法律體系提供理論支撐，亦為破解數據壟斷案件“定性難、裁量難、執行難”的實踐困境提供規范指引，對于實現數字經濟領域行政執法的統一性、精準性具有現實意義。

二、從寧波森浦案看數據壟斷行為的新型違法特征

（一）資源獨占性：數據要素排他控制的市場壁壘構建

數字經濟時代數據要素的獨特屬性，使得資源獨占性壟斷呈現出與傳統商品市場截然不同的違法特征。寧波森浦案作為我國首例金融數據反壟斷案件，揭示了市場主體通過排他性協議控制關鍵數據資源，構建難以逾越的市場準人壁壘的新型違法形態。該案中，森浦公司與單一貨幣經紀公司簽訂獨家數據代理協議，實現對債券聲訊經紀實時交易數據的完全控制，形成上游數據源與下游數據服務市場的雙向鎖定機制。不同于傳統生產要素的物理獨占，這種獨占性控制數據資源的非競爭性與零邊際成本特征1，使得排他性協議具有更強的市場封鎖效應。正如該案行政處罰決定書強調，涉案數據是金融信息服務商生產全數據產品不可或缺的原材料，其排他性控制直接導致下游市場無法形成有效競爭格局。

數據資源獨占性壟斷呈現出雙重復合特征。一方面，數據要素的不可替代性構成違法基礎。涉案債券聲訊經紀數據具有時間敏感性與業務唯一性，非實時數據與其他金融業態數據均無法滿足下游市場的生產需求，這種唯一性經反壟斷機關的市場界定程序得以確認。傳統商品市場中，替代品分析是界定相關市場的核心依據，而數據要素因其功能的唯一性，天然排斥替代品的存在2。執法機構通過需求替代測試確認：不同貨幣經紀公司的實時數據因反映獨立交易主體的行為邏輯，無法通過數據清洗或算法推導實現相互替代；跨業態數據，如股票、外匯等則因信息維度和應用場景的區隔，難以滿足債券交易決策需求。這種技術不可替代性轉化為法律上的市場支配力，使得控制單一數據源即可形成對下游市場的絕對控制，突破了傳統反壟斷分析中“市場份額主導”的認定范式。故數據不可替代性直接影響到市場支配地位的認定標準3。另一方面，協議控制的排他性形成市場支配力。森浦公司通過長達十年的獨家代理協議，在單一貨幣經紀公司數據銷售市場獲得 100% 市場份額，這種持續性控制賦予其對數據要素的絕對定價權與分配權4。這種新型違法形態突破傳統濫用市場支配地位的行為范式，體現了數據壟斷案件特有的結構復雜性。

（二）流動阻斷性：數據流通機制的非正當干預

寧波森浦案揭示了數據壟斷中流動阻斷行為的系統性特征，其通過縱向市場封鎖與橫向交易限制雙重機制，對數據要素的流通實施非正當干預。

在縱向市場封鎖層面，森浦公司在上游市場通過獨家代理協議完全控制單一貨幣經紀公司的實時交易數據，形成“數據源獨占一下游封鎖\"的縱向阻斷鏈條。數據作為生產要素的非競爭性與網絡效應使得這種縱向阻斷不同于傳統商品市場的供應限制，具有更為強烈的市場封鎖效應3。該案行政處罰決定書指出，涉案實時數據是下游全數據產品生產不可或缺的原材料，其排他性控制直接導致部分市場信息的永久缺失，使得其他金融信息服務商無法構建完整市場圖景，這種阻斷行為在競爭法理上引發數字生態系統中的基礎設施鎖定效應5，其本質是以數據基礎設施壟斷地位破壞市場交易的公平性基準。

在橫向交易層面，森浦公司通過附加最低交易金額等不合理條件，人為制造數據流通的技術性壁壘。該策略性阻斷手段具有隱蔽性與技術性：表面上遵循市場定價規則，實則通過參數化設置扭曲交易主體的自由選擇權。部分中小債券交易機構因無法達到最低交易門檻被迫放棄采購，或被迫購買冗余數據產品，實質上形成對數據可得性的變相限制。這種技術規制的表象下掩蓋著對市場主體的雙重限制，既因技術性參數設置導致實質性的交易排擠效應，又以附加不合理條件形成強迫性搭售的違法實質。從競爭效果看，橫向阻斷不僅造成數據資源配置效率損失，更通過提高數據獲取成本削弱中小企業的創新動力，該行為將導致“數據孤島”與“創新荒漠\"的惡性循環，最終損害數字經濟整體生態。

（三）技術遮蔽性：算法工具對壟斷行為的偽裝機制

數據壟斷行為在數字經濟時代呈現出與傳統壟斷顯著不同的技術特征，其中算法工具的深度介入使得壟斷行為的實施路徑更具隱蔽性和復雜性。寧波森浦案通過技術手段掩蓋壟斷意圖、模糊行為邊界，甚至將壟斷行為包裝為技術中立的市場策略，揭示出算法技術對壟斷行為的\"遮蔽效應”。

從技術實現機制角度看，算法的“黑箱”特性為壟斷行為提供天然偽裝。在寧波森浦案中，當事人通過獨家代理協議壟斷單一貨幣經紀公司的債券聲訊經紀實時交易數據后，利用算法對原始數據進行加工處理，形成可銷售的數據產品。盡管表面上看，數據加工屬于技術性操作，但算法的封閉運行機制使得外界難以追溯其數據處理邏輯。森浦公司設置最低起售金額交易條件時，可能通過算法動態調整定價策略，將原本獨立銷售的具體券種數據產品強制捆綁，而此類操作可被解釋為技術優化需求或市場供需匹配。該技術中立的外衣便掩蓋其排除競爭、限制數據流通的本質目的。此外，算法自主學習能力進一步加劇行為邊界的模糊性。若算法基于市場數據自主調整銷售策略，如動態屏蔽競爭對手數據調用請求，壟斷意圖可能被歸因于算法的自主決策，而非經營者主觀

惡意。

從市場競爭影響角度看，數據壟斷與算法協同形成雙重壁壘。森浦公司通過控制上游數據源并利用算法技術構建數據產品，實質上形成數據和算法的雙重壟斷。一方面，其對上游數據的獨家控制使其他金融信息服務商無法獲得完整生產要素；另一方面，算法加工后的數據產品被用作債券量化交易系統的核心參數，這種技術依賴性使得客戶難以轉向其他服務商，進一步鞏固其在下游市場的支配地位。在此過程中，算法作為數據價值轉化的工具，既強化市場支配力的傳導效應，又以技術復雜性消解競爭對手，使其既無法突破數據封鎖，也難以在算法模型層面實現替代性創新的對抗可能。

從法律規制對象角度看，技術遮蔽性導致行為定性的證據鏈斷裂。傳統壟斷協議需證明經營者之間存在意思聯絡，但算法共謀可通過數據共享機制實現隱性協同8。森浦案中若存在其他經營者使用相同算法處理同類數據，可能通過算法間的數據交互自動達成價格同步，而無需明示協議。盡管該案中尚未發現此類情形，但其技術可能性已暴露規制難題：當算法成為共謀媒介時，違法性認定需從行為一致性向技術同源性延伸。此外，算法決策的不可解釋性使得經營者可主張技術中立抗辯。森浦公司附加的最低交易條件若由算法基于成本模型自動生成，其合理性邊界將難以通過傳統成本一收益分析進行驗證。這種技術邏輯與法律邏輯的錯位，導致壟斷行為的客觀特征被算法工具的技術表象所稀釋。

三、數據壟斷行政處罰裁量權基準的制定挑戰

數字經濟時代，數據壟斷行為的復合性特征對傳統反壟斷規制范式形成沖擊。現行《反壟斷法》《中華人民共和國反不正當競爭法》（以下簡稱《反不正當競爭法》雖為執法提供框架性指引，但數據壟斷行為的復雜技術特征與動態市場效應，使得行政處罰裁量權基準制定面臨行為類型確認時新型壟斷行為的識別困境和違法情節認定時量化評估體系的適配困境等多重挑戰，故亟須通過數據壟斷行政處罰裁量權基準設置可操作的裁量參數，從而實現法律規范與技術邏輯的適配。

（一）行為類型確認：數據壟斷行為的識別困境

制定數據壟斷行政處罰裁量權基準時確認行為類型，是實現執法精準化、規范化的基礎性要求，具體執法需將違法行為的抽象概念描述對應到可操作的細分行為類型上，從而有效防止“口袋條款\"濫用，確保法律適用不偏離立法本意。根據《反壟斷法》第三條規定，壟斷行為包括經營者濫用市場支配地位，具有或者可能具有排除、限制競爭效果的經營者集中以及經營者達成壟斷協議。而數據壟斷行為因其資源獨占性、流動阻斷性以及技術遮蔽性等特征對傳統反壟斷法框架下的壟斷行為分類體系形成結構性挑戰。

其一，資源獨占性削弱了市場支配地位認定要件。根據《反壟斷法》第三章規定，市場支配地位的認定通常以市場份額等量化指標為核心。然而，在數據驅動型市場中，數據資源的非競爭性與規模效應的疊加效應，使得頭部平臺即使未達到傳統市場份額門檻，仍可通過技術壁壘與商業策略形成事實性獨占。森浦公司通過與貨幣經紀公司簽訂長達十年的獨家數據代理協議，獨家控制債券聲訊經紀實時交易數據源，雖未在金融信息服務市場占據絕對份額，卻因數據源的唯一性實質上封鎖了其他競爭者進入下游市場的可能性。此類數據獨占行為表明，數據的非排他性僅停留于物理層面，一旦與算法加工、生態鎖定結合，即可形成動態市場控制力。由此，數據獨占轉化為技術壁壘，形成對下游市場的持續性控制。這種控制力的生成邏輯，突破傳統市場份額指標對市場支配地位的靜態衡量，要求執法機關在裁量權基準中引入數據可替代性、技術依賴性等動態評估參數。現行《反壟斷法》下，市場支配地位的認定仍以市場份額為核心指標，但數據壟斷案件中的市場份額往往呈現碎片化特征。以森浦案為例，其在上游單一貨幣經紀公司債券聲訊經紀實時交易數據銷售市場的份額雖為100% ，但在下游具體券種債券聲訊經紀實時交易全數據服務市場中，市場份額因數據產品的細分屬性而難以直接量化。此時，若機械適用傳統市場份額標準，可能低估數據壟斷行為的競爭損害。

其二，流動阻斷性模糊了經營者集中審查邊界現行《反壟斷法》第二十七條及配套《經營者集中審查規定》（以下簡稱《規定》）第三十一條確立的審查框架，以市場份額、市場集中度等靜態指標為核心，難以準確捕捉數據要素跨市場流動引發的競爭損害。首先，跨市場傳導效應開始瓦解傳統審查范式的基礎邏輯。依據《規定》第三十三條，審查機關需評估經營者對上下游市場的控制力，但數據要素的流動性使其控制力呈現非對稱分布特征。以互聯網平臺并購線下數據服務商為例，集中交易雖未顯著改變線上市場結構，但通過線下場景數據的獲取可反向優化算法模型，形成跨市場競爭優勢。此類傳導效應使得《規定》第五條列舉的“控制權\"認定要素出現適用困境，股權變更、表決機制等形式要件難以準確識別數據資源實質性轉移帶來的控制力延伸。其次，技術包裝策略加劇競爭損害識別的復雜性。數據驅動型集中常以技術創新名義掩蓋數據流動阻斷機制，致使算法優勢與數據壁壘形成共生關系。并購方借助技術協同效應構建數據閉環系統，實質性限制關鍵數據集在上下游市場間的自由流動。此種技術整合表面上優化服務效率，實則通過數據接口加密、格式異構等技術手段，阻斷競爭對手獲取跨場景用戶行為數據流動路徑。數據資源的非標準化特征與算法黑箱相互作用，導致《規定》第四十條設定的數據開放義務難以穿透技術層面對數據流動的實質性限制，行為性救濟措施陷入技術性遵守困境。

其三，技術遮蔽性掩蓋了壟斷協議行為表征。根據《反不正當競爭法》第二章規定，壟斷協議行為分為固定價格、劃分市場等橫向壟斷協議，以及限制轉售價格協議等縱向壟斷協議。有學者認為，不論是橫向壟斷協議還是縱向壟斷協議，企業之間的“意思聯絡”是判斷協同行為的核心[10]。然而數據壟斷協議常以算法共謀和數據共享機制為載體，突破了傳統意思聯絡的要件。平臺通過共享實時定價數據，利用機器學習算法實現動態價格協同，形成無書面協議的“智能合謀\"。寧波森浦案中，當事人通過獨家代理債券聲訊經紀實時交易數據，實質上構建上下游市場的雙向封鎖機制，其算法系統不僅實現數據要素的壟斷控制，更通過技術手段阻斷競爭對手獲取核心生產要素的通道，使得壟斷協議的表征被技術中立性所掩蓋。算法開發者通過預設定價規則，使分散經營者無需直接溝通即達成價格壟斷。這種基于數據流動阻斷的共謀模式，在美國聯邦政府訴Topkins案中已有先例②，即被告利用定價算法軟件實現跨平臺價格同步。其行為雖未體現傳統書面協議，卻通過數據接口的隱蔽交互完成實質性的市場協調。此類算法共謀可分為監督算法、平行算法、信號算法和自主學習算法四類，其中自主學習算法通過深度學習技術形成的動態定價模型，已具備自主演化壟斷協議的能力。這種技術賦能的合謀機制，使得經營者間的協同行為既無紙面痕跡，亦無電子通訊記錄，僅表現為數據流的異常趨同，導致反壟斷執法機構在證據固定和因果關系證明上面臨雙重困境。《國務院反壟斷委員會關于平臺經濟領域的反壟斷指南》雖將算法納入考量，但如何區分正常商業協同與算法共謀仍缺乏可操作的量化標準。例如，在動態定價場景中，正常的價格跟隨策略與算法默示共謀均會表現為市場價格趨同，但前者屬于市場自發形成的競爭均衡，后者則是通過數據壟斷實現的協同效應。

（二）違法情節認定：量化評估體系的適 配困境

作為行政處罰裁量權行使的規范坐標系，行為類型通過法律規范對違法行為的模式化提煉，為裁量提供基礎性分類框架，是裁量基準的橫向維度；違法情節則是對具體個案中行為危害程度的量化標尺，決定處罰幅度的梯度層次，是裁量基準的縱向維度。在數據反壟斷案件中，違法情節認定需構建于法定情節與酌定情節的二元框架之上。法定情節作為法律規范明確設定的裁量依據，體現剛性約束；酌定情節則依托執法實踐中的經驗積累，展現柔性裁量空間。作為反壟斷執法領域的首部行政處罰裁量基準，《基準》對數據壟斷行政處罰裁量基準的參照較為關鍵。

1.法定情節認定

法定情節以法律規范為基準，聚焦從輕、從重及不予處罰的明確情形，但在數據壟斷案件中面臨的困境體現在如下三個方面：

第一，資源獨占性與罰款基數的脫節。《基準》第七條將主動報告、消除或者減輕后果等情形列為法定從輕情節，但數據壟斷的危害性往往體現為對數據要素流動的系統性封鎖。寧波森浦案調查過程中，當事人積極配合調查并提交相關證據材料，開展合規整改，積極防止違法行為后果擴大，并主動提供業務配合與技術支持使相關市場引入新的競爭者，雖符合主動整改的法定從輕條件，但其對下游市場競爭的長期抑制效應遠超傳統壟斷行為的物理性封鎖。該案中因為難以估算未壟斷狀態下當事人收益變化情況，且違法所得也無法計算，故法定罰款基數以“上一年度銷售額”為計算依據，并未涵蓋數據資源對產業鏈的縱向控制力，導致處罰力度與行為危害性失衡。此外，《基準》第十五條第（一）項允許對首次違法且主動報告并恢復到之前狀態的經營者不予處罰的認定標準也與數據壟斷的動態危害性存在矛盾，即違法行為可能首次發生，但危害后果已通過數據孤島效應擴散至全產業鏈。

第二，流動阻斷性與法定持續時間的錯配。《基準》第八條將一年內再次違法作為法定從重情節，但數據流動阻斷的持續性危害呈指數級擴散。寧波森浦案中長達十年的數據封鎖行為，雖未觸發再次違法的法定從重條款，卻通過數據孤島效應導致全行業創新停滯。法定情節對違法持續時間的考量局限于頻次而非累積效應，難以捕捉數據壟斷特有的網絡外部性特征12。《基準》第十二至十三條規定的上一年度銷售額 10% 的頂格罰款，在數據壟斷案件中可能淪為變相縱容長期違法行為的制度漏洞。

第三，技術遮蔽性與主觀過錯的認定障礙。《基準》第十三條對“惡意違法\"設定頂格處罰，但數據壟斷常通過算法協議等技術工具實施。寧波森浦案中，當事人以數據安全合規為由拒絕交易，技術中性的表象掩蓋排斥競爭的真實意圖。法定情節要求對主觀故意進行直接證明，而算法決策的自動化特征模糊行為主體的責任邊界，導致惡意認定陷入技術黑箱困境。

2.酌定情節認定

酌定情節需依托執法經驗對違法手段、危害結果等要素進行動態評估，但在數據壟斷領域面臨計量模型缺失的挑戰。

第一，資源獨占性的價值量化缺位。《基準》第九條設置集中后實體未運營、首次違法受到行政處罰等在初步罰款數額基礎上的酌定下調因素，但數據壟斷的危害恰體現為對潛在競爭的非顯性壓制。寧波森浦案中，當事人雖未實際大范圍運營數據產品，卻通過控制原始數據阻斷金融信息服務市場的進入可能。

現有各行政處罰裁量基準缺乏對數據資源稀缺性、可替代性的動態評估參數，導致酌定情節調整淪為形式化加減法。

第二，流動阻斷性的動態效應計量缺失。數據壟斷的危害隨流動阻斷時間呈非線性增長，但《基準》第三條僅將“實施時間”作為綜合考慮因素的定性參考。寧波森浦案的十年封鎖周期，引發下游市場創新投入減少、技術路徑依賴等隱性損失，這些長期效應無法通過“初步罰款 +10% 調整\"的線性模型捕捉。地方裁量基準中，如《浙江省行政處罰裁量權基準規定》（2025年）第二條中的“社會危害程度”等酌定因素，在數據壟斷場景下因缺乏標準化計量工具而喪失可操作性。

第三，技術遮蔽性的調查成本轉化難題。算法操縱、接口權限控制等技術手段大幅提高執法成本。《基準》第十條將“提供誤導性或者不實材料、信息”列為酌定上調因素，但數據壟斷案件常涉及API日志審計、算法逆向解析等高技術門檻調查。寧波森浦案中，執法機關投入的專家論證成本未被納入罰款計算體系，導致技術復雜性對公共資源的消耗無法在處罰力度中體現。現有行政處罰裁量基準并未建立技術調查難度系數等酌定參數，因此，過罰相當原則的實質落地難以實現。

四、數據壟斷行政處罰裁量權基準的制定路徑

前文述及，由于數據壟斷行為的資源獨占性、流動阻斷性以及技術遮蔽性的新型違法特征，傳統反壟斷法對壟斷協議、濫用市場支配地位及經營者集中三類行為的界定要素，已難以有效覆蓋數據要素市場的特殊競爭失序現象[13]。寧波森浦案中，數據資源獨占與交易條件捆綁的復合型壟斷行為，既不同于傳統拒絕交易的單一性特征，亦突破既有濫用市場支配地位行為的認定范式，折射出現行反壟斷法對數據壟斷行為類型化規制的局限性。該情勢凸顯單獨制定數據反壟斷行政處罰裁量基準的緊迫性。當前國家市場監管總局已通過的《基準》在傳統領域作出示范，該經驗為數據壟斷行政處罰裁量權基準的體系化建構提供制度參照。故筆者支持單獨制定數據壟斷行政處罰裁量權基準，可從原則遵循和規則實現兩方面著手進行建構。

（一）數據壟斷行政處罰裁量權基準的原則遵循

1.動態競爭導向原則

當前反壟斷執法面臨的核心矛盾在于，傳統以市場份額為核心的靜態分析框架難以適配數據壟斷行為的動態危害性[14]。現行行政處罰裁量權基準雖有“初步罰款 + 上下調整\"的線性裁量模式，但不足以應對數據壟斷特有的網絡效應、算法共謀等復雜情形的量化評估。故制定數據壟斷行政處罰裁量權基準時須引入動態競爭導向原則。

動態競爭導向原則要求數據壟斷行政處罰裁量權基準的制定需突破傳統市場結構分析的靜態框架，轉而聚焦數據要素流動的跨周期特征與算法技術的迭代規律。數據壟斷行為的危害性不僅體現為對現有市場結構的固化，更在于通過技術壁壘與生態鎖定形成對未來競爭空間的系統性壓制。寧波森浦案中長達十年的債券聲訊數據獨家控制，雖未直接體現市場份額的絕對優勢，卻通過數據接口封閉化與算法模型專有化，實質阻斷金融信息服務市場的創新通道。此類行為的競爭損害具有顯著的時滯效應與跨市場傳導性，傳統以市場份額為核心的市場支配地位認定標準難以捕捉其動態危害。因此，裁量權基準需將數據壟斷行為對市場競爭生態的長期侵蝕納入量化評估體系，避免因短期市場均衡假象而低估其違法情節的嚴重性。

動態競爭導向原則的實現需依托算法解析與數據流監測的技術賦能，應構建適配數據壟斷特征的量化評估模型。現行《基準》對不具有排除、限制競爭效果的案件采取“初步罰款 ⁺ 上下調整\"的線性裁量模式，但數據壟斷的復合性要求裁量基準突破單一維度的罰款計算邏輯。例如，對算法默示共謀行為的處罰，可借鑒《基準》第十一條對排除、限制競爭效果案件的原則性規定，結合個案中算法決策的自動化程度與數據接口的開放狀態，綜合評估行為對市場競爭的動態影響。

動態競爭導向原則的終極目標在于通過行政處罰裁量權基準的柔性設計，實現法律規范與技術邏輯的深度耦合。數據壟斷行為的技術遮蔽性要求裁量基準從行為外觀審查轉向競爭效應溯源。例如，針對數據流動阻斷行為，借鑒《基準》第十三條設定的頂格處罰情形，可規定“通過技術手段實質性限制數據跨場景流通”達到頂格處罰的違法情形。同時，需借鑒《中共中央國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（2022年）貫徹的在治理中構建流通秩序理念，將數據合規整改效果納人裁量考量，允許企業通過數據接口標準化、算法透明度提升等技術性救濟措施獲得處罰幅度下調空間[15]。從而既緩解技術性遵守困境，又引導企業構建內生合規機制，最終實現數據要素市場化配置效率與反壟斷執法效能的雙重提升。

2.過罰相當與比例原則

過罰相當原則與比例原則是約束行政處罰裁量的兩大核心法理依據。過罰相當原則強調處罰與違法行為的危害性相匹配，其本質是實體正義的具象化；比例原則則聚焦行政手段的合理性與必要性，通過適當性、必要性和均衡性審查實現程序與結果的平衡[16-17]

過罰相當原則在制定數據壟斷行政處罰裁量權基準時的適用體現如下：首先，應細化數據壟斷行為類型與罰款基數的對應關系。《基準》第六條將不具有排除、限制競爭效果的違法實施經營者集中初步罰款定為250萬元，可借鑒該初步罰款的立法模式，但對數據壟斷案件需引人“數據控制力指數\"參數，綜合評估數據資源獨占性如API接口數量流動、阻斷時間如封鎖周期等因素，動態調整基數。其次，應建立危害后果的梯度評估模型。寧波森浦案的十年數據封鎖導致下游市場創新停滯，雖首次違法但危害累積效應顯著，需突破《基準》第十五條首次違法可免罰的限制，通過危害擴散系數加權計算罰款幅度。最后，違法所得計算應納入數據要素的增值效應。數據加工后的衍生收益，應當避免單純以“上一年度銷售額\"為基數導致的處罰不足。

比例原則的適用需嵌入裁量基準的制定與實施全流程：其一，適當性審查。處罰手段須能有效遏制數據壟斷危害。例如，可借鑒《基準》第十三條對惡意違法設定上一年度銷售額百分之十的頂格罰款，但需同步要求強制數據接口開放等的技術整改措施以消除算法壁壘，避免以罰代管。其二，必要性審查。優先選擇最小侵害措施。針對數據分類分級共享場景，可借鑒《基準》第九條的初步罰款數額基礎上下調罰款數額，對主動開放核心數據接口的企業減少罰款比例，激勵技術合作而非單純懲戒。其三，均衡性審查。需建立“成本一收益\"量化模型。以算法共謀案件為例，可參考《基準》第十條的初步罰款數額基礎上上調罰款數額，如將算法逆向解析費用等執法成本應轉化為罰款上調依據，使處罰力度覆蓋技術調查的公共資源消耗，防正罰不抵損。

3.多元價值平衡原則

數據壟斷行政處罰裁量權基準的多元價值平衡原則，是指在裁量過程中通過系統性框架設計，協調不同價值目標之間的沖突與張力，實現市場秩序維護、公共利益保障與個體權益保護的動態均衡，需涵蓋如下維度：

其一，競爭秩序價值，即通過規制數據壟斷行為維護市場公平競爭環境，防正“贏家通吃\"格局固化市場壁壘。制定數據壟斷行政處罰裁量權基準應將數據壟斷對行業創新生態的破壞程度納人處罰考量。例如，在涉及基礎性數據資源的案件中，若壟斷行為導致上下游企業研發成本激增或技術迭代受阻，即便該行為尚未產生顯性市場支配效應，仍應基于競爭秩序維護的需要加重處罰。此外，競爭秩序價值最終指向數字經濟時代市場自我糾偏能力重構。應通過建立合規整改承諾與處罰減免聯動機制，引導企業主動完善數據流通規則，如要求涉案平臺開放應用程序API接口和建立數據互操作標準等。這種懲教結合的規制路徑，既貫徹《反壟斷法》保護市場公平競爭的立法宗旨，又通過制度激勵推動數據要素的有序流動[18]。

其二，創新激勵價值，即在限制數據濫用與促進技術研發之間建立平衡，避免過度干預抑制企業創新動力[9]。《反壟斷法》第十五條將為\"改進技術、研發開發新產品\"列為壟斷協議豁免情形，實質上將創新效能作為違法性判斷的抗辯事由。制定數據壟斷行政處罰裁量權基準時需在規制壟斷行為與激發創新活力之間形成動態，其創新激勵價值的實現應貫穿于裁量要素設定、處罰梯度設計及配套制度銜接的全過程。一方面，可以創新效能評估為核心構建差異化裁量標準。

數據壟斷行為的違法性判斷需突破傳統靜態效率分析框架，將創新促進效果作為獨立裁量因素。對于雖限制數據流通但客觀上推動技術研發的行為，可參照《基準》中的“下調因素”，將企業研發投入占比、專利轉化率、創新產品市場份額等指標納入考量。另一方面，完善“合規整改一創新激勵\"銜接機制。數據壟斷行政處罰裁量權基準應強化合規整改措施與創新扶持政策的協同性。企業若能如《基準》第九條規定的“建立或者完善反壟斷合規管理制度并有效實施的\"除獲得罰款下調優惠外，可進一步對接國家數據要素市場化配置改革試點，優先獲取公共數據開放授權或納入科技創新稅收優惠名錄。此外，還可引人“創新安全港\"制度。針對數據驅動型初創企業的輕微壟斷行為，可參照《國務院反壟斷委員會關于知識產權領域的反壟斷指南》（2019年）第十三條規定的安全港規則，設定研發投入強度、數據調用頻次等閾值。

其三，社會公益價值，包括消費者隱私保護、數據安全及數字普惠等公共利益的維護，確保數據利用不損害社會整體福祉。制定數據壟斷行政處罰權裁量基準時，應當優先保護消費者隱私與數據安全。數據壟斷行為往往伴隨對個人隱私的過度攫取或數據安全邊界的突破，裁量基準需將此類損害納人處罰考量。例如，可參照《基準》第七條明確將“主動消除或減輕違法行為后果\"列為從輕處罰情形的規定，若數據壟斷企業主動修復隱私漏洞或建立數據安全合規體系，可基于整改效果下調罰款比例。其次，強化數據普惠的公共屬性。數據作為新型生產要素，其流通效率與共享范圍直接關系數字經濟普惠性。裁量基準需通過規則設計引導企業履行數據開放義務。

（二）數據壟斷行政處罰裁量權基準的規則實現

1.壟斷行為類型識別的規則化建構

數據壟斷行為的識別需突破傳統反壟斷法框架的靜態衡量模式，建立動態化、多維度的評估體系[20]。針對基于數據優勢濫用市場支配地位，制定數據壟斷行政處罰裁量權基準時可通過引入數據可替代性與技術依賴性參數，完善市場力量評估。對數據資源是否構成“必需設施”的認定，可參考《基準》第九條“集中后實體尚未運營”等下調因素，將數據流通的不可替代性納人考量。若涉案數據為金融信息服務中的實時債券交易數據等的下游市場技術研發關鍵輸人，即便市場份額未達傳統門檻，亦可通過數據封鎖效應認定其市場支配地位。同時，結合《指南》第十一條對技術條件的評估要求，執法機構需重點分析算法對數據資源的加工能力及生態鎖定效應，避免技術壁壘掩蓋市場支配力的實質生成路徑。

對于數據驅動型經營者集中，制定數據壟斷行政處罰裁量權基準時需建立跨市場傳導效應的評估標準。《基準》第十一條規定，對具有排除、限制競爭效果的集中行為，應綜合“集中實施時間\"及“競爭效果持續時間和范圍”進行動態審查，此規則可延伸至數據壟斷行政處罰裁量權基準中，要求執法機構穿透股權控制表象，評估數據資源跨市場整合的技術傳導機制。例如，互聯網平臺并購線下數據服務商時，若其通過算法優化形成跨場景用戶行為數據的閉環控制，即便未改變線上市場份額，仍可處以頂格罰款。此外，對數據密集型初創企業引入用戶活躍度或數據調用頻次等替代性申報標準，防止技術包裝策略規避事前審查。

針對使用數據和算法達成并鞏固壟斷協議，制定數據壟斷行政處罰裁量權基準應建立算法共謀的專項識別規則。可借鑒《基準》第七條“主動采取措施消除或者減輕違法行為后果”的從輕處罰情形，將其延伸適用于算法開發者主動披露數據接口加密機制的行為。對于自主學習型算法形成的動態價格協同，可參照《基準》第十條“提供誤導性材料或者不實材料、信息\"的上調規則，要求經營者披露定價模型的訓練數據集及參數調整日志，通過數據流異常趨同分析鎖定共謀證據。同時，結合《指南》第二十條的考量因素，需區分正常商業協同與算法默示共謀：若價格趨同伴隨數據接口的異常高頻交互，則可推定存在技術性合謀，適用從重處罰條款。

2.量化評估體系的動態適配

數據壟斷行政處罰裁量權基準構建需突破傳統反壟斷案件“一刀切\"的量化模式，通過動態適配機制實現法定情節與酌定情節的協同作用。數據壟斷的隱蔽性、技術復雜性及危害擴散性要求裁量基準從靜態階次劃分轉向動態參數調整，建立以數據資源獨占性、流動阻斷性、技術遮蔽性為核心的評估模型，將違法行為的網絡效應與長期影響納人量化框架

關于法定情節。法定情節的量化需突破傳統罰款基數的單一維度，構建多要素聯動的動態模型。針對數據壟斷特有的資源獨占性，應引入數據資源稀缺性系數與產業鏈控制力權重作為補充參數。例如，對控制核心數據接口的壟斷行為，可依據初步罰款數額，結合數據市場覆蓋率、下游產業依賴度等指標，按比例上調基準倍率。對于持續時間超過法定標準的違法行為，可參照《基準》第八條增設危害累積系數，按時間指數級設置從重處罰情形。同時，需完善主觀過錯的推定規則，通過技術調查成本轉化機制，將算法逆向解析、接口審計等執法資源消耗量化為技術復雜性系數，作為法定從重處罰的附加參數。

關于酌定情節。酌定情節的評估需構建數據流動阻斷效應的動態傳導模型。針對數據壟斷的非線性危害特征，可借鑒《基準》第三條“綜合考慮因素\"框架，建立“時間一市場扭曲指數\"模型，將數據封鎖時長與市場競爭減損程度關聯。例如，對持續三年以上的數據壟斷行為，按每年 20% 的指數遞增罰款比例。對于未實際運營但通過數據控制形成市場壁壘的案件，可參考《基準》第十五條不予處罰情形中的審慎評估義務標準，引人潛在競爭抑制率參數，量化數據孤島對行業創新的隱性損害。此外，需建立技術遮蔽性分級制度，將算法協議復雜度、數據接口加密等級等指標納人酌定上調因素，按技術障礙等級同比增加罰款幅度。

量化評估體系的動態化需依托數據模型與案例庫的交互驗證。一方面，構建數據壟斷危害仿真系統，通過機器學習分析歷史處罰數據與市場恢復效果的關聯性，為裁量幅度提供實證支撐。例如，對算法共謀案件，可基于過往案例中的市場恢復周期，動態調整罰款倍率與整改期限。另一方面，建立技術參數動態修正機制，定期校準數據資源稀缺性系數等參數。例如，每季度根據數據交易市場波動更新數據公允價值基準線，依據行業技術創新周期調整危害累積系數的計算周期。

動態適配機制的落地還需強化與既有制度的銜接。首先，將《基準》第十七條動態調整機制擴展為雙軌制，既允許執法機構依職權調整參數，也要求通過聽證會等形式吸收行業協會、第三方專家的修正建議。其次，建立數據壟斷案例智能匹配系統，將司法機關認定的過罰失衡案件自動納入參數修正庫，推動裁量基準與司法審查標準的協同。最后，完善裁量理由說明制度，要求處罰決定書詳細列明動態參數的計算過程及數據來源，接受社會監督與專業復核。

通過上述動態適配機制，數據壟斷行政處罰裁量權基準得以突破傳統量化模型的僵化性，實現法定情節的剛性約束與酌定情節的柔性裁量有機統一，最終推動過罰相當原則在數據壟斷治理中的實質落地。

五、結語

數字經濟的蓬勃發展與數據要素的深度滲透，正在重塑全球市場競爭的底層邏輯。數據壟斷行政處罰裁量權基準的制定，本質上是在數字文明演進過程中構建新型治理規則的探索，其價值早已超越個案裁量的技術性改良，而指向數字經濟時代競爭法治的范式革新。傳統反壟斷法以保護消費者福利與市場競爭機制為核心目標，但在數據驅動型經濟中，這種單一價值導向已難以應對技術創新、隱私保護、數據安全等多重利益的平衡需求。動態競爭導向原則的確立，標志著反壟斷法開始從靜態市場結構維護轉向動態創新生態培育；過罰相當與比例原則的精細化適用，則體現著公權力干預從結果控制向過程規制的轉型；而多元價值平衡原則的引入，更折射出法律系統對數字文明復雜性的認知深化。這種價值體系的迭代，本質上是法律回應技術革命的能力彰顯，為構建兼具包容性與前瞻性的數字競爭法治奠定理論基礎。

生成式人工智能的爆發式增長正在改寫數據壟斷的底層邏輯。大模型訓練所需的海量數據聚合與參數黑箱特性，使得傳統相關市場界定方法面臨根本性挑戰。微軟收購OpenAI引發的全球監管爭議，暴露出數據壟斷規制中技術創新容錯空間與市場競爭邊界的認知鴻溝。未來應對數據壟斷行政處罰裁量權基準的實踐應用進一步深化研究，在防范系統性風險的同時保留技術迭代窗口，為構建具有技術解釋力、市場適應性與國際話語權的現代反壟斷制度體系提供智力支撐。

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On the Formulation Path of the Criteria for Administrative Punishment Discretion in Data Monopoly Based on the Ningbo Senpu Case

MaJintao，Cheng Yanlei

（LawSchool，Anhui University，Hefei 23o601，China）

Abstract：The rapid development of the digital economyand the deep penetration of data elements are reshaping the underlying logic of global marketcompetition.The issue of data monopoly is graduallbecoming thecore problem that restricts fair marketcompetitionandinnovationvitality.Thefirstadministrativelawenforcementcaseofdataantitrust inChina—the Ningbo Senpu case—notonlyrevealstheregulatoryneeds fordataantitrust behaviorin digital market competition but also highlights the necesityof establishinga scientific discretionary benchmark system.Using the Ningbo Senpu case as a starting point，this paper extracts the unlawful characteristics of data monopoly behavior， which include resource exclusivity，flow obstruction，and technological obscurity.These compound characteristics pose achalenge totraditionalantitrustregulatoryparadigms，making itdifficultoidentifynew types ofmonopolistic behaviors during thedeterminationofbehaviortypes and toadapt thequantificationandevaluationsystemduring the identificationofunlawful circumstances.It is necessary toapproachthe formulationof discretionary benchmarks fordata monopolyadministrative penalties from twoaspects：adherence toprinciplesandrealizationof rules.First，itis esential to introduce principles suchasdynamiccompetitionorientation，equivalenceof penalties toofenses，and multi-value balancing asfoundational principles.Secondly，incases ofabuse of market dominance due todata advantages，market power assessment can be improved by incorporating parameters of data substitutabilityand technological dependence. Fordata-driven mergers，standards forevaluating cross-market transmisson efects need to be established.Rules for the special identificationof algorithmiccollusion shouldbecreatedto addresstheuseofdataand algorithms to reach andconsolidatemonopolisticagreements.Finall，itisnecessary tobreak through the traditional one-size-fits-ll quantitative model of antitrust cases byachieving asynergistic efect between statutory circumstancesand discretionary circumstances through a dynamic adaptation mechanism.

Keywords：data monopoly;administrative penalty discretionary power benchmark; dominant market position;digital economy