檢察機關加強對違規異地執法和趨利性執法司法監督研究

一、違規異地執法的規范內涵與法律邊界

《中華人民共和國行政處罰法》第二十二條明確規定，行政機關的管轄權以違法行為發生地為基本原則，僅在法律特別授權或上級機關指定管轄的例外情形下方可突破地域限制。違規異地執法的本質在于對法定管轄權的系統性僭越，其違法性具體表現為：程序性違法層面，執法機關未履行跨區域行使職權或者不行使職權的行為進行監督”的規定，我國行政檢察權已突破傳統訴訟監督的單一維度，向行政行為全流程合規審查拓展。這一轉型具有雙重憲法價值：其一，通過事中監督實現權力制衡，檢察機關可依據《中華人民共和國人民檢察院組織法》第二十條對重大行政決策開展合規性預審查，如在2023年某省高速路政跨省查處超載案件協作程序（如未向屬地機關通報、未取得上級批準即擅自行動），導致執法鏈條斷裂；實體性違法層面，直接對非本轄區企業采取查封、扣押等強制措施（最高檢指導性案例第123號已明確此類行為違法），實質上架空地域管轄原則；技術性規避層面，利用數字取證技術遠程鎖定異地企業賬戶，以技術手段掩蓋突破管轄限制的實質。這種“程序缺位一實體越權一技術異化”的三重違法結構，不僅違反《中華人民共和國行政處罰法》第二十六條關于執法協作的強制性規定，更與《中華人民共和國行政強制法》第九條對強制措施實施主體的限制形成直接沖突，亟需通過穿透式監督予以規制。

二、檢察監督的正當性與功能定位

（一）行政檢察權的憲法邏輯。第一，從“訴訟監督”到“行政行為合規審查”的職能拓展。根據《中華人民共和國憲法》第一百三十六條確立的檢察權憲法地位，結合《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》對“行政機關違法中，檢察機關提前介入審查執法主體資格，阻卻違法管轄行為；其二，構建“合規審查一風險預警一制度修復”的閉環機制，最高檢指導性案例第41批第8號確立的“穿透式合規評估標準”，要求審查執法行為與公共利益的實質關聯性，如對“打擊網絡傳銷”名義下的地方保護性執法，需核查執法目的與罰沒資金流向的實質關聯。

第二，穿透式監督理論在執法監督中的應用。穿透式監督通過“形式合法性審查 + 實質合理性審查”的雙階模式重構監督標準體系。形式層面聚焦《中華人民共和國行政處罰法》第二十二條管轄權要件、《中華人民共和國行政強制法》第十七條和第二十條程序規范等技術性要素；實質層面則構建包含三重維度的審查框架一是目的正當性審查，二是手段必要性審查，三是利益關聯性審查，運用大數據技術建立“罰沒收入一財政缺口一執法強度”的關聯模型。

（二）制度功能的重構。檢察監督的功能定位在新時代呈現三重轉向：在價值維度上，從保障個體權益轉向維護統一市場秩序；在方法維度上，從個案糾錯轉向系統性風險防控；在效力維度上，從柔性建議轉向剛性約束。通過構建“預防性審查一過程性監督一后果性追責”的全鏈條機制，使檢察監督成為破解跨區域執法亂象的核心制度裝置。最高檢在長三角生態綠色一體化發展示范區推行的“執法備案共享平臺”，已實現跨省執法數據實時比對與異常預警，2023年成功阻斷23起違規異地執法，標志著監督模式從被動救濟向主動治理的實質性跨越。

（三）檢察監督的破局實踐與制度突破。檢察機關創新監督機制取得顯著實效，湖北省通過接入“全國行政執法信息公示平臺”，2023年針對跨域管轄爭議發出合規審查建議書47份，糾正違法管轄行為42起（糾正率89% ），有效破解“爭管轄、推責任”疾。與此同時，浙江省杭州市檢察院構建的“目的一手段適當性”評估模型，通過量化分析執法強度與企業違法程度匹配度，推動建立“類案監督規則庫”實現監督模式從個案糾錯向制度預防升級。

三、檢察監督體系的四維突破路徑

（一）管轄權異議檢察介入機制。第一，構建“執法管轄合規性預審查”程序。檢察機關可借鑒事前合規承諾、事中動態評估的相關經驗，運用法律賦予的調查核實權，對跨區域執法活動開展前置性合規審查。例如，在長三角生態綠色一體化發展示范區試點中，檢察機關針對跨省聯合執法行動建立“三色預警”機制：對涉及異地查封、扣押等強制措施的案件啟動紅色預警，要求執法機關在行動前72小時提交管轄權依據、執法目的說明及風險評估報告，經檢察機關合規性審查后方可實施。此舉已成功阻卻12起違規異地執法，實現監督端口從“事后糾錯”向“源頭阻斷”的轉變。

第二，建立跨省執法備案信息共享平臺。依托全國檢察業務應用系統2.0的底層架構，構建覆蓋省、市、縣三級的跨域執法數據池，通過三大核心模塊實現全流程監督閉環。管轄權溯源模塊運用區塊鏈技術固定執法主體、行為發生地及法律依據等關鍵要素，確保數據不可篡改，從源頭阻斷程序違法風險。異常行為預警模塊則依托AI算法構建動態監測網絡，實時分析跨省執法頻次、領域集中度等指標，對同一企業3個月內遭遇3次以上跨省處罰的情形自動觸發黃牌預警。協同處置中樞通過對接國務院“互聯網 + 監管”系統，打通跨區域線索移送、證據互認與處置協同鏈條。2024年京津冀檢察機關借助該平臺共享數據，僅用7日便完成某化工企業被三地重復處罰案件的證據固定與責任認定，辦案效率提升 76% ，凸顯技術賦能下監督效能與執法公正的深度耦合。

（二）財政關聯性審查標準。第一，開發“罰沒收入與財政預算關聯度評估模型”。借鑒反洗錢領域的資金穿透分析方法，構建“執法行為一罰沒資金一財政缺口”三維分析框架，通過三重技術路徑實現執法動機的精準識別。資金流向追蹤層對接財政非稅收入管理系統，實時抓取罰沒資金從入庫、返回到使用的全鏈條數據。風險預警輸出層則基于分析結果設置“紅橙黃”三級動態閾值，對罰沒資金非常規流動、執法強度與財政目標顯著正相關的區域自動生成檢察建議，推動建立執法經費與財政收支的“物理隔離”機制。

第二，推動將“執法經費保障情況”納入《法治政府建設督察指標》。在《法治政府建設督察指標》中增設“執法經費獨立性”專項評估項，通過三項剛性標準重構財政與執法關系的制度邊界：財政保障充分性要求執法部門人員經費、辦案經費全額納入本級預算，并規定罰沒收入上繳比例不得低于 95% ，從源頭上切斷“執法養執法”的利益鏈條；資金使用透明性建立罰沒資金“來源一去向”雙公開機制，強制要求每季度在省級政務平臺公示資金流向明細，使每筆罰沒款的入庫、分配、使用全程可追溯；利益切割徹底性則明文禁止將罰沒規模與部門預算增減、個人考核評優掛鉤，徹底破除“多罰多得”的扭曲激勵機制。

（三）數字化監督工具迭代。第一，行政執法大數據法律監督模型的場景化應用。構建全國統一的行政執法大數據法律監督模型，形成“數據集成一智能研判一穿透分析”的全鏈條監督體系。數據集成中樞歸集市場監管、生態環境、交通運輸等18個重點領域的2.3億條執法數據，運用自然語言處理（NLP）技術提取處罰事由、法律依據等關鍵信息并結構化存儲，實現跨部門數據深度融合。智能研判引擎設置“同案不同罰”“高頻次處罰”“頂格處罰”等23類監督規則，通過機器學習算法對偏離度超過閾值的數據自動標記，檢察機關據此提出類案監督建議，推動省級機關出臺全國首個《跨區域行政執法裁量基準》。穿透分析模塊依托知識圖譜技術挖掘執法行為背后的利益網絡，促成行業專項整治，系統性鏟除灰色利益鏈條。

第二，區塊鏈存證技術在跨域執法證據固定中的實踐探索。構建“三鏈融合”機制，全方位破解執法證據可信度與監督時效性難題。取證行為存證鏈通過司法區塊鏈APP實現執法過程全節點上鏈，執法人員實時上傳執法記錄儀視頻并自動生成含時間戳、地理戳及設備碼的哈希值，確保取證過程不可篡改。證據流轉監督鏈則建立跨省證據“雙簽名上鏈”機制，物證、電子數據需經出發地與目的地檢察機關雙重數字簽名認證。處置結果反饋鏈通過區塊鏈智能合約實現執法閉環監督，處罰決定執行情況實時回寫鏈上，對超期未解除強制措施的情形自動觸發預警。三鏈協同形成“取證一流轉一執行”的全生命周期存證體系，推動跨域執法監督從人工核驗向技術賦能的質效躍升。

（四）府檢聯動機制的深化。第一，執法標準“負面清單”聯合制定機制。由檢察機關牽頭，聯合司法行政部門、行政執法機關構建“三位一體”清單管理體系，通過分類管控實現執法權精準約束。禁止性條款清單明確劃定12類執法禁區，包括“無管轄權跨省執法”“罰沒資金定向返還”等絕對禁止行為，有效遏制跨區域執法亂象。限制性措施清單針對異地取證、賬戶凍結等高風險行為創設“雙重審批”程序，要求執法機關在采取相關措施前必須經本級檢察機關合規審查。裁量權約束清單則細化78項常見違法情形的處罰幅度、程序及時限要求。三類清單通過“底線禁止一過程管控一結果規范”的梯度設計，系統性重塑執法自由裁量空間，為全國統一大市場建設提供制度保障。

第二，檢察觀察員制度試點實踐。在重大跨區域執法活動中創新構建“全流程觀察一即時性建議一閉環式整改”機制，通過三重制度設計強化監督剛性。觀察權限法定化賦予檢察觀察員列席執法預案研討會、查閱執法臺賬、提出中止建議的實質權限。監督效能指標化設置“違法行為發現率”“建議采納率”“整改完成率”三項量化指標納入檢察機關績效考核體系。成果轉化制度化依托觀察日志分析機制，每季度形成執法風險研判報告，實現監督成果向治理效能的深度轉化。

四維路徑通過“權力制約一財政隔離一技術賦能一機制協同”的立體化設計，形成治理違規異地執法與趨利性執法的制度合力。促使檢察監督從單一的法律糾錯機制，升級為重塑執法倫理、維護統一大市場的基礎性制度安排。

（作者單位：張家口市人民檢察院，張家口市橋東區人民檢察院）