國有企業領導人員經濟責任審計價值提升研究

本文系2024至2025年度重點科研課題“中國特色現代國有企業內部審計外包制度的構建與完善——來自電網企業的邏輯與實踐”（24GDSJZZ062418）、2024年第一批省級管理創新項目“中國特色現代國有企業違規行為調查機制研究”（030000KM24040031）的階段性成果

黨的十八大以來，習近平總書記就如何樹立真確的權力觀，提出了一系列具有深遠意義的重要論述，強調“權為民所賦，權為民所用”“把權力關進制度的籠子里”“讓權力在陽光下運行”這些關于權力觀的重要論述思想深刻、內涵豐富，把對馬克思主義權力觀的認識推向新的高度。

作為規范領導干部權力運行的重要制度安排，經濟責任審計通過對其任職期間經濟責任履行情況的系統審查，發揮著監督和約束作用（蔡春、陳曉媛，2007）。因此，強化經濟責任審計的功能，不僅有助于提升權力運行的透明度與規范性，也有利于引導企業各級管理者樹立正確的權力觀念，推動治理體系的不斷完善。

本文以特大型國有A企業為例，就該企業領導人員經濟責任審計價值提升的主要問題進行深入分析，并提出應對策略，以期為國有企業領導人員經濟責任審計價值提升提供思路與借鑒。

一、影響A企業領導人員經濟責任審計價值提升的主要問題分析

一是審計內容與權力運行關聯度不足，制約權力運行效果需進一步提升。2019年7月7日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》（以下簡稱《經濟責任審計規定》）明確要求，經濟責任審計應當以領導干部權力運行和責任落實情況為重點。但在實際操作中，A企業經濟責任審計內容與領導干部權力運行的關聯性較弱，尚未構建起審計內容與履職行權之間的系統聯系，“人格化”審計特征不明顯，對權力運行關鍵風險點的覆蓋不足，導致審計在規范和制約權力行使方面的成效仍有待提升。

二是審計程序與權力運行未有效結合，監督權力運行過程需進一步加強。傳統“風險導向”審計模式強調應關注組織和業務風險，導致審計容易局限于“物本中心”，即審計人員往往更關注業務資料、財務信息等，以及已發生的問題和風險本身，而對問題背后的權力運行過程缺乏深人追蹤和分析，在發揮審計對權力運行全級次、穿透式監管方面的作用稍顯不足；在一定程度上忽視了對領導人員權力運行情況的審查，導致問題背后的權力濫用、缺位等行為難以得到及時有效地制止和糾正，反映被審計單位和領導人員權力行使和責任落實情況方面的審計結論也不夠全面、深刻。

三是審計結果運用有待深度挖掘，規范權力運行效能需進一步深化。經濟責任審計是促進黨風廉政建設與反腐敗工作的重要制度安排，而經濟責任審計成果運用直接體現了這一制度安排的成效。對標對表黨和國家的要求，A企業經濟責任審計結果運用還有提升空間，主要表現在經濟責任審計結果多圍繞審計發現問題，形成“就事論事型”成果，而基于權力運行視角揭示和披露問題、形成較高價值的成果相對較少。審計結果在領導人員考核評價中的運用還不夠充分，以此形成震慢力、規范領導人員權力運行的作用也有待進一步發揮。

二、提升A企業領導人員經濟責任審計價值的應對策略

領導人員經濟責任審計應緊緊圍繞領導人員經濟權力運行和責任履行開展，以推動領導人員塑造正確的權力觀，促進公司高質量發展。為解決上述影響經濟責任審計價值提升的問題，本文基于圖1的邏輯思路研究提出應對策略：一是細化權力內容分類，確定審計重點；二是追溯權力運行軌跡，拓展審計深度；三是強化審計結果運用，彰顯審計價值。由此形成“權力導向 + 風險導向”的經濟責任審計新思路。

（一）細化權力分類：明確審計內容、提升審計精度

習近平總書記在十九屆中央紀委四次全會上強調，要保證權力在正確軌道上運行，堅持民主集中制，形成決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行機制，督促公正用權、依法用權、廉潔用權。決策權、執行權、監督權三類權力構成領導人員履職的核心內容。明確權力類型并構建以權力為導向的審計標準體系，是推進經濟責任審計科學化、規范化的關鍵。清晰界定權力范圍與邊界，不僅為評估領導干部履職情況提供依據，也有助于在審計過程中精準識別問題、合理劃分責任?；趯嵺`經驗和企業實際，本文進一步將領導人員與經濟相關的職權細化為政策執行權、經濟決策權、經濟管理權、經濟監督權及其他相關權力，為審計工作的系統開展提供清晰框架。

圖1 研究框架圖

具體釋義如表1所示。

在確定權力主要類別及內容后，即可設計基于上述權力所對應的審計關注點。為推動經濟責任審計內容標準化，A企業審計部門已于2023年構建了經濟責任審計標準化體系，經過8輪修訂，目前已編制形成涵蓋7個一級審計關注點、40個二級審計關注點、161個三級審計關注點的《審計標準化體系（2024版）》。經過系統研究《中共中央國務院關于深化國有企業改革的指導意見》《“十四五”國家審計工作發展規劃》等政策性文件，結合《A企業經濟責任審計管理細則》，將《審計標準化體系（2024版）》中的審計關注點按照權力分類進行層層分解和梳理，形成基于“權力導向”下的審計標準化體系。以下以政策執行權為例，展示“權力導向”下逐級分解形成的審計關注點，如表2和圖2所示。

表1 權力分類及定義

（二）追溯行權軌跡：規范審計實施、挖掘審計深度

在物理學中，某點在時空中的運動路徑被稱為“軌跡”。類似地，權力在其行使過程中所經歷的時間與空間變化，也可視為其運行軌跡。經濟責任審計以經濟權力為核心展開，繪制并分析權力運行的全過程，是“權力導向＋風險導向”審計模式中的關鍵環節。在審計實踐中，通過追蹤權力運行的具體路徑，深人分析其偏離預期軌跡的原因、表現及后果，有助于解決“如何審”的操作難題，引導審計人員厘清思路、識別問題，并由淺入深揭示問題背后的制度性與機制性成因，從而增加審計的深度與價值。

表2 “權力導向”下逐級分解形成的審計關注點（以政策執行權為例）

圖2 政策執行權分解情況

權力運行軌跡可分為理論軌跡與實際軌跡兩類。理論軌跡是指某項權力為實現既定目標應遵循的規范路徑，屬于事前設定；而實際軌跡則是權力在現實操作中真實展現的過程，屬于事后呈現。由于環境復雜多變，兩者之間往往存在偏差，這種偏差正是審計發現問題的重要切入點。偏差的形式、程度及其成因，通常直接對應審計問題的表現特征、嚴重程度及其根源所在。

根據權力運行軌跡理論，審計人員在實施經濟責任審計過程中，可以按以下路徑進行審計：分析繪制權力運行的理論軌跡一還原權力運行的實際軌跡 $$ 根據權力運行的理論軌跡與實際軌跡的差異開展審計調查 $$ 得出審計結論，進而達到規范審計實施過程，提升經濟責任審計價值的目的。具體步驟如下。

1.系統梳理審計依據，繪制權力運行的理論軌跡。

權力運行應該遵循國家政策、法律法規、公司的規章制度等文件。A企業領導人員的權力運行依據主要包括治理主體權力運行機制、決策程序及權限、各業務領域的規章制度等，如公司黨委會、董事會、總經理辦公會議事規則、“三重一大”事項清單、班子成員分工文件，安全生產領域的《安全管理規定》，工程業務領域的《基建項目造價管理規定》，營銷領域的《供電營業規則》，供應鏈領域的《物資采購管理辦法》等。根據上述制度文件依據，可繪制出權力運行的理論軌跡。以重大基建項目立項為例，本研究根據A企業直屬B企業相關制度文件，繪制了B企業重大項目立項決策權力運行的理論軌跡，如圖3所示。

2.收集審計證據，還原權力運行的實際軌跡。

圍繞權力運行過程中的痕跡，收集權力運行產生的決策文件和執行結果等資料。一是收集被審計領導干部在執行決策過程中的會議發言、文件審簽等資料，如黨委會和總經理辦公會的會議記錄、紀要，專題會、議事機構協調會等會議記錄和紀要等。二是匯總決策執行后的相關材料，如主管部門制訂的實施方案、匯總的執行進展記錄，用于反映決策執行落實情況和資金流向等。根據以上審計證據，可繪制權力運行的實際軌跡，

還原權力實際運行情況。

3.根據權力運行的理論軌跡與實際軌跡的差異，鎖定審計問題及疑點。

權力運行的理論軌跡與實際軌跡之間的差異可以分為以下幾種情形。一是軌跡缺失，即權力運行出現了缺位現象，例如，“三重一大”事項應上會未上會，未經民主決策可能存在決策不透明等情況。二是軌跡重疊，不同權力之間或同一權力內部出現職責不清、權限交叉的現象，可能導致權力行使效率低下，甚至出現推諉扯皮的情況。例如，行政審批流程中多個部門重復審核同一事項，或領導之間職責劃分不明確，導致決策遲緩拖延工作進度等。三是軌跡延長，即權力的實際運行超出了理論軌跡的范圍。這可能是權力行使者超越職權行事，或未按時限完成工作任務，導致的權力濫用和時間資源的浪費。例如，在項目審批中故意拖延、以權謀私等。四是軌跡中斷，即權力運行過程中出現中斷或停滯。這可能是由于權力行使者不作為、慢作為，導致相關工作無法正常推進。例如，優惠電價政策遲遲未能落地，影響了民眾的切身利益。五是軌跡偏離，即行權者在決策執行過程中未按既定程序和目標行事，可能導致政策執行走樣或目標無法實現。例如，項目資金被挪用、工程建設項目未經招標直接指定承包商等，這些行為都有可能導致企業資源浪費和權力濫用。根據權力運行軌跡的差異可以列出審計問題或審計疑點清單。

圖3B企業重大基建項目立項權力運行的理論軌跡

4.分析權力運行理論軌跡與實際軌跡差異產生的原因，得出審計結論、進行責任界定。

在獲取了充分的審計證據后，審計人員可以分析權力運行理論軌跡與實際軌跡差異產生的背景、原因、具體過程等，在綜合分析領導人員的職責范圍、參與決策的具體過程、權力行使所產生的實際后果及其在其中所發揮的作用基礎上，合理界定其應負的直接責任與領導責任。進而，對其經濟權力運行與責任履行情況作出客觀、實事求是的評價，并針對發現的重大違規違法問題，提出相應的責任追究建議，為后續處理提供依據。

（三）規范權力運行：強化結果應用、彰顯審計價值

隨著我國經濟社會的發展，領導人員手中權力的范圍和影響力不斷擴大，如何規范權力運行、確保國有資產保值增值成為一項重要課題。權力的不規范運行不僅會損害國家利益和社會公平正義，更會直接影響企業的健康運營。因此，經濟責任審計的結果運用情況，是衡量其在規范權力運行方面是否取得實際成效的重要標尺。

審計過程中，圍繞權力運行路徑對重點區域和關鍵環節進行深入核查，有助于識別權力行使中的錯位、越位和缺位等突出問題。這些問題可能導致權力濫用、決策失誤和資源浪費，甚至滋生腐敗。一方面，要將權力的運行情況進行一定范圍和程度上的公開，對不適合公開的情況也要及時反饋各相關部門，形成由權力監督促進權力運行完善的正反饋；另一方面，要將權力運行情況與領導人員考核評價相結合，以促進領導人員自覺履職擔當、規范權力運行。具體可從以下三個方面進行優化。

1.系統建立經濟責任審計結果運用機制。

建立包括經濟責任審計情況通報、責任追究、整改落實、結果公告等審計結果運用制度，多方位規范權力運行，推動領導人員塑造正確的權力觀。

一是情況通報，即在一定范圍內，針對領導人員權力運行情況、存在的問題及潛在的風險，以書面報告、會議通報、內部郵件等方式進行通報或告知。探索推行“個性化描述 + 清單式匯報”，向同級黨委或紀委、組織部門主要負責人面對面匯報經濟責任審計情況，為有關部門立體式、近距離了解領導人員權力運行情況提供有價值的信息。

二是責任追究，針對審計中發現的領導人員權力運行中存在的違法違紀違規行為，結合法律法規和公司處分清單、違規追責處理辦法等，通過《問題線索移交清單》及時移交給紀檢監督部門或法規管理部門等有關部門處理，對應當承擔責任的領導人員進行追責問責，及時制止權力任性、權力腐敗等行為，保障企業內部權力運行的規范化、透明化，為企業高質量發展奠定堅實的制度基礎。

三是整改落實，即采取有效措施，推動審計發現的權力運行問題整改，對于能立即整改的問題應當及時整改，對于一時難以整改的問題，認真進行研究，提出逐步解決的對策措施，持續跟蹤督促。對于對被審計單位在歷年審計中反復出現、整改不力的關鍵問題，形成“屢審屢犯”問題清單，對相關問題進行曝光和嚴肅追責，增強領導人員推動問題整改的責任感，強化權力的邊界意識和責任意識，防止權力濫用和解怠。

四是結果公開，即依照相關規定披露經濟責任審計結論，自覺接受群眾的監督與評價。例如，將權力過度集中、未經授權的決策、不透明的權力運行等，在審計報告中進行披露，并提供切實可行的審計建議和意見，增強權力運行的公開性和透明性，使領導人員的決策和行為受到更廣泛的監督，實現“讓權力在陽光下運行”。

2.對領導人員的權力運行情況進行“畫像”。

應用經濟責任審計成果，對領導人員權力運行情況進行“畫像”。以權力運行為導向，根據權力運行的效率、透明度、民主性、是否存在權力濫用和權力缺位等維度，對領導人員各項權力的運行情況進行評分，運用畫像技術建立領導人員畫像標準化評價模型，并對領導人員權力運行情況“畫像”，綜合評估被審計領導人員的權力運行狀態，為選人用人提供客觀有效的支撐。將經濟責任審計成果轉化成領導人員權力運行情況的“畫像”，多渠道、多維度精準描述審計對象的權力運行情況，推動內部審計監督成果深化應用，促進各級干部履職盡責、擔當作為、廉潔從業。

3.建立經濟責任審計“成果池”。

整合歷年經濟責任審計成果，依托智慧審計平臺實現成果的橫向聯動與縱向貫通，分級分類開放審計法規、項目資料、創新做法及典型案例等資源，提升成果共享與應用效能。

一是深度分析審計成果，總結領導人員權力運行中的常見問題和風險點，并提煉形成具有前瞻性和實用性的管理改進建議，提升領導人員的管理能力和決策水平，確保權力在明確的管理框架和制度下運行，實現“把權力關進制度的籠子里”，避免因管理不善而導致的權力失控，提升經濟責任審計價值，促進企業高質量發展。

二是定期更新“成果池”中的內容，及時發現和推廣審計工作中的好做法和好經驗，通過梳理和分析審計案例，明確權力運行的界限，完善權力監督機制，確保領導人員權力運行能夠有章可循、有規可依。

三是建立風險預警機制，對潛在的權力運行風險進行早期識別和預警，從而有效防范和化解風險。通過分析歷史審計數據和案例，識別出權力運行的高風險領域和環節，制定針對性的防控措施，提高審計工作的預見性和主動性。將風險預警與日常管理相結合，確保領導人員在決策過程中能夠充分考慮到潛在風險，做到審慎用權，進一步壓縮權力濫用的空間，營造企業健康穩定的發展環境。

三、研究總結

經濟責任審計本身是一種權力約束監督機制。監督領導人員權力運行和責任落實情況，有助于推動領導人員樹立正確的權力觀。以權力細化為基礎，科學界定重點審計內容，有助于提升審計重點與領導干部職權行使的匹配度和關聯性；圍繞權力運行路徑實施審計，有利于保持經濟責任審計的本質功能；深化權力規范運行視角下的成果應用，可以增強審計結果的公信力與實效性，進一步凸顯審計監督的價值作用。

（作者單位：中國南方電網，郵政編碼：510308，電子郵箱：wulun_swufer@163.com）

主要參考文獻

[1]蔡春，陳曉媛.關于經濟責任審計的定位、作用及未來發展之研究[].審計研究，2007（1）：10-14