聯(lián)合國框架下的全球科技治理：進(jìn)程、效能與發(fā)展方向

【內(nèi)容摘要】" 2025年是聯(lián)合國成立80周年。自成立以來，聯(lián)合國一直致力于在全球科技治理進(jìn)程中發(fā)揮關(guān)鍵作用，并大致經(jīng)歷了分別以全球核治理、全球互聯(lián)網(wǎng)治理和全球人工智能治理為代表的全球科技治理初創(chuàng)期、多樣化和新探索三個(gè)階段。聯(lián)合國框架下的全球科技治理具有主體多元化、議題多樣化、規(guī)則復(fù)合化、過程制度化和前景復(fù)雜化等特點(diǎn)。其中，制度化是全球科技治理進(jìn)程最鮮明的特征之一。聯(lián)合國通過建立組織架構(gòu)、構(gòu)建合作機(jī)制、塑造規(guī)范體系，已成為全球科技治理制度化的關(guān)鍵力量和重要一環(huán)，在維護(hù)和平、推動發(fā)展和促進(jìn)人權(quán)方面彰顯了其制度效能。隨著以人工智能為代表的新興科技的迅猛發(fā)展，全球新興科技治理呈現(xiàn)滯后性特征、碎片化形態(tài)和不均衡狀態(tài)。對此，聯(lián)合國需找準(zhǔn)自身定位，明確聯(lián)合國框架下全球科技治理的發(fā)展方向，通過角色構(gòu)建和制度建設(shè)提升治理適應(yīng)性，強(qiáng)化在全球科技治理中的“主渠道”功能，推動全球科技治理提質(zhì)增效。

【關(guān)鍵詞】" 聯(lián)合國" 全球科技治理" 新興科技" 人工智能" 制度化

【作者簡介】" 張貴洪，復(fù)旦大學(xué)國際問題研究院教授（上海" 郵編：200433）；姜珺吉，復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院博士研究生（上海" 郵編：200433）

【中圖分類號】 D813.2"""""""""" 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A

【文章編號】 1006-1568-（2025）05-0019-18

【DOI編號】 10.13851/j.cnki.gjzw.202505002

全球科技治理是國際社會通過規(guī)則和機(jī)制，開展合作與協(xié)調(diào)，對科技的研發(fā)、應(yīng)用及其影響進(jìn)行管理和規(guī)范的過程。它的核心目標(biāo)是通過治理平衡創(chuàng)新發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)防控，應(yīng)對科技帶來的倫理、安全、經(jīng)濟(jì)和社會挑戰(zhàn)，確保科技發(fā)展符合全人類共同利益。自成立以來，聯(lián)合國一直致力于在全球科技治理領(lǐng)域扮演關(guān)鍵角色，憑借其全球科技治理制度架構(gòu)，形成獨(dú)具特色的治理實(shí)踐模式。

當(dāng)今世界，以人工智能（AI）為代表的新興科技正成為大國戰(zhàn)略競爭的核心領(lǐng)域。越來越多的行為體參與到全球、區(qū)域、國家以及次國家層面的人工智能合作、競爭與治理之中，紛紛提出有關(guān)人工智能治理的倡議和主張。全球科技治理進(jìn)入新階段，對治理效能提出更高要求，影響著聯(lián)合國框架下全球科技治理的發(fā)展方向。

一、聯(lián)合國框架下全球科技治理的演進(jìn)過程及其特點(diǎn)

科技發(fā)展貫穿于整個(gè)人類文明歷史。但作為全球治理的一部分，全球科技治理始于二戰(zhàn)結(jié)束后，并大致經(jīng)歷了初創(chuàng)期、多樣化和新探索三個(gè)階段。從作為治理對象的核心科技來看，原子能、互聯(lián)網(wǎng)和人工智能作為新興技術(shù)，因其重大影響力在三個(gè)時(shí)期最具代表性。

（一）聯(lián)合國框架下全球科技治理的演進(jìn)過程

二戰(zhàn)后至今的全球科技治理大致經(jīng)歷了三個(gè)階段，并分別以全球核治理、全球互聯(lián)網(wǎng)治理和全球人工智能治理為代表。[①]

第一階段：以全球核治理為代表的全球科技治理初創(chuàng)期。

二戰(zhàn)后，人類社會發(fā)生了以原子能、電子計(jì)算機(jī)、空間技術(shù)和生物工程等科學(xué)發(fā)明和技術(shù)應(yīng)用為主要標(biāo)志的第三次科技革命。科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展深刻影響了世界經(jīng)濟(jì)、國際格局和大國關(guān)系。為了推動科技發(fā)展、開展科技合作、防范科技風(fēng)險(xiǎn)，以聯(lián)合國為代表的國際組織積極參與全球科技治理。其中，以防擴(kuò)散機(jī)制為核心的全球核治理體系較為全面并取得較好的成效。

全球核治理由一系列的決議文件、條約和機(jī)構(gòu)組成。1946年1月，聯(lián)合國大會通過的第一份決議就聚焦核能利用。[②] 1957年，國際原子能機(jī)構(gòu)（IAEA）正式成立，并成為聯(lián)合國的專門機(jī)構(gòu)，旨在促進(jìn)安全、可靠與和平利用核技術(shù)。國際原子能機(jī)構(gòu)履行保障監(jiān)督職能，是開展全球核治理的專業(yè)機(jī)構(gòu)。1970年，《不擴(kuò)散核武器條約》（NPT）生效，其核心是防止核武器擴(kuò)散、促進(jìn)和平利用核能、推動核裁軍，成為防擴(kuò)散機(jī)制的基石。

國際原子能機(jī)構(gòu)與《不擴(kuò)散核武器條約》是全球核治理的核心架構(gòu)。在此后幾十年的發(fā)展過程中，隨著核技術(shù)的發(fā)展以及國際關(guān)系的演變，全球核治理體系更加復(fù)雜和多元。其中，《全面禁止核試驗(yàn)條約》、《禁止核武器條約》、多個(gè)區(qū)域無核化條約和雙邊裁軍條約規(guī)定了簽約國在核領(lǐng)域的相關(guān)權(quán)利和義務(wù)。聯(lián)合國安理會第1540號決議就防范和打擊非國家行為體獲得大規(guī)模殺傷性武器以及防止核恐怖主義做出規(guī)定。此外，裁軍談判會議、核供應(yīng)國集團(tuán)、導(dǎo)彈及其技術(shù)控制制度、核安全峰會、《防擴(kuò)散安全倡議》、《打擊核恐怖主義全球倡議》等多邊合作機(jī)制和倡議致力于就特定領(lǐng)域和議題推動核能領(lǐng)域的合作與治理。

在地緣政治和技術(shù)變革等方面不利因素影響下，全球核治理存在核裁軍停滯、核擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大、履約困難、新興技術(shù)威脅增加等局限性，但其在防止核擴(kuò)散、推動核裁軍、避免核沖突、和平利用核能等方面取得了一定成效。

第二階段：以全球互聯(lián)網(wǎng)治理為代表的全球科技治理多樣化。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，信息技術(shù)和數(shù)字技術(shù)取得重大突破，科技革命進(jìn)入新階段。這進(jìn)一步塑造了人類發(fā)展的方向、速度和進(jìn)程，也更直接地影響到人們的日常生活。以多方和多邊治理模式為特征的全球互聯(lián)網(wǎng)治理成為全球科技治理的象征。聯(lián)合國系統(tǒng)的許多機(jī)構(gòu)積極參與其中。

全球互聯(lián)網(wǎng)治理涉及政府、私營部門和民間社會等主體，以及數(shù)據(jù)主權(quán)與跨境流動、數(shù)字技術(shù)與鴻溝、網(wǎng)絡(luò)安全與隱私保護(hù)等關(guān)鍵議題。全球互聯(lián)網(wǎng)治理發(fā)展進(jìn)程大致可分為互聯(lián)網(wǎng)工程任務(wù)組（IETF）技術(shù)治理、互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機(jī)構(gòu)（ICANN）私人治理、聯(lián)合國參與治理、后信息社會世界峰會（WSIS）與后國際電信世界大會（WCIT）并存治理四個(gè)階段。[③]

信息社會世界峰會成立了互聯(lián)網(wǎng)治理工作組（WGIG）和互聯(lián)網(wǎng)治理論壇（IGF）來持續(xù)討論互聯(lián)網(wǎng)治理問題。2012年12月，國際電信世界大會在迪拜召開，旨在更新1988年的《國際電信規(guī)則》（ITRs）以適應(yīng)信息通信技術(shù)的快速發(fā)展。上述事實(shí)顯示，一種強(qiáng)調(diào)政府在所有參與方中的領(lǐng)導(dǎo)作用的多邊治理新模式興起，并開始獲得優(yōu)勢。

然而，互聯(lián)網(wǎng)治理中的許多新興議題治理都離不開私營部門和技術(shù)社群的充分參與，如跨境數(shù)據(jù)流動、互聯(lián)網(wǎng)平臺內(nèi)容治理等。因此，“多利益攸關(guān)方提供最佳實(shí)踐和解決方案，多邊機(jī)制討論修訂并執(zhí)行”的“多方+多邊”模式正成為全球互聯(lián)網(wǎng)治理的趨勢。[④]

第三階段：以全球人工智能治理為代表的全球科技治理新探索。

近年來，以人工智能為代表的新興技術(shù)方興未艾。由于新興技術(shù)發(fā)展的不確定性和高風(fēng)險(xiǎn)性，全球新興科技治理顯得尤其重要。以全球人工智能治理為代表的全球新興科技治理正在經(jīng)歷新探索時(shí)期。

國際組織特別是聯(lián)合國在全球人工智能治理中扮演著至關(guān)重要的角色，其最重要的功能是推動形成全球共識和行動。2024年3月，第78屆聯(lián)合國大會通過第265號決議，強(qiáng)調(diào)技術(shù)倫理和風(fēng)險(xiǎn)管控。[⑤] 這是聯(lián)大通過的首個(gè)有關(guān)人工智能的決議。同年7月，聯(lián)大又通過了第311號決議。[⑥] 兩份決議體現(xiàn)了中、美在全球人工智能治理路徑上既競爭又互補(bǔ)的特點(diǎn)。同年9月，聯(lián)合國未來峰會通過《全球數(shù)字契約》，承諾為所有人創(chuàng)造一個(gè)包容、開放、可持續(xù)、公平、安全和可靠的數(shù)字未來，并采取平衡、包容和基于風(fēng)險(xiǎn)的方法治理人工智能。[⑦] 聯(lián)合國秘書長高級別人工智能咨詢機(jī)構(gòu)（HLAB-AI）也發(fā)布了《為人類治理人工智能》最終報(bào)告，提出七項(xiàng)核心建議。[⑧] 此前，聯(lián)合國曾制定《聯(lián)合國全系統(tǒng)支持人工智能能力發(fā)展的戰(zhàn)略方針和路線圖》，國際電信聯(lián)盟舉行人工智能造福人類全球峰會，聯(lián)合國教科文組織和聯(lián)合國人權(quán)理事會分別發(fā)布了人工智能與倫理和人權(quán)的相關(guān)報(bào)告。

與此同時(shí)，聯(lián)合國相關(guān)機(jī)構(gòu)，包括國際電信聯(lián)盟、聯(lián)合國教科文組織、聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署等還通過倫理倡導(dǎo)、標(biāo)準(zhǔn)制定、技術(shù)賦能和國際合作等不同方式推動著全球人工智能治理。

（二）聯(lián)合國框架下全球科技治理的主要特點(diǎn)

經(jīng)過幾十年的發(fā)展，聯(lián)合國框架下的全球科技治理已形成治理主體多元化、治理議題多樣化、治理規(guī)則復(fù)合化、治理過程制度化和治理前景復(fù)雜化等特點(diǎn)。

第一，治理主體多元化。以聯(lián)合國為核心的國際組織既是全球科技治理的平臺，也是主體。在全球科技治理早期，由于原子能、生物、外空等領(lǐng)域的技術(shù)主要由主權(quán)國家掌握，相關(guān)國際規(guī)范基本上通過主權(quán)國家之間的談判達(dá)成。除了國際組織，其他非國家行為體缺乏能力也很少有機(jī)會參與全球科技治理。然而，隨著網(wǎng)絡(luò)和數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，技術(shù)社群、私營部門和民間社會開始介入全球科技治理。從當(dāng)前全球人工智能治理來看，治理主體更加復(fù)雜和多元，是“各個(gè)國家和各個(gè)行為體共同參與的全球治理”。[⑨] 在國家層面，以中國和美國為代表的大國在全球人工智能治理方面走在了前列。在國際組織層面，以歐盟和經(jīng)合組織為代表的發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)的國際組織更加主動和積極。在聯(lián)合國層面，聯(lián)合國大會、聯(lián)合國教科文組織、國際電信聯(lián)盟、聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署、聯(lián)合國兒童基金會、聯(lián)合國人權(quán)理事會等機(jī)構(gòu)從各自所在的治理領(lǐng)域出臺了一系列文件。

第二，治理議題多樣化。全球科技治理的議題經(jīng)歷了從單一性到多樣性的變化過程。二戰(zhàn)后的很長時(shí)間內(nèi)，全球科技治理集中在原子能、太空和生物等少數(shù)技術(shù)領(lǐng)域。冷戰(zhàn)結(jié)束后，信息和數(shù)字技術(shù)獲得新的突破，并且推動了其他領(lǐng)域的技術(shù)進(jìn)步。全球互聯(lián)網(wǎng)治理本身就涉及基礎(chǔ)設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)安全、隱私保護(hù)、數(shù)據(jù)主權(quán)等多項(xiàng)議題。在傳統(tǒng)科技議題持續(xù)演進(jìn)的情況下，人工智能、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、可再生能源、基因編輯、虛擬現(xiàn)實(shí)和增強(qiáng)現(xiàn)實(shí)、自動駕駛等新興技術(shù)的迅速發(fā)展，使全球科技治理所涉及的范圍和議題越來越多樣和復(fù)雜。不僅如此，全球科技治理已不再局限于科技本身，而深刻地體現(xiàn)了國家戰(zhàn)略、地緣政治、文化與人權(quán)等非科技因素與力量。從發(fā)展趨勢來看，全球科技治理的議題主要朝著發(fā)展、安全和倫理等方向聚焦。

第三，治理規(guī)則復(fù)合化。全球科技治理的規(guī)則主要以技術(shù)控制為主。以全球核治理為例，它的核心是由《不擴(kuò)散核武器條約》、《全面禁止核試驗(yàn)條約》、《禁止核武器條約》、安理會第1540號決議、防擴(kuò)散安全倡議等組成的防擴(kuò)散機(jī)制。這一機(jī)制的特點(diǎn)是對核技術(shù)和核材料的嚴(yán)密控制，核武器只能由五個(gè)常任理事國掌握，民用核技術(shù)也有嚴(yán)格的國際監(jiān)管。而進(jìn)入全球互聯(lián)網(wǎng)和人工智能治理時(shí)代，技術(shù)越來越“平民化”而難以被控制。因此，治理規(guī)則不再限于圍繞技術(shù)本身的標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)用、合作等，而是拓展到主權(quán)和安全、人權(quán)和民主、倫理風(fēng)險(xiǎn)、網(wǎng)絡(luò)犯罪等。全球科技治理的相關(guān)規(guī)則必須同時(shí)考慮技術(shù)和非技術(shù)兩方面因素，并做到兩者之間的平衡。這也正是全球互聯(lián)網(wǎng)治理和全球人工智能治理的未來方向。

第四，治理過程制度化。縱觀全球科技治理實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)這是一個(gè)不斷制度化的過程，即通過機(jī)構(gòu)、機(jī)制和規(guī)范對科技發(fā)展進(jìn)行一定的引導(dǎo)，其具體體現(xiàn)包括從決議到機(jī)構(gòu)、從共識到條約、從合作到規(guī)則等過程。1946年1月聯(lián)大通過的第一個(gè)決議，確立了全球科技治理制度化的基本途徑，即從通過決議到成立機(jī)構(gòu)。決議（或條約）體現(xiàn)了成員國或相關(guān)方的基本共識，機(jī)構(gòu)則提供了開展合作行動的平臺和途徑。縱觀全球科技治理的演變，均經(jīng)歷凝聚共識、協(xié)商談判、簽訂條約等一系列過程。在全球互聯(lián)網(wǎng)和人工智能治理領(lǐng)域，國際社會總體上尚處于凝聚共識的階段，達(dá)成全球性標(biāo)準(zhǔn)和條約還有待時(shí)日。任何一項(xiàng)新的科學(xué)發(fā)明和技術(shù)創(chuàng)新都會帶來復(fù)雜和不確定的經(jīng)濟(jì)、政治、社會和國際關(guān)系影響。為了使新興科技造福人類，同時(shí)避免可能造成的風(fēng)險(xiǎn)和危害，就需要開展旨在引導(dǎo)及管控科學(xué)技術(shù)發(fā)展的各項(xiàng)合作。制定規(guī)則是進(jìn)行有效合作和有序競爭的必要前提和必然結(jié)果。伴隨著某一特定科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步和發(fā)展，還需要不斷修改、補(bǔ)充和完善相應(yīng)規(guī)則。

第五，治理前景復(fù)雜化。全球科技治理從來不是一帆風(fēng)順的，而是充滿各種風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，其前景也非常復(fù)雜。科學(xué)技術(shù)特別是新興和前沿科技是國家國際競爭力的關(guān)鍵。因此，國際科技競爭成為大國競爭的核心領(lǐng)域之一。基于國家利益的不同考量以及意識形態(tài)和價(jià)值觀的分歧，大國在全球科技治理中往往倡導(dǎo)不同的原則和路徑，一定程度上會阻礙全球科技治理實(shí)踐取得進(jìn)展和成效。同時(shí)，科學(xué)革命和技術(shù)創(chuàng)新往往需要大量投入，并具有巨大風(fēng)險(xiǎn)。因此，特定主體一旦掌握新技術(shù)，便傾向于進(jìn)行壟斷以獲得足夠回報(bào)。然而，這種技術(shù)壟斷會進(jìn)一步加劇國家之間的差距和不平等，造成數(shù)字鴻溝和智能鴻溝，更不利于開展普惠包容、協(xié)調(diào)平衡、互利共贏的全球科技治理。此外，科學(xué)技術(shù)總是處于不斷變化之中，充滿不確定性。科技創(chuàng)新往往要求突破既有規(guī)則，從而對現(xiàn)存制度提出挑戰(zhàn)。如果制度沒有及時(shí)對科技發(fā)展進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)，科技發(fā)展的不確定性可能帶來更大的風(fēng)險(xiǎn)甚至危害。總之，全球科技治理的前景因?yàn)榇髧偁帯⒓夹g(shù)壟斷和不確定性等因素而變得復(fù)雜且難以預(yù)測。

二、聯(lián)合國框架下全球科技治理的制度架構(gòu)及其效能

制度化是全球科技治理進(jìn)程的鮮明特征。作為最具普遍性、代表性和權(quán)威性的政府間國際組織，聯(lián)合國在推動全球科技治理的協(xié)調(diào)和統(tǒng)合，塑造全球科技治理框架方面具有天然優(yōu)勢與明確意愿。聯(lián)合國框架下全球科技治理的制度架構(gòu)，在促進(jìn)和平、發(fā)展與人權(quán)事業(yè)方面彰顯了不可替代的制度效能，是全球科技治理制度化進(jìn)程中的關(guān)鍵力量與重要一環(huán)。

（一）聯(lián)合國框架下全球科技治理的制度架構(gòu)

組織架構(gòu)、合作機(jī)制與規(guī)范體系是制度架構(gòu)的重要組成部分，它們的成熟度與有效性是檢驗(yàn)治理制度化的重要標(biāo)準(zhǔn)。組織架構(gòu)發(fā)揮組織協(xié)調(diào)、落地執(zhí)行與審議監(jiān)督等職能，合作機(jī)制促進(jìn)溝通交流和凝聚共識，規(guī)范體系則將治理共識轉(zhuǎn)化為相對固定且具有可操作性的治理約束。三者相互聯(lián)系、相互促進(jìn)，共同推動治理制度化，保障治理實(shí)效。

首先，在組織架構(gòu)方面，聯(lián)合國著力構(gòu)建綜合協(xié)調(diào)與專門執(zhí)行的系統(tǒng)布局。組織架構(gòu)是治理制度化的基石。分工得當(dāng)和權(quán)責(zé)匹配的組織架構(gòu)是全球科技治理效能的基本保障。聯(lián)合國通過構(gòu)建多層級的決策、協(xié)調(diào)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)，基本保證了科技治理規(guī)范的有效維護(hù)和科技治理職能的有序傳導(dǎo)。

在綜合事務(wù)層面，主要機(jī)構(gòu)聯(lián)合國大會、經(jīng)濟(jì)及社會理事會（ECOSOC）和秘書處負(fù)責(zé)綜合性的議程設(shè)置、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督辦審查等事項(xiàng)。具體而言，大會第二委員會（經(jīng)濟(jì)和金融）和第三委員會（社會、人道主義和文化）與科技治理事務(wù)相關(guān)，尤其是前者。經(jīng)社理事會附屬職司委員會科學(xué)和技術(shù)促進(jìn)發(fā)展委員會（CSTD）是聯(lián)合國科學(xué)、技術(shù)和創(chuàng)新（STI）促進(jìn)發(fā)展和全系統(tǒng)落實(shí)信息社會世界峰會成果的協(xié)調(diào)中心和審議機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)研究科學(xué)技術(shù)問題及其對發(fā)展的影響，并針對聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)的科學(xué)技術(shù)事務(wù)提出建議和指導(dǎo)方針。附屬區(qū)域委員會負(fù)責(zé)所轄地區(qū)的科技事務(wù)，如亞洲及太平洋經(jīng)濟(jì)社會委員會（ESCAP）專門設(shè)立信息通信技術(shù)、科學(xué)、技術(shù)與創(chuàng)新委員會推動科技賦能可持續(xù)發(fā)展。[⑩] 秘書處經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)部（DESA）擔(dān)任聯(lián)合國技術(shù)促進(jìn)機(jī)制（TFM）的秘書處。秘書長下設(shè)的聯(lián)合國數(shù)字和新興技術(shù)辦公室（ODET）[11] 負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)《全球數(shù)字契約》的后續(xù)行動。秘書長還通過聯(lián)合國系統(tǒng)行政首長協(xié)調(diào)理事會（CEB）推動聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)調(diào)合作。

除主要機(jī)構(gòu)及其附屬機(jī)構(gòu)外，聯(lián)合國系統(tǒng)中的專門機(jī)構(gòu)、基金、方案、相關(guān)組織、研究和訓(xùn)練機(jī)構(gòu)以及其他實(shí)體等也積極參與到聯(lián)合國塑造全球科技治理框架的進(jìn)程之中。聯(lián)合國教科文組織、國際電信聯(lián)盟、聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織、世界知識產(chǎn)權(quán)組織、聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署、聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議、聯(lián)合國大學(xué)等與科技發(fā)展和治理工作密切相關(guān)。它們通過制定科技治理規(guī)則、建立科技合作機(jī)制、開展科技教育培訓(xùn)、設(shè)立國際科技獎(jiǎng)項(xiàng)等方式參與全球科技治理。其他專業(yè)性組織負(fù)責(zé)處理氣候變化、能源資源、公共衛(wèi)生、糧食農(nóng)業(yè)、航空航天、數(shù)字技術(shù)等專門領(lǐng)域涉及的科技治理議題，如聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署、世界衛(wèi)生組織和聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織等。

聯(lián)合國一直積極跟進(jìn)和回應(yīng)科學(xué)技術(shù)發(fā)展帶來的治理需求，已經(jīng)在其系統(tǒng)中發(fā)展起綜合性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與專門性執(zhí)行機(jī)構(gòu)，基本形成針對科技治理的相互配合的系統(tǒng)布局。但是，聯(lián)合國組織架構(gòu)中的疊床架屋問題也較為突出，存在系統(tǒng)內(nèi)機(jī)構(gòu)縱向職能嵌套與橫向權(quán)責(zé)交叉的問題，可能在科技治理實(shí)踐中出現(xiàn)機(jī)構(gòu)間的分散化競爭。

其次，在合作機(jī)制方面，聯(lián)合國推動實(shí)現(xiàn)內(nèi)部力量與外部力量的有機(jī)聯(lián)系。合作機(jī)制是治理制度化的內(nèi)核。設(shè)計(jì)合理且運(yùn)轉(zhuǎn)高效的合作機(jī)制是全球科技治理效能的重要依托。聯(lián)合國在推進(jìn)全球科技治理進(jìn)程中不斷創(chuàng)新整合系統(tǒng)內(nèi)部力量以及動員系統(tǒng)外部力量的合作機(jī)制，促進(jìn)治理功能有效發(fā)揮。

具有龐大而復(fù)雜組織系統(tǒng)的政府間國際組織能否有效履職取決于其協(xié)調(diào)各方的能力與水平。聯(lián)合國創(chuàng)新治理模式的過程基本可視作提升協(xié)調(diào)效力的過程，包括成立機(jī)構(gòu)間工作組等內(nèi)部整合機(jī)制、發(fā)展政府間進(jìn)程等外部動員機(jī)制，以及創(chuàng)設(shè)技術(shù)促進(jìn)機(jī)制等綜合性協(xié)調(diào)機(jī)制等。針對全球科技治理，在聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)部，聯(lián)合國系統(tǒng)行政首長協(xié)調(diào)理事會附屬方案問題高級別委員會（HLCP）下設(shè)的聯(lián)合國信息社會小組（UNGIS）和人工智能機(jī)構(gòu)間工作組（IAWG-AI），分別負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)落實(shí)信息社會世界峰會成果和協(xié)調(diào)應(yīng)對人工智能帶來的挑戰(zhàn)。在聯(lián)合國系統(tǒng)外部，秘書長下設(shè)的數(shù)字合作高級別小組和高級別人工智能咨詢機(jī)構(gòu)等負(fù)責(zé)相關(guān)技術(shù)領(lǐng)域的政策研究、戰(zhàn)略規(guī)劃等工作。此外，聯(lián)合國還建立了駐地協(xié)調(diào)員（RC）與聯(lián)合國國家工作隊(duì)（UNCT）機(jī)制，協(xié)助會員國落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程。得益于技術(shù)促進(jìn)機(jī)制，這兩項(xiàng)機(jī)制也有機(jī)會在科技治理領(lǐng)域發(fā)揮一定作用。

由固定主體組織的周期性專題會議、政策論壇、學(xué)術(shù)研討等合作交流活動在一定程度上也可以視作合作機(jī)制的具體表現(xiàn)形式。聯(lián)合國搭建了多層級、多維度、多形式的科技對話與協(xié)作平臺，旨在匯聚會員國、民間社會、私營部門、科學(xué)界、學(xué)術(shù)界和其他利益攸關(guān)方等多元主體力量，通過探討科技發(fā)展趨勢、風(fēng)險(xiǎn)管控與治理方案等關(guān)鍵議題，以期凝聚共識、推動實(shí)踐。聯(lián)合國相關(guān)代表性平臺有可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域的可持續(xù)發(fā)展問題高級別政治論壇（HLPF），科學(xué)、技術(shù)和創(chuàng)新促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)多利益攸關(guān)方論壇（STI Forum）等；信息通信技術(shù)領(lǐng)域的互聯(lián)網(wǎng)治理論壇、信息社會世界峰會論壇（WSIS Forum）等；人工智能領(lǐng)域的人工智能造福人類全球峰會、全球人工智能倫理論壇等。

聯(lián)合國著力推動系統(tǒng)內(nèi)外力量的協(xié)同互促，已經(jīng)建立起一系列協(xié)調(diào)協(xié)作機(jī)制。但是，在整合內(nèi)部力量方面，系統(tǒng)內(nèi)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)出現(xiàn)重復(fù)冗余，存在協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)之間的“再協(xié)調(diào)”現(xiàn)象，并存在特設(shè)機(jī)制與常設(shè)機(jī)構(gòu)的職能對沖風(fēng)險(xiǎn)。在動員外部力量方面，除協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)龐大導(dǎo)致的協(xié)調(diào)精細(xì)度不足外，系統(tǒng)內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制問題的外溢也可能影響聯(lián)合國促進(jìn)多利益攸關(guān)方合作的實(shí)效。

最后，在規(guī)范體系方面，聯(lián)合國注重推進(jìn)“硬法”與“軟法”的融合并用。規(guī)范體系是治理制度化的支柱。明確且穩(wěn)固的規(guī)范體系是全球科技治理效能的核心支撐。聯(lián)合國在全球科技治理實(shí)踐中靈活兼用“硬法”與“軟法”，保持自身應(yīng)對全球科技治理問題與挑戰(zhàn)的權(quán)威性與適應(yīng)性。

國際“硬法”一般指具有強(qiáng)制約束力、明確義務(wù)性的國際規(guī)范，通常配有相應(yīng)司法或仲裁程序，主要包含國際條約、習(xí)慣法、一般法律原則以及國際司法判例等類型。在聯(lián)合國官方文書中主要表現(xiàn)為公約、條約和憲章等形式。《聯(lián)合國憲章》《經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利國際公約》《消除對婦女一切形式歧視公約》等綜合性文本規(guī)定了與科技治理相關(guān)的宗旨、原則，強(qiáng)調(diào)權(quán)利平等、減少歧視等基本規(guī)范。在具體的科技議題領(lǐng)域，聯(lián)合國高度警惕關(guān)涉國際和平與安全的科學(xué)技術(shù)及其軍事化應(yīng)用，通過《不擴(kuò)散核武器條約》《禁止核武器條約》《制止核恐怖主義行為國際公約》等“硬法”管控核技術(shù)，通過《禁止生物武器公約》《特定常規(guī)武器公約》《禁止化學(xué)武器公約》等系統(tǒng)推進(jìn)消除大規(guī)模殺傷性武器，實(shí)現(xiàn)全球科技與安全問題的共治。另有《外層空間條約》《聯(lián)合國海洋法公約》《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《生物多樣性公約》《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)定》等專門文本規(guī)定了相關(guān)主體在其他技術(shù)領(lǐng)域的權(quán)利邊界、義務(wù)內(nèi)容及行為規(guī)范。

國際“軟法”通常指不具有直接法律約束力但能通過價(jià)值引導(dǎo)、規(guī)則示范或自愿協(xié)作發(fā)揮實(shí)際影響力的規(guī)范性文件。在聯(lián)合國官方文書中主要表現(xiàn)為宣言、決議、合約、倡議等形式。[12] 比如《世界人權(quán)宣言》《社會進(jìn)步與發(fā)展宣言》《未來契約》等綜合性文書，以及《利用科學(xué)和技術(shù)進(jìn)展以促進(jìn)和平并造福人類宣言》《開放科學(xué)建議書》《全球數(shù)字契約》等專門性文書。綜合性文書提供宏觀意義或跨領(lǐng)域的規(guī)范指引，專門性文書提供科技治理的專項(xiàng)指導(dǎo)。同時(shí)，“科學(xué)、技術(shù)與創(chuàng)新促進(jìn)發(fā)展”基本已成為聯(lián)合國大會和經(jīng)社理事會的常設(shè)議程，會議產(chǎn)生的決議對聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)外深化和優(yōu)化全球科技治理也具有重要引領(lǐng)意義。此外，聯(lián)合國系統(tǒng)中與科技治理密切相關(guān)或所轄業(yè)務(wù)涉及科技治理內(nèi)容的組織或機(jī)構(gòu)自主制定或通過開展合作交流活動形成的行動計(jì)劃、政策指南、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等也具有“軟法”屬性。例如，信息社會世界峰會日內(nèi)瓦階段和突尼斯階段的會議成果至今仍是信息通信技術(shù)治理領(lǐng)域的核心規(guī)范，并發(fā)展出諸多配套機(jī)制，共同構(gòu)筑了全球信息通信技術(shù)治理的堅(jiān)實(shí)體系。

縱觀聯(lián)合國的科技規(guī)范體系，在分布態(tài)勢方面，更具靈活性且形式多樣的國際“軟法”多于國際“硬法”，以適應(yīng)技術(shù)的更新迭代與動態(tài)演變，但在強(qiáng)制約束力方面有所欠缺。在聚焦的領(lǐng)域方面，聯(lián)合國文書中的“硬法”多聚焦于深度影響國際安全穩(wěn)定、人類生存環(huán)境與基本權(quán)利的技術(shù)領(lǐng)域，“軟法”則多聚焦于信息通信技術(shù)、人工智能、量子計(jì)算等新興技術(shù)。與其組織架構(gòu)的冗繁類似，聯(lián)合國的科技規(guī)范體系也存在重規(guī)疊矩的問題。

（二）聯(lián)合國框架下全球科技治理的制度效能

聯(lián)合國借鑒和吸收在安全、環(huán)境、衛(wèi)生等領(lǐng)域的治理經(jīng)驗(yàn)，積極尋求全球科技治理框架的完善與創(chuàng)新，推動自身及全球科技治理制度化，在促進(jìn)和平、發(fā)展與人權(quán)事業(yè)方面卓有成效，但在治理適應(yīng)性、深入性和系統(tǒng)性方面仍存在不足。

聯(lián)合國框架下全球科技治理在推動聯(lián)合國的三個(gè)工作支柱，即和平、發(fā)展與人權(quán)方面取得了重要成效。從和平維度看，聯(lián)合國大會誕生的首份決議，便聚焦于“設(shè)置委員會處理由原子能的發(fā)現(xiàn)所引起的問題”，具有里程碑意義。[13] 此后，聯(lián)合國基于該決議精神，逐步構(gòu)建起涵蓋組織機(jī)構(gòu)、規(guī)則體系在內(nèi)的核治理框架，為維護(hù)世界和平與安全提供了重要制度保障。同時(shí)，聯(lián)合國還密切關(guān)注當(dāng)前科學(xué)技術(shù)發(fā)展及其對國際安全及裁軍的潛在影響，并積極應(yīng)對可能產(chǎn)生的和平或安全威脅。[14] 2024年12月，《聯(lián)合國打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪公約》正式通過，成為目前在網(wǎng)絡(luò)和數(shù)字領(lǐng)域唯一的全球性國際“硬法”，為預(yù)防和打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪提供了規(guī)范保障。[15] 從發(fā)展維度看，聯(lián)合國全球科技治理具有鮮明的發(fā)展導(dǎo)向，從四個(gè)“發(fā)展十年”國際發(fā)展戰(zhàn)略、千年發(fā)展目標(biāo)到2030年可持續(xù)發(fā)展議程，均高度重視科學(xué)技術(shù)在推動實(shí)現(xiàn)國際社會商定發(fā)展目標(biāo)的潛力與效用。聯(lián)合國推動各國在科技政策制定、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、資源共享等領(lǐng)域深度合作，協(xié)助打破技術(shù)壁壘與地域限制，促進(jìn)了科技成果在全球范圍內(nèi)的高效流動與轉(zhuǎn)化應(yīng)用。從推動研發(fā)和推廣清潔能源技術(shù)、助力各國經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型，到加速普及數(shù)字技術(shù)、助力各國抓住數(shù)字發(fā)展機(jī)遇，聯(lián)合國為推動全球經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長提供了堅(jiān)實(shí)支撐。從人權(quán)維度看，聯(lián)合國在全球科技治理實(shí)踐中強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)秉持以人為本的理念，主張科技發(fā)展的全生命周期必須始終將尊重人權(quán)置于核心地位，從避免人權(quán)受到侵犯和促進(jìn)人權(quán)充分實(shí)現(xiàn)兩個(gè)角度推進(jìn)人權(quán)事業(yè)。在數(shù)字和智能時(shí)代，聯(lián)合國密切關(guān)注數(shù)據(jù)與隱私保護(hù)、算法偏見與歧視、言論自由與信息控制等人權(quán)問題，并致力于縮小數(shù)字鴻溝，確保人人皆可分享科學(xué)技術(shù)的惠益，“不讓任何人掉隊(duì)”。

但是，聯(lián)合國的內(nèi)在局限性也限制了全球科技治理制度效能的發(fā)揮。在組織架構(gòu)、合作機(jī)制和規(guī)范體系方面，聯(lián)合國存在機(jī)構(gòu)分散、職能交叉、規(guī)范重疊、行政效率低下和專業(yè)化程度較低的問題，并缺少問責(zé)權(quán)限及保障機(jī)制，無法形成針對治理客體和其他治理主體的硬性約束，且面臨資金籌措困境。這些因素導(dǎo)致聯(lián)合國框架下全球科技治理的制度效能尚未充分釋放。一是治理適應(yīng)性滯后。聯(lián)合國在核技術(shù)等特定技術(shù)領(lǐng)域已經(jīng)形成較為成熟的治理框架，但在應(yīng)對新興科技方面，與其他治理主體相比起步較晚，缺乏專業(yè)性優(yōu)勢與在域內(nèi)制定“硬規(guī)則”的權(quán)力，尚未形成具有明顯向心力的治理提案。盡管為應(yīng)對新興科技挑戰(zhàn)，聯(lián)合國新設(shè)了數(shù)字和新興技術(shù)辦公室，但該機(jī)構(gòu)與其他機(jī)構(gòu)或機(jī)制的互動關(guān)系尚不明朗。二是治理深入性存疑。聯(lián)合國的代表性也意味著成員的多元化與訴求的多樣性，成員間的協(xié)商一致可能意味著犧牲對敏感議題的深入探討。以人工智能治理為例，目前聯(lián)合國通過的有關(guān)決議或契約幾乎沒有觸及人工智能的軍事化應(yīng)用問題。盡管從民用人工智能議題開始建立治理共識更具可操作性，但倘若局限于此，“最低限度”的國際共識或有礙塑造更有力的全球人工智能治理進(jìn)程。[16] 三是治理系統(tǒng)性有限。目前聯(lián)合國缺乏統(tǒng)一的科技治理專職部門，不同科技領(lǐng)域的治理權(quán)限分散在聯(lián)合國的不同組織機(jī)構(gòu)之中，缺乏針對全球科技治理的系統(tǒng)性安排與協(xié)調(diào)，帶來不同科技領(lǐng)域的治理偏重和治理效果差異。比如，相比于科技與發(fā)展問題的銜接程度，科技安全問題的治理由具體科技領(lǐng)域的不同機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)與集中應(yīng)對。

三、聯(lián)合國框架下全球新興科技治理的發(fā)展方向

隨著人工智能、量子計(jì)算、基因編輯等新興技術(shù)的迅猛發(fā)展，傳統(tǒng)的全球科技治理體系面臨沖擊與挑戰(zhàn)。全球新興科技治理的滯后性、碎片化與不均衡限制著新興科技的包容和可持續(xù)發(fā)展。在此背景下，聯(lián)合國要進(jìn)一步明晰自身角色，以制度建設(shè)賦能全球新興科技治理體系的更新與完善。

（一）全球新興科技治理赤字：滯后性、碎片化與不均衡

新興技術(shù)具有徹底的新穎性、相對快速的增長、連貫性、顯著的影響力以及不確定性和模糊性。[17] 新興技術(shù)的指數(shù)級發(fā)展與傳統(tǒng)治理框架的線性回應(yīng)之間的矛盾使全球新興科技治理總體呈現(xiàn)供需失衡和供需錯(cuò)配的狀態(tài)，具體表現(xiàn)為滯后性、碎片化和不均衡等不足。

全球新興科技治理呈現(xiàn)滯后性特征。科技管理的“步調(diào)問題”（Pacing Problem）在新興科技領(lǐng)域更為凸顯，即科技創(chuàng)新的速度大幅超過法律和管理?xiàng)l例的更新速度的問題。新興科技的快速迭代使治理舉措往往滯后于科技創(chuàng)新，尤其是具有強(qiáng)制約束力的法律框架的構(gòu)建更是落后于科技實(shí)踐。此外，全球治理區(qū)別于國家治理的重要特征之一是全球治理需要在無政府狀態(tài)下完成國際行為體之間的治理協(xié)調(diào)。治理主體間的利益訴求、發(fā)展?fàn)顩r、規(guī)章制度等差異帶來的治理內(nèi)容、治理重點(diǎn)和治理方式等分歧往往會阻礙治理效率的提升，進(jìn)一步加深全球新興科技治理的滯后性。這使全球新興科技治理受困于傳統(tǒng)治理慣性，難以擺脫“危機(jī)驅(qū)動、被動響應(yīng)”的困境，無法實(shí)現(xiàn)向主動干預(yù)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控的治理模式轉(zhuǎn)變。

全球新興科技治理呈現(xiàn)碎片化形態(tài)。新興科技的迅猛發(fā)展不僅推高了技術(shù)與產(chǎn)業(yè)競爭，一定程度上也加劇了新興科技領(lǐng)域的治理競爭。國際行為體為謀求治理主導(dǎo)權(quán)展開了激烈的治理博弈，帶來了全球新興科技治理的碎片化問題。一方面，新興科技治理涉及主權(quán)國家、私營部門、技術(shù)社群、行業(yè)協(xié)會、公民社會等多元主體，催生多樣治理方案，帶來不同治理方案之間的嵌套、重疊與沖突。同時(shí)，全球新興科技治理缺乏全球?qū)用娴慕y(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制，形成治理機(jī)制多重和治理中心缺位的碎片化現(xiàn)象。不同主體的治理框架差異不僅增加了合規(guī)成本，還形成了技術(shù)創(chuàng)新的“制度套利”空間，嚴(yán)重影響科技治理實(shí)效。另一方面，個(gè)別國家為維護(hù)自身科技霸權(quán)，推行技術(shù)民族主義，采用科技封鎖、極限施壓等政策限制他國科技正常發(fā)展，以意識形態(tài)劃線打造排他性“小圈子”，進(jìn)一步削弱了全球新興科技治理的合作勢頭。尤其是特朗普再度就任美國總統(tǒng)以來，美國在全球治理領(lǐng)域以排他取代包容、以強(qiáng)硬取代協(xié)商、以單邊取代多邊的行為導(dǎo)向?yàn)槿蛑卫韰f(xié)作再添不確定性。[18]

全球新興科技治理呈現(xiàn)不均衡狀態(tài)。發(fā)展中國家和非政府機(jī)構(gòu)在新興科技治理資源獲取與回報(bào)分配中處于結(jié)構(gòu)性劣勢。[19] 發(fā)達(dá)國家憑借領(lǐng)先的技術(shù)優(yōu)勢獲得了新興科技領(lǐng)域的“先發(fā)”治理優(yōu)勢，治理起步更早、治理方案更成熟、相互間治理協(xié)作性更強(qiáng)，以更大聲量“先入為主”地影響著全球新興科技治理格局。相對而言，大多數(shù)發(fā)展中國家在滿足新興科技發(fā)展的基礎(chǔ)條件方面尚且乏力，更遑論謀求治理話語權(quán)與影響力，形成了新興科技治理權(quán)能的“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)。在非政府機(jī)構(gòu)中，私營部門、技術(shù)社群、行業(yè)協(xié)會等主體在新興科技治理領(lǐng)域具有專業(yè)優(yōu)勢，可以及時(shí)掌握和應(yīng)對科技發(fā)展的最新態(tài)勢，但缺乏實(shí)施具有強(qiáng)制約束力的治理手段的合法性。尤其是當(dāng)前科技競爭已成為國家間競爭的焦點(diǎn)，主權(quán)國家進(jìn)一步收束了科技治理權(quán)限，非政府機(jī)構(gòu)訴求、主張的傳遞和踐行或面臨更多挑戰(zhàn)。

（二）聯(lián)合國的角色建構(gòu)與制度建設(shè)

全球新興科技治理的三重赤字進(jìn)一步放大了聯(lián)合國框架下全球科技治理制度架構(gòu)的固有局限，以及在治理適應(yīng)性、深入性和系統(tǒng)性方面的不足。對此，聯(lián)合國需找準(zhǔn)自身定位，提升制度適應(yīng)性，從優(yōu)勢議題或擅長領(lǐng)域入手，強(qiáng)化在全球新興科技治理中的“主渠道”功能，并發(fā)揮平衡與補(bǔ)位作用，推動全球新興科技治理提質(zhì)增效。

第一，角色建構(gòu)。聯(lián)合國在全球治理實(shí)踐中積累了規(guī)范性、協(xié)調(diào)性和賦能性優(yōu)勢，應(yīng)在全球新興科技治理領(lǐng)域擔(dān)當(dāng)規(guī)范引領(lǐng)者、協(xié)作促進(jìn)者和能力建設(shè)者，推動自身優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為全球新興科技治理的有效動力。

聯(lián)合國要做全球新興科技治理領(lǐng)域的規(guī)范引領(lǐng)者。聯(lián)合國系統(tǒng)各實(shí)體發(fā)布了各種類型的規(guī)范性文書，包括條約、公約、決議、標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)則、政策指南等，形成了扎實(shí)完備的規(guī)范體系。聯(lián)合國要著力發(fā)揮自身規(guī)范性優(yōu)勢。一方面，聯(lián)合國應(yīng)堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，密切跟蹤新興科技的發(fā)展動態(tài)，及時(shí)制定和更新相關(guān)規(guī)則規(guī)范，明確新興科技的倫理底線和監(jiān)管程序，填補(bǔ)相關(guān)領(lǐng)域的規(guī)范空白，避免或減少治理滯后的情況發(fā)生。另一方面，聯(lián)合國應(yīng)注重統(tǒng)一規(guī)范，分層次、分領(lǐng)域地將有關(guān)新興科技的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)規(guī)范與倫理準(zhǔn)則等納入統(tǒng)一的治理框架，促進(jìn)全球新興科技治理規(guī)范的協(xié)同互認(rèn)與有效銜接，確保各行為體在具有明確共識的統(tǒng)一框架下開展科技活動，打破國家或區(qū)域治理規(guī)范的“馬賽克化”局面，減少“制度套利”空間，促進(jìn)新興科技的健康發(fā)展、公平競爭和有序流動。

聯(lián)合國要做全球新興科技治理領(lǐng)域的協(xié)作促進(jìn)者。聯(lián)合國既是最具代表性的政府間國際組織，又具有龐大的多利益攸關(guān)方網(wǎng)絡(luò)，是最具潛力在全球新興科技治理領(lǐng)域發(fā)揮中心和紐帶作用的平臺。聯(lián)合國要注重發(fā)揮自身協(xié)調(diào)優(yōu)勢。一方面，聯(lián)合國應(yīng)密切與會員國、私營部門、學(xué)術(shù)界以及其他多邊機(jī)制的聯(lián)系，拓展與多利益攸關(guān)方的溝通聯(lián)絡(luò)渠道，搭建多利益攸關(guān)方充分表達(dá)、友好協(xié)商的互動平臺。另一方面，聯(lián)合國應(yīng)充分發(fā)揮“主渠道”作用，以《全球數(shù)字契約》等綱領(lǐng)性文件為指引，利用自身公信力與號召力建立富有包容性的全球新興科技協(xié)同共治機(jī)制，推動形成理念與行動共識，打破地域間與領(lǐng)域間壁壘，嘗試系統(tǒng)性地應(yīng)對全球新興科技治理的碎片化問題，尤其注重推動大國協(xié)調(diào)，呼吁大國切實(shí)履行國際責(zé)任，展現(xiàn)大國擔(dān)當(dāng)，讓科技發(fā)展成果更好地服務(wù)于人類福祉。

聯(lián)合國要做全球新興科技治理領(lǐng)域的能力建設(shè)者。聯(lián)合國具有在資金、政策和知識方面提供技術(shù)援助的堅(jiān)定意愿、歷史經(jīng)驗(yàn)和豐富實(shí)踐。一是資金支持。聯(lián)合國發(fā)展賬戶（Development Account）、聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)聯(lián)合基金（The United Nations Joint Sustainable Development Goals Fund）等在不同程度上為會員國科技創(chuàng)新以及將創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化為國家發(fā)展動力提供支持。[20] 二是政策指導(dǎo)。聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議制定了國家科學(xué)、技術(shù)和創(chuàng)新政策審查框架，已經(jīng)為巴拿馬、塞舌爾等國家完成審查，助力其完善政策框架，提升創(chuàng)新能力。[21] 三是教育培訓(xùn)。聯(lián)合國教科文組織、世界知識產(chǎn)權(quán)組織、聯(lián)合國大學(xué)、聯(lián)合國訓(xùn)練研究所等長期致力于科技創(chuàng)新能力建設(shè)相關(guān)的研究、教育與培訓(xùn)工作。聯(lián)合國要繼續(xù)發(fā)揮自身賦能性優(yōu)勢，拓展能力建設(shè)的方式方法，助力發(fā)展中國家加強(qiáng)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、制定符合國情的科技發(fā)展戰(zhàn)略并獲取新興科技發(fā)展與治理的前沿知識，為縮小全球技術(shù)鴻溝注入動力。

第二，制度建設(shè)。全球新興科技治理赤字以及全球科技治理的制度化發(fā)展要求聯(lián)合國加強(qiáng)內(nèi)部制度革新以及治理制度建設(shè)，提升聯(lián)合國在全球新興科技治理領(lǐng)域的適應(yīng)性與領(lǐng)導(dǎo)力。

關(guān)于內(nèi)部制度革新，聯(lián)合國應(yīng)充分把握改革進(jìn)程與《未來契約》通過的戰(zhàn)略契機(jī)，注重“聯(lián)合國2.0”框架中數(shù)據(jù)、創(chuàng)新、數(shù)字解決方案、前瞻力和行為科學(xué)解決方案五大核心要素的協(xié)同，依托新成立的聯(lián)合國數(shù)字和新興技術(shù)辦公室，革新聯(lián)合國新興科技治理體系。其一，系統(tǒng)梳理聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)部門、機(jī)構(gòu)和有關(guān)實(shí)體關(guān)于新興科技治理的權(quán)責(zé)分工，并進(jìn)行精細(xì)評估與調(diào)整。其二，針對《全球數(shù)字契約》的落實(shí)需求，建立政策制定、落地執(zhí)行、過程監(jiān)督與效果審查的閉環(huán)管理體系，確保從頂層設(shè)計(jì)到末端落實(shí)的順暢貫通。其三，面對成員國分歧與激烈的治理博弈，聯(lián)合國應(yīng)在新興科技治理領(lǐng)域建立更具適應(yīng)性的談判協(xié)調(diào)機(jī)制，靈活處理國際行為體之間的利益沖突。

關(guān)于治理制度建設(shè)，聯(lián)合國應(yīng)妥善處理科技創(chuàng)新發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)防范的關(guān)系。其一，聯(lián)合國應(yīng)推動技術(shù)與制度雙向賦能。一方面，新興科技成果可以為制度革新提供技術(shù)支撐。大數(shù)據(jù)、人工智能等新興科技有助于聯(lián)合國更高效地收集、分析和處理有關(guān)科技治理實(shí)況的信息，能夠?yàn)閷?shí)時(shí)監(jiān)測發(fā)展動態(tài)、提前預(yù)警潛在風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)制定治理對策提供方向指導(dǎo)。另一方面，科學(xué)合理的制度安排可以為新興科技的健康發(fā)展提供制度保障。比如，知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度、科技成果轉(zhuǎn)化制度、科研資助制度等能夠?yàn)榭萍紕?chuàng)新營造良好環(huán)境，激勵(lì)科技創(chuàng)新，加速技術(shù)發(fā)展進(jìn)程。其二，聯(lián)合國應(yīng)將倫理考量嵌入制度安排。新興科技的快速發(fā)展在算法偏見、隱私侵犯、數(shù)字鴻溝等諸多方面引發(fā)倫理爭議。聯(lián)合國應(yīng)將倫理考量貫穿于全球新興科技治理制度建設(shè)的始終，制定明確且具有約束力的倫理準(zhǔn)則，為新興科技的研發(fā)、測試、評估、應(yīng)用與推廣等環(huán)節(jié)劃定清晰的倫理邊界，同時(shí)建立嚴(yán)格且固定的倫理審查機(jī)制，使制度安排充分契合人類共通的倫理價(jià)值觀念。其三，聯(lián)合國應(yīng)建立科技風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防性機(jī)制。新興科技的發(fā)展具有高度不確定性，聯(lián)合國應(yīng)充分利用多利益攸關(guān)方資源，探索建立風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和預(yù)警體系，提升技術(shù)預(yù)見和風(fēng)險(xiǎn)評估能力，并制定科學(xué)合理的應(yīng)急預(yù)案，明確國際行為體在危機(jī)應(yīng)對中的責(zé)任與義務(wù)，形成全球范圍內(nèi)的新興科技風(fēng)險(xiǎn)防控合力。

結(jié)""" 語

新興科技的迅猛發(fā)展對全球科技治理提出新的更高要求，如何統(tǒng)籌科技創(chuàng)新發(fā)展與科技風(fēng)險(xiǎn)防范成為當(dāng)今科技治理的核心議題。2025年是聯(lián)合國成立80周年。80年來聯(lián)合國始終走在全球科技治理前沿，通過搭建和完善全球科技治理制度架構(gòu)，成為全球科技治理制度化的關(guān)鍵力量和重要一環(huán)，彰顯了不可替代的制度效能。站在新的歷史節(jié)點(diǎn)，聯(lián)合國要通過制度革新提升治理適應(yīng)性，更好地促進(jìn)“以人為本”的科技發(fā)展與治理。

中國始終積極投身國際科技合作，著力培養(yǎng)國際科技人才，深度參與聯(lián)合國框架下的全球科技治理。從倡導(dǎo)人類命運(yùn)共同體，到踐行共商共建共享的全球治理觀；從共建“一帶一路”到落實(shí)全球發(fā)展倡議、全球安全倡議、全球文明倡議和全球治理倡議，中國通過倡導(dǎo)治理理念、賦能制度創(chuàng)新，在全球科技治理領(lǐng)域扮演主要參與者、重要貢獻(xiàn)者和關(guān)鍵引領(lǐng)者的角色。展望未來，中國應(yīng)進(jìn)一步加大在機(jī)構(gòu)創(chuàng)設(shè)、機(jī)制構(gòu)建、規(guī)范制定等制度層面的投入力度，爭取在全球科技治理中發(fā)揮建設(shè)性作用，為中國式現(xiàn)代化和世界可持續(xù)發(fā)展注入動能。

[責(zé)任編輯：石晨霞]

* 感謝《國際展望》匿名評審專家和編輯部的寶貴意見。

[①] 由于科技發(fā)展的連續(xù)性和科技治理的相對滯后性，全球科技治理是復(fù)雜、多層和交織的過程，三個(gè)階段的劃分是相對的。

[②] Establishment of a Commission to Deal with the Problems Raised by the Discovery of Atomic Energy （A/RES/1[I]）， United Nations， January 24， 1946， p. 9， https：//docs.un.org/en/A/ RES/1（I）.

[③] 鄭文明：《互聯(lián)網(wǎng)治理的進(jìn)程、模式爭議與未來走向》，《新聞與傳播評論》2020年第2期，第5頁。

[④] 張曉、王朗、姚詠林：《網(wǎng)絡(luò)空間全球治理觀察》，電子工業(yè)出版社2024年版，第77頁。

[⑤] Seizing the Opportunities of Safe， Secure and Trustworthy Artificial Intelligence Systems for Sustainable Development （A/RES/78/265）， United Nations， April 1， 2024， pp.1-8， https：//docs.un.org/en/A/RES/78/265.

[⑥] Enhancing International Cooperation on Capacity-Building of Artificial Intelligence （A/RES/78/311）， United Nations， July 5， 2024， pp. 1-5， https：//docs.un.org/en/A/RES/78/311.

[⑦] Global Digital Compact （A/RES/79/1）， United Nations， September 22， 2024， pp. 37-52， https：//docs.un.org/en/A/RES/79/1.

[⑧] Governing AI for Humanity： Final Report， United Nations， September 2024， pp. 1-101， https：//digitallibrary.un.org/record/4062495？v=pdf.

[⑨] 魯傳穎、[美]約翰·馬勒里：《體制復(fù)合體理論視角下的人工智能全球治理進(jìn)程》，載陳定定、朱啟超主編：《人工智能全球治理》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2020年版，第120頁。

[⑩] A Conference Structure of the Commission to Advance Sustainable Development （ESCAP/RES/78/2）， Economic and Social Commission for Asia and the Pacific， United Nations， May 27， 2022， p. 9， https：//docs.un.org/en/ESCAP/RES/78/2.

[11] 根據(jù)《全球數(shù)字契約》，聯(lián)合國大會決定自2025年1月1日起，秘書長技術(shù)事務(wù)特使辦公室（OSET）將過渡到新的聯(lián)合國數(shù)字和新興技術(shù)辦公室。

[12] 文書性質(zhì)不能因稱謂一概而論，相同稱謂的文書在不同情境下可能屬于“硬法”，也可能屬于“軟法”，需依據(jù)具體的法律約束力、義務(wù)精確性以及授權(quán)情況來綜合判斷。

[13] Establishment of a Commission to Deal with the Problems Raised by the Discovery of Atomic Energy （A/RES/1[I]）， United Nations， January 24， 1946， p. 9， https：//docs.un.org/en/A/ RES/1（I）.

[14] Current Developments in Science and Technology and Their Potential Impact on International Security and Disarmament Efforts （A/79/224）， United Nations， July 23， 2024， pp.1-19， https：//docs.un.org/en/A/79/224.

[15] 吳沈括：《〈聯(lián)合國打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪公約〉的治理體系與中國因應(yīng)》，《中國法律評論》2025年第1期，第215頁。

[16] Rishi Iyengar， “The UN Gets the World to Agree on AI Safety，” Foreign Policy Magazine， March 21， 2024， https：//foreignpolicy.com/2024/03/21/un-ai-regulation-vote-resolution-artifical-intelligence-human-rights/.

[17] Daniele Rotolo， Diana Hicks， and Ben R. Martin， “What Is an Emerging Technology？” Research Policy， Vol. 44， No. 10， 2015， pp. 1832-1833.

[18] 王明國：《特朗普第二任期的全球治理主張及其多重影響》，《國際展望》2025年第2期，第25頁。

[19] 姜珺吉、張貴洪：《人工智能全球治理：現(xiàn)狀、阻礙與前景》，《湖北社會科學(xué)》2024年第12期，第28頁。

[20] Report of the Secretary-General： Progress Made in the Implementation of and Follow-up to the Outcomes of the World Summit on the Information Society at the Regional and International Levels， Including the 20-Year Review Thereof （A/80/62?E/2025/12）， United Nations， January 22， 2025， p. 16， https：//unctad.org/system/files/official-document/a80d62_en.pdf.

[21] A Framework for Science， Technology and Innovation Policy Reviews： Harnessing Innovation for Sustainable Development （UNCTAD/DTL/STICT/2019/4）， United Nations Conference on Trade and Development， May 15， 2019， pp. 1-53， https：//unctad.org/system/files/ official-document/dtlstict2019d4_en.pdf.