司法實(shí)踐視角下環(huán)境行政公益訴訟的概念及其機(jī)制的完善

中圖分類號(hào)：D922.68；D925.3 DOI：10.12339/j. issn. 1673-8578.2025.05.021

Concept and Mechanism Improvement of Environmental Administrative Public Interest Litigation： Views from the Perspective of Judicial Practice//LI Guangying

Abstract：Strong judicialsupport isanimportantguaranteeforachievinggod goveranceoftheenvironmentinaountryEnvironmental polutionandecologicaldamagenotonlycauseharmtotheinterestsofuspecifiedthirdparties，butalsodamagepublicinter ests.Inenviroealdmistratiepublicierestligatioassofproblessuchasdicultyiniitiatingtelawsitlty inobtaining evidence，anddifcultyinmakingappraisalspreventenvironmentalprotectionlitigationfrombeingfectivelypleen ted.Amongthem，theconfirmationofthelitigationsubjectandthedeterminationofenvironmentaldamagefactsalsohindertheadvancementofdministrativepublicinterestitigation.Tisaticlestartsfromthebasicconceptsofdministrativepubliciterestlitigationcombinesjudicialasesofvirontaldministrativepublicinteestitigatio，summasthkeysusofviotald ministrativepublicinterestlitigationandexplorestedevelopmentpathofthistypeofadministrativepublicinterestlitigation.

Keywords：administrativepublic interest litigation;environmentalpollution;ecological destruction;public inerest

1行政公益訴訟中“公益”的界定

首先，界定相關(guān)概念。本文闡述的“公益”即“公共利益”。行政訴訟法中規(guī)定，啟動(dòng)行政公益訴訟明確要求是基于公共利益的需要。因此必須厘清公共利益的含義和范圍。

1.1 公共利益的含義

哲學(xué)上，公共利益是一定社會(huì)條件下或特定范圍內(nèi)不特定多數(shù)主體利益相一致的方面，它不同于國(guó)家利益和集團(tuán)（體）利益，也不同于社會(huì)利益和共同利益，具有主體數(shù)量的不確定性、實(shí)體上的共享性等特征[1]。我國(guó)臺(tái)灣省學(xué)者陳銳雄認(rèn)為，公共利益這一概念“因非常抽象，可能言人人殊”[2] O另一位我國(guó)臺(tái)灣省學(xué)者陳新民認(rèn)為，公共利益概念的特別之處“在于其內(nèi)容的不確定性”，由于“對(duì)利益形成和利益價(jià)值的認(rèn)定無(wú)法固定成型”，且享有公共利益者的“范圍難以確定”，“公共一詞無(wú)法完全清晰定義”[3]。美國(guó)學(xué)者庫(kù)珀認(rèn)為，要想給出一個(gè)能得到理論界或?qū)嶋H工作者公認(rèn)的“公共利益”定義，是不可能的[4]。肖順武認(rèn)為，公共利益是由不特定多數(shù)主體享有的、具有整體性、層次性和發(fā)展性的重大利益[5]。

行政法上，公共利益，主要是指國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，即國(guó)家、社會(huì)和不特定的社會(huì)成員所享有的利益之總稱[。公共利益因?yàn)樵谝徊糠謱W(xué)者看來(lái)既涉及私法領(lǐng)域又涉及公法領(lǐng)域，故很難得出一個(gè)明確的定義，但是基于行政公益訴訟的范疇，本文按照行政法領(lǐng)域內(nèi)學(xué)者的理論進(jìn)行研究。

1.2 公共利益的范圍

行政法范疇內(nèi)的公共利益，是國(guó)家利益和公共利益，是不特定社會(huì)成員所享有的利益。因此，公共利益包括有關(guān)國(guó)家主權(quán)與安全的事業(yè)，有關(guān)國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)的項(xiàng)目，如公共衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)，有關(guān)搶險(xiǎn)救災(zāi)等工作，涉及社會(huì)公眾收益的事業(yè)，如教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、社會(huì)保障等。

明確公共利益范圍的意義在于明確行政公益訴訟的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，只有在行政機(jī)關(guān)的違法行政行為侵害了公共利益時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才能提起行政公益訴訟。公共利益的范圍把握不到位，一是容易造成累訴，不僅給檢察機(jī)關(guān)增加職責(zé)負(fù)擔(dān)，還會(huì)給審理法院帶來(lái)較多案件壓力，容易導(dǎo)致積案問(wèn)題加重；二是惡化檢察院和行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，容易造成不同單位間對(duì)抗而較難達(dá)成工作共識(shí)。這也是目前行政公益訴訟在啟動(dòng)程序上存在的問(wèn)題。

2 司法實(shí)踐中環(huán)境行政公益訴訟的焦點(diǎn)問(wèn)題分析

2.1該案件是否屬于環(huán)境行政公益訴訟的范圍

環(huán)境污染需要專業(yè)、有資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估和測(cè)定，并非僅憑“損失”可以判斷。是否構(gòu)成對(duì)公共利益的危害，是檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)行政公益訴訟的前提，被告行政機(jī)關(guān)的行為侵害了公共利益，以此法院認(rèn)為符合受案范圍，對(duì)相關(guān)案件進(jìn)行立案審理。由此可見(jiàn)，認(rèn)定案件是否屬于環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任糾紛領(lǐng)域公益訴訟的范圍，對(duì)于行政公益訴訟的啟動(dòng)有重要意義。

2.2 相關(guān)第三人的行為是否侵害了生態(tài)環(huán)境

相關(guān)第三人是指造成環(huán)境污染或生態(tài)破壞的企業(yè)自然人等主體。相關(guān)第三人的行為是否侵害了生態(tài)環(huán)境，是否造成了環(huán)境污染是環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任糾紛之訴的關(guān)鍵，只有明確且有充分的證據(jù)證明損害存在，才能分析環(huán)境損害對(duì)被侵權(quán)人的影響和具體損害。另外，在第三人的侵害環(huán)境事實(shí)推翻后，行政機(jī)關(guān)的“不作為”違法行為是否構(gòu)成，法院所做出的判決結(jié)果是否也應(yīng)當(dāng)予以否定。以上是第三人的行為是否造成生態(tài)環(huán)境破壞所產(chǎn)生的“連鎖反應(yīng)”。因此，被告的行為以及在行政公益訴訟中引發(fā)行政機(jī)關(guān)做出涉案行政行為的相對(duì)人行為，是否侵犯了生態(tài)環(huán)境，也是該類案件的焦點(diǎn)，并且在民事公益訴訟中有較大意義。

2.3相關(guān)第三人造成生態(tài)資源的損失評(píng)估

相關(guān)第三人造成生態(tài)資源的損失評(píng)估涉及其責(zé)任大小，例如其未來(lái)所要承擔(dān)的賠償責(zé)任。通過(guò)分析大量案例后發(fā)現(xiàn)，生態(tài)資源的損失評(píng)估需要專門的機(jī)構(gòu)出具相應(yīng)的權(quán)威報(bào)告。而民事公益訴訟中，被告造成的環(huán)境或者生態(tài)資源損失的認(rèn)定是否和行政機(jī)關(guān)的違法行為或者不作為相聯(lián)系，對(duì)行政機(jī)關(guān)的處罰是否應(yīng)當(dāng)和民事公益訴訟中被告造成的環(huán)境或者生態(tài)資源損失相適應(yīng)，也是焦點(diǎn)問(wèn)題之一。

2.4相關(guān)第三人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任

相關(guān)第三人承擔(dān)的責(zé)任在于其污染環(huán)境的行為破壞生態(tài)環(huán)境的程度，通過(guò)分析大量的案例發(fā)現(xiàn)每個(gè)法院對(duì)于破壞環(huán)境之人的“懲罰”各有不同，具有比較明顯的地區(qū)差異。現(xiàn)實(shí)中，法院最終判決結(jié)果大多要求行政機(jī)關(guān)繼續(xù)履行行政行為或者督促民事公益訴訟中被告履行自己的責(zé)任和義務(wù)，并沒(méi)有其他比較明確的處罰，這樣的結(jié)果是否會(huì)不利于改變行政機(jī)關(guān)對(duì)于環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任糾紛案件懶政怠政的現(xiàn)象，仍有待考量。因此，這一焦點(diǎn)問(wèn)題的提出對(duì)于環(huán)境行政公益訴訟的路徑完善有較大意義。

3司法實(shí)踐中環(huán)境行政公益訴訟的應(yīng)對(duì)路徑

3.1 加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)

（1）制定更高位階的立法。現(xiàn)階段檢察機(jī)關(guān)在落實(shí)行政公益訴訟方面欠缺立法方面的支持，當(dāng)下檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟方面程序問(wèn)題的解決是以最高人民檢察院頒布的辦案規(guī)則為準(zhǔn)，并非立法層面的，規(guī)則和辦事指南均為檢察院內(nèi)部準(zhǔn)則，并不會(huì)發(fā)生對(duì)外效力，將行政公益訴訟的檢察院辦事指南通過(guò)立法的形式上升到法律，加大檢察機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域行政違法行為的監(jiān)督力度，便于檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證，依法支持檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為或不作為現(xiàn)象的監(jiān)督，督促行政機(jī)關(guān)正確履職

（2）明確環(huán)境行政公益訴訟的范圍。通過(guò)立法明確范圍，幫助當(dāng)事人更好、更快、更準(zhǔn)確地立案，同時(shí)法院能夠提高司法實(shí)踐中的辦案效率。可以采用列舉式立法模式進(jìn)行規(guī)定，再結(jié)合公布典型案例的方式明確范圍

（3）通過(guò)立法明確民事公益訴訟中侵權(quán)人的責(zé)任是否和行政公益訴訟中行政機(jī)關(guān)的違法行為或者不作為相聯(lián)系。前者的責(zé)任大小將會(huì)影響行政機(jī)關(guān)的責(zé)任和對(duì)其的處罰力度，以此消除行政機(jī)關(guān)懶政怠政的現(xiàn)象。

（4）擴(kuò)大公眾監(jiān)督渠道，實(shí)現(xiàn)線上線下共同監(jiān)督。通過(guò)擴(kuò)大公眾監(jiān)督渠道，采用線上線下相結(jié)合，發(fā)現(xiàn)舉報(bào)行政機(jī)關(guān)在環(huán)境污染責(zé)任糾紛案件中的不作為或者違法現(xiàn)象的做法，便于檢察機(jī)關(guān)取證調(diào)查，掌握整個(gè)案件發(fā)展的脈絡(luò)，也為后期我國(guó)行政公益訴訟啟動(dòng)主體邁向二元化、多元化奠定基礎(chǔ)。

3.2 明確且適當(dāng)擴(kuò)大行政公益訴訟主體范圍

適當(dāng)擴(kuò)大行政公益訴訟主體范圍，更有利于解決“發(fā)現(xiàn)難”的問(wèn)題，并且在學(xué)界也有學(xué)者支持訴訟主體二元化或者多元化。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，逐步放寬起訴主體資格是我國(guó)行政公益訴訟立法的必然趨勢(shì)[7]由于我國(guó)的行政公益訴訟起步較晚，可以先從一元論慢慢過(guò)渡至二元論，待時(shí)機(jī)成熟再過(guò)渡至多元論。

3.3 明確環(huán)境行政公益訴訟中行為人侵害環(huán)境的標(biāo)準(zhǔn)和指南

由各縣市省的審判機(jī)關(guān)匯總近 5～10 年環(huán)境公益訴訟第三人及被告行政機(jī)關(guān)的侵權(quán)情形并總結(jié)規(guī)律，借助大量數(shù)據(jù)分析和模型分析形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和指南。此舉措便于形成更詳細(xì)具體的數(shù)據(jù)支持，更有利于判斷行政公益訴訟中行為人的行為對(duì)環(huán)境的破壞程度，便于形成全國(guó)統(tǒng)一的裁判標(biāo)準(zhǔn)。

3.4 明確各訴訟主體在環(huán)境行政公益訴訟中的角色定位

（1）檢察機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，并非苛責(zé)相關(guān)的行政機(jī)關(guān)，而是出于保障公共利益的目的。各機(jī)關(guān)加強(qiáng)合作，解決檢察機(jī)關(guān)取證難、鑒定難的問(wèn)題。要讓行政機(jī)關(guān)感受到行政公益訴訟是督促協(xié)同之訴，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)是為了幫其查找不足，分析對(duì)策，并非居高臨下地監(jiān)督，更不是執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)。檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中要做好訴前協(xié)調(diào)工作，減少訴訟，提高辦案效率。

（2）行政機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)積極履行職責(zé)，加強(qiáng)機(jī)關(guān)內(nèi)部職責(zé)分配和管理，將環(huán)保責(zé)任落實(shí)到具體部門。在行政公益訴訟中，行政機(jī)關(guān)要積極配合檢察機(jī)關(guān)的取證調(diào)查并做好收尾工作。行政機(jī)關(guān)要擺正態(tài)度，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起的訴訟不能有很強(qiáng)抵觸心理，要始終堅(jiān)持協(xié)同合作，才能更好地保障全體人民的利益。行政機(jī)關(guān)要承擔(dān)起環(huán)境保護(hù)的宣傳工作，以法釋理。鼓勵(lì)、支持環(huán)境污染防治的科學(xué)技術(shù)研究和先進(jìn)適用技術(shù)的推廣應(yīng)用，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的宣傳教育。

（3）審判機(jī)關(guān)。法院在審理案件時(shí)要始終貫徹可持續(xù)發(fā)展理念，要基于企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況和發(fā)展實(shí)際情況，創(chuàng)新生態(tài)修復(fù)履行方式，促成企業(yè)通過(guò)環(huán)保技術(shù)改造抵扣其應(yīng)承擔(dān)的生態(tài)修復(fù)賠償金。通過(guò)邀請(qǐng)相關(guān)職能部門參與糾紛多元化解工作，發(fā)揮環(huán)境行政公益訴訟應(yīng)有的評(píng)價(jià)、指引功能，指引污染企業(yè)通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新和改造，擔(dān)負(fù)起環(huán)境保護(hù)的責(zé)任。

（4）相關(guān)第三人。環(huán)境公益訴訟的目的不僅僅是追究環(huán)境侵權(quán)責(zé)任，更重要的是督促引導(dǎo)環(huán)境侵權(quán)人實(shí)施環(huán)境修復(fù)，鼓勵(lì)企業(yè)走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的道路，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)。

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