深刻把握城市發展范式的“五個轉變”

城市建設是現代化建設的重要引擎。今年7月14日至15日，習近平總書記在中央城市工作會議的重要講話中指出，“城市工作要深刻把握、主動適應形勢變化，轉變城市發展理念，更加注重以人為本；轉變城市發展方式，更加注重集約高效；轉變城市發展動力，更加注重特色發展；轉變城市工作重心，更加注重治理投入；轉變城市工作方法，更加注重統籌協調”。這“五個轉變”意味著城市建設追求更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的發展，擘畫了建設現代化人民城市的新藍圖。深刻理解把握“五個轉變”，對于推動我國城市高質量發展、實現建設現代化人民城市的目標，具有十分重要的現實意義。

一、轉變城市發展理念，更加注重以人為本

習近平總書記指出：“城市的核心是人，城市工作做得好不好，老百姓滿意不滿意、生活方便不方便，是重要評判標準。要堅持以人為本，不斷完善城市功能，提高群眾生活品質?！边@就需要認真踐行人民城市理念，堅持“人民城市人民建，人民城市為人民”。

城市的核心是人，城市發展不僅要“見物”，更要“見人”。過去很長一段時間，我國城市發展主要通過城市人口規模和空間擴張、加大資源投入來實現城市增長，更側重“硬件”建設，如道路、橋梁、建筑等的建設，對生態保護、歷史文脈傳承及公共服務均衡化等與人相關的內容關注不足。這種城市發展理念在特定階段快速提升了城鎮化率，推動了經濟騰飛，但也帶來諸如交通擁堵、環境污染、資源浪費等一系列“城市病”。新時代新征程城市建設應牢牢把握“以建設創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市為目標”，將人的發展放到城市發展的核心，城市的規劃、建設、治理等各個環節，城市的硬件設施和軟件設施，城市空間和布局等都需要考慮人的需求，城市發展要將民生實事、公共服務和回應民眾需求作為重點。

人民城市理念更加關注人的需要，問需于民、問計于民，不斷增強人民群眾的獲得感幸福感安全感。首先，為人民群眾提供更精細的城市管理和良好的公共服務。無論是長期居住的老居民，還是新市民、外來務工人員等，都能在城市的發展中獲得實實在在的好處，感受到“此心安處是吾鄉”的溫馨和歸宿。其次，要強化人民群眾的主人翁意識。努力踐行“人民城市人民建”，充分調動人民的積極性、主動性和創造性，引導群眾參與城市規劃、建設與管理。在創造美好生活、實現人生價值中推動城鎮化發展。再次，要順應人民對高品質生活的期待。城市的發展過程也是人的全面發展和全體人民共同富裕的進程，應持續提升城市規劃、建設、治理水平，為人民創造更加幸福的美好生活。從老舊小區改造到便民菜場設立，從公園綠地擴容到政務服務“一網通辦”，聚焦突出民生難題，為人們排憂解難，把“煩心事”變“舒心事”，讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好。

二、轉變城市發展方式，更加注重集約高效

“集約高效”是現代城市發展新方式，強調集中資源、優化配置，實現高效管理。通過集中人力、物力、財力等生產要素，實現統一配置、降低運營成本。同時，以節儉、約束、高效為價值取向，提升管理效能，增強可持續發展能力。轉變城市發展方式，更加注重集約高效，是提高城市發展質量和水平的關鍵所在。

改革開放特別是黨的十八大以來，我國經歷了規模最大、速度最快的城鎮化進程，城市建設成就舉世矚目。伴隨城鎮化水平提高，城市規模逐步擴大、城市地域面積拓展的同時，也出現了部分房屋和基礎設施老化、地上地下建設失衡、城市生態破壞等問題，導致資源低效利用與浪費。推進城市發展范式變革，必須改變過去粗放外延式發展模式，摒棄追求規模擴張的“造城運動”，不走粗放擴張、人地失衡、舉債度日、破壞環境的老路，轉向注重集約高效，實現資源的高效利用，這是順應城市發展規律的必然選擇。

城市建設注重集約高效，應增強系統觀念，統籌規劃、協調發展。首先，要優化城市功能結構。城市是有機的生命體，各個功能區需相互協調、高效運轉。應堅持人口、產業、城鎮、交通一體規劃，推動居住與工作空間合理分布，縮短通勤距離，提高生產生活效率。其次，要優化城市空間結構。習近平總書記強調，要科學合理規劃城市的生產空間、生活空間、生態空間，力求實現“生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀”。在城市建設中需摒棄分散無序的空間布局，通過科學規劃提高土地的利用效率，減少土地浪費，推動城市緊湊發展。加強城市新區與舊城改造的協同，避免出現“睡城”、“鬼城”等空間失序現象。同時，注重留白增綠，預留足夠的生態空間和公共活動空間，提升城市的宜居性。再次，要推動資源集約使用，強化綠色低碳導向。習近平總書記強調，要把“雙碳”目標貫穿于城市建設與運行全過程。城市發展應減少對高能耗、高污染產業的依賴，推廣綠色建筑，發展公共交通和新能源交通，提高能源利用效率，讓城市在發展的同時，降低對環境的影響、實現可持續發展，增強城市發展的韌性和后勁。

三、轉變城市發展動力，更加注重特色發展

轉變城市發展動力，更加注重特色發展，是提升城市核心競爭力、激發內生發展活力的必由之路。我國各地情況千差萬別，城市之間資源稟賦、地理環境、發展水平、基礎條件等各不相同。做好城市工作，必須從實際出發，深刻把握增強城市發展動力活力的內在要求，更加注重特色發展。

過去一段時間，城市發展動力主要依賴土地資源開發，大規模投資拉動及傳統產業擴張，導致許多城市面貌雷同、缺乏辨識度，“千城一面”問題突出。我國城鎮化進程已步入關鍵轉型期，各城市資源稟賦、發展水平與基礎條件差異顯著，若延續同質化發展模式，不僅難以挖掘自身潛力，還會在激烈競爭中陷入困境。因此，因地制宜走特色發展之路，是城市順應時代潮流、實現可持續發展的必然選擇。只有根據各自資源稟賦，加強科技和文化賦能，打造核心競爭力，實現錯位發展，不搞同質化競爭，才能增強城市發展的內生新動力、塑造競爭新優勢。

更加注重特色發展，是立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局在城市工作領域的生動體現，是關乎城市內涵式發展的深刻變革。注重特色發展，關鍵在于深度挖掘城市獨特的資源稟賦。中央城市工作會議強調“堅持因地制宜、分類指導”，正是基于城市多樣性的深刻考量。城市建設不應“千城一面”，特色是城市獨一無二的標識與核心競爭力。要根據城市自然條件、資源環境承載能力、社會經濟發展水平、歷史地理文化等因素，在尊重城市發展規律、尊重自然生態環境、尊重歷史文化傳承、尊重群眾訴求的基礎上，從整體謀劃、構建全域推進體系。城市建設應留住城市特色“基因”，通過差異化定位實現可持續發展，避免重復建設和資源浪費，更好地滿足人民對多樣化生活的需求。注重特色發展，核心動力在于創新驅動。在科技飛速發展的今天，城市應積極培育創新生態，為特色產業發展注入活力。通過構建完善的創新體系，吸引大量高科技企業與創新人才，在人工智能、電子信息等領域取得突破，形成以科技創新為特色的城市發展模式。城市還應立足自身功能定位，形成產業“錯位布局”。一些中小城市可憑借自身產業特點，聚焦細分領域，打造“小而精”、“小而特”的特色產業集群。注重特色發展，靈魂在于彰顯文化特色。每座城市都有其獨特的文化基因，這是區別于其他城市的重要標識。城市發展中要注重保護和傳承歷史文脈，避免盲目跟風建設，讓城市在現代化進程中留住“記憶”，構建各美其美的城市發展格局。

四、轉變城市工作重心，更加注重治理投入

轉變城市工作重心，更加注重治理投入，是提升城市發展韌性，推動城市高標準更新、高水平運營、高效能治理的重要基礎。社會治理不是“為了城市而管好人”，而是“為了人而管好城市”。治理投入是城市發展的重要要素，人財物與硬件、產業、空間等各方協同，才能夠真正滿足居民的需求。

過去一段時間，城市工作更多注重城市規劃和建設，對于治理投入不夠。事實上，城市工作中忽視治理的一個重要原因是沒有認識到治理也是生產力。缺乏治理投入，再好的硬件設施和基礎設施，也難以發揮應有效益。同樣，缺乏治理的投入，產業發展、生態環境和城市文化難以持續。隨著城鎮化的逐步深入，城市規模不斷擴大、人口持續集聚，城市管理依法治理的力度不夠，違法建設、大拆大建問題突出，公共產品和公共服務能力不足，環境污染、交通堵塞等“城市病”蔓延，單純依靠外延式擴張難以為繼。在此背景下，亟須從“重建設”向“重治理”，從“求速度”向“求質量”轉變，核心是推動城市發展從“物理空間擴張”轉向“功能品質提升”，以科學化、精細化、智能化治理手段破解城市發展難題，這是城市高質量發展的必然選擇。

注重治理投入要在科學化上下功夫。應推動治理邏輯從“經驗決策”轉向“規律遵循”，按照城市發展客觀規律辦事。科學化治理強調，以系統思維審視城市復雜肌理，通過數據研判、規律分析制定對策。例如，交通擁堵治理中，不應單一依賴拓寬道路，而應通過分析車流數據、職住分布、出行方式等，統籌推進公交網絡優化、共享單車合理布點、錯峰出行引導等組合拳，從根源上緩解擁堵。這種基于客觀規律的治理，能讓每一項決策都經得起實踐和時間的檢驗，避免“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的短視行為。注重治理投入，還要在精細化上下功夫。以繡花般的細心、耐心、巧心提高精細化治理水平，繡出城市的品質品牌，推動治理重心從“宏觀推進”轉向“細節深耕”。一些城市在發展中往往更注重基礎設施建設的“硬投入”，對治理體系的“軟支撐”重視不足，導致“重建設、輕管理”、“重規模、輕細節”的問題突出。精細化要從群眾日常關切出發。例如，針對老舊小區加裝電梯、菜市場攤位規劃、共享單車亂停放等小問題，把治理措施落到群眾心坎上，讓城市更有溫度。注重治理投入，要在智能化上下功夫。智能化是將人工智能同城市社會治理的有機結合，運用現代科技手段提高城市公共服務和社會治理水平，推動城市規劃、建設、管理、運營全生命周期的智能化，為城市裝上“智慧大腦”，實現治理效能的倍增，推動治理手段從“人力主導”轉向“科技賦能”。通過運用大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等前沿科技手段，推動城市管理手段、管理模式、管理理念創新，從數字化到智能化再到智慧化，著力建設便捷高效的智慧城市。

五、轉變城市工作方法，更加注重統籌協調

轉變城市工作方法，更加注重統籌協調，這是做好城市工作的重要方法論，實現資源高效整合的關鍵。要把“統籌協調”作為城市工作的重要方法，通過做好統籌協調工作推動城市建設高質量發展。

從城市發展歷程看，過去的城市工作方法存在“各自為政”、“分散化”等弊端，導致城市規劃與城市建設、城市運營脫節；建設中各部門協調不到位，導致道路反復開挖、管網互不銜接現象時有發生；資源配置重局部輕整體，老城區改造與新城區拓展缺乏聯動，公共服務在區域間分布不均等問題。這些城市建設問題，成為制約城市更高質量發展的主要瓶頸。城市是生命有機體，要樹立“全周期管理”意識。城市規劃、建設、運營、更新等各環節環環相扣，產業、生態、民生、安全等各領域緊密關聯，對城市工作方法的系統性、協同性提出了更高要求。因此，要堅持把城市作為有機生命體系統謀劃，注重統籌協調，絕不是簡單的“合并同類項”，而是要運用系統思維破解城市發展中的“合成謬誤”，實現資源的最優配置、功能的最佳契合，從而推動城市工作從“各自為戰”轉向“協同發展”。

注重統籌協調，應樹立“一盤棋”思維，將城市視為一個動態平衡的生命體，打破“在自家一畝三分地上轉圈圈”的思維定式。規劃環節需打破“閉門造車”，建立“多規合一”的協同機制，推動國土空間規劃、產業發展規劃、生態環境保護規劃等相互銜接，避免“規劃打架”。建設過程中要強化“全周期管理”意識。例如，在新區開發時同步規劃學校、醫院等公共服務設施，在舊城改造時統籌考慮歷史文脈保護與功能升級，讓每一項工程都服務于城市整體功能提升。構建權責清晰、運轉高效的協同體系，打破“部門利益至上”的壁壘，構建“全局利益優先”的協同機制。一是加強黨對城市工作的全面領導，不斷健全黨委統一領導、黨政齊抓共管的工作格局。中央城市工作會議提出“一個優化、六個建設”，做好城市工作，要把這些要求和部署貫通起來，協調一致抓好落實。二是明確牽頭部門與配合部門的職責邊界，建立跨部門、跨區域的協調議事機制，對重大項目、重點工作實行“一張清單管到底”，避免推諉扯皮。三是暢通上下聯動渠道，打破部門“信息孤島”，通過數據互通及時了解城市發展變化情況，不斷提高城市管理效率和水平。四是建立“多元參與”的監督評價體系?？梢氲谌皆u估機制，對統籌協調工作的成效進行客觀評價，及時發現并修正偏差。

（作者：中共中央黨校﹝國家行政學院﹞馬克思主義中國化研究所所長、教授，習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員）

責任編輯：肖景華