西藏自治區(qū)河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目審批及管理工作存在的問(wèn)題及建議

中圖分類(lèi)號(hào)：TV213.4文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

0 引言

西藏自治區(qū)位于青藏高原西南部，面積120.28萬(wàn) km² ，約占全國(guó)總面積的1/8，截至2023年，常住人口為365萬(wàn)人。西藏自治區(qū)內(nèi)流域面積大于50km² 的河流有6418條，約占全國(guó)總數(shù)（45203條）的1/7。多年平均水資源量為4427億 m³ ，約占全國(guó)河川水資源總量的 15.6% 。常年水面面積 1km² 以上湖泊有808個(gè)，總面積達(dá) 28 866.5km² ，約占全國(guó)湖泊面積的1/3。隨著西藏自治區(qū)交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)突飛猛進(jìn)，河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量、種類(lèi)等逐年增加[1]，各級(jí)水行政主管部門(mén)河湖管護(hù)任務(wù)愈加繁重，部分河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目存在有法不依、違章建設(shè)、地方行政干預(yù)、越權(quán)越級(jí)審批等問(wèn)題。為加強(qiáng)西藏自治區(qū)河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目管理，確保防洪安全、河勢(shì)穩(wěn)定、生態(tài)安全，保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全和經(jīng)濟(jì)建設(shè)，基于現(xiàn)有河湖長(zhǎng)制管理基礎(chǔ)，結(jié)合水利部、流域機(jī)構(gòu)相關(guān)管理要求，提出了西藏自治區(qū)河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目審批的管理建議。

1河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目審批監(jiān)管概況

1.1 審批工作頂層設(shè)計(jì)概況

2020年9月，《西藏自治區(qū)河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目管理暫行辦法》（藏水河（2020）4號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）印發(fā)。《辦法》初步規(guī)定了河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目申請(qǐng)、受理與審查等審批流程，劃分了西藏自治區(qū)境內(nèi)除流域機(jī)構(gòu)審批權(quán)限外的自治區(qū)級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)水行政主管部門(mén)河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目的審批權(quán)限，明確了項(xiàng)目實(shí)施全過(guò)程管理職責(zé)。因《辦法》有關(guān)規(guī)定依據(jù)的上位文件已廢止、審批權(quán)限與長(zhǎng)江水利委員會(huì)規(guī)定審批權(quán)限存在沖突，部分審批權(quán)限劃分規(guī)定執(zhí)行技術(shù)門(mén)檻偏高、操作難，與西藏自治區(qū)管理實(shí)際存在偏差，2023年9月對(duì)《辦法》進(jìn)行修訂（藏水河（2023）12號(hào)），對(duì)全區(qū)河道管理范圍內(nèi)建設(shè)審批權(quán)限和管理職責(zé)進(jìn)行重新劃分。

1.1.1 審查權(quán)限劃分原則

為響應(yīng)國(guó)家“放管服”改革，優(yōu)化自治區(qū)級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)審查權(quán)限劃分指標(biāo)應(yīng)遵循權(quán)力下放簡(jiǎn)單直觀易操作原則，西藏自治區(qū)結(jié)合《水利部關(guān)于印發(fā)河湖管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目各流域管理機(jī)構(gòu)審查權(quán)限的通知》（水河湖（2021）237號(hào)）和《水利部長(zhǎng)江水利委員會(huì)關(guān)于印發(fā)河湖管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目工程建設(shè)方案審查權(quán)限工程規(guī)模劃分表的通知》（長(zhǎng)河湖（2022）142號(hào)）等文件，遵循避免與長(zhǎng)江水利委員會(huì)審查權(quán)限發(fā)生沖突、屬地分級(jí)管理的原則，基于現(xiàn)有河湖長(zhǎng)制管理機(jī)制，對(duì)西藏自治區(qū)境內(nèi)長(zhǎng)江水利委員會(huì)審查權(quán)限外河道管理范圍內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目的審查權(quán)限進(jìn)行調(diào)整。

1.1.2審查權(quán)限劃分方法

河湖長(zhǎng)制是由各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)作為河湖治理保護(hù)的第一責(zé)任人[2]。考慮西藏自治區(qū)建立了區(qū)、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)河長(zhǎng)體系[3]，河湖分級(jí)管理機(jī)制較為完善，且自治區(qū)級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)河長(zhǎng)制辦公室分設(shè)在各級(jí)水行政主管部門(mén)，負(fù)責(zé)河湖長(zhǎng)制工作與河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目審批工作的人員基本一致，西藏自治區(qū)以河湖長(zhǎng)制工作為基礎(chǔ)，對(duì)河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目審批權(quán)限進(jìn)行初步分級(jí)劃分。同時(shí)，參考長(zhǎng)江水利委員會(huì)對(duì)不同類(lèi)型工程規(guī)模劃分的辦法，對(duì)西藏自治區(qū)境內(nèi)各級(jí)水行政主管部門(mén)的審查權(quán)限進(jìn)行細(xì)分。

結(jié)合近幾年各級(jí)水行政主管部門(mén)河道管理范圍內(nèi)項(xiàng)目審批數(shù)量的分布，盡量平衡各級(jí)水行政主管部門(mén)項(xiàng)目審批的規(guī)模和數(shù)量。2023年修訂河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)自審批權(quán)限時(shí)，西藏自治區(qū)充分結(jié)合河長(zhǎng)制管理，考慮橋梁、道路、取排水口、管道等不同工程類(lèi)型的工程規(guī)模（投資規(guī)模），劃分管理權(quán)限，使自治區(qū)內(nèi)河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目審查權(quán)限更加清晰。具體為：涉及自治區(qū)級(jí)河湖的大型建設(shè)項(xiàng)目由省級(jí)水行政主管部門(mén)審批，中型建設(shè)項(xiàng)目由市級(jí)水行政主管部門(mén)審批，小型建設(shè)項(xiàng)目由縣級(jí)水行政主管部門(mén)審批；涉及地市級(jí)河湖的大型建設(shè)項(xiàng)目由市級(jí)水行政主管部門(mén)審批，小型建設(shè)項(xiàng)目由縣級(jí)水行政主管部門(mén)審批；涉及縣（區(qū)）級(jí)及以下河湖的建設(shè)項(xiàng)目由縣級(jí)水行政主管部門(mén)審批。

修訂后的《辦法》試行近兩年來(lái)，河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目權(quán)限劃分辦法適用情況良好，建設(shè)項(xiàng)目權(quán)責(zé)不清導(dǎo)致越權(quán)審批的情況明顯減少。

1.2 審批類(lèi)型和數(shù)量分布

2018一2023年，西藏自治區(qū)級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)三級(jí)水行政主管部門(mén)累計(jì)審批河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目765個(gè)，數(shù)量分布見(jiàn)圖1，各年份審批項(xiàng)目數(shù)量見(jiàn)圖2，項(xiàng)目類(lèi)型包括碼頭工程（含渡口）、橋梁工程、道路工程（含鐵路）、管（隧）道工程、纜線(xiàn)工程、航道整治工程、灘岸環(huán)境綜合整治工程、取排水設(shè)施項(xiàng)目和其他項(xiàng)目等，各類(lèi)項(xiàng)目占比見(jiàn)圖3。隨著自治區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展、生態(tài)安全屏障建設(shè)深入推進(jìn)以及河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目管理力度逐年增強(qiáng)，項(xiàng)目審批工作任務(wù)量逐年增大。

圖12018一2023年各級(jí)水行政主管部門(mén)審批河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量分布

圖22018一2023年河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目審批數(shù)量

（1）規(guī)范審批許可程序，明確審批流程。建設(shè)單位申報(bào)材料應(yīng)符合有關(guān)規(guī)定，受理部門(mén)審查和審批遵循公平公正公開(kāi)的原則，按規(guī)定流程進(jìn)行（圖4）。

圖32018一2023年審批河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目工程類(lèi)型占比

圖4西藏自治區(qū)河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目工程建設(shè)方案審批流程

1.3審批監(jiān)管基本做法

自2019年起，西藏自治區(qū)組織7個(gè)市74個(gè)縣開(kāi)展了河湖管理范圍劃定和岸線(xiàn)保護(hù)與利用規(guī)劃編制工作。截至2023年底，累計(jì)完成了688個(gè)河湖管理范圍劃定及131個(gè)河湖岸線(xiàn)保護(hù)與利用規(guī)劃編制工作，有效加強(qiáng)了河湖水域岸線(xiàn)空間的管控。河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目審批監(jiān)管具體做法如下：

（2）理清許可審批權(quán)限，分自治區(qū)級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)三級(jí)審批。審批許可權(quán)限規(guī)定結(jié)合西藏自治區(qū)河湖管理實(shí)際和建設(shè)項(xiàng)目特點(diǎn)，定義了包含西南諸河、自治區(qū)級(jí)河湖、市級(jí)河湖、縣級(jí)河湖等四級(jí)河湖分級(jí)，并根據(jù)不同類(lèi)型建設(shè)項(xiàng)目規(guī)模和其投資規(guī)模明確了項(xiàng)目規(guī)模分級(jí)。西藏自治區(qū)通過(guò)構(gòu)建“河湖分級(jí)－項(xiàng)目規(guī)模分級(jí)”雙維度管理體系，實(shí)現(xiàn)了河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目審批權(quán)限的精細(xì)化劃分。

（3）強(qiáng)化監(jiān)管責(zé)任，按照“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管”原則，落實(shí)屬地監(jiān)管責(zé)任。在許可文件中明確河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管責(zé)任單位和責(zé)任人，提出監(jiān)管要求，監(jiān)管責(zé)任單位和責(zé)任人指導(dǎo)、督促建設(shè)項(xiàng)目按照批準(zhǔn)的工程建設(shè)方案、位置界限、度汛方案等實(shí)施。

（4）全建設(shè)周期監(jiān)管。建立開(kāi)工前備案制度、日常監(jiān)管巡查制度和竣工前驗(yàn)收制度。

（5）加強(qiáng)河道管理范圍內(nèi)違法行為排查整治。多次組織開(kāi)展河湖“清四亂”、妨礙行洪突出問(wèn)題排查整治、河湖管護(hù)工作“明察暗訪(fǎng)”等專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，配合遙感監(jiān)測(cè)和日常巡河巡湖等，有效打擊自治區(qū)河道管理范圍內(nèi)違法行為，維護(hù)河湖管理秩序。

2河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管存在的主要問(wèn)題

2.1審批工作頂層設(shè)計(jì)有待進(jìn)一步完善

近年來(lái)水利部進(jìn)一步明確了河湖岸線(xiàn)分區(qū)管控，加強(qiáng)城鎮(zhèn)、村莊段山區(qū)河道管理。西藏自治區(qū)國(guó)家級(jí)、省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)和自然保護(hù)區(qū)較多且保護(hù)區(qū)范圍較廣，大量小型建設(shè)項(xiàng)目因建設(shè)位置在國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，審批權(quán)限提升到自治區(qū)級(jí)或市級(jí)水行政主管部門(mén)，造成了自治區(qū)級(jí)和市級(jí)水行政主管部門(mén)項(xiàng)目審批壓力增大，但此類(lèi)小型建設(shè)項(xiàng)目對(duì)河道行洪安全影響程度較低，縣級(jí)水行政主管部門(mén)有能力承擔(dān)其審批工作。

2.2 高質(zhì)量發(fā)展與審批高要求不匹配

1988年6月至2018年12月，西藏自治區(qū)大量建設(shè)項(xiàng)目未嚴(yán)格履行河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目行政審批手續(xù)，造成涉河違建項(xiàng)目存量較多，處置難度大，且缺乏科學(xué)統(tǒng)一規(guī)范的處置措施。部分具有地方特色的建設(shè)項(xiàng)目（如鋰礦、鹽湖等），因沒(méi)有相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，審批難度加大。自治區(qū)內(nèi)眾多縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)位于高山峽谷，部分河湖兩岸居民住房、牛羊圈、耕地和林草地等被劃入河道管理范圍內(nèi)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與水域岸線(xiàn)空間管控矛盾突出。

2.3事中事后監(jiān)管力度有待加強(qiáng)

部分基層水行政主管部門(mén)政策認(rèn)識(shí)不全面、監(jiān)測(cè)設(shè)備不完善、監(jiān)督人員不充足等，導(dǎo)致監(jiān)管能力不足[4。部分水行政主管部門(mén)審批監(jiān)管不嚴(yán)格，導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目存在先建設(shè)后許可的情況；項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程監(jiān)管不到位，導(dǎo)致建設(shè)單位未嚴(yán)格按照批復(fù)的位置界限、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、施工現(xiàn)場(chǎng)管理等要求實(shí)施，建成后項(xiàng)目無(wú)法滿(mǎn)足河道行洪通暢和防洪安全等要求；部分建設(shè)單位未經(jīng)批準(zhǔn)將施工辦公區(qū)、生活區(qū)、大型物料加工區(qū)、預(yù)制件廠(chǎng)、混凝土攪拌站以及施工棧橋、便道、圍堰及施工平臺(tái)等臨時(shí)建（構(gòu)）筑物設(shè)置在河道管理范圍內(nèi)，甚至非法向河道管理范圍內(nèi)傾倒棄置渣土、垃圾等。

2.4未批先建和批件不符情況屢有發(fā)生

西藏自治區(qū)大型建設(shè)項(xiàng)目審批監(jiān)管趨于規(guī)范，但仍然存在部分項(xiàng)目建設(shè)單位法律意識(shí)淡薄，一些涉及市縣級(jí)河湖和規(guī)模較小的建設(shè)項(xiàng)目以重點(diǎn)工程自居，存在未經(jīng)許可強(qiáng)行開(kāi)工、不按許可要求違法施工、涉河建設(shè)內(nèi)容發(fā)生變更不重新申請(qǐng)?jiān)S可等情況。此外，部分建設(shè)單位為使國(guó)家或省級(jí)重點(diǎn)道路橋梁工程盡快立項(xiàng)，雖按要求修改項(xiàng)目建設(shè)方案獲行政許可，但未按許可方案施工，不服從水行政主管部門(mén)管理等[5]。

3 管理建議

通過(guò)梳理分析西藏自治區(qū)河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目管理現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)西藏自治區(qū)在涉河建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管工作上進(jìn)行很多嘗試與努力，取得了一定的成績(jī)和突破，但在管理制度和監(jiān)管手段等方面仍存在一些問(wèn)題。為進(jìn)一步規(guī)范涉河建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管工作，強(qiáng)化河湖水域岸線(xiàn)空間管控，維護(hù)河湖健康，守護(hù)好“中華水塔”，推動(dòng)西藏生態(tài)文明建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展，提出如下建議：

（1）進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整審批權(quán)限劃分。修訂后的《辦法》自2023年執(zhí)行兩年來(lái)，各級(jí)水行政主管部門(mén)反饋風(fēng)景名勝區(qū)和自然保護(hù)區(qū)等與河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目的管理原則、內(nèi)容和有關(guān)要求關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，當(dāng)前審批權(quán)限劃分方式嚴(yán)格綁定風(fēng)景名勝區(qū)和自然保護(hù)區(qū)等級(jí)的形式不合理。建議進(jìn)一步調(diào)整完善審批權(quán)限有關(guān)規(guī)定，建議僅通過(guò)結(jié)合河湖等級(jí)和項(xiàng)目工程規(guī)模劃分審批權(quán)限，使河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目審批權(quán)限工作更加合理地分布在各級(jí)水行政主管部門(mén)。

（2）制定地方技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。建議適時(shí)制定出臺(tái)符合西藏自治區(qū)江河縱橫、湖泊密布、地廣人稀特點(diǎn)的河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目工程建設(shè)方案審查技術(shù)規(guī)定，提出不同工程類(lèi)型河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目的技術(shù)審查重點(diǎn)，對(duì)不同工程類(lèi)型特別是針對(duì)西藏高山峽谷地區(qū)橋梁、道路工程、灘岸整治工程等建設(shè)項(xiàng)目關(guān)鍵技術(shù)指標(biāo)進(jìn)行規(guī)定，為自治區(qū)各級(jí)水行政主管部門(mén)河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目審批工作提供明確依據(jù)。

（3）強(qiáng)化事中事后監(jiān)管力度。加強(qiáng)基層水行政主管部門(mén)工作人員培訓(xùn)與交流，深入宣貫河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目審批權(quán)限劃分與技術(shù)要點(diǎn)，提升人員整體技術(shù)水平；通過(guò)規(guī)范河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)方案行政許可文件內(nèi)容（包含建設(shè)項(xiàng)目主體基本情況、建設(shè)單位概況、設(shè)計(jì)單位概況、項(xiàng)目所在河段、地點(diǎn)位置坐標(biāo)、防洪標(biāo)準(zhǔn)、工程規(guī)模、涉河主要構(gòu)筑物結(jié)構(gòu)形式等），明確項(xiàng)目監(jiān)管內(nèi)容，讓執(zhí)法有據(jù)可依；采用現(xiàn)代化、自動(dòng)化、智能化監(jiān)測(cè)設(shè)備，進(jìn)一步完善監(jiān)管手段。

（4）因地制宜完善涉河建設(shè)項(xiàng)目管理機(jī)制。建議立足西藏自治區(qū)河湖管護(hù)工作特點(diǎn)，開(kāi)展全區(qū)涉河湖建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，進(jìn)一步強(qiáng)化涉河湖建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程監(jiān)管，組織對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)便橋、牧區(qū)放牧便橋等與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的設(shè)施進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)評(píng)估，建立臺(tái)賬，統(tǒng)籌解決好群眾出行和防洪安全的有關(guān)需求。針對(duì)西藏自治區(qū)大量的跨國(guó)界河流（特別是規(guī)模較小的跨國(guó)界河流）以及國(guó)防公路建設(shè)涉及的河湖，考慮到建設(shè)項(xiàng)目所在地人口相對(duì)較少、影響范圍小，建議在保障河道行洪通暢和防洪安全的前提下，進(jìn)一步優(yōu)化審批流程，提高審批效率。

（5）加強(qiáng)河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目管理宣傳。為進(jìn)一步減少未批先建或批件不符情況發(fā)生，針對(duì)西藏自治區(qū)河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目涉及交通、住建、生態(tài)環(huán)境、林草等多政府部門(mén)牽頭的特點(diǎn)，建議持續(xù)通過(guò)河湖長(zhǎng)制工作平臺(tái)做好宣傳，督促各有關(guān)單位嚴(yán)格履行河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目審批手續(xù)。

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Problems and Suggestions of Approval Processes and Management Strategies of Projects within River Management Scope in Xizang Autonomous Region

XIA Huan1，2，LIULin3，LU Zhixiang12，PINGCUO Dedan4 （1.Water Resources Department，Changjiang River Scientific Research Institute，Wuhan 43o0l0，China；2.Hubei Provincial Key Laboratory of Basin Water Resourcesand Ecological Environmental Sciences，Wuhan 430010， China；3.Bureau of Hydrology of Haihe River Water Conservancy Commission，Tianjin 300171，China；4. Water Resources Department of Xizang Autonomous Region，Lhasa 85ooo5，China）

Abstract：To meet the new requirements of building an ecological civilization highland and strengthening waterway spatial governance in Xizang autonomous region，this paper examines the current status and identifies key challenges in construction projects within the river management scope.By integrating the authority partitioning for project approval within the river management scope of the Ministry of Water Resources and the Yangtze River Water Resources Commission with Xizang’s unique hydrological characteristics，including extensive river networks，sparse population，and onerous workload of river-lake management，we propose appoval and management strategies.These solutions are expected to serve as the reference for project management within the river management scope.

Key words：Xizang autonomous region； river and lake chief system； river management scope；approval and supervision of construction projects