遼寧漁業綠色發展法治保障研究

中圖分類號：P7;X5 文獻標志碼：A 文章編號：105-9857（2025）01-023-08

ResearchonLegalGuaranteforGrenDevelopment ofFisheriesinLiaoningProvince

WU Yifan，LIN Yan

（ScholofMarineLawandHumanities，DalianOceanUniversit，Dalian16023，China）

Abstract：Agricultureisthefoundationofthecountry，andfisheryisakeylinkintheproces of agriculturaldevelopment.ConductingrelevantlegalguaranteresearchonthegrendevelopmentofLiaoning'sfisheryisimportantfortheimplementation of GeneralSecretary XiJinping's key conclusionthat\"lucidwatersandlushmountainsareinvaluableasets.\"Ithaspracticalsignificanceandisconsistent withthespiritualaxisofsocialistecologicalcivilization.Itaimsto preventthefisheryeconomicdevelopmentinLiaoningProvincefrombreakingthroughthebottomlineoftheecoloicalenvironment，inlinewithinterenerationalustice，makin contributionstothe resentandbenefitin thefuture.Inordertoachievesustainabledevelo mentof fishery，we mustpayatentiontotheestablishmentandimprovementofgrendevelopment conceptsandlegalguarante mechanisms.Thisarticleanalyzestheconotation，significanceand legalprotectionstatusofisherygrendevelopmentinLiaoningProvincefromtheperspectiveof theconotation，significance andlegalprotection status offishery gren developmentin Liaonin Province.The roblemsexistin inthe roces offisher rendevelo mentinLiaoningincludethelaginglegislationoffisherygrendevelopment，theabsenceofsuportingimplementationdetailsforfisherygrendevelopmentandtheimperfectfisherysupervisionsystem. Italso givessolutionstostrengthenthesystematicspeciallegislationforgrenfisheries， improvethesuportingimplementationrulesoffisherylaws，andimprovethefisherysupervisionsystem.Itishopedthatbyexploringthelegalprotectionisuesexistinginthegrendevelo mentofLiaonin'sfisher ，efective olic su estionsanddecision-makin su ortcanbe rovided.

Keywords：Grendevelopmentoffisheries，Liaoningfishery，Legalguarante

0 引言

漁業是我國的傳統產業之一，漁業的迅速發展不僅為廣大漁民提供了豐富的就業機會，同時也為國家經濟做出了卓越的貢獻。然而，隨著社會經濟的發展，遼寧漁業所面臨的挑戰也日益嚴峻，過度捕撈、環境污染、生態破壞等問題愈發凸顯，迫使相關主體必須采取切實有效的措施來助推漁業的綠色發展。因此，為促進遼寧漁業可持續發展的實現，對遼寧漁業綠色發展進行相關法治保障研究刻不容緩。

1 遼寧漁業綠色發展的內涵及意義

隨著社會經濟的發展和人們對生態環境的日益關注，漁業的綠色發展已經成為全球范圍內的重要議題，遼寧是我國東北地區的重要省份，漁業資源豐富、漁業產業發達，同時也面臨著生態環境保護、資源可持續利用等方面的挑戰。因此，探討遼寧漁業綠色發展的內涵及意義，對于推動遼寧漁業轉型升級、實現漁業綠色發展具有重要的理論與實踐意義。

1.1 遼寧漁業綠色發展的內涵

綠色發展（GrenDevelopment）指的是以和諧、效率、可持續為要義的一種社會發展模式，與可持續發展理念一脈相承。和諧要求在發展過程中注重人與自然關系的協同，促進人與自然的和諧共生。效率是指在發展過程中確保綠色的前提下，盡可能提高產出，減少消耗，降低成本。可持續要義是指在綠色發展過程中，既要著眼當下，同時也要確保未來資源的可利用性，強調經濟增長不應以犧牲環境為代價，而是在滿足當前需求的基礎上，不損害未來世代滿足其需求的能力。綠色發展強調發展應當是與環境資源相協調的發展，是建立在不破壞生態平衡和生態安全這一基礎之上的發展，其強調開發利用自然資源應當受到必要的限制[1]。

“十四五”以來，遼寧漁業的綠色發展進程取得了長足的進展，遼寧立足促進區域協調發展，充分發揮遼寧作為東北亞向海開放門戶和引領東北全面振興的作用，進一步優化空間布局，堅持陸海統籌、河海兼顧的方針，協同推進環渤海綜合治理和陸域、流域環境綜合整治。2023年，遼寧新創建國家級海洋牧場示范區4個，全省國家級海洋牧場示范區數量達到38個，位居全國第二位。同時，開拓漁業綠色發展新空間，實施“藍色糧倉”工程，逐步壓減捕撈能力，實現捕撈強度與漁業資源可捕量相適應。這一系列的政策及措施無一不要求漁業發展在達成經濟效益的同時，也要兼顧社會效益，通過支持漁業轉型升級和培育綠色漁業產業等措施，實現遼寧漁業經濟效益與社會效益的相統一。

1.2 遼寧漁業綠色發展的意義

自黨中央、國務院把生態文明建設提上議程以來，遼寧省積極響應國家號召，并出臺相關政策文件以保障漁業的綠色發展，漁業水域生態環境呈現整體改觀、小部分污染的特點。但仍值得注意的是，遼寧地區破壞漁業綠色發展的行為，如捕撈強度大、漁民使用不合規網具等情形仍然存在，生態環境責任制度還存在一些困境和問題[2]。遼寧區域黃渤海兩翼生態文明建設成果顯著，但同時也受到圍填海問題、陸源污染和超標超量入海的嚴重影響，—盤錦—錦州線海洋生態污染問題突出，具有脆弱性、不適應性的海洋生態制約著遼寧漁業的綠色發展[3]。

遼寧漁業進入現代漁業發展與漁業經濟新時代后，整體漁業發展進入“瓶頸”期，水產初級加工對于經濟快速增長的拉動作用相對有限，資源過度開發導致漁業經濟發展空間受到擠壓，產業抗風險能力低，長此以往，遼寧漁業經濟將會呈下降趨勢[3]。鑒于此，遼寧漁業轉向綠色發展是響應國家高質量發展戰略的題中應有之義。推動遼寧漁業逐步實現綠色發展，于遼寧而言，能夠推動傳統漁業向現代綠色漁業轉型，保障漁民的生計，提升漁業產業的發展質量和效益水平;于中國而言，有利于進一步打造東北亞漁業經濟開放合作新高地，打破“有水快流，竭澤而漁”的現實困境，為全國做出典范效應。

2 遼寧漁業綠色發展法律保護現狀

本部分主要介紹具體有哪些法律對遼寧漁業的綠色發展起到推動作用，從國家和地方兩個層面分別分析了這些法律法規各自的特性及保護途徑。

2.1 國家層面法律法規

《中華人民共和國海洋環境保護法》（以下簡稱《海洋環境保護法》）致力于保護和改善海洋環境，保護海洋資源，防治污染損害，保障生態安全和公眾健康，維護國家海洋權益，是進行海洋資源開發及海洋漁業資源利用所必須遵循的一部法律，立法具有鮮明特色。最近一次修訂于 2023 年 10 月24日，修改后的《海洋環境保護法》第四條規定了海洋環境監督管理主體，確立了國務院生態環境主管部門負責全國海洋環境的監督管理工作，并負責全國防治陸源污染物，與此同時，通過指導、協調和監督等方式實現海洋環境保護，防止傾倒海洋廢棄物對海洋環境所造成的損害。第八條和第九條規定了各級人民政府及其有關部門對于開展海洋環境保護宣傳教育和知識普及工作的義務，同時也規定了公民、社會組織和新聞媒體等對于污染海洋環境，破壞海洋生態行為的曝光義務和監督檢舉義務，通過引入基層監督及輿論監督的方式，使海洋漁業環境能夠得以最大限度地綠色發展。

《中華人民共和國漁業法》（以下簡稱《漁業法》）是管理及規范我國漁業生產活動的一部根本大法，以法律的形式確定了從事漁業活動所必須遵守的準則。《漁業法》第六條明確規定了國家層面及地方層面漁業工作的管理主體，并規定縣級以上人民政府可設漁政監督管理機構和漁政檢察人員，通過明確主管主體及設立有效監管機制的方式，杜絕了漁業工作中“多頭管轄”的情形，并使得漁業活動能夠得以有效監督。《漁業法》第二十條規定“從事養殖生產應當保護水域生態環境，科學確定養殖密度，合理投餌、施肥、使用藥物，不得造成水域的環境污染”。第二十二條規定“國家根據捕撈量低于漁業資源增長量的原則，確定漁業資源的總可捕撈量，實行捕撈限額制度”。這些規定均有效保護了遼寧省的漁業產業鏈及漁業環境。現行《漁業法》貫穿以人民為中心的理念，促進漁業高質量發展、改善漁業水域生態生境、提供更多優質的漁業產品及魚副產品，極大規范了遼寧地區的漁業行為。

《中華人民共和國水污染防治法》（以下簡稱《水污染防治法》）是一部致力于改善和保護環境，防治水域污染，保護水域生態的法律，因而對遼寧地區水域的漁業資源也同樣具有法律保護意義。《水污染防治法》致力于推動社會主義生態文明建設，其第五條規定了責任明確、保護有力的河長制度，由地方各級黨政主要負責人擔任“河長”，負責組織和領導相應河湖的管理和保護工作，從而強化了黨政機關領導對水污染防治和水域生態治理的責任。《水污染防治法》第十一條規定“任何單位和個人都有義務保護水環境，并有權對污染損害水環境的行為進行檢舉”，由此明確了單位和公民對于水體污染等行為的檢舉監督制度，促進水域生態保護層面的公眾參與。新修訂后的《水污染防治法》加大了對采取不正當運行水污染防治設施等逃避監管的方式排放水污染物的行為的處罰力度，相較于修訂前的處罰種類更多，力度更大，與《中華人民共和國環境保護法》第四十一條規定的水污染防治設施“三同時”制度相契合[4]，并以法律的形式明確了總量控制制度和排污許可制度，進一步規范和約束了企業的排污行為，有效保護了遼寧地區地表水體及地下水體水質，為漁業綠色發展提供了有利條件。

2.2 遼寧省相關法律法規

《遼寧省漁業管理條例》是遼寧省根據《漁業法》制定的，契合本行政區域實際情況的地方性法規，確立了養殖業、捕撈業以及漁業資源的增殖保護等一系列有關漁業生產活動的原則和規范。《遼寧省漁業管理條例》第七條規定了從事養殖業的一系列標準，要求養殖戶合理使用相關漁業投入品、遵守用藥間隔期及休藥期的規定以及對水產品質量安全狀況進行檢驗等;第八條規定漁業養殖應當建立水產品生產、用藥和銷售記錄，加強了漁業養殖的“源頭治理”，最大限度保障水產品的質量安全以及促進漁業的綠色發展;第十四條確立了捕撈許可制度，該制度本質上屬于漁業捕撈行為的事前準入機制，要求漁業從業者須滿足一定條件后方可取得許可證，并規定了取得許可證后的行為準則，要求漁業從業者應當按照捕撈許可證載明的作業類型、時限、最小網目尺寸、捕撈配額規定作業。該條例致力于解決遼寧省漁業中存在的突出問題，具有較強的可操作性和可實施性，大大規范了省內的漁業行為。

《遼寧省水產苗種管理條例》是遼寧省為規范水產品種選育和苗種生產行為，促進漁業綠色健康發展而制定的一部地方性法規。水產苗種是指用于繁殖、科研試驗和觀賞的水產動物的親本、幼體、受精卵等遺傳育種材料[5]。在現階段，水產苗種對于漁業的綠色發展具有舉足輕重的意義，其品質的好壞直接關系到水產品的質量安全。優質的水產苗種能夠減少漁業增養殖過程中的藥物使用，降低水產品中的藥物殘留，保障水產品的質量安全。《遼寧省水產苗種管理條例》第四條規定了對于水產苗種的管理應當堅持保護與發展并重原則，保持生物多樣性，此條是對水產苗種管理進行的總括性規定，明確了水產苗種管理的邏輯來源和法理基礎;第十一條實質上是對外來水產苗種引入的限制制度，引入省外的水產新品種及通過人工培育出的新個體須經試養且經相關部門審定同意后方可經營。通過對外來水產品種的嚴格審定和試養，能夠有效預防外來物種對當地漁業生態系統的入侵和破壞，有助于保護遼寧省內的水產資源和生態環境，維護漁業生態的綠色發展。

《遼寧省農業農村廳辦公室關于印發 年遼寧省海洋伏季休漁管理工作實施方案的通知》（以下簡稱《通知》）是遼寧省發布的關于海洋漁業伏季休漁制度具體工作實施方案的通知，旨在加強遼寧水域生態文明建設，深入推進遼寧漁業綠色發展。《通知》明確了伏季休漁期間“船回港，人上岸，網入庫”的總體性要求，要求實行應休漁漁船名冊制度，將伏季應休漁漁船記錄在冊，以確保應休盡休。通過該制度，有關部門可以更為有效地掌握休漁政策的執行情況，方便政府進行管理。同時，《通知》規定在伏休期間，嚴禁從事非法裝卸、運輸、交易漁獲物等行為，嚴禁收購、代凍、銷售和加工非法捕撈、無合法來源的漁獲物，此項規定實質上是對于非法捕撈行為所進行的事后管制措施，不僅處罰伏季捕撈，還處罰對伏季捕撈所得的非法漁獲物進行“掩飾、隱瞞”的行為。《通知》所進行的一系列規定能夠有效減少捕撈業對漁業資源所造成的壓力和損害，保護海洋生態系統的完整性，從而促進漁業資源的養護和綠色發展。

3 遼寧漁業綠色發展法治保障困境

本文通過對遼寧漁業綠色發展法律保護現狀的分析可以得出，在應然層面，我國已有充足的法律法規以規范漁業的綠色發展，但在實然層面，仍存在許多困境亟待解決。

3.1 遼寧漁業綠色發展立法滯后

就目前而言，我國的環境保護立法過于零散，散見于各部法律法規中，缺乏綜合性、整體性的法律架構，從而導致不同法規之間難以形成良好的交互。意大利、瑞典等國已有統一的《環境法典》，而在我國法律的頂層設計層面，“環境法典”仍在編纂過程中，尚缺乏環境方面的專項立法[6]。在依法治國已成為共識的今天，我國社會主義法律體系日臻完善，但應注意到的是，有關規范漁業綠色發展的專項法律仍表現出籠統化、抽象化的特點，且具有一定的滯后性，未能與時俱進地發展更新。

一方面，漁業的綠色發展離不開良好的水域生態環境，漁業立法在生態保護方面的滯后性，主要體現在未能充分考慮漁業活動對水域生態系統的影響，不規范的漁業活動可能會導致底泥增厚、水體無機物比例失衡、氨氮等有毒物質濃度升高等情況，從而影響養殖水域生境，進而制約遼寧漁業的綠色發展，漁業法律的制定與修改需要充分的數據和信息支持，如果數據不足或不及時，無法制定有效的管理措施;另一方面，科技在不斷發展，日新月異，而遼寧有關漁業的專項地方性法規及政府規章等仍停留于21世紀初期，漁業法律未能及時跟隨漁業科學和技術的發展，使得相關措施無法充分適應新環境下的漁業實踐和技術，進而導致無法有效管理新生的漁業威脅。

3.2 遼寧漁業綠色發展相關法律配套實施細則缺位

法律不僅是紙面上的條文，其生命還在于有效實施，一套法律體系是否完備，除了要看其是否具有深厚的理論支撐以及是否經充分數據調研以外，還在于其是否有一套明確的配套實施細則。然而，就目前的立法現狀來看，有關漁業法律的配套實施細則仍有缺位現象存在，使得許多漁業行為存在“有法難依”的窘境。一方面，有關漁業行政執法的規定和程序不夠具體，部分地市的漁業行政執法部門未能明確各個執法機構的職責與權限，導致執法人員在處理漁業違規行為時存在混淆和重疊現象，同時部分漁業法規和政策對于處罰措施的規定和解釋模糊不清，可操作性和可執行性較弱，未能為執法人員提供清晰的指導;另一方面，遼寧有關環境保護與污染控制的地方性法規及政府規章不足，對于有關漁業綠色發展的法規僅在《遼寧省水產苗種管理條例》《遼寧省漁業管理條例》等少數幾部規范性法律文件中有所規定，而對于企業排污行為的具體參數，如排污種類、排污濃度、致污路徑等方面缺乏細則性的規定，從而可能導致漁港、漁業加工設施和漁船等未能采取足夠的措施來控制廢水和廢棄物的排放，導致水域污染，不利于本省漁業的綠色發展。

3.3 漁業環境監管制度不夠健全

漁業的綠色發展離不開有效的法律保障，但同時也離不開合理有效的監管機制，漁業監管制度關系到漁業資源的可持續性、生態環境的穩定性等多個重要方面。然而，就目前現狀來看，漁業環境監管制度仍不夠健全。

一方面，《海洋環境保護法》在第四十七條規定了入海排污口位置的選擇條件及應當履行的程序，但此條僅僅是對入海排污口的選擇進行了事前準入性論證，而缺乏事中和事后的全鏈條監管。在我國陸源污染防治模式選擇中，政府大多偏重于行政監管類制度，這類制度具有濃厚的行政強制性，多處于被動地位，這種被動性外加監管體制的多頭化，致使利益被發揮到極致而責任被淡化到最輕，不利于陸源污染防治工作及漁業的綠色發展[7];另一方面，盡管《海洋環境保護法》在第八條和第九條對于污染海洋環境和破壞海洋生態的行為規定了輿論監督及基層監督制度，卻沒有規定政府等公權力機關對于以上監督制度的引導和規范權能，導致基層組織及新聞媒體不會及時且自發地去監督海洋違法行為，使以上監督機制僅成為一句標語或口號，進而導致漁業環境的監管效果流于形式。

3.4 政府部門之間職能重疊

法學就是權利義務之學[8]，政府各部門之間能否有效發揮相應職權，履行相應職責，形成行政合力，在當今社會顯得至關重要。為確保遼寧漁業的綠色發展，各級政府發揮著不可或缺的作用，進入新時代以來，人民政府的各個部門劃分愈發細致，分工配合，共同保障漁業能夠得以綠色發展以及維持生態環境的穩定。然而，也正因政府部門越分越細，導致某些地市政府各部門之間存在職能重疊的制度弊病。

實踐中，遼寧省許多地市政府所設的各級部門，如水務部門、漁業部門及農業部門之間存在監管職能劃分不清晰的問題，政府不同部門之間職能重疊容易引起執法的混亂和不一致，難以確保執法的統一性，政府部門之間重疊的監管行為需要漁業從業者應對多個部門的檢查和要求，增加了他們的時間成本。此外，遼寧省內一些基層區縣的人民政府各部門之間的溝通機制仍然薄弱，部門與部門之間的信息壁壘難以打破，導致涉及漁業的各部門針對同一事項制定標準，而這些標準又各有所異，從而導致“多頭管理”的局面，有損政府行政權威[9]。

4 遼寧漁業綠色發展法治保障的完善對策

本文通過對遼寧漁業綠色發展過程中存在的法治保障困境進行分析，結合本次的實地調研得出了遼寧漁業綠色發展法治保障的完善對策，主要包括加強綠色漁業系統性專項立法、完善漁業法律配套實施細則、健全漁業監管制度及厘清政府各部門的職能等方面，旨在為遼寧漁業綠色發展提供行之有效的政策建議。

4.1 加強綠色漁業系統性專項立法

加強綠色漁業系統性專項立法是推動漁業可持續發展和環境保護的關鍵一步，漁業生態體系作為一個有機的整體，需要有專門的法律體系與之相配套，因此，加強綠色漁業系統性專項立法刻不容緩。一方面，應注重綠色漁業法律框架的搭建，制定綜合的法律框架，明確綠色漁業的法律地位，并厘清相關法規和政策的適用條件，以保護水生生物的棲息地，盡可能減少漁業活動對本省生態系統所造成的影響;另一方面，對散見在各專門法中的漁業生態補償機制的相關規定進行具體和細化，包括明確補償的原則、目的、標準、主體、程序和方式，對補償過程中主體的權責歸屬進行具象化規定等[10]。同時，制定相關法規以鼓勵和支持綠色漁業領域的科技創新，推動現代科技手段在綠色漁業發展中的應用，減少資源浪費，降低生態足跡。

4.2 完善漁業法律配套實施細則

漁業法律配套實施細則能夠確保法規執行標準的統一性，提高法規的可操作性，是促進漁業可持續發展的必由之路，為解決漁業綠色發展過程中“有法難依”的情形，完善漁業法律的相關配套實施細則便是題中應有之義。因此，遼寧應當制定明確的程序和相關標準，實施細則的內容應包括行政許可程序、審批流程及監測標準等，且必須具有明確性，使得細則的內容可以成為漁民及其他漁業從業者現實可行的行為預期。與此同時，細則在制定過程中應廣泛聽取民意，并充分考慮廣大漁業從業者的生活和生計需要，制定過程應透明公開，以便利益相關方和公眾能夠了解并參與。政府及有關漁業行政部門在制定實施細則時應遵循科學原則，可以同漁業協會、科研機構或環保組織等專業部門進行協商和咨詢，以獲取他們專業性的意見和建議，確保實施細則切實可行且科學合理。

4.3 健全漁業監管制度

遼寧的漁業綠色發展能否取得實效，很大程度上取決于動態監管體系的運行效率。現行模糊的執行標準令監管過程呈現疲敝之態，導致監督管理部門之間職責不清、權責不明，難以實現監管的統一性和協調性[11]。基于此，一方面，應當明晰遼寧漁業監管部門之間的監管權限，政府可以通過出臺相關政策的方法來明確各部門的職責和權限，避免職權的沖突，也可設立專門的法律協調機構，以確保監管行為的高效性;另一方面，在漁業行為日益紛繁復雜的今天，建立全過程監管制度的重要性不言而喻，遼寧有關漁業監管的地方性立法大多偏向于規定違反相關漁業標準的法律后果，而對于事前監管及事中監管少有規定甚至未進行規定，因此，要建立事前論證評估、事中監管及事后追責的全過程監管制度，以提高監管制度的統一性、全面性和協同性。

4.4 厘清政府各部門的職能

在很長一段時間內，政府部門之間職能交叉是社會對政府所形成的一種共識，為此，國家不斷推進職能部門精簡、行政審批改革、大部制改革等工作，使得相關問題得到有效緩解，但政府各部門之間權責不清的狀況仍然存在[12]，因此，為有效推進遼寧漁業綠色發展，必須厘清政府部門之間各自的職能。應明確政府部門之間的職能范圍，盡可能避免漁政、農業、水務等部門對漁業所進行的行政管控行為存在交叉，通過權力清單及責任清單制度，減少可能存在的職能重疊。同時，應厘清漁業管理部門的基本職能、共享性職能及邊緣性職能，通過對政府部門職能進行分類，防止職能交叉，在出現問題時能夠有效定位責任主體，避免推諉扯皮現象的發生。應完善負責管理漁業的各部門之間的職能協調機制，加強部際協調設計。凡由一個部門能夠承擔的職能，就無須多個部門共同承擔，凡需多部門共同承擔的職能，就有必要確定該項職能的牽頭部門，以及確定各部門之間的主次關系及職權劃分，避免多部門針對同一事項（如廢水排放標準、魚苗養殖上市標準等）制定不同的標準及要求，從而確保政令有效，增強政府行政權威的同時保證漁業綠色發展的政策及方針能夠得以貫穿到基層。

5 結語

基于目前遼寧漁業綠色發展過程中存在的現實困境，本文從法律層面進行探討，梳理了遼寧漁業綠色發展的法治保障現狀，進而有針對性地提出相關對策。漁業綠色發展是實現可持續發展的必由之路，而法治保障則是實現可持續發展的理論支撐和重要保障，只有依法治理，加強法治建設，才能更為有效地保護漁業資源，推動漁業產業的綠色轉型，進而推動社會經濟的發展，保障生態環境及民生福祉。

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