數字負擔對基層干部擔當作為影響的機理分析與破解路徑

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2025）05-0053-11

一、問題提出與文獻回顧

基層干部是推進高效能治理和高質量發展的核心力量，其擔當作為關系基層群眾切身利益和黨的執政根基。隨著“數字中國\"戰略的持續推進，基層治理場域正經歷一場全面而深刻的數字化轉型，這一進程顯著改變著基層干部的工作環境、工作流程與工作方式。應當承認，數字技術確實能夠助力基層干部更加及時、全面地掌握各類治理信息，實現更精準的公共服務供給，從而為推進基層治理體系和治理能力現代化提供更為高效便捷的方法工具。但數字技術在賦能基層治理的同時，也衍生“指尖上的形式主義\"等數字負擔[1」，消耗基層干部的大量時間和精力。中央自上而下持續強力推進形式主義整治工作，旨在為基層減負，讓基層干部有更多的時間和精力深入群眾，更好地干事創業。自中央確定2019 年為“基層減負年\"以來，減負力度不斷加大，由文山會海等引發的傳統負擔明顯減少，但數字負擔逐漸成為新的負擔形式。數字負擔是指“數字技術作為效率提升工具被引人現代化治理領域之后，由技術工具性賦能所帶來的價值異化產生了對治理主體的技術增負效應，轉而產生的更多工作負擔\"[2]。大量冗余、重復、機械且形式大于實質的數字性工作形成基層干部的沉重數字負擔，不僅消耗其有限的時間與精力，也挫傷其擔當作為的積極性和主動性。擔當作為是指領導干部主動履行崗位職責、勇于破解治理難題、敢于承擔決策風險的精神狀態和行為模式。讓基層干部輕裝上陣，更好地擔當作為是我國整治形式主義，為基層減負的重要目標。繼黨的二十屆三中全會明確要求健全為基層減負長效機制后，2025年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《整治形式主義為基層減負若干規定》，要求各地區各部門“統籌為基層減負和賦能，切實把基層從形式主義、官僚主義束縛中解脫出來，引導廣大黨員、干部積極擔當作為，有更多精力抓落實\"[3]。同時，該文件明確要求規范政務移動互聯網應用程序管理，包括清理整合面向基層的政務應用程序、嚴格建設管理和防止功能異化[3]。在此背景下，數字減負成為當前基層減負的重點任務。真正實現數字減負，需從根本上厘清數字負擔影響基層干部擔當作為的基本邏輯，深刻認識數字負擔治理的必要性和緊迫性。

在學界，數字技術在公共治理舞臺閃亮登場時，技術樂觀主義強調數字工具會帶來效率革命[4」，甚至將其視為減少繁文縟節、革除官僚主義弊病及減輕行政負擔的有力工具[5]。而在等待實踐證明數字技術能夠推動組織流程再造、組織結構重塑甚至治理方式變革的過程中[6]，實證研究很快發現數字技術在提升治理效率的同時，也會催生繁文縟節[7]，增加行政負擔[8]。因為技術不僅是客觀技術，還是“被執行的技術”，如何使用及在使用過程中能否提升組織效能，取決于使用技術的人員偏好及組織的制度、環境等因素[9]（P5），由此帶來技術批判理論對數字鴻溝、算法控制等結構性矛盾的關注。在我國基層治理實踐中，數字技術的賦能提效作用毋庸置疑，但其應用也受到如制度環境、組織結構、價值、習慣等因素的影響，呈現積極和消極“兩幅面孔\"[10]。復雜的政務信息平臺、碎片化的信息系統、考核中的形式主義等，導致基層干部的工作壓力增大、低效無效勞動增多，帶來明顯的“增負”效應[11]。因此，在整治形式主義為基層減負的背景下，數字負擔成為重點關注對象。與此同時，在中國語境下，領導干部擔當作為兼具政治實踐與學術研究雙重屬性：在政治實踐維度，干部擔當作為是中國共產黨治國理政對干部的基本要求，既體現為政治品格，也表現為從政本分;在學術研究維度，干部擔當作為在行為層面表現為黨政干部在職責范圍內及時、有效履責[12]，在結果層面體現為高效率地完成工作和高質量地服務于公共利益[13]。干部擔當作為的影響因素可分為個體維度和組織維度，前者包括角色動機與認同、承擔欲望與意識等[14]，后者則與工作程序、干部考核機制、政府績效問責等密切相關[15]。干部擔當作為的激勵措施包括夯實制度基礎、完善考評體系、營造政策環境等[16]。可以說，擔當作為深深嵌入組織管理情境之中，制度安排與行動機制的相互作用塑造了個體擔當途徑、行為方式及擔當作為的效果[17]。

已有文獻雖然沒有專門研究數字負擔與基層干部擔當作為之間的直接關系，但已關注到數字負擔存在轉嫁機制，最終由基層干部承擔[18]。這種轉嫁因技術的“客觀性\"外衣更具隱蔽性，使基層負擔的消解缺乏動力機制[1]，從而引發職業倦怠、行政效能內耗等問題[19][20]。這些研究都指向一個嚴峻的現實問題：數字負擔不利于基層干部擔當作為。然而，現有研究尚未從理論層面系統闡釋數字負擔究竟如何影響基層干部擔當作為，也未能從實踐層面提出可行的破解路徑，這正是本文致力于回答和解決的重要問題。

二、“技術一制度一行為\"協同演化視角下基層數字負擔的生成過程

厘清數字負擔的生成過程，是分析其如何影響干部擔當作為的前提。數字負擔的生成并非單一變量作用所致，而是基層治理場域中多維因素協同互動的結果，其中就包括技術、制度要素。技術與制度之間相互形塑的效果是不確定的，既可能催生治理創新，也可能因二者的適配失衡產生非預期后果[9]（P80），而技術與制度的互動最終通過個體行為得以體現。因此，技術、制度與行為共同構成數字負擔生成的結構性根源。

（一）技術異化：數字負擔的生成誘因

根據技術決定論，技術自主驅動個人和組織變革，技術進步直接推動生產率提升。但數字技術在政府部門的應用實踐表明，與所有治理工具一樣，它呈現“雙刃劍\"效應。數字負擔是數字化背景下的產物，數字技術的工具屬性異化是數字負擔生成的初始誘因，這種技術異化源于技術應用過程中的三重脫嵌。一是數字技術的標準化與基層治理實踐場景的復雜化脫嵌。數字技術進人公共治理過程，提高治理效率是其標榜的重要優勢，但局限于以理性思維或者技術邏輯來簡化復雜治理場景，試圖通過治理要素數據化轉換、標準化流程與程序化操作來提升效率。基層治理作為國家治理的底座工程，離人民群眾距離最近。基層工作面對的是一個個有情感的個體，本質上是不斷調適動態社會關系的過程，蘊含著極強的場景性、模糊性與人文性需求。技術的工具屬性將這種動態性壓縮為靜態數據與固定流程，擠壓了基層干部因時因地靈活解決問題的空間。雖然治理過程遵循標準化流程，但無法提升預期效能，使基層干部陷入數字形式主義的泥潭之中。二是數字技術應用過度與基層治理實際需求脫嵌。對“技術全能主義\"的迷信和崇拜，致使基層治理的各個環節都訴諸技術手段，而忽視了一個重要問題：引人數字技術一定能更好地滿足治理需求嗎？這種技術的泛化和濫用，不僅增加了基層干部的技能壓力和學習成本，也加重了基層形式主義。三是數字系統碎片化與資源整合需求脫嵌。在數字化轉型過程中，各類數字平臺的建設非但未能消解部門壁壘，還因不同部門、不同層級開發的數字應用系統未能實現互通互聯，進一步加劇了基層治理的碎片化。諸如同一數據在多個平臺重復填報等現象，耗費基層干部大量時間和精力，增加治理成本，造成資源浪費。技術邏輯與治理實踐之間存在天然內在張力，使數字技術在提高治理效率的同時，也給基層組織和基層干部帶來工作壓力和心理負擔。

（二）制度增壓：數字負擔的強化機制

在制度主義視角下，組織及其成員的行為并非完全由組織偏好、個人意愿和技術工具決定，而是在很大程度上由其所處的制度環境所塑造和約束。制度通過成文規則、非正式規范、共享信仰、組織文化、認知框架等多種形式，為個體行為提供方向選擇和行動空間。對于基層干部而言，在上級委托、目標層層分解體制下，由上級政府主導的目標管理與問責機制是影響基層干部行為選擇的最重要制度安排，也是制度增壓的首要來源。數字技術的嵌入非但未能緩解考核和問責制度壓力，反而與其疊加共振，以技術剛性強化制度約束。基層治理的目標是持續提升群眾幸福感、獲得感、安全感，夯實國家治理根基，主要工作是提供公共服務、化解社會矛盾和激發社會活力等。而在數字化背景下，向上負責邏輯使部分領導干部政績觀出現偏差，為追求治理過程的可測量和易追責，將App登錄時長、打卡次數、系統填報及時率、點贊數量等數字技術生成的過程性數據納人績效考核指標體系。這種工具理性對價值理性的替代，導致基層干部的工作重心從解決基層實際問題和服務群眾轉向制造留痕證據以完成數字指標。這些工作非但無助于提升基層治理效能，反而將數字技術異化為“數字枷鎖”，將基層干部拖入數字合規和數字生產的泥淖。當數字技術與考核問責制度相結合形成強大的制度壓力時，基層干部就會疲于應付各類數字化工作及由此帶來的數字形式主義。

（三）行為退化：數字負擔的固化邏輯

行為維度聚焦基層干部在面對技術壓力與制度約束時所采取的策略性反應，這些反應所導致的行為退化是數字負擔得以加重甚至固化的重要致因。數字化背景下基層干部行為退化的核心機制在于有限理性下的適應性策略選擇。西蒙的有限理性理論指出，個體在復雜環境中的認知、信息處理能力及決策能力均存在局限，無法實現完全理性決策，轉而尋求“滿意解\"而非“最優解\"[21]（P79）。面對數字化工作的多重要求和考核壓力，基層干部的注意力很容易被過度分散，很難高質量完成每項任務。在此情景下，基于成本與收益的權衡，基層干部通常會采取一系列旨在適應壓力、保存精力、規避風險的策略性行為，形成“拼湊應對\"執行策略，具體體現為選擇性執行、形式化落實與變通式避責[22]。為此，基層干部會優先完成那些易被量化、有助于完成考核目標任務的數字化工作，傾向于選擇風險低而非效果最優的執行方式，注重工作過程的形式合規與數據包裝，甚至以數據造假或表面文章來規避潛在責任。這些行為策略雖然在短期內能幫助基層干部適應壓力環境，完成考核目標任務，但長期來看，卻與數字負擔的形成與固化構成雙向強化關系。一方面，數字負擔通過擠壓基層干部的時間與治理資源，誘發其在治理過程中簡化調查研究、矛盾糾紛化解和引導公眾參與等重要工作，導致基層干部行為退化；另一方面，重復、繁瑣的數字操作和形式化的數字留痕因能實現考核達標和規避問責風險而不斷強化，這些行為策略又進一步固化數字負擔，使數字治理進一步脫離實際。

（四）協同演化：技術、制度與行為的互構效應

在數字負擔生成過程中，技術、制度、行為并非單獨作用，而是持續、動態地相互塑造和協同演化（見圖1）。總體來看，技術異化而非技術嵌入是基層治理中數字負擔生成的邏輯起點，技術加持下的制度增壓是數字負擔加重的驅動力量。技術異化與制度壓力的疊加效應共同催生和加重了數字負擔，而基層干部個體的策略性行為進一步固化數字負擔，這一過程不僅削弱基層干部獨立發現問題、創造性解決問題的能力，也使其逐漸喪失與群眾直接互動、情感相連的治理智慧，形成“技術依賴一行為退化一能力降低一負擔加重\"的不良循環，持續消耗和瓦解基層干部擔當作為的內生動力。這一循環的內在機理在于數字技術對基層治理復雜場景的不適應，而既有制度設計未能對這種張力作出及時、有效的回應和調適。同時，當考核與問責制度進一步借助數字技術強化其執行時，基層干部被迫將更多稀缺資源用于應付數字化工作及由此衍生的數字形式主義，這勢必擠壓其深人群眾、開展實地調研等核心工作的時間和精力，沖擊對治理價值的深層認知，不僅增加基層干部被問責的風險，也持續加大其工作壓力、考核壓力和心理壓力，最終對主動擔當、積極作為的意愿產生系列負面影響。

圖1“技術一制度一行為\"協同演化視角下數字負擔的生成

三、數字負擔對基層干部擔當作為的影響機理

自數字負擔產生之日起，便成為一道壓在基層十部肩上的沉重枷鎖，它不僅徒增日常事務的繁瑣與困擾，更從深層次侵蝕著干部主動擔當、積極作為的內在動力。數字負擔對基層干部擔當作為的影響，本質上是技術邏輯、制度壓力與個體能動性在基層治理場域協同演化、復雜互動的結果，主要通過資源擠占、風險強化、技能擠壓和價值沖擊四個核心機制來實現。

（一）資源擠占：干擾擔當作為條件

資源占有影響治理的廣度、深度、能力和積極性。基層干部在治理實踐中可獲得和使用的資源，既包括體制內分配的人、財、物等，也包括自身可以支配的時間、精力和關系等。在數字化背景下，基層干部在享受數字技術紅利、提高工作效率的同時，也需應對多平臺數據填報、工作留痕等數字冗余勞動，導致數字技術擴張下的“時間貧困”。同時，數字負擔本身也在消耗基層治理中的人員、財政和物質資源，使本就緊張的基層治理資源更加難以滿足治理需求。數字技術與現有政府管理體制的結合和碰撞又會凸顯數字技術的工具理性，將一些依靠數字技術生成的數據結果納人評價指標，迫使基層干部在非核心事務和程序管理上消耗過多精力。除此之外，不同部門、不同層級開發的各類數字應用平臺系統因未實現互通互聯，導致同一數據需要在多個平臺反復填報，也占用了基層干部大量時間和精力。

在技術剛性引入和制度性考核壓力下，基層干部在是否使用數字技術及如何使用數字技術方面缺乏討價還價的能力，被動性地陷入技術裹挾和制度要求的雙重壓力之下。當壓力型體制的目標設置與基層治理能力不匹配時，基層干部可能選擇數據造假和形式化執行等策略，以規避問責風險。一方面，為滿足制度性考核要求，基層干部會優先完成技術系統指派的程序性任務，導致用于實地調研、與群眾溝通的核心治理資源被系統性擠占；另一方面，數字形式主義的泛濫迫使基層干部疲于應付各類平臺的填報要求與技術性操作。這種對數字技術的過度追求會人為地改變基層干部的理性預期，作為理性自利的經濟人，基層干部首先會從考核過關、自身安全、有效避責等角度，把更多的精力用于治理過程中的數字生產，而不是服務群眾、落實國家政策。在此情景下，基層干部本用于為民服務的資源被擠占，久而久之會削弱其為民服務的動力和熱情，從而引發從資源擠占到動力衰減的連鎖反應，侵蝕基層干部主動擔當的現實基礎。

（二）風險強化：抑制擔當作為意愿

在組織中，個體對于行為結果的風險感知影響其行為選擇。基層干部作為黨和國家政策落實的重要主體，直面基層群眾的各類訴求，工作難度和復雜度大，盡職盡責、用心用情服務是對他們工作的基本要求，但情感治理和情緒性勞動難以考核量化，也難以體現在指標體系中。目前，對基層工作的評價仍以目標考核為主，通過層級控制、任務分解、量化考核與政治問責傳導行政壓力[23]（P28）。這體現在不同時期各級政府和職能部門都有需要完成的總體目標和重點任務，為保證目標任務能夠順利完成，上一級政府（部門）通常把目標分解給下一級政府（部門）。鄉鎮一級就成為任務最繁重的行政層級，因其缺乏行政下級，又不得不把壓力繼續傳導到所轄城鄉社區。這種負擔轉嫁機制使基層政府和基層單位成為治理壓力金字塔的最底層，也是負擔最重的一層。上級政府考核問責的強度越大，基層政府及其工作人員越專注于應對上級檢查、完成上級任務[24]。數字技術在實現精準問責的同時，也增加了基層干部被問責的風險程度。基層數字負擔越重，基層干部用于干事創業和服務群眾的時間越少，越不容易完成考核目標任務，被問責的風險也就越大。

在基層干部風險感知明顯增加的情況下，他們會本能地產生防御性反應。在此情境下，基層治理場域的“洗碗效應\"愈加明顯，即工作做得越多，出現失誤的可能性就越高，被問責的概率就越大，從而面臨的風險也就越大。相反，少做或者不做工作，雖然會影響工作效果和群眾滿意度，但能有效降低被問責的風險。當前，因容錯糾錯機制落實不到位，“洗碗效應”的存在易引導基層干部形成“多干多錯、少干少錯、不干不錯\"的錯誤判斷。這種判斷的存在，并非基層干部主觀上不愿擔當作為，而是作為自利人的理性選擇。在實踐中，為規避技術系統可能捕捉到的“失誤證據”，基層干部在工作過程中傾向于選擇防御性執行策略，即寧愿照搬照抄上級模板或消極行動，也不愿根據本地實際情況進行創新性嘗試和靈活性應對，更難以做到\"隨叫隨到、服務周到”。特別是當被問責風險較大時，基層干部的行為選擇更易呈現退縮和消極回避等傾向，影響其工作積極性、創造性和自主性[25]。在風險感知增加的治理場景下，基層干部所必備的責任感、使命感和創新性等擔當作為的精神內核被嚴重扭曲，抑制擔當作為意愿，并誘發“為官不為\"\"避責怠政\"\"形式主義\"等基層治理頑疾。

（三）技能擠壓：降低擔當作為能力

擔當作為不僅要求干部發揮主觀能動性，還要求其能夠創造性或高水平地完成工作[26]。為此，具備基層治理的必要能力是基層干部擔當作為的重要條件。在數字化轉型過程中，基層干部所必備的技能既包括政策理解與執行、群眾工作、應急管理與風險防控等核心能力，也包括信息化應用、協調溝通、依法辦事、調查研究等基本能力。在技術邏輯主導下，工具理性驅使治理遵守“效率至上\"原則，各類數字平臺將復雜的基層治理場景簡化為“輸入一處理一輸出\"流程，忽視基層治理的情境性與人文性，從而導致基層干部的能力發展偏離基層治理實際需求，治理能力結構性下降。在數字技術強力介人和考核問責制度壓力下，基層干部的工作及工作過程中的決策越來越依靠各類業務數據，從而弱化了工作經驗和直覺判斷在決策中的重要作用。“技術依賴癥\"正在削弱基層干部發現問題、調查研究、決策判斷和服務群眾的能力，也在沖擊基層治理中敢為人先、先行先試的首創精神。基層治理面對的是一個個鮮活的個體和一個個具體的治理場景，不身臨其境，不察言觀色，很多時候難以作出既守法又顧情的適宜決策。正如簡·芳汀提醒：“行政政府的理性化和標準化，可能減少官僚利用他們累積的經驗、判斷或不言而喻的知識來處理一些特殊情況的機會。”[9]（P174）同時，數字負擔對基層干部注意力的占有和轉移，也會影響基層干部決策判斷力。當基層干部習慣于依賴系統派單處理問題并主要依據數據進行決策時，自主發現問題的敏銳度、調查研究和密切聯系群眾的動力也會下降。除此之外，長期從事大量重復、低價值的數字化機械操作，也會降低基層干部理解政策、落實政策的能力，不利于持續提升治理能力。

數字技術的快速迭代更新對基層干部的數字治理能力提出持續性挑戰。一些基層干部由于年齡、認知等原因，很難快速適應數字技術發展的要求，產生本領恐慌。這種本領恐慌與數字形式主義一起，加重了數字化時代的基層干部負擔。高強度的工作壓力和緊張的心理感知，導致職業倦怠、麻木冷漠、消極應付，抑制干事創業的熱情與持久擔當的內驅力。為規避風險，基層干部在工作中表現為主動收縮能力邊界，形成“依賴技術一能力退化一不愿擔當\"的惡性循環，最終導致基層治理陷人“數字空轉”與“人浮于事\"的困境。在此背景下，基層干部的個體行為表現為被動適應，擔當作為所需要的熱情、使命感、成就感等內生動力不足，進一步弱化擔當作為意愿，降低擔當作為能力。

（四）價值沖擊：消解擔當作為認同

基層干部擔當作為并不完全受責任心驅動，而是理性計算的結果，價值預期影響擔當意愿和行為[27]。價值認同是基層干部擔當作為的原始動力，起著根本性的驅動作用。所謂價值認同是指基層干部對所從事工作的意義、所秉持的價值觀及所服務對象福祉的深刻理解和內心認可，是對黨的初心使命、國家發展目標、為人民服務宗旨的真誠信奉和情感歸屬。“以人民為中心\"是基層干部職業價值認同的邏輯起點。擁有強烈價值認同的基層干部，能辯證看待數字工具，將其視為輔助手段而非目的本身，他們能更主動地思考如何利用技術提升效能，自覺抵制數字形式主義，將主要精力投入有價值的實干中。數字負擔對基層干部價值認同沖擊的深層邏輯，是數字化時代工具理性對價值理性在公共治理領域的嚴峻挑戰。技術的工具理性屬性將基層治理的動態性壓縮為靜態數據與固定流程，當技術邏輯要求工作必須可量化、可留痕時，不少基層干部每天忙于填報各類報表和制造各個部門所需要的數據，陷入無暇抓發展和服務群眾的窘境，從而導致基層治理中最寶貴的“魚水情深\"\"實事求是\"\"靈活善治\"等被系統性排斥。這與使用數字制造出的虛假績效疊加在一起，容易使基層干部懷疑工作的價值與意義，抑制求真務實的擔當精神，挫傷干事創新的積極性。

對于群眾而言，他們需要的不是治理的數字化形式，而是日常治理的溫度和可感受到的治理效果。只有利用數字技術有效服務群眾，用數字化工具和手段對群眾的實際需求進行持續關照，不斷提升其生活水平和幸福指數，才能進一步鞏固政府與群眾之間的信任關系，夯實國家治理的牢固根基。而數字負擔則會人為割裂基層干群情感紐帶，基層干部的工作價值難以通過群眾的口碑、信任等體現。當基層干部發現其為技術工作而非為群眾工作更易達到考核要求時，職業認同就會受到嚴重沖擊。這種職業認同的弱化，無疑會削弱基層干部擔當作為的動力，導致基層干部陷入數字技術和考核制度共同制造的“意義空洞”，加重不敢擔當、不會擔當和不愿擔當問題。

四、數字負擔對基層干部擔當作為影響的破解路徑

基層干部肩負著聯系群眾、落實政策、推動發展的重要職責。數字負擔從治理資源、風險、技術和價值方面系統性影響基層干部干事創業的意愿和能力，成為基層治理效能提升的重要障礙。破解數字負擔對基層干部擔當作為的不利影響時不我待，應站在推進國家治理體系和治理能力現代化的戰略高度，跳出“頭疼醫頭、腳疼醫腳\"局部調整的思維局限，從技術、制度、能力、價值四個維度協同發力，真正為基層干部減負賦能，優化干事創業環境，激活其擔當作為的銳氣與活力。

（一）技術回歸工具本位：從負擔來源轉向賦能工具

數字負擔生成的首要肇因，是數字技術在提升基層治理效率的同時，其工具理性的科層化擴張不斷壓縮價值理性的生存空間。破解數字負擔對干部擔當作為的負面效應，核心在于重塑數字技術的應用邏輯，擺脫對技術工具的過度依賴，轉向密切關注基層治理現實、服務于治理實效，讓技術真正成為基層工作的“助推器”而非“絆腳石”。

第一，持續優化數字平臺設計，以“用戶體驗優先\"降低使用門檻。在數字平臺的規劃、開發與迭代全周期，避免建設不規范、過多過濫、多頭填報、功能異化等現象，從方便使用、有利賦能角度出發，充分考慮基層干部和群眾需要，增強政務App 的實用性和便捷性，把基層干部從繁瑣的數據報表中解脫出來，讓數字化平臺真正為基層治理賦能增效。為此，可通過基層干部座談、實地調研等方式，精準梳理報表填報、數據查詢、任務接收等高頻操作場景中存在的問題，在界面設計上簡化層級，降低操作復雜度。同時，定期開展可用性測試與使用體驗評估，對界面布局、按鈕標識、流程邏輯進行動態優化，精簡非必要操作步驟，切實降低學習成本與使用門檻，緩解基層干部因“本領恐慌\"產生的心理壓力。

第二，大力推進數據互聯互通，最大限度減少重復填報。在保障數據安全與隱私的前提下，通過加強頂層設計和高位統籌，深入推進跨部門、跨層級政務平臺的深度整合與業務協同，建立統一的基層工作入口，從根本上避免平臺重復建設與數據多頭管理、重復采集。在推動部門互聯互通的同時，還需完善配套制度，建立“一套材料、一次采集、多方復用\"的工作機制，明確核心基礎數據的唯一權威采集部門和更新維護責任，嚴格禁止各部門多頭、重復采集同一數據。探索建立多部門共享的“一表通\"平臺系統，通過構建統一的智能表單服務和數據采集填報支撐系統，有效解決基層數據采集任務“重復發\"和數據“重復錄\"的頑疾，實質性減輕基層干部的工作負擔。

第三，積極引入智能技術輔助，以“自動化替代\"釋放基層干部的時間精力。聚焦基層干部機械性、重復性勞動占比高的痛點，推動智能技術與基層工作深度融合。對于格式固定、出現頻率高、數據來源明確的報表，可研發和部署智能填表技術，自動抓取和填充已有數據，大幅減少手動輸入工作量。引入AI算法對自動上報的數據進行分類，生成報表甚至初步處置建議，減輕基層干部信息過載壓力。數字平臺搭建“智能預警 + 自動提醒”功能，在數據異常波動、事項辦理超期等情況下自動向基層干部發送提醒，避免因人工盯守數據可能導致的遺漏。通過智能技術對冗余勞動的替代，讓基層干部從坐在電腦前填數據轉向走進群眾中辦實事，回歸主責主業，實現數字技術賦能的根本目標。

（二）制度發揮導向作用：適應并服務數字技術發展

數字負擔對基層干部擔當作為的負面影響，不能將責任單純歸咎于數字技術，更深層的原因是制度設計與數字技術發展之間未能實現相互兼容、相互適應。基層數字負擔過重既是技術應用失當帶來的問題，也具有深刻的體制機制等制度性根源。在現有制度與數字技術相互適應過程中，主要存在三方面問題：部分原有制度不適應數字化治理的新需求;新建制度存在設計不完善、銜接不順暢的情況;某些新興領域存在制度空白，缺乏規范引導。亟須從制度層面進行相應的變革與優化，有效發揮制度在引導數字技術應用方面的正向作用，從源頭上規范和治理基層數字負擔。

第一，完善數字化條件下的基層干部考核制度。建立更加科學、貼合基層治理實際的考核指標體系，合理平衡數字化指標與真實治理績效指標的關系。在設計考核指標時，應顯著降低對App 登錄時長、公眾號點贊數、平臺注冊人數、文章點擊量等純形式化、過程性指標的考核權重，將考核重點聚焦于真實的基層治理效能，強化服務群眾實效、政策落實質量、實際問題解決率等結果導向指標的權重，提升群眾滿意度、問題實際解決率、矛盾糾紛化解率、政策落地效果等硬指標的考核分量。同時，根據不同地區、不同部門、不同崗位的實際特點，實施分層分類差異化考核，避免用\"一刀切\"指標掩蓋基層治理的復雜性和差異性。讓考核指標真正發揮“指揮棒”作用，引導基層干部將有限的時間和精力投入落實上級政策、服務群眾等核心工作上來。此外，還需完善與目標任務相匹配的資源保障機制，切實減輕因資源不足而加碼的履職壓力。

第二，推動基層治理中的權責利相統一。上級部門在下放任務、壓實責任的同時，應同步向基層下放完成任務所必需的事權、財權，匹配相應的人力、物力和財力資源，落實“人隨事走、費隨事轉”的基本要求，避免“小馬拉大車\"和任務層層加碼現象。特別是在數字化轉型過程中，數字技術應用帶來的一系列額外工作和適應成本，需要上級部門予以充分考慮和資源支持。只有當基層干部的工作任務與職能職責密切相關，并且擁有相匹配的資源去完成時，基層數字負擔問題才能從根本上得到緩解，基層干部擔當作為的內生動力才可能被真正激發出來。

第三，完善容錯糾錯和問責制度。適度的自由裁量權是基層干部應對復雜治理情境、作出專業判斷的關鍵［28]。這就需要加快完善落實容錯糾錯制度，明確在改革創新、攻堅克難、服務群眾過程中，因不可抗力、經驗不足或政策界限不明等非主觀原因導致的失誤和錯誤，經規范程序認定后可予以免責或減輕責任。同時，適度放松對某些模糊性、創新性工作的標準化考核要求，為基層干部舒緩不必要的任務壓力[22]。強化對基層干部的正向激勵，加大對解決復雜問題、服務群眾一線、改革創新中表現突出、擔當作為干部的表彰獎勵和提拔任用力度，積極營造“有為才有位\"的鮮明用人導向。此外，不斷優化基層問責機制，精準界定問責情形和標準，防止問責泛化、簡單化。嚴格區分工作失誤與違紀違法、探索性試錯與明知故犯、集體決策與個人專斷，有效避免“洗碗效應\"挫傷基層干部擔當作為的積極性。

（三）能力適應技術發展：夯實擔當作為基礎

只有當基層干部有能力主動駕馭數字工具，而不是被數字工具所束縛和驅使時，才能真正將“數字負擔\"轉化為“數字賦能”，基層治理效能也將隨之得到實質性提升。提升數字時代基層干部的治理能力，需個人、組織與制度三個層次協同發力，使基層干部不僅學會使用數字工具，更要善于運用數字工具解決實際問題，推動實現工具理性與價值理性的有機統一。

第一，快速提升基層干部數據識別、使用與處理能力。加強基層數字化治理能力建設，是提升基層治理效能的重要引擎。應根據基層干部的能力現狀，開展有針對性的培訓，使基層干部熟練掌握基礎的數據分析方法和工具，提升其數據處理效率，減少低效無效勞動。在數字化和風險社會疊加背景下，增強基層干部風險預見與協同響應能力，推動傳統“群防群治”網絡與物聯網、天眼系統等現代數智感知技術的深度融合，在基層治理中構建并不斷完善智能化風險預警體系，實現對公共安全、社會矛盾等風險盡早發現、精準研判和快速處置。同時，培養基層干部的數據思維與數據解讀能力，做到心中有“數”，能夠從海量數據中敏銳識別出對基層治理有價值的關鍵信息，為科學決策提供依據。

第二，持續提升基層干部的核心業務能力。必須清醒認識到，數字技術歸根結底是一種治理工具，絕不能替代基層干部的所有工作。基層干部作為服務群眾的一線人員，需在數字技術賦能的前提下，進一步強化政策落實能力、群眾服務能力和解決實際問題的能力。一是基層干部結合本地實際創造性地落實各級政府的政策要求，避免患上“技術依賴癥”。這就需要加強深度調研能力與群眾工作能力，探索在數字環境下如何有效開展實地走訪和深度訪談等工作，并將線上群眾路線與線下走訪有機結合，精準識別群眾的真實需求，把落實政策與服務群眾緊密聯系起來。二是提升基層干部解決復雜問題與進行綜合決策的能力。在數字化時代，基層風險形態更加復雜多變，基層干部須具備結合基層治理實際情況進行綜合研判、權衡利弊、創造性解決問題的能力。

第三，全面提升基層干部高效溝通與協調能力。對基層而言，上有多個上級政府和部門，下有基層群眾、企業和社會組織，基層所處的治理位置決定基層干部的重要工作是溝通與協調。在數字化時代，數字負擔不應成為基層干部閉門辦公的借口，相反，應更主動作為，積極應對數字技術帶來的新挑戰。這就需要基層干部主動加強與上級部門的溝通頻次和深度，及時將基層遇到的實際困難和負擔情況向上反映，爭取從上級層面推動從體制機制方面解決共性問題。與此同時，要與基層群眾保持常態化聯系，通過定期舉行居民議事會、人戶走訪、線上征集等方式，廣泛收集基層群眾遇到的困難和急需解決的問題。通過向上溝通爭取資源與政策支持，向下溝通提升服務精準度與公信力。這樣既能一定程度上減輕數字負擔對治理效能的不利影響，也能幫助基層干部在數字負擔背景下繼續堅守基層治理的價值意義。

第四，有效提升數字化背景下的基層干部能力，加快構建分層分類的精準培訓體系。在數字化時代，基層干部更好地擔當作為受制于其數字意識和數字技術使用能力。為此，考慮到基層干部隊伍在年齡結構、知識儲備、認知水平及數字應用基礎方面存在顯著差異，需要加快構建分層分類的精準培訓體系。針對年齡偏大、數字技術應用基礎薄弱的干部群體，重點聚焦基礎操作與環境適應性培訓，幫助其快速適應數字化辦公與服務場景；針對年輕干部群體，側重于提升其數據分析和創新應用能力，引導其從會用數字技術向善用數據升級。此外，還可以將數字素養明確納入干部能力考核與考察體系，在干部選拔、任用、晉升等關鍵環節，將數字素養和運用數字技術解決實際問題的能力作為重要評價內容，推動基層干部主動擁抱數字化變革，更好地服務基層群眾和推動經濟社會發展。

（四）價值認同重塑：點燃擔當作為精神

在數字負擔導致基層干部價值認同消解、擔當動力衰減的情況下，迫切需從理念、制度、文化三個層面協同發力，不斷強化“以人民為中心\"的根本治理價值，重塑基層干部的價值體系，最終讓數字技術回歸工具屬性，讓制度回歸其約束與引導功能，讓基層干部的個體行為回歸服務為民的初心，在技術效率與人文價值的動態平衡中，重新激活基層治理的內生動力。

第一，準確定位數字治理價值錨點，強化宗旨意識。基層數字負擔產生的重要原因是偏離基層治理價值，偏離服務群眾初心使命，擔當作為讓位于完成上級安排的工作任務。當數字技術回歸工具屬性時，數字技術在基層治理中的使用思路將更加明確，即“以人民為中心”，將群眾是否真正受益作為技術應用唯一準繩。“以人民為中心\"的價值理念在數字治理時代不僅不能弱化，還要利用數字技術進一步強化和彰顯。在數字時代，服務群眾的路徑和方式因數字技術的介人而變得更加豐富，不僅可以通過傳統的面對面服務，還可以充分利用網絡平臺開展線上服務、遠程辦理。推動“線下線上\"群眾路線的有機融合，不僅能提升基層治理的效率，也能提升基層治理的質量和人民群眾的滿意度。除此之外，要善于講好基層治理故事，利用線上線下多種平臺宣傳表彰那些長期扎根基層、心系群眾、勇于擔當、善于作為的先進典型，積極營造崇尚實干、敢于擔當、服務為民的濃厚氛圍。

第二，加強制度保障，強化職業認同。對基層干部而言，長期扎根基層，近距離服務群眾，工作價值很大程度上來自群眾的認可和信任。在基層干部的評價指標體系中應充分體現基層治理的實際效果，堅決杜絕“數字政績”“數據造假\"等現象，這既能把基層干部從數字負擔中解放出來，也能使他們從群眾的認可中獲得真實的成就感和價值感。同時，考慮到基層職務普升存在的“天花板\"效應，為使更多基層干部能夠安心扎根基層、勇于擔當作為，在完善容錯糾錯制度的同時，也可籌劃建立“基層服務勛章\"制度等激勵機制，對扎根基層滿一定年限且群眾評價高的基層干部授予終身榮譽，用制度化的職業成就強化其職業認同。

第三，領導帶頭擔當，積極營造鼓勵創新、寬容失誤的組織文化。上級領導干部不僅要率先垂范，主動擔當，也要敢于為那些真正擔當作為的基層干部撐腰鼓勁，創造寬松包容的環境。尊重基層的首創精神，對于旨在更好服務群眾、提升治理效能的探索性做法和創新性嘗試，即使暫時不成熟或與既有規定有微小出入，也應給予一定的試錯空間和探索機會，避免用僵化的條條框框扼殺創新活力，著力培育敢于創新、包容失敗的組織文化。同時，組織的認可和支持是影響干部擔當作為的重要因素，關心關愛干部能夠激發其干事創業熱情[29]。因此，需密切關注基層干部的身心健康，建立健全心理關懷和壓力疏導機制，幫助基層干部緩解因高強度工作和潛在風險壓力帶來的焦慮、倦怠等負面情緒，始終保持積極向上、勇于擔當的精神狀態。

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責任編輯：陳麗

Mechanism Analysis and Solution of the Influence of Digital Burden on Grassroots Cadres’ Accountability and Initiative

DingHuixia，Qian Huahua

Abstract： The accountability and initiative of grassroots cadres directly impacts the vital interests of local communities and the Party’s governing foundation. In the digital era，technological alienation，institutional pressure，and behavioral regression have led to the emergence，intensification， and entrenchment of digital burdens. The impact of digital burden on grassroots cadres’accountability and initiative is fundamentally the result of the co-evolution of technological logic，institutional pressure，and individual agency within the grassroots governance sphere. It manifests primarily through the intertwined and overlapping effects of four mechanisms， namely，resource displacement，risk intensification，skill displacement，and value disruption. These mechanisms collctively influence the conditions， willingness， capabilities，and value recognition of grassroots cadres， weakening their intrinsic motivation to take responsibility and act. Addressing the chalenges posed by digital burden to grassroots cadres’ accountability and initiative requires coordinated efforts across four dimensions，including technological optimization，institutional adjustment，capacity enhancement，and value reshaping. This approach aims to restore digital technology to its tool-oriented role，leverage institutions to provide directional guidance，ensure capacity adapts to technological advancement，and reshape value recognition. Such systemic measures will reduce burdens and empower grassroots levels， thereby stimulating the enthusiasm and creativity of grassroots cadres in fulfilling their responsibilities.

Key words： digital burden， grassroots cadres， accountability and initiative，grassroots governance