掛圖作戰(zhàn)：一種村莊精細(xì)治理術(shù)

[摘" " 要] 在村莊治理精細(xì)化背景下，掛圖作戰(zhàn)作為一種精細(xì)治理術(shù)被廣泛應(yīng)用于實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)村莊治理目標(biāo)。對(duì)華北B鎮(zhèn)在人居環(huán)境整治中使用掛圖作戰(zhàn)的過(guò)程及成效進(jìn)行研究后發(fā)現(xiàn)，村莊治理中的掛圖作戰(zhàn)在技術(shù)層面具有可視性、整全性和規(guī)劃性特征；在組織架構(gòu)上形成了“縣區(qū)看圖—鄉(xiāng)鎮(zhèn)制圖—村莊掛圖”的行動(dòng)模式；在運(yùn)作機(jī)制上以村級(jí)治理的行政吸納為基礎(chǔ)支撐，以多重發(fā)包和動(dòng)員下沉為核心機(jī)制，以多措并舉配套為增效保障，以戰(zhàn)圖要求的在村轉(zhuǎn)換為底層邏輯。掛圖作戰(zhàn)能夠?qū)雍蠓鲐殨r(shí)代村莊治理目標(biāo)的復(fù)雜化和深入化需求，但也存在導(dǎo)向“精細(xì)懸浮”的風(fēng)險(xiǎn)。為此，只有堅(jiān)持制圖起點(diǎn)的人性化、看圖方式的科學(xué)化、作戰(zhàn)過(guò)程的協(xié)同化，才能實(shí)現(xiàn)精細(xì)治理術(shù)對(duì)村莊治理現(xiàn)代化的有效嵌入。

[關(guān)鍵詞] 掛圖作戰(zhàn)；精細(xì)化治理；人居環(huán)境整治；村莊治理；農(nóng)村社區(qū)治理

[中圖分類號(hào)] C915" [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A" [文章編號(hào)] 1002-8129（2025）11-0052-13

一、問(wèn)題的提出

黨的十八屆五中全會(huì)提出：“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化，構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局。”[1]這標(biāo)志著黨中央將精細(xì)化治理作為社會(huì)治理發(fā)展方向[2]。現(xiàn)有研究將精細(xì)化治理視為一種以民眾需求為導(dǎo)向、以知識(shí)挖掘?yàn)橹巍⒁哉咂ヅ錇槟繕?biāo)的回應(yīng)技術(shù)變革與治理需求的政府治理范式轉(zhuǎn)換[3]。概而言之，精細(xì)化治理是伴隨著國(guó)情社情變化而出現(xiàn)的一種新型治理模式，體現(xiàn)出我國(guó)自簡(jiǎn)約治理、系統(tǒng)治理、技術(shù)治理后又步入了新的治理階段[4]。

當(dāng)前，精細(xì)化治理雖已成為一種政策呼吁，但其在實(shí)踐中卻呈現(xiàn)出參差不齊的發(fā)展面向。在我國(guó)，精細(xì)化治理首先被運(yùn)用于城市社區(qū)的治理，尤其是在一些發(fā)達(dá)城市，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同、清單式治理、指揮城管等路徑來(lái)探索社區(qū)精細(xì)化治理新模式，且取得了良好效果。其中一些更是被凝練為典型經(jīng)驗(yàn)，較著名的有北京的“街鄉(xiāng)吹哨，部門報(bào)到”、上海“一網(wǎng)統(tǒng)管”等。與之對(duì)比，現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村治理雖然同樣呼喚治理的精細(xì)化[5]，但學(xué)界對(duì)村莊精細(xì)化治理的討論尚十分欠缺。當(dāng)前已有研究主要聚焦于村莊精細(xì)化治理的實(shí)踐做法與成效。如郭占峰等從隴西移民村的經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，將村莊精細(xì)化治理分解為政策執(zhí)行的精細(xì)化、村干部權(quán)責(zé)的精細(xì)化、農(nóng)民日常生活的精細(xì)化，認(rèn)為其依托于精細(xì)化的政策制定、組織架構(gòu)和權(quán)責(zé)分工，回應(yīng)了日益精細(xì)化的村莊治理需求[6]；胡乃元等對(duì)3省90村的數(shù)據(jù)進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，通過(guò)精英引領(lǐng)、擴(kuò)大化的公共參與和數(shù)字技術(shù)運(yùn)用等路徑，精細(xì)化治理能夠顯著提高村莊公共服務(wù)供給效能[7]。閆鳳英等認(rèn)為通過(guò)精細(xì)化的調(diào)研、土地整理和需求對(duì)接，精細(xì)化治理有效提升了農(nóng)村綠色人居環(huán)境的建設(shè)成效[8]。此外，也有研究強(qiáng)調(diào)村莊精細(xì)化可能帶來(lái)負(fù)面影響。宋麗娜通過(guò)對(duì)浙江農(nóng)村的研究發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村治理體制精細(xì)化的動(dòng)力來(lái)自規(guī)范目的的政治考量，會(huì)在一定程度上導(dǎo)致過(guò)度治理和自治空轉(zhuǎn)[9]。趙順發(fā)側(cè)重于從政府和村級(jí)自治這兩個(gè)主體間的互動(dòng)出發(fā)來(lái)探討精細(xì)化，認(rèn)為村級(jí)治理精細(xì)化的主要?jiǎng)恿?lái)源于政府自上而下的推動(dòng)，實(shí)踐中可能導(dǎo)致精細(xì)化治理與村民需求錯(cuò)配[10]。可見(jiàn)，現(xiàn)有研究對(duì)村莊的精細(xì)化治理雖然有所聚焦，但尚停留在“現(xiàn)象－結(jié)果”的描述層面，缺乏對(duì)村莊精細(xì)化治理之技術(shù)特征和運(yùn)作機(jī)制的深入揭示。

華北H縣于2024年12月在全縣范圍內(nèi)開(kāi)展了人居環(huán)境整治百日攻堅(jiān)運(yùn)動(dòng)，明確要求各村圍繞環(huán)境整治這一任務(wù)實(shí)施掛圖作戰(zhàn)，以落實(shí)精細(xì)化環(huán)境整治要求。從實(shí)踐來(lái)看，可以將掛圖作戰(zhàn)視為村莊精細(xì)化治理的一種制度安排或技術(shù)方法。B鎮(zhèn)是H縣的下轄鎮(zhèn)，管轄32個(gè)行政村，常住人口2萬(wàn)人左右，地理位置靠近市區(qū)，經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)。筆者于2024年10月至2025年1月在B鎮(zhèn)開(kāi)展田野調(diào)查，以實(shí)地觀察法和訪談法為主要調(diào)查方法，對(duì)B鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)、農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心職員，王村、橫村、太平村、西村等多個(gè)村莊的村干部和村民等進(jìn)行了深入訪談，并實(shí)地觀察了數(shù)個(gè)村莊掛圖作戰(zhàn)的運(yùn)作過(guò)程1。本文力圖結(jié)合B鎮(zhèn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在精細(xì)化治理的理論背景下提煉掛圖作戰(zhàn)的治理術(shù)內(nèi)核，從而加深對(duì)村莊治理精細(xì)化機(jī)制的理解。

二、掛圖作戰(zhàn)的背景與現(xiàn)狀

掛圖作戰(zhàn)是一種典型的制圖術(shù)。所謂制圖術(shù)，指通過(guò)把實(shí)際空間轉(zhuǎn)化為可分析、可控制的圖形，并以此為依據(jù)進(jìn)行服務(wù)于某一治理目標(biāo)的治理術(shù)[11]。當(dāng)下，掛圖作戰(zhàn)被廣泛應(yīng)用于城市管理、經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、應(yīng)急事件處置等治理任務(wù)中，是一種被用于解決難點(diǎn)任務(wù)，尤其是作為應(yīng)對(duì)問(wèn)題復(fù)雜性不斷內(nèi)卷和問(wèn)題解決成本顯著邊際遞增之困難任務(wù)的核心機(jī)制[12]。近年來(lái)，掛圖作戰(zhàn)逐漸被運(yùn)用于村莊治理實(shí)踐，這也表明了我國(guó)村莊治理樣態(tài)的深層變化。

（一）村莊治理精細(xì)化——掛圖作戰(zhàn)下鄉(xiāng)的背景

作為一種精細(xì)化治理技術(shù)，掛圖作戰(zhàn)適用于精細(xì)化的治理模式。換言之，村莊治理模式的精細(xì)化是掛圖作戰(zhàn)在村域普遍運(yùn)用的重要背景。

新中國(guó)成立前，我國(guó)鄉(xiāng)土社會(huì)長(zhǎng)期處于以鄉(xiāng)紳、族長(zhǎng)等為治理核心的非正式權(quán)力治理階段。地方精英通過(guò)鄉(xiāng)約族規(guī)維系村莊的禮俗秩序，自發(fā)形成了文化的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)[13]。如無(wú)特殊情況，國(guó)家正式權(quán)力一般不直接介入“鄉(xiāng)土秩序”，由于這一時(shí)期的鄉(xiāng)村治理高度依賴于鄉(xiāng)土社會(huì)的內(nèi)生活力，對(duì)正式權(quán)力而言治理成本低廉，因此，也被描述為簡(jiǎn)約治理[14]。新中國(guó)成立后，為了徹底改造封建落后的農(nóng)村，中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)支部下鄉(xiāng)、建立合作社等方式，在較短時(shí)間內(nèi)完成了對(duì)農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)和文化的重組，形成了政社合一的“政黨統(tǒng)合型”治理模式[15]。可見(jiàn)，集體化時(shí)期的鄉(xiāng)村治理特征表現(xiàn)為下鄉(xiāng)的國(guó)家權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)土秩序的重構(gòu)，鄉(xiāng)土社會(huì)開(kāi)始向政治化、組織化演變[16]。這種國(guó)家對(duì)村莊的高度控制結(jié)束于改革開(kāi)放初期，一是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制宣告了集體生產(chǎn)的瓦解，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)分權(quán)；二是《村民委員會(huì)組織法》在法律層面確立了村民自治制度，村委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共同組成了“鄉(xiāng)政村治”的新型治理架構(gòu)[17]。國(guó)家力量在村莊的適度退場(chǎng)為地方鄉(xiāng)土秩序和簡(jiǎn)約治理的回歸提供了空間，也使得國(guó)家的基層政權(quán)與農(nóng)民之間失去了直接聯(lián)系，兩者之間的關(guān)系一度趨于松散化[18]。

新世紀(jì)以來(lái)，國(guó)家治理邏輯從總體支配轉(zhuǎn)變?yōu)榧夹g(shù)治理[19]。技術(shù)治理在村莊的主要實(shí)現(xiàn)路徑就是國(guó)家項(xiàng)目的下鄉(xiāng)，具體表現(xiàn)為自社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)政策和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，國(guó)家通過(guò)項(xiàng)目制不斷加大對(duì)村莊的資源輸送[20]，扭轉(zhuǎn)了此前國(guó)家政權(quán)懸浮于鄉(xiāng)村的局面，因而也引發(fā)了鄉(xiāng)村治理模式的再次轉(zhuǎn)型。一方面，項(xiàng)目制作為一種控制手段[21]，通過(guò)以項(xiàng)目為載體貫徹國(guó)家意志并塑造村莊的資源依賴傾向，強(qiáng)化了國(guó)家對(duì)村莊的掌控力度；另一方面，為了確保下鄉(xiāng)資源的效果兌現(xiàn)，國(guó)家加強(qiáng)了對(duì)村莊治理監(jiān)督體系的建設(shè)，推動(dòng)了村級(jí)治理逐漸走向規(guī)范化和行政化[22]。以上這些都在不斷強(qiáng)化村莊技術(shù)化治理的導(dǎo)向，目前技術(shù)治理已經(jīng)被廣泛運(yùn)用于村莊治理實(shí)踐，并已孕育出若干較為成熟的治理形態(tài)，如網(wǎng)格治村[23]、數(shù)字治村[24]、積分治村[25]等。然而，技術(shù)治理并非鄉(xiāng)村治理的最終形態(tài)。一方面，村莊技術(shù)治理本身具有一定局限性，如過(guò)度強(qiáng)調(diào)科層體制和技術(shù)中心主義，容易導(dǎo)致技術(shù)下鄉(xiāng)與村莊社會(huì)脫節(jié)，引發(fā)數(shù)字懸浮[26]和消解自治[27]等問(wèn)題。另一方面，網(wǎng)格化、數(shù)字化、積分化等技術(shù)治理手段的廣泛應(yīng)用，客觀上推動(dòng)了治理過(guò)程的精細(xì)化，這暗示技術(shù)治理內(nèi)在地向著另一種更系統(tǒng)、深入的治理形態(tài)——精細(xì)化治理演進(jìn)。

所謂精細(xì)化治理，是指“在社會(huì)治理活動(dòng)中引入精細(xì)化理念與原則，利用更低的成本、更專業(yè)的治理手段，實(shí)現(xiàn)更優(yōu)質(zhì)、更關(guān)注細(xì)節(jié)和更人性化的治理效果。即按照精益、精確、細(xì)致、嚴(yán)格的原則，以標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化、規(guī)范化、人性化的思路，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理理念、制度、手段和技術(shù)的精細(xì)化，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理活動(dòng)的全方位覆蓋、全過(guò)程監(jiān)管、高效能運(yùn)作”[28]。精細(xì)化治理既源于技術(shù)治理，又更強(qiáng)調(diào)治理的服務(wù)面向，因此，能夠有效彌合技術(shù)治理在社會(huì)層面關(guān)注不足的缺陷[6]。

實(shí)踐中，圍繞精細(xì)化理念的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐其實(shí)早已鋪開(kāi)，其大規(guī)模實(shí)質(zhì)性的運(yùn)用可追溯于精準(zhǔn)扶貧階段。精細(xì)化理念是精準(zhǔn)扶貧思想的核心要義，其通過(guò)精準(zhǔn)認(rèn)定，精準(zhǔn)對(duì)接，改變了過(guò)去扶貧資源“大水漫灌”性效比低的問(wèn)題[29]。新冠疫情期間，農(nóng)村因擁有更高的居民流動(dòng)性、村民生活習(xí)慣相對(duì)外向、居住較為分散等特點(diǎn)，相比于城市的防控難度更大，因此，需要采取更加精細(xì)有力的管理措施。一些地方采用卡點(diǎn)運(yùn)行、居家監(jiān)測(cè)等精細(xì)化管控手段，取得了良好的疫情防控效果[30]。精準(zhǔn)扶貧和疫情防控在治理邏輯上具有共通性，即都需要達(dá)到精細(xì)化的治理效果，將管理落實(shí)到人，實(shí)現(xiàn)政策和個(gè)人的直接對(duì)接。因而很多地方能夠直接將扶貧工作隊(duì)轉(zhuǎn)換為疫情防控隊(duì)，進(jìn)而高效完成防控任務(wù)[31]。后扶貧時(shí)代，我國(guó)已全面建成小康社會(huì)，鄉(xiāng)村振興的任務(wù)已由讓人民群眾脫離貧苦生活轉(zhuǎn)變?yōu)樽屓嗣袢罕娺^(guò)上更加美好的生活，至此鄉(xiāng)村治理進(jìn)入新階段、面臨新目標(biāo)。在這一背景下，近年來(lái)的鄉(xiāng)村振興實(shí)踐出現(xiàn)“生活治理”轉(zhuǎn)向[32]。生活治理在物質(zhì)層面要求對(duì)群眾的生活空間進(jìn)行改造，如個(gè)人庭院衛(wèi)生、村莊角落的綠化改造等，這就涉及以往治理模式未觸及的深度治理地帶，需要精細(xì)化的界別和處理；在精神層面則需要引導(dǎo)群眾改變舊的文化慣習(xí)，這必然要求與具體村民互動(dòng)，并在實(shí)踐中采取因人而異的精細(xì)化策略。可見(jiàn)，生活治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，表現(xiàn)出一種精細(xì)化屬性[33]。綜上，無(wú)論是精準(zhǔn)扶貧，疫情防控，還是生活治理，都表現(xiàn)為村莊治理的精細(xì)化實(shí)踐，這充分說(shuō)明我國(guó)鄉(xiāng)村治理已經(jīng)邁入精細(xì)化治理的新時(shí)期。村莊精細(xì)化治理需要一種新的治理技術(shù)，掛圖作戰(zhàn)因其對(duì)困難復(fù)雜之治理目標(biāo)的適配性，成為契合村莊治理新階段的精細(xì)治理術(shù)。

（二）下沉與深化——村域掛圖作戰(zhàn)的現(xiàn)狀

村域掛圖作戰(zhàn)的廣泛應(yīng)用始于村莊邁入精細(xì)化的治理階段。精準(zhǔn)扶貧時(shí)期，一些地方就開(kāi)始使用作戰(zhàn)圖來(lái)追蹤村域貧困戶的分布和變動(dòng)情況，如江西凰山村利用作戰(zhàn)圖標(biāo)注出村內(nèi)道路、河流、山林和貧困戶等信息，破除了地理空間對(duì)扶貧工作的研判阻隔；遼寧蘇家店村繪制脫貧攻堅(jiān)作戰(zhàn)圖，囊括了村內(nèi)項(xiàng)目、黨員和貧困戶住址等信息，實(shí)現(xiàn)了扶貧資源的高效調(diào)配等。隨著村莊精細(xì)化治理目標(biāo)增多，掛圖作戰(zhàn)在村莊治理中的應(yīng)用范圍也逐步擴(kuò)大，涵蓋了精準(zhǔn)扶貧、農(nóng)業(yè)發(fā)展、村莊土地和自然資源管理、人居環(huán)境整治，以及村莊振興發(fā)展規(guī)劃等多個(gè)領(lǐng)域。在此過(guò)程中，掛圖作戰(zhàn)的參與主體也日趨多元。早期掛圖作戰(zhàn)主要由行政力量主導(dǎo)，其功能定位帶有較強(qiáng)的“壓力型”色彩，即作為任務(wù)分解與績(jī)效考核的依據(jù)出現(xiàn)。在此導(dǎo)向下，執(zhí)行主體往往只能被動(dòng)、機(jī)械地完成作戰(zhàn)圖所預(yù)設(shè)的目標(biāo)。近年來(lái)，掛圖作戰(zhàn)模式呈現(xiàn)出顯著的治理轉(zhuǎn)向：從行政力量主導(dǎo)，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槲{多元主體協(xié)同共治；從機(jī)械執(zhí)行，轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶎訄?zhí)行者預(yù)留能動(dòng)空間；同時(shí)，群眾意見(jiàn)在決策與執(zhí)行過(guò)程中的權(quán)重也日益提升。由此可見(jiàn)，掛圖作戰(zhàn)所使用的技術(shù)工具不斷復(fù)雜化。在形式上，早期掛圖作戰(zhàn)主要依賴于手工繪制的圖紙，這導(dǎo)致其不可避免會(huì)存在局限性：信息簡(jiǎn)略或模糊、內(nèi)容有限且難以進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。隨著相關(guān)技術(shù)的成熟，一些地方開(kāi)始應(yīng)用無(wú)人機(jī)、遙感衛(wèi)星以及數(shù)字化的繪圖軟件進(jìn)行制圖和管理，這不僅顯著提升了數(shù)據(jù)采集的效率與圖面設(shè)計(jì)的直觀性，也確保了內(nèi)容的全面性與信息更新的及時(shí)性。可見(jiàn)，新技術(shù)運(yùn)用也推動(dòng)了掛圖作戰(zhàn)本身的技術(shù)特征越來(lái)越精細(xì)化。

綜上，在村莊精細(xì)化治理的背景下，掛圖作戰(zhàn)在村莊治理中的應(yīng)用場(chǎng)景越來(lái)越廣泛，運(yùn)用形式越來(lái)越多樣，實(shí)踐內(nèi)涵越來(lái)越豐富，確立對(duì)其的正確認(rèn)識(shí)也越來(lái)越迫切。

三、掛圖作戰(zhàn)的運(yùn)行特點(diǎn)與機(jī)制

在精細(xì)的環(huán)境治理目標(biāo)驅(qū)動(dòng)下，B鎮(zhèn)將掛圖作戰(zhàn)這一技術(shù)運(yùn)用于農(nóng)村人居環(huán)境整治運(yùn)動(dòng)之中，通過(guò)繪制一張囊括村莊聚落形態(tài)和整治任務(wù)安排的作戰(zhàn)圖，并依照?qǐng)D中的信息推進(jìn)環(huán)境整治工作，形成了有效的治理模式。本文正是基于華北B鎮(zhèn)掛圖作戰(zhàn)的經(jīng)驗(yàn)，從技術(shù)特征、組織架構(gòu)、運(yùn)作機(jī)制三個(gè)方面對(duì)掛圖作戰(zhàn)這一治理術(shù)之內(nèi)核進(jìn)行剖析。

（一）技術(shù)特征

1.可視性。可視性是掛圖作戰(zhàn)的首要特性，也是實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理的基礎(chǔ)。首先，治理對(duì)象的可視化。作戰(zhàn)圖中清晰精確地還原了村莊的房屋、道路、河流、柴草、綠化帶、“小三園”2、垃圾傾倒點(diǎn)等內(nèi)容，甚至將農(nóng)戶房屋和庭院也進(jìn)行區(qū)分。這也讓看圖者可以快速、準(zhǔn)確地從作戰(zhàn)圖中獲知村莊的地理信息全貌以及治理對(duì)象的所在地，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)定位。其次，治理進(jìn)度的可視化。基層工作者可以適時(shí)對(duì)圖中信息進(jìn)行更新，包括對(duì)治理點(diǎn)位的增加和刪除，以及對(duì)重難點(diǎn)位或反復(fù)點(diǎn)位的著重標(biāo)注，以確保對(duì)治理信息的準(zhǔn)確定位和治理進(jìn)度的實(shí)時(shí)呈現(xiàn)。除繪制作戰(zhàn)圖外，各村還需要編寫(xiě)“人居環(huán)境整治點(diǎn)位臺(tái)賬”，即將需要整改的點(diǎn)位進(jìn)行拍攝，說(shuō)明點(diǎn)位信息（辨別是建筑垃圾、生活垃圾抑或是柴草的堆放）以便于后續(xù)處理；點(diǎn)位整改完成后，由具體負(fù)責(zé)人將整改前后的點(diǎn)位照片進(jìn)行合訂，并在作戰(zhàn)圖中同步更新。通過(guò)作戰(zhàn)圖和點(diǎn)位臺(tái)賬，掛圖作戰(zhàn)在治理對(duì)象、治理過(guò)程和治理結(jié)果上實(shí)現(xiàn)了全過(guò)程可視化。

2.整全性。掛圖作戰(zhàn)體現(xiàn)治理的整全性包括治理范圍的整全性和治理內(nèi)容的整全性。就治理范圍而言，B鎮(zhèn)掛圖作戰(zhàn)強(qiáng)調(diào)全域統(tǒng)籌推進(jìn)，要求全面開(kāi)展庭院清潔行動(dòng)、村莊清潔行動(dòng)、風(fēng)貌提升行動(dòng)，最終要實(shí)現(xiàn)“六個(gè)全域”目標(biāo)，即全域無(wú)垃圾、全域無(wú)小廣告、全域無(wú)私搭亂建、全域巷道硬化、全域建設(shè)“小三園”、全域坑塘治理。全域治理不僅要保證治理力量的全覆蓋、不留空白，關(guān)鍵在于理清以往人居環(huán)境綜合整治的難點(diǎn)，包括村街巷道路、村域交界處的“三不管”地帶、垃圾傾倒點(diǎn)等重難點(diǎn)區(qū)域。通過(guò)將各治理點(diǎn)域納入整治規(guī)劃圖，進(jìn)行逐項(xiàng)規(guī)劃、逐項(xiàng)整治，從而提高治理的精準(zhǔn)度和有效性。就治理內(nèi)容而言，B鎮(zhèn)掛圖作戰(zhàn)實(shí)現(xiàn)了“細(xì)”。對(duì)于包村干部和村干部而言，作戰(zhàn)圖上的道路、房屋、河流、柴草、綠化帶、“小三園”、垃圾傾倒點(diǎn)等都可能成為治理對(duì)象，需要點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的精準(zhǔn)整改，避免遺漏任何內(nèi)容。同時(shí)，B鎮(zhèn)掛圖作戰(zhàn)以服務(wù)生活治理為目標(biāo)，有別于一些地方的短期治理策略。比如羅城鎮(zhèn)曾經(jīng)在房屋改造中使用了掛圖作戰(zhàn)策略，將全村房屋布局和各戶房屋結(jié)構(gòu)納入“圖”中。但羅城鎮(zhèn)的掛圖作戰(zhàn)僅服務(wù)于房屋拆改這個(gè)單一目標(biāo)，在圖中也僅側(cè)重于呈現(xiàn)“房屋屬性”一項(xiàng)內(nèi)容。由此可見(jiàn)，掛圖作戰(zhàn)的整全性應(yīng)表現(xiàn)為點(diǎn)和面的有效結(jié)合。

3.規(guī)劃性。在B鎮(zhèn)的掛圖作戰(zhàn)中，作戰(zhàn)圖對(duì)村莊的基礎(chǔ)設(shè)施、人員配置、時(shí)間進(jìn)度進(jìn)行了系統(tǒng)性安排。在基礎(chǔ)設(shè)施上，作戰(zhàn)圖明確了計(jì)劃硬化的路段、待修建的“小三園”與公廁；在時(shí)間安排上，細(xì)化了“百日攻堅(jiān)”期間每周的首要整治重點(diǎn)、區(qū)域和主責(zé)人，且內(nèi)容會(huì)根據(jù)上級(jí)督察反饋進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整；人員配置上，依據(jù)鎮(zhèn)村兩級(jí)安排，明確了各片區(qū)的分管負(fù)責(zé)人及每戶的包街黨員，并通過(guò)顏色區(qū)分不同責(zé)任區(qū)，實(shí)現(xiàn)可視化管理。依托這一模式，人居環(huán)境治理中的屬人原則得以落地，形成了“分工到人，監(jiān)管到人”的責(zé)任鏈條。總體來(lái)看，掛圖作戰(zhàn)通過(guò)“圖”這一載體，實(shí)現(xiàn)了對(duì)村莊環(huán)境點(diǎn)位的精準(zhǔn)識(shí)別、統(tǒng)計(jì)、整治與追蹤，有效契合了生活治理所要求的精細(xì)化方向。

（二）組織架構(gòu)

基于掛圖作戰(zhàn)的可視性、整全性和規(guī)劃性，H縣形成了“縣區(qū)看圖—鄉(xiāng)鎮(zhèn)制圖—村莊掛圖”的組織樣態(tài)（見(jiàn)圖1）。其中，縣區(qū)作為掛圖作戰(zhàn)的設(shè)計(jì)者和監(jiān)督者。在準(zhǔn)備階段，由H縣委牽頭，以紅頭文件形式明確此項(xiàng)工作的必要性和制圖的相關(guān)規(guī)范（如圖中需要包含哪些信息、標(biāo)識(shí)符號(hào)的格式等），并下達(dá)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)依規(guī)制圖。圖紙制作完成后，縣級(jí)層面便正式啟動(dòng)該項(xiàng)工作，其角色也隨之從“圖紙的規(guī)劃者”轉(zhuǎn)換為“進(jìn)度的監(jiān)督者”，即看圖人。在B鎮(zhèn)人居環(huán)境整治運(yùn)動(dòng)中，看圖的任務(wù)主要由分管掛圖作戰(zhàn)的副縣長(zhǎng)和縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局局長(zhǎng)負(fù)責(zé)。所謂“看圖”，主要包括兩個(gè)部分，一是“驗(yàn)看”作為“能指”的作戰(zhàn)圖。“驗(yàn)”即檢查作戰(zhàn)圖是否存在（是否制作）、在場(chǎng)（是否被掛起來(lái)）和是否符合制圖標(biāo)準(zhǔn)。二是“查看”作為“所指”的作戰(zhàn)圖。即檢查作戰(zhàn)成效，“查看”可以分為在場(chǎng)查看和不在場(chǎng)查看，在場(chǎng)查看指縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局的工作人員及相關(guān)主體深入村莊進(jìn)行檢查；不在場(chǎng)查看，指借助科技手段進(jìn)行遠(yuǎn)程查看，如衛(wèi)星圖片、無(wú)人機(jī)航拍、遠(yuǎn)距攝像頭跟蹤等。上級(jí)在審閱評(píng)估后，會(huì)將結(jié)果反饋至下級(jí)，以指導(dǎo)下階段工作的部署與調(diào)整。H縣就掛圖作戰(zhàn)形成了一套看圖結(jié)果反饋的行動(dòng)機(jī)制，縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局每周一會(huì)在每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)抽取數(shù)個(gè)村莊進(jìn)行環(huán)境檢查，并在周末組織全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要領(lǐng)導(dǎo)和農(nóng)口主責(zé)干部召開(kāi)任務(wù)督導(dǎo)會(huì)，會(huì)上通常會(huì)以幕布形式對(duì)各鎮(zhèn)各村點(diǎn)位整治情況進(jìn)行展演和“看圖”，并依照清生活垃圾、清建筑垃圾、清農(nóng)村污水、清河渠坑塘、清雜草叢生、清雜物亂堆、清村莊秩序、清禽畜糞污、清庭院室內(nèi)、清衛(wèi)生死角十大項(xiàng)的精細(xì)指標(biāo)給各鎮(zhèn)村評(píng)級(jí)打分。同時(shí)，對(duì)連續(xù)多次評(píng)分靠后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行問(wèn)責(zé)。

在自上而下的“畫(huà)圖”指令和“看圖”壓力之下，身處上級(jí)壓力和鄉(xiāng)土社會(huì)夾層中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)就成為了主要的制圖方和次級(jí)監(jiān)督者[34]，承擔(dān)著政策傳導(dǎo)與執(zhí)行監(jiān)督的雙重角色。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)是科層體制的末梢，必須無(wú)條件響應(yīng)并落實(shí)上級(jí)的“看圖”指令；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)對(duì)村莊的了解更全面細(xì)致，能制作出更貼合村莊實(shí)際的作戰(zhàn)圖，并有效開(kāi)展一線監(jiān)管。其中，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委是掛圖作戰(zhàn)在鎮(zhèn)級(jí)層面的組織核心，負(fù)責(zé)傳達(dá)上級(jí)指令并統(tǒng)籌全鎮(zhèn)工作。其具體職責(zé)包括召開(kāi)動(dòng)員會(huì)、選派直接對(duì)接村莊的包村干部、督導(dǎo)各村完成整治任務(wù)指標(biāo)，并對(duì)推進(jìn)不力的村進(jìn)行針對(duì)性動(dòng)員。在此基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)技術(shù)外包，將上級(jí)制圖要求與各村航拍底圖相結(jié)合，以驗(yàn)證信息的準(zhǔn)確性。為保障實(shí)施效果，鄉(xiāng)鎮(zhèn)同時(shí)承擔(dān)著“看圖”監(jiān)督的職責(zé)。而這部分工作主要由頻繁下鄉(xiāng)的包村干部與農(nóng)口干部執(zhí)行，監(jiān)督方式則側(cè)重于“在場(chǎng)式核查”，即深入村莊現(xiàn)場(chǎng)，核驗(yàn)作戰(zhàn)圖內(nèi)容與實(shí)際整治情況的對(duì)應(yīng)程度。

村莊是掛圖作戰(zhàn)的最終執(zhí)行主體。掛圖是村莊收到圖后需要做的首要工作，這既是響應(yīng)上級(jí)部署的公開(kāi)表態(tài)，也是對(duì)自身任務(wù)的持續(xù)提醒，因此，掛圖一定要發(fā)生在正式且赫然的場(chǎng)合，通常會(huì)選擇在村民委員會(huì)辦公室等較正式場(chǎng)合進(jìn)行。掛圖完畢后，村莊須嚴(yán)格貫徹戰(zhàn)圖要求，并依據(jù)實(shí)際進(jìn)展與問(wèn)題，對(duì)圖上的任務(wù)狀態(tài)進(jìn)行動(dòng)態(tài)標(biāo)記與更新，從而實(shí)現(xiàn)“圖”與“戰(zhàn)”的持續(xù)互動(dòng)。

綜上可見(jiàn)，掛圖作戰(zhàn)是一種運(yùn)動(dòng)式治理模式，是為了實(shí)現(xiàn)村莊治理精細(xì)化而使用的綜合治理術(shù)。掛圖作戰(zhàn)中的“作戰(zhàn)”需要看圖者、制圖者、掛圖者三方共同參與協(xié)作，這鮮明地體現(xiàn)在掛圖作戰(zhàn)的運(yùn)作邏輯之中。

（三）運(yùn)作機(jī)制

1.以村級(jí)治理的行政吸納為基礎(chǔ)依托

村級(jí)治理的行政吸納是掛圖作戰(zhàn)機(jī)制能夠下沉到村級(jí)的重要依托。后稅費(fèi)時(shí)期，隨著國(guó)家資源下鄉(xiāng)和項(xiàng)目制管理的推進(jìn)，村級(jí)治理呈現(xiàn)出行政化趨勢(shì)，具體表現(xiàn)為村干部公職化、村級(jí)組織運(yùn)行科層化以及行政任務(wù)在村級(jí)事務(wù)中的主導(dǎo)性[35]。在這一背景下，村級(jí)治理行政吸納機(jī)制正好契合了掛圖作戰(zhàn)對(duì)治理主體所提出的能力要求和動(dòng)力需要，為其在村級(jí)的順利實(shí)施提供了制度基礎(chǔ)。

首先，村級(jí)治理的行政吸納對(duì)村莊治理主體提出的要求與精細(xì)治理的需要高度契合。村級(jí)組織既要執(zhí)行上級(jí)命令，又要根據(jù)村莊實(shí)際，發(fā)揚(yáng)村莊民主，明晰農(nóng)民需求、動(dòng)員群眾共同參與建設(shè)[36]。村干部公職化作為村級(jí)治理行政化的重要內(nèi)容，表現(xiàn)為薪資由財(cái)政保障、實(shí)行崗位目標(biāo)制、履行坐班或值班制度、接受系統(tǒng)職業(yè)培訓(xùn)，以及干部隊(duì)伍的年輕化、黨員化等方面。一方面，村干部公職化使其在運(yùn)用掛圖作戰(zhàn)技術(shù)時(shí)更為從容。在掛圖作戰(zhàn)過(guò)程中，各村需要依照本村整治實(shí)際在作戰(zhàn)圖和點(diǎn)位臺(tái)賬上進(jìn)行實(shí)時(shí)編輯，這離不開(kāi)一定的電子化辦公能力，進(jìn)一步凸顯了年輕干部在推進(jìn)精細(xì)治理中的關(guān)鍵作用。另一方面，掛圖作戰(zhàn)過(guò)程中突發(fā)情況增多，對(duì)應(yīng)急響應(yīng)能力提出更高要求。那些嚴(yán)格執(zhí)行坐班值班制度、確保周末有人在崗的村莊，能更有效應(yīng)對(duì)上級(jí)的突擊檢查與走訪，以及隨之而來(lái)的新增治理要求。可見(jiàn)，只有行政化水平高的村莊，才能充分發(fā)揮掛圖作戰(zhàn)所具備的實(shí)時(shí)性與可視化優(yōu)勢(shì)。反之，行政化水平較弱的村莊在推進(jìn)精細(xì)化治理時(shí)往往力不從心。特別是在村干部隊(duì)伍嚴(yán)重老齡化的村莊，部分干部甚至難以獨(dú)立完成基本臺(tái)賬的編制工作，治理效能也受到較大制約。

其次，村級(jí)治理行政化在一定程度上緩解了精細(xì)化治理中治理主體動(dòng)力不足的問(wèn)題。行政吸納使國(guó)家成為監(jiān)督村干部的直接主體，從而有可能將行政壓力轉(zhuǎn)化為村干部推進(jìn)具體事務(wù)的動(dòng)力[37]。在村級(jí)層面，掛圖作戰(zhàn)在提升治理精確度的同時(shí)，也帶來(lái)了額外的治理風(fēng)險(xiǎn)。特別是當(dāng)治理對(duì)象具體到個(gè)人和點(diǎn)位時(shí)，村干部和村民產(chǎn)生矛盾的可能性隨之增大。一些原本凝聚力很強(qiáng)的村莊為避免得罪村民，干部往往選擇當(dāng)老好人，消極應(yīng)對(duì)精細(xì)化的治理要求。正如B鎮(zhèn)農(nóng)辦主任所言：“有些村子班子很團(tuán)結(jié)，但不積極。”（ST20250102）因此，在精細(xì)化治理實(shí)踐中，行政引領(lǐng)成為激活基層執(zhí)行力的重要來(lái)源[38]。行政力量的深度介入為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府動(dòng)員或約制村干部提供了兩種典型路徑：一是通過(guò)績(jī)效工資增扣進(jìn)行約制。在B鎮(zhèn)，掛圖作戰(zhàn)的實(shí)施成效被納入村干部年度考核體系，考核結(jié)果直接與績(jī)效工資掛鉤。B鎮(zhèn)優(yōu)等與差等村莊的干部收入差距可達(dá)40%——對(duì)主職干部來(lái)說(shuō)相當(dāng)于9600元，對(duì)副職干部來(lái)說(shuō)相當(dāng)于5760元，這在農(nóng)村算得上是一筆不菲的收入。不少村干部即便心存抵觸，但為了避免收入損失，仍會(huì)選擇配合上級(jí)政府推進(jìn)掛圖作戰(zhàn)。二是運(yùn)用政治預(yù)期形成隱形壓力。有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部透露：“明年村‘兩委’換屆時(shí)，要對(duì)村干部提要求，要求他們保證搞好人居環(huán)境整治；如果不愿意做出保證，我們將會(huì)進(jìn)行‘必要的干預(yù)’。”（ST20250110）這種潛在的調(diào)控手段，使大多數(shù)計(jì)劃連任或希望有所作為的村干部不得不將掛圖作戰(zhàn)列為重點(diǎn)工作予以重視。

2.以多級(jí)包干和動(dòng)員下沉為關(guān)鍵機(jī)制

由于精細(xì)化治理強(qiáng)調(diào)精確化、可操作化和系統(tǒng)規(guī)劃，其在實(shí)施過(guò)程中必然要求更清晰的責(zé)任劃分與更有效的動(dòng)員激勵(lì)。在此背景下，兼具督促性和激勵(lì)性，并能實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)層層分解的行政包干制便成為落實(shí)掛圖作戰(zhàn)的重要機(jī)制[39]。在B鎮(zhèn)及其所在市區(qū)的實(shí)踐中，掛圖作戰(zhàn)依托于一套從區(qū)到村的多級(jí)發(fā)包動(dòng)員體系，形成了“縣區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)—包村干部—村‘兩委’—包村片干部/街長(zhǎng)—包戶干部—村民”的多級(jí)發(fā)包動(dòng)員機(jī)制。這一鏈條實(shí)現(xiàn)了治理責(zé)任的層層傳導(dǎo)與任務(wù)的逐級(jí)落實(shí)。

在掛圖作戰(zhàn)的多級(jí)體系中，縣區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)全區(qū)（縣）層面的統(tǒng)籌管理職責(zé)，并對(duì)下級(jí)單位的工作推進(jìn)情況開(kāi)展監(jiān)督與考核。作為包鎮(zhèn)干部，縣直相關(guān)部門工作人員以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位履行具體的“看圖”職能，即對(duì)作戰(zhàn)圖的落實(shí)情況進(jìn)行督導(dǎo)與檢查。相應(yīng)地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的包村干部則承擔(dān)承上啟下的角色，既負(fù)責(zé)政策指令的傳達(dá)與執(zhí)行反饋，也負(fù)責(zé)對(duì)村級(jí)掛圖作戰(zhàn)的推進(jìn)進(jìn)行日常督導(dǎo)。村莊層面則分為三個(gè)層級(jí)：第一層是村支部書(shū)記兼村委會(huì)主任，作為村級(jí)掛圖作戰(zhàn)的第一責(zé)任人，負(fù)責(zé)全村環(huán)境衛(wèi)生整治工作的統(tǒng)籌部署，具體包括劃分村莊片區(qū)、安排負(fù)責(zé)人、組織編制點(diǎn)位臺(tái)賬等核心任務(wù)；第二層是村莊片區(qū)管理員與街長(zhǎng)，多由村干部兼任，負(fù)責(zé)所轄片區(qū)內(nèi)日常保潔工作的執(zhí)行與監(jiān)督；第三層為包戶干部，通常由在村黨員和入黨積極分子、村民代表和村莊后備干部擔(dān)任，其職責(zé)是確保所包村戶的院前屋后保持干凈整潔，將整治責(zé)任落實(shí)到戶。此外，掛圖作戰(zhàn)還注重發(fā)揮黨建引領(lǐng)與組織動(dòng)員作用，通過(guò)組建以黨員、青年團(tuán)員、婦女等為主體的農(nóng)村人居環(huán)境整治志愿服務(wù)隊(duì)，并以“主題黨日”等活動(dòng)為載體，每周定期開(kāi)展清掃、宣傳等活動(dòng)，形成常態(tài)化的共治機(jī)制。

綜上，從區(qū)（縣）到村的多級(jí)分包，本質(zhì)上是一個(gè)“解圖”過(guò)程，通過(guò)將掛圖作戰(zhàn)所設(shè)定的整體目標(biāo)逐級(jí)拆解、逐層落實(shí)，既實(shí)現(xiàn)了其作為規(guī)劃工具的屬性，也保障了國(guó)家權(quán)力在鄉(xiāng)村公共生活中持續(xù)、有序地嵌入。其最終目的是要針對(duì)人居環(huán)境整治在村莊層面實(shí)現(xiàn)盡可能廣泛的社會(huì)動(dòng)員與社會(huì)參與。通過(guò)村干部、在村黨員等積極分子采取“一對(duì)一”和“一對(duì)多”等方式帶動(dòng)群眾，逐步培育人人注重環(huán)境衛(wèi)生的公共共識(shí)，從而真正構(gòu)建起人居環(huán)境整治的長(zhǎng)效機(jī)制。

3.以多重措施配套為增效保障

制度互補(bǔ)性理論指出，不同制度之間具有互補(bǔ)性，彼此間的相互協(xié)同能夠提高制度的有效性和穩(wěn)定性，與此同時(shí)，制度變遷的過(guò)程必須重視制度結(jié)構(gòu)的協(xié)作性和整全性[40]。作為一種新型農(nóng)村治理術(shù)，掛圖作戰(zhàn)需要相關(guān)配套機(jī)制的協(xié)同運(yùn)作與有力支撐。實(shí)踐中，地方政府通常會(huì)通過(guò)設(shè)置經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)和“積分超市”兩大措施，激發(fā)村莊、村民參與掛圖作戰(zhàn)的積極性。其中，B鎮(zhèn)所在縣財(cái)政預(yù)備2000萬(wàn)元的專項(xiàng)資金，用于獎(jiǎng)勵(lì)在掛圖作戰(zhàn)行動(dòng)中表現(xiàn)優(yōu)異的村莊。這筆款項(xiàng)會(huì)以以獎(jiǎng)代補(bǔ)的形式發(fā)放，主要用于更新村莊基礎(chǔ)設(shè)施，提高村民的生活質(zhì)量。專項(xiàng)資金的設(shè)立一定程度上激發(fā)了村莊推進(jìn)掛圖作戰(zhàn)的積極性，而“積分超市”則進(jìn)一步增強(qiáng)了村民參與掛圖作戰(zhàn)的動(dòng)力。所謂“積分超市”，是一種以戶為單位、通過(guò)行為積分兌換獎(jiǎng)勵(lì)的動(dòng)員機(jī)制。其實(shí)施的首要前提是要依照各村實(shí)際制定切實(shí)可行的農(nóng)村積分制管理細(xì)則。積分內(nèi)容涵蓋村莊清潔、庭院整治、室內(nèi)衛(wèi)生、綠化美化、垃圾分類等人居環(huán)境事務(wù)，并明確設(shè)置加分項(xiàng)和扣分項(xiàng)。村委會(huì)定期組織入戶評(píng)分并將結(jié)果公示。所得積分可用于兌換依托村集體經(jīng)濟(jì)和財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)所提供的實(shí)物獎(jiǎng)勵(lì)。這一機(jī)制的有效實(shí)施，也推動(dòng)形成了“以積分換禮品、以行動(dòng)換積分、以積分化新風(fēng)”的傳導(dǎo)鏈條，實(shí)現(xiàn)了圍繞人居環(huán)境整治的深層次戶級(jí)動(dòng)員。

掛圖作戰(zhàn)機(jī)制依托專項(xiàng)資金獎(jiǎng)補(bǔ)與“積分超市”兩大互補(bǔ)性制度安排，構(gòu)建了“村莊—村民”雙層動(dòng)員體系。兩類制度通過(guò)功能互補(bǔ)與層級(jí)嵌套實(shí)現(xiàn)了協(xié)同增效：專項(xiàng)資金獎(jiǎng)補(bǔ)側(cè)重于村莊層級(jí)的資源供給與集體目標(biāo)的達(dá)成；“積分超市”則聚焦村民個(gè)體的行為激勵(lì)與習(xí)慣養(yǎng)成。這種雙向互構(gòu)的制度結(jié)構(gòu)不僅有利于規(guī)避單一制度引發(fā)的激勵(lì)不足或偏差，更通過(guò)多層次制度協(xié)作形成治理合力，大大提升了掛圖作戰(zhàn)運(yùn)動(dòng)的整體效能。

4.以作戰(zhàn)圖的村級(jí)轉(zhuǎn)換為底層策略

作為生活治理的重要內(nèi)容，人居環(huán)境整治的核心目標(biāo)在于依托村級(jí)體制執(zhí)行者和村莊積極分子，引導(dǎo)村民形成良好衛(wèi)生習(xí)慣和生活作風(fēng)，從而實(shí)現(xiàn)村莊生活樣態(tài)的實(shí)質(zhì)改善。當(dāng)精細(xì)化治理指向這一“治理生活”的目標(biāo)時(shí)，實(shí)質(zhì)也轉(zhuǎn)向了一項(xiàng)深層次的“知識(shí)治理”。掛圖作戰(zhàn)以抽象的圖來(lái)規(guī)劃具體的治理任務(wù)，這使得代表國(guó)家知識(shí)體系的技術(shù)藍(lán)圖與根植于鄉(xiāng)土社會(huì)的農(nóng)民知識(shí)之間產(chǎn)生了顯著的張力。再者，掛圖作戰(zhàn)在實(shí)施過(guò)程中慣以行政發(fā)包和運(yùn)動(dòng)式治理為依托，這一特點(diǎn)使其更易與強(qiáng)調(diào)內(nèi)生秩序的村民自治發(fā)生碰撞。實(shí)踐中，治理主體需要將作戰(zhàn)圖的抽象要求進(jìn)行本土化轉(zhuǎn)譯，將作戰(zhàn)圖中的抽象指令轉(zhuǎn)化為與村民日常經(jīng)驗(yàn)、地方性知識(shí)相契合的本土化表達(dá)，使其真正與村民的生活世界產(chǎn)生關(guān)聯(lián)。

在B鎮(zhèn)的掛圖作戰(zhàn)實(shí)踐中，包村干部與積極性高的村干部常借助鄉(xiāng)土邏輯，對(duì)掛圖作戰(zhàn)的政策要求進(jìn)行本土化轉(zhuǎn)譯，或結(jié)合村莊實(shí)際對(duì)治理目標(biāo)進(jìn)行合理轉(zhuǎn)換，大大降低了政策執(zhí)行的阻力。其具體策略主要包含三種：一是利益一致化轉(zhuǎn)譯，即嘗試把圖的要求和群眾的需求進(jìn)行轉(zhuǎn)化。B鎮(zhèn)在進(jìn)行掛圖作戰(zhàn)部署時(shí)，經(jīng)常使用“大家把環(huán)境打掃干凈，你自己也過(guò)得舒心”“把衛(wèi)生搞好了，受益的不也是自己”等話語(yǔ)。部分村子還提出“干干凈凈過(guò)大年”口號(hào)，巧妙地將作戰(zhàn)圖的要求融入固有的節(jié)慶習(xí)俗與生活安排中。二是地方規(guī)范化轉(zhuǎn)譯，即引導(dǎo)村莊規(guī)范吸納整治要求。其正式化操作是將“門前三包”“庭院整潔”等內(nèi)容明確寫(xiě)入村規(guī)民約，實(shí)現(xiàn)行政與社會(huì)公約的同一化；非正式途徑則通過(guò)直接激活鄉(xiāng)土社會(huì)中的“從眾”心理與輿論壓力，如村干部會(huì)使用“別人都搞，你沒(méi)搞，怎么能行”“別人房前都是干干凈凈，你這不太顯眼了”“不能一顆老鼠屎壞了一鍋粥”等話術(shù)。三是等效替代轉(zhuǎn)換，即用其他手段實(shí)現(xiàn)作戰(zhàn)圖預(yù)期的效果。如王村將“門前三包”的完成情況與每年每人300元錢的村民福利掛鉤，村委會(huì)主任在微信群或用村莊喇叭向全村廣播：“哪家門口磨磨唧唧的，春節(jié)大隊(duì)就不給你發(fā)錢了，正好拿去雇人幫你打掃衛(wèi)生。”（SCZ20241220）西寨村、小河村則將亂丟垃圾、破壞環(huán)境等行為的懲罰與集體分紅、積極分子評(píng)選等掛鉤，運(yùn)用現(xiàn)實(shí)利益引導(dǎo)村民行為符合整治預(yù)期。

在實(shí)踐中，策略二與策略三因?qū)Υ迩f的規(guī)范基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)有所要求，適用性受到一定限制。相比之下，策略一的要求更為普適，幾乎在B鎮(zhèn)所有村莊運(yùn)用，成為最基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)譯方式。實(shí)現(xiàn)掛圖作戰(zhàn)要求的本土化轉(zhuǎn)譯是贏得村民認(rèn)同、推動(dòng)廣泛參與的根本前提。那些能夠超越基礎(chǔ)策略、綜合運(yùn)用多種轉(zhuǎn)譯方式的村莊，通常取得了更為顯著且可持續(xù)的精細(xì)化治理成效。

四、掛圖作戰(zhàn)的意外后果：精細(xì)懸浮

作為一種精細(xì)治理術(shù)，掛圖作戰(zhàn)確實(shí)大幅提升了B鎮(zhèn)人居環(huán)境整治成效。這一機(jī)制主要有三條作用路徑。一是掛圖作戰(zhàn)的可視性提高了村莊治理的精準(zhǔn)性。通過(guò)掛圖作戰(zhàn)，人居環(huán)境整治的工作流程、完成情況、進(jìn)展等信息都能實(shí)時(shí)查看，大幅提升了村莊內(nèi)部資源和行動(dòng)力量投放的準(zhǔn)確度。尤其是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村一級(jí)，掛圖作戰(zhàn)可根據(jù)整治示意圖中垃圾處理點(diǎn)、“小三園”等環(huán)衛(wèi)設(shè)施的已有布局，識(shí)別薄弱地帶，為相關(guān)設(shè)施的增設(shè)選址提供參考。同時(shí)，作戰(zhàn)圖能及時(shí)準(zhǔn)確識(shí)別頑固治理點(diǎn)，便于集中調(diào)配治理資源，在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)突破與有效清理。根據(jù)B鎮(zhèn)農(nóng)口工作人員的反饋，掛圖作戰(zhàn)對(duì)提升中大型村莊的治理水平尤為有效，“搞衛(wèi)生不再像渾水摸魚(yú)”（DYW20250105）。二是掛圖作戰(zhàn)的整全性提高了村莊治理的全面性。基于治理范圍和治理內(nèi)容的整全性，掛圖作戰(zhàn)實(shí)現(xiàn)了對(duì)村民日常生活的全覆蓋。理想的掛圖作戰(zhàn)是將全部農(nóng)戶動(dòng)員起來(lái)，推動(dòng)村莊環(huán)境風(fēng)貌和群眾生活習(xí)慣的全面改善。三是掛圖作戰(zhàn)的規(guī)劃性提高了村莊治理的有序性。通過(guò)對(duì)空間、治理時(shí)間和人員配置上的規(guī)劃，村莊在推進(jìn)環(huán)境整治的過(guò)程中有了明確的方向和目標(biāo)。同時(shí)也便利了村莊的自查自糾和政府部門的督導(dǎo)工作，降低了治理過(guò)程中的溝通、協(xié)作成本。由此可見(jiàn)，理想的掛圖作戰(zhàn)作為一種新型村莊治理術(shù)，具有其他治理方式所不具備的優(yōu)勢(shì)，是當(dāng)前村莊治理現(xiàn)代化的一種寶貴嘗試。

但在實(shí)踐中，掛圖作戰(zhàn)也面臨“精細(xì)懸浮”的風(fēng)險(xiǎn)。所謂“精細(xì)懸浮”，是指掛圖作戰(zhàn)的“精細(xì)”僅停留于制圖階段，而在“作戰(zhàn)”和“看圖”階段卻因科層本位或技術(shù)本位主義喪失了精細(xì)治理的能力，致使掛圖作戰(zhàn)退化為單一、片面的技術(shù)治理手段。

一是“看圖”過(guò)程中的“精細(xì)懸浮”。作為領(lǐng)導(dǎo)者，區(qū)（縣）政府有兩種“看圖”方式，一是在場(chǎng)核查，二是借助技術(shù)實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程核驗(yàn)。這兩種手段各有優(yōu)劣，可以互為補(bǔ)充，相互驗(yàn)證。但如果只偏重其一，就容易出現(xiàn)“精細(xì)懸浮”。例如只采用現(xiàn)場(chǎng)觀察，不僅缺乏效率，且難以全面掌握掛圖作戰(zhàn)的整體效果，背離了掛圖作戰(zhàn)的整全性。而若只依賴技術(shù)手段核驗(yàn)，不僅無(wú)法直接視察作戰(zhàn)圖之所指，更易導(dǎo)致“看圖”不精準(zhǔn)。B鎮(zhèn)所在市的農(nóng)業(yè)農(nóng)村局在掛圖作戰(zhàn)期間，曾用無(wú)人機(jī)對(duì)各村村容村貌進(jìn)行航拍，并以航拍圖為依據(jù)，將各村掛圖作戰(zhàn)的成效按優(yōu)、較好、中等、較差、差五個(gè)層級(jí)進(jìn)行劃分。航拍完成后，B鎮(zhèn)所在縣政府將督查結(jié)果和評(píng)級(jí)報(bào)送各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)獎(jiǎng)優(yōu)責(zé)差，抓緊整改，及早實(shí)現(xiàn)“作戰(zhàn)圖變航拍圖”。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該評(píng)級(jí)與村實(shí)際情況存在較大偏差。在H縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局轉(zhuǎn)發(fā)B鎮(zhèn)的查村報(bào)告中，西村被評(píng)為優(yōu)等。但實(shí)際情況是西村“兩委”對(duì)掛圖作戰(zhàn)并不十分上心，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部下村考察整治進(jìn)度時(shí)，環(huán)境整治示意圖竟被一名當(dāng)時(shí)不在村的村委會(huì)成員置于家中，無(wú)法當(dāng)場(chǎng)呈出。西村被評(píng)上優(yōu)等很大程度上要?dú)w功于其村莊規(guī)模小，且有一條旅游公路穿村而過(guò)，與公路相關(guān)的配套設(shè)施從整體上提升了村莊環(huán)境。而一些整治力度較大，且已有不小成效的村莊，卻得到了差等評(píng)級(jí)。例如王村班子成員戰(zhàn)斗力強(qiáng)，通過(guò)雇工打掃與發(fā)動(dòng)群眾相結(jié)合的策略，在短時(shí)間內(nèi)以較低成本完成了對(duì)村內(nèi)各點(diǎn)位的清掃工作，但在評(píng)級(jí)中卻被評(píng)為“較差”。在查村報(bào)告中對(duì)王村的評(píng)價(jià)竟出現(xiàn)了“巷道高低不平”的批語(yǔ)，嚴(yán)重背離了王村東西地勢(shì)起伏較大的客觀實(shí)際，一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就此戲稱道“難道得把王村鏟平不成”（CCR20241231）。

二是“作戰(zhàn)”過(guò)程中的“精細(xì)懸浮”。在運(yùn)動(dòng)式治理模式下，治理的全域性、深入性、徹底性是掛圖作戰(zhàn)的核心指標(biāo)。然而，當(dāng)掛圖作戰(zhàn)執(zhí)行的是“偽精細(xì)式看圖法”，即僅形式上強(qiáng)調(diào)精細(xì)，而缺乏實(shí)質(zhì)指導(dǎo)時(shí)，執(zhí)行單位為了在有限時(shí)間內(nèi)完成任務(wù)，往往會(huì)轉(zhuǎn)而追求作戰(zhàn)圖表面的顯性效果，從而偏離了掛圖作戰(zhàn)對(duì)真實(shí)精細(xì)化的內(nèi)在要求。這在實(shí)踐中主要有兩個(gè)表現(xiàn)：一是掛圖作戰(zhàn)所要求的整全性在運(yùn)動(dòng)式治理的壓力下，容易與某些難以歸類的“特殊個(gè)案”產(chǎn)生沖突，最終導(dǎo)致治理效果背離精細(xì)化初衷，進(jìn)而走向“反精細(xì)化”的結(jié)局。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，崖山村的某個(gè)農(nóng)戶因患有精神障礙疾病，不僅不聽(tīng)從鎮(zhèn)村干部讓其打掃院前衛(wèi)生的要求，更是極力排斥村干部幫其打掃，甚至揚(yáng)言“誰(shuí)來(lái)就砍誰(shuí)”（YS20241220）；王村一農(nóng)戶因工作需要在家門口堆積了一些建筑材料，原計(jì)劃幾天內(nèi)就運(yùn)走；但迫于檢查壓力，村干部動(dòng)員其立刻處理，為此產(chǎn)生了一筆運(yùn)輸費(fèi)，需農(nóng)戶自行承擔(dān)，引發(fā)了其不滿（WC20240105）。可見(jiàn)，在這些案例中，掛圖作戰(zhàn)的全域治理屬性被異化為“一刀切”式的整改，導(dǎo)致增加了原本可避免的治理成本。二是治理主體為了完成治理任務(wù)進(jìn)行了取巧或“變通”，進(jìn)而導(dǎo)致治理過(guò)程的去精細(xì)化。按照掛圖作戰(zhàn)的技術(shù)要求，各村應(yīng)充分發(fā)揮村干部、黨員、志愿者等積極分子的引領(lǐng)作用，帶動(dòng)村民自發(fā)投身環(huán)境整治運(yùn)動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)多快好省地完成治理目標(biāo)。但實(shí)踐中，一些村莊并未嚴(yán)格貫徹掛圖作戰(zhàn)中網(wǎng)格管理和責(zé)任到人的要求，而是僅安排一名村干部統(tǒng)一管理，并使用村集體收入雇傭臨時(shí)清掃工進(jìn)行清理，整治效果雖暫時(shí)達(dá)到了要求，但實(shí)質(zhì)上既未能真正發(fā)動(dòng)群眾參與，也額外加重了村集體的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

“精細(xì)懸浮”嚴(yán)重消解了精細(xì)化治理的固有優(yōu)勢(shì)，在實(shí)踐中表現(xiàn)出形式主義以及理念與實(shí)踐的脫節(jié)。這不僅挫傷了基層治理主體的積極性，也將引發(fā)掛圖作戰(zhàn)的合法性危機(jī)，其負(fù)面影響已超出了本土化轉(zhuǎn)譯所能調(diào)適的限度。正如筆者在與某村干部交流掛圖作戰(zhàn)的看法時(shí)，杏花村的一名村委會(huì)成員就提出：“農(nóng)村搞成這樣已經(jīng)算很干凈了，還想我們搞成哪樣，一塵不染可能嗎？”（ZXH20250103）。可見(jiàn)，“精細(xì)懸浮”是掛圖作戰(zhàn)等精細(xì)治理術(shù)在實(shí)施過(guò)程中發(fā)生的一種異化，有可能陷入治理目標(biāo)落空的困境。

五、結(jié)論

綜上，掛圖作戰(zhàn)旨在通過(guò)繪制精細(xì)全面的作戰(zhàn)圖并嚴(yán)格執(zhí)行，以圖紙的精細(xì)化引領(lǐng)和推動(dòng)現(xiàn)實(shí)治理的精細(xì)化，其目標(biāo)在于深化治理成效，進(jìn)而提升村莊的整體治理水平。B鎮(zhèn)的實(shí)踐表明，實(shí)現(xiàn)“以圖帶實(shí)”有賴于一套融合多級(jí)動(dòng)員、多重配套與多元轉(zhuǎn)譯的實(shí)踐模式，掛圖作戰(zhàn)雖需要依托于技術(shù)治理手段，但其本質(zhì)已超越單純的技術(shù)工具。它深度融合了黨建引領(lǐng)、村級(jí)行政化、行政發(fā)包制、網(wǎng)格治理、運(yùn)動(dòng)式治理、制圖術(shù)等多重制度邏輯，在整體形態(tài)上演進(jìn)為一種對(duì)應(yīng)于精細(xì)化治理模式的、更為復(fù)雜的精細(xì)治理術(shù)。

然而，若僅以政績(jī)本位、科層慣性和技術(shù)依賴來(lái)推行掛圖作戰(zhàn)，極易將“以圖帶實(shí)”扭曲為“以圖代實(shí)”。在此情形下，作戰(zhàn)圖的能指（符合本身）侵犯并取代了其所指（實(shí)際內(nèi)涵），導(dǎo)致村莊的實(shí)際情況在治理過(guò)程中被簡(jiǎn)化和客體化，最終催生出“精細(xì)懸浮”困境。究其根本，“以圖代實(shí)”背離了精細(xì)化治理的核心原則。精細(xì)化治理要求實(shí)現(xiàn)治理理念人性化、治理重心人性化、治理主體多元化、治理手段智慧化和治理模式協(xié)商化[41]。而運(yùn)動(dòng)式的掛圖作戰(zhàn)用作戰(zhàn)圖的紙面要求替換了原本以人為本的治理目標(biāo)，喪失了治理的人性化；用“一刀切”取代了整全治理的內(nèi)核，喪失了治理的智慧化；用技術(shù)依賴排斥了多元參與，喪失了治理的民主化和協(xié)商化。為保障村莊精細(xì)治理的有效性，有必要恢復(fù)掛圖作戰(zhàn)應(yīng)有的精細(xì)屬性，對(duì)此可考慮以下三條改良路徑：

一是重塑“圖實(shí)互構(gòu)”機(jī)制，實(shí)現(xiàn)制圖起點(diǎn)的人性化。掛圖作戰(zhàn)要避免將戰(zhàn)圖作為單向度的“指揮棒”，首先就要堅(jiān)持需求驅(qū)動(dòng)，讓?xiě)?zhàn)圖內(nèi)容和要求真切貼合村莊發(fā)展和村民生活實(shí)際；其次，要打通圖情和民情之間的反饋網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)吸納村民對(duì)戰(zhàn)圖內(nèi)容的意見(jiàn)和反饋，以民情決定圖情，確保二者在動(dòng)態(tài)調(diào)適中保持一致，為真正的“互構(gòu)”奠定基礎(chǔ)。

二是推動(dòng)作戰(zhàn)圖技術(shù)的智慧賦能，實(shí)現(xiàn)“看圖”方式的科學(xué)化。“看圖”的最終目的是洞察現(xiàn)實(shí)，決不能顛倒作戰(zhàn)圖和現(xiàn)實(shí)的主次關(guān)系。“看圖”過(guò)程應(yīng)堅(jiān)守“作戰(zhàn)圖為參考，現(xiàn)實(shí)為根本”的基本原則，在利用技術(shù)工具進(jìn)行掛圖督戰(zhàn)時(shí)要避免陷入技術(shù)治理的懸浮陷阱。為此，一方面要引入更智慧、更精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)感知與呈現(xiàn)技術(shù)，以減少“看圖”過(guò)程中的技術(shù)性偏差；另一方面，要優(yōu)化技術(shù)在“看圖”過(guò)程中的嵌入機(jī)制，建立“以實(shí)校圖”的動(dòng)態(tài)校準(zhǔn)流程，通過(guò)持續(xù)用現(xiàn)實(shí)檢驗(yàn)并修正圖紙，以減小“組織性偏差”。

三是構(gòu)建深層轉(zhuǎn)譯與動(dòng)員網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)作戰(zhàn)過(guò)程的協(xié)同化。在科學(xué)繪圖和科學(xué)“看圖”的基礎(chǔ)上，關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)掛圖作戰(zhàn)與村民自治的有效銜接。首先，要明確鎮(zhèn)村兩級(jí)組織在基層治理中的核心樞紐地位，強(qiáng)化其承上啟下、整合資源的樞紐職能；其次，通過(guò)作戰(zhàn)圖目標(biāo)的在地化轉(zhuǎn)譯，激活村民在地知識(shí)供給者、作戰(zhàn)過(guò)程監(jiān)督者、作戰(zhàn)行動(dòng)參與者的三重身份，確保村民在掛圖作戰(zhàn)中的全流程協(xié)同參與，形成多主體協(xié)同、共管共治的治理格局。

總之，對(duì)掛圖作戰(zhàn)的探討最終仍須回到一個(gè)根本性問(wèn)題：它是否真正契合村莊真實(shí)的治理需求。賀雪峰指出，村莊治理現(xiàn)代化包含制度和社會(huì)兩個(gè)層面，合意的村莊治理模式應(yīng)該追求兩者的一致性適配[42]。這意味著，若村莊的社會(huì)基礎(chǔ)尚未發(fā)展到需要對(duì)接精細(xì)治理目標(biāo)的階段，或其自組織能力已能實(shí)現(xiàn)有效治理，那么強(qiáng)行引入掛圖作戰(zhàn)這類精細(xì)治理技術(shù)反而可能造成制度空轉(zhuǎn)。因此，掛圖作戰(zhàn)并非普適性的治理工具，其應(yīng)用必須立足于村莊的發(fā)展階段與實(shí)際需求。

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[責(zé)任編輯：汪智力]