安徽省耕地保護防線日常變更調查模式分析

關鍵詞：日常；變更調查；耕地；技術應用中圖分類號：F323.3 文獻標志碼：ADOI：10.19345/j.cnki.1674-7909.2025.10.029文章編號：1674-7909（2025）10-133-4

0 引言

年度變更調查是以年為周期開展，主要反映土地利用現狀。然而，該工作存在年底集中變更工作量增大、調查成果質量難以保證、舉證受季節性和時效性限制、數據現勢性差、日常工作協同性差等問題［1］。為充分做好耕地保護工作，安徽省制定了“日常舉證、季度匯總、年底更新”的原則，實行日常變更調查，及時發現不合理耕地流出、新增建設用地違法違規占用耕地等問題，實現“早發現、早預警、早整改”。筆者主要從工作背景、日常變更機制實行、工作思考三大方面，介紹安徽省如何通過日常變更調查助力耕地保護。

1 研究背景和現狀分析

1.1 國土變更調查工作趨勢

近年來，國土空間規劃編制、耕地保護和糧食安全責任制考核等重大工作都以年度國土變更調查成果作為數據基礎。以2023 年安徽省耕地保護和糧食安全責任制考核為例，精準的變更調查數據為考核各地耕地保有量、耕地質量等指標提供了關鍵依據，進而直接影響考核結果。這對調查數據的準確性和現勢性提出了更高要求。

1.1.1 工作要求逐年增多

2020 年，安徽省持續開展耕地“非農化”“非糧化”監測。從2022 年開始，安徽省建立日常變更機制，將相關管理工作成效涉及的地類變化及時納入當年變更調查范疇。2022年，安徽省同步開展了耕地衛片監督工作，要求各地對不合理的耕地流出問題及時組織排查整改。2023年，安徽省扎實做好耕地保護和糧食安全責任制首次考核的數據準備工作。2024年，安徽省各級執法部門結合年度國土變更調查同步開展土地衛片執法工作，利用舉證信息梳理新增建設用地情況，并判定其合法性。

1.1.2 調查范圍不斷擴大

第三次全國國土調查（以下簡稱“三調”）后，年度變更調查模式從原來的重點地類監測調整為全覆蓋變化監測。自然資源部下發安徽省的年度變更監測圖斑數量發生較大的變化（見圖1），2020 年20.8 萬個圖斑、2021 年 24.0 萬個圖斑、2022 年 44.3萬個圖斑，2023 年 36.3 萬個圖斑，2024 年 48.4 萬個圖斑。這一結果使得調查工作的范圍和難度大幅提升。

1.1.3 監測手段更精準

國土調查方法和監測技術隨著管理需求的引導和科技的進步不斷發展，從“詳查”采用紙圖的全野外調繪法［2］，到“第二次全國國土調查”利用最新影像的綜合調繪法［3］，再到“三調”創新“互聯網 + 調查”新機制全流程數字化調查，從而使監測定位更精準，調查手段更智能。

1.2 年度變更調查存在問題

年底集中變更工作量大，“三調”后的變更調查是全要素調查，具有任務重、要求高、內容新等特點。調查任務量相比“三調”前年度變更調查顯著增加，如 2020 年圖斑量 41 萬個，2021 年圖斑量 81萬個，2022年圖斑量200萬個，2023年圖斑量244萬個（見圖2）。

調查成果質量難以保證，國家遙感監測圖斑下發較晚，任務緊、強度大。工作人員為趕進度，易出現漏報、錯報等現象。舉證受季節性和時效性限制，部分圖斑在年底變更調查舉證時，因時間滯后已無法反映地類特征實際情況。數據現勢性差，協同性差，年度變更調查每年年底開展，與衛片執法檢查、耕地保護監測等工作存在信息孤島，調查成果在自然資源部門日常管理工作中無法及時共享應用。耕地流失預警響應不及時，地方考核壓力大，突擊“整地運動”頻繁上演。

2 日常變更調查機制探索和實施

2.1 國土變更調查新探索

近年來，安徽省在國土變更調查工作機制和技術保障上持續發力，開展了一系列探索與優化工作。一方面暢通上下交流機制，建立技術包保、干部下沉督導制度，加強其過程管理；另一方面建立發現問題交辦機制，及時將調查發現的“非農化”“非糧化”問題移交執法、耕地保護部門核實處置；

此外為進一步規范國土變更調查工作，2022 年，安徽省自然資源廳、安徽省財政廳、安徽省林業局聯合印發《安徽省省級自然資源調查監測項目支出標準（試行）》，制定年度國土變更調查工作手冊、安徽省地類樣本圖冊等制度規范和技術文件。

2.2 日常變更調查機制實施路徑

2.2.1 影像統籌與采集技術

安徽省出臺了相關管理辦法，統籌全省衛星影像需求。目前，安徽省 2m 級影像基本實現季度覆蓋（推送）；亞米級影像基本實現半年覆蓋（推送 .+ 采購）； 0.5m 級影像基本實現年度覆蓋（采購）； 0.2m 航攝影像在縣以上建成區實現年度覆蓋。

2.2.2 變化檢測與目標識別技術平臺

安徽省建立了包含1 019 400 個變化解譯樣本的多源異構海量遙感影像樣本庫；提出一種集合通道注意力模塊的密集連接孿生對稱網絡變化檢測模型和基于點流傳播的稀疏親和網絡目標識別模型；研發了簡單易行、精準高效的深度學習變化檢測與目標識別業務化軟件平臺。

2.2.3 建設信息化平臺

安徽省“三全”調查監測場景（“皖地云”）已于2023年年底按期建成并在全省推廣應用，該場景整合省、市、縣三級調查監測工作流程，實現在同一個平臺統一開展調查、舉證、動態監測、核查和評價分析等工作，可根據不同業務的需求共享自然資源部調查監測成果，并與耕地保護、執法監察、用途管制等業務實現雙向協同。

3 日常變更調查機制成效

3.1 緩解年底集中變更的壓力

2023年，安徽省首次啟動日常變更工作。在接收國家年中和年底下發的圖斑之外，省級主動于一、三季度提取地類變化圖斑并下發各市，部分地區減少了下發圖斑數量。在常態化日常變更的基礎上，年度下發圖斑數量逐年上升的趨勢得到初步遏制。

圖2 安徽省年度變更核查圖斑數量統計圖

3.2 強化圖斑統籌，一支隊伍調查

2024 年，安徽省全面啟用“皖地云”平臺，平臺通過與省級各項業務系統對接獲取外業圖斑，推送調查結果，實現與年度變更數據的便捷互轉，并對各項任務進度進行監管統計。2024年度，國家層面也不再多頭下發監測圖斑，轉由省級統一提取圖斑，組建專業隊伍開展調查，并分類推送處置，實現“一調多用”“多調合一”的工作模式。日常變更調查機制的實行整合了多項工作監測指標，實現舉證數據共享、重疊指標僅提一次，優化作業流程，減少重復工作量，從而更好地發揮調查監測基礎支撐作用，加強與耕地保護執法工作統籌聯動。

3.3 助力“早發現、早整改”

建立發現問題抄告機制，調查過程中，調查部門對耕地變化、新增建設用地占用耕地等情況實地核查后，將相關地類圖斑信息抄告耕地保護、執法監測等部門組織核查、整改。對違法用地、占用耕地等問題及時上報黨委政府，推送至多個部門共享，共同推動問題整改。

3.4 輔助決策

日常變更調查以季度為單位［4］，及時反映耕地流向，重點監測耕地變化情況，常態化推進耕地恢復補充，提前預警違法違規用地，為耕地保護工作爭取主動、贏得先機。

3.5 發現歷史遺留問題，提前應對不確定性

分析國家下發的年度調查圖斑發現，仍存在大量歷史問題導致的耕地減少現象。例如，符合“三調”成果質量控制要求的錯誤圖斑，以及因“林糧間作”“林果間作”樹木生長導致郁閉度提高，致使其不符合耕地地類標準，進而造成的耕地減少。此外，國家相關部門在提取這類圖斑時，受天氣、影像等因素影響，發現圖斑提取數量不確定性強［5］。以安徽省皖南某縣為例，2022年國家下發圖斑顯示耕地凈減少 196.56hm² ，而2023 年國家下發圖斑顯示耕地凈減少 699.35hm² ，其中 60% 以上為歷史問題圖斑。

為應對歷史遺留問題的不確定性，可結合日常變更機制提前部署，以工作的主動性來應對形勢的不確定性。例如，某市在2023年度為扭轉年底變更調查時間緊、整改任務重的被動局面，開展了耕地動態監測，及時發現耕地不合理流出問題2 053 個，總面積 582.56hm² 。同時，強化部門協作，將整改壓力分解在日常工作中。最終，該市前三季度耕地流入約 1067.2hm² ，及時將調查監測成果轉化為耕地保護成效。

4 思考與建議

4.1 當前工作不足

4.1.1 調查技術能力亟待提升

當前，安徽省調查舉證和各級審核依然采用“人海戰術”，其存在調查質量及核查效率不高等問題。一方面，調查人員技術參差不齊、核查人員對標準的理解存在偏差；另一方面，缺乏高效的自動化和智能化技術手段。

4.1.2 耕地保護對于變更調查準確性的影響顯著

部分地方擔心如實變更地類會導致耕地保有量大幅減少，對監測圖斑未能做到“應變盡變”，進而影響日常變更調查中耕地流入流出情況的分析結果。

4.1.3 變更調查成果分析水平亟待強化

現有變更調查成果數據分析缺少信息化和系統化支持，各類調查數據分析報表均依靠人工制作，分析所需指標數據應人工逐一查找、整理，嚴重影響了分析效率。人工制作報表不僅耗時耗力，還容易出現錯誤，無法及時為決策提供準確依據。

4.2 建議

4.2.1 提升調查技術能力

在一線調查人員管理方面，強化技術人員培訓考試，合格后方可參與調查工作；實行黑白名單制，每年依據調查作業單位成果情況進行考核，確定黑白名單，對列入黑名單的單位限制其在一定時間內參與調查工作。在核查人員管理方面，除現有的省級核查例會外，定期增加對省級核查單位的培訓，建立培訓體系、案例題集、調查知識題庫，供參與省級核查的單位共同學習，以此統一核查標準和全省數據質量。同時，積極探索和應用新技術，如引入人工智能輔助調查舉證，利用智能識別技術對圖斑進行初步判斷，提高調查效率和準確性。

4.2.2 堅持真實準確調查，確保耕地數據的真實性

對于歷史原因導致的實地非耕地情況，安徽省采取逐年消化等方式進行整改；對已不適合繼續作為耕地的地塊，采取補劃或異地找回方式進行調整；持續開展“耕地下山、林地上山”方針，有效確保耕地面積。同時，利用高精度影像數據和地理信息系統技術，精確界定耕地范圍，為耕地保護和用途調整提供科學依據。

4.2.3 增強數據分析

安徽省應借助“皖地云”平臺，以調查監測數據為基礎，以其他管理等數據為補充，內置相關分析計算模型和工具，建設統一的調查監測分析評價數據集，進一步提升分析評價質量和效率。

目前，安徽省化工地質勘查總院在核查技術手段方面積極探索，重點推進2 項技術創新。一是設計并實現基于數據拆分和分布式調度的核查快速疊加處理技術，從而實現影像底圖、舉證照片、參考圖層等多類數據的快速可視化，實現核查效率提高30% 以上。二是設計并實現兼顧時間戳和變更圖斑來源的數據庫底圖更新模型，準確記錄空間單元的變更信息，實現省級千萬級大圖層的快速疊加處理。

參考文獻：

［1］呂桂珍 . 土地變更調查成果在耕地保護中的應用研究［J］. 城市情報，2023（21）：50-52.

［2］韓永順 . 主要成果及技術創新［J］. 中國土地科學，2002，16（3）：10-12.

［3］蒙繼燕 . 遙感技術在年度國土變更調查中的應用［J］. 智能建筑與智慧城市，2023（10）：46-48.

［4］肖楓，張峰，金劍鋒，等. 雙向聯動高效協同杭州市國土日常變更調查模式初探［J］. 浙江國土資源，2023（1）：35-37.

［5］馮陽 . 國土變更調查技術方法探討［J］.魅力中國，2021（37）：157-159.

Abstract： Land resources constitute a fundamental element for the sustainable development of the economy and society. As the core basis for evaluating farmland protection responsibilities， the timeliness and accuracy of territorial change survey data directly impact the implementation of na? tional food security strategies. Taking Anhui Province as a case study， this research analyzes the drawbacks of traditional annual change surveys， systematically elaborates on the implementation pathways and significant outcomes of the routine change survey mechanism. Improvement solutions are proposed to address existing challenges， aiming to provide theoretical and practical references for optimizing the territorial change survey mechanism and strengthening farmland protection. Through measures such as enhancing image acquisition capabilities and constructing advanced technological platforms， this mechanism has significantly improved the timeliness and accuracy of data. It has yielded notable results in alleviating the pressure of annual surveys and facilitating issue rectifica? tion.

Key words： routine; change survey; farmland; technology application