財(cái)政赤字風(fēng)險(xiǎn)治理：預(yù)算機(jī)制的優(yōu)化路徑研究

近年來，財(cái)政赤字規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張已成為全球經(jīng)濟(jì)體的共性挑戰(zhàn)，其潛在風(fēng)險(xiǎn)對(duì)財(cái)政可持續(xù)性與宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定構(gòu)成嚴(yán)峻考驗(yàn)。我國(guó)在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與多重目標(biāo)平衡進(jìn)程中，同樣面臨赤字壓力攀升的現(xiàn)實(shí)困境。預(yù)算機(jī)制作為財(cái)政資源配置的核心制度，其防控風(fēng)險(xiǎn)的有效性直接關(guān)乎財(cái)政安全。然而，現(xiàn)行預(yù)算制度在編制前瞻性、執(zhí)行約束力及監(jiān)督穿透性等方面仍存在顯著不足，削弱了其對(duì)赤字?jǐn)U張的遏制效能。

一、財(cái)政赤字風(fēng)險(xiǎn)概述

財(cái)政赤字風(fēng)險(xiǎn)指政府收支長(zhǎng)期失衡導(dǎo)致債務(wù)不可持續(xù)，進(jìn)而引發(fā)財(cái)政危機(jī)或經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的系統(tǒng)性威脅。其本質(zhì)在于財(cái)政收入與支出在時(shí)間維度和結(jié)構(gòu)維度上的錯(cuò)配。當(dāng)前全球主要經(jīng)濟(jì)體普遍面臨兩類典型赤字風(fēng)險(xiǎn)：一是由經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)引發(fā)的結(jié)構(gòu)性赤字，具有長(zhǎng)期性與頑固性特征；二是突發(fā)公共危機(jī)催生的外生性赤字，呈現(xiàn)劇烈性與階段性特征。我國(guó)近年赤字?jǐn)U張則同時(shí)受到經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期減稅降費(fèi)政策持續(xù)性支出增加、人口老齡化加速社會(huì)保障壓力，以及逆周期調(diào)節(jié)需求三重因素疊加影響。

赤字風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)路徑呈現(xiàn)多層次性。短期表現(xiàn)為財(cái)政空間收窄，削弱宏觀調(diào)控能力；中期推高政府債務(wù)杠桿，加劇利息負(fù)擔(dān)與再融資風(fēng)險(xiǎn)；長(zhǎng)期則可能觸發(fā)主權(quán)信用評(píng)級(jí)下調(diào)，甚至引發(fā)金融市場(chǎng)連鎖反應(yīng)。更深遠(yuǎn)的影響在于，過度赤字將擠占私人投資，扭曲資源配置效率，抑制全要素生產(chǎn)率提升。

二、預(yù)算機(jī)制的理論基礎(chǔ)

預(yù)算機(jī)制的理論演進(jìn)始終圍繞財(cái)政紀(jì)律約束與公共資源配置效率兩大核心命題展開。古典預(yù)算理論強(qiáng)調(diào)預(yù)算的法定性與年度平衡原則，主張通過嚴(yán)格收支匹配遏制政府過度擴(kuò)張，其本質(zhì)是以程序剛性維護(hù)財(cái)政可持續(xù)性。凱恩斯主義興起后，功能財(cái)政理論賦予預(yù)算反周期調(diào)節(jié)的使命，認(rèn)可階段性赤字對(duì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的積極意義，但要求建立跨周期平衡機(jī)制以防債務(wù)失控[1。

新績(jī)效預(yù)算理論進(jìn)一步拓展了預(yù)算的價(jià)值維度，將資源分配與政策目標(biāo)、產(chǎn)出效益直接掛鉤，通過成本效益分析提升支出效率，從源頭降低無效支出引發(fā)的赤字壓力。財(cái)政可持續(xù)性框架則整合了代際公平理念，強(qiáng)調(diào)預(yù)算需在長(zhǎng)期視野下評(píng)估債務(wù)軌跡對(duì)經(jīng)濟(jì)韌性的影響。上述理論共同表明，現(xiàn)代預(yù)算機(jī)制需兼具約束力、靈活性與前瞻性三重屬性，既要防范財(cái)政紀(jì)律松弛導(dǎo)致的赤字無序積累，也要保障宏觀調(diào)控與公共服務(wù)供給的有效空間。

三、預(yù)算機(jī)制與赤字風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)聯(lián)性分析

預(yù)算機(jī)制構(gòu)成財(cái)政赤字風(fēng)險(xiǎn)治理的核心制度屏障，其關(guān)聯(lián)性集中體現(xiàn)為三重防控邏輯。第一，預(yù)算編制通過收支平衡預(yù)測(cè)與跨年度規(guī)劃，預(yù)先設(shè)定赤字閾值，從源頭約束政府支出沖動(dòng)。科學(xué)的收入測(cè)算與優(yōu)先級(jí)支出排序可抑制結(jié)構(gòu)性赤字?jǐn)U張，而中期財(cái)政框架的引入則能平滑經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)引發(fā)的赤字波動(dòng)。第二，預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)依托國(guó)庫(kù)集中支付與動(dòng)態(tài)監(jiān)控體系，確保實(shí)際支出不突破授權(quán)紅線，防止自由裁量權(quán)濫用導(dǎo)致的超支風(fēng)險(xiǎn)。尤其在突發(fā)公共事件中，預(yù)算調(diào)整程序的規(guī)范性直接決定外生性赤字是否可控。第三，預(yù)算監(jiān)督通過績(jī)效評(píng)價(jià)與問責(zé)機(jī)制，識(shí)別低效無效支出并追溯決策責(zé)任，阻斷財(cái)政資源漏損導(dǎo)致的赤字積累，

財(cái)政壓力反過來也會(huì)掣肘預(yù)算機(jī)制的運(yùn)行。當(dāng)赤字持續(xù)高企時(shí)，償債支出擠占公共服務(wù)預(yù)算空間，迫使政府壓縮民生領(lǐng)域投入或依賴超預(yù)算融資，削弱預(yù)算的完整性與權(quán)威性。更嚴(yán)重的是，財(cái)政脆弱性會(huì)倒逼預(yù)算程序簡(jiǎn)化，導(dǎo)致應(yīng)急撥款取代常規(guī)審議，侵蝕預(yù)算的法治根基。

四、預(yù)算機(jī)制的現(xiàn)狀與短板

（一）現(xiàn)行預(yù)算制度分析

當(dāng)前，我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算制度以《預(yù)算法》為基石，已形成全口徑預(yù)算管理、跨年度平衡機(jī)制與績(jī)效管理改革并行的基本框架。全口徑預(yù)算將一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算統(tǒng)一納入管理范圍，初步實(shí)現(xiàn)政府收支全面覆蓋，為赤字規(guī)模控制提供制度基礎(chǔ)。跨年度平衡機(jī)制通過建立中期財(cái)政規(guī)劃與年度預(yù)算相銜接的滾動(dòng)編制模式，允許在經(jīng)濟(jì)下行期適度突破年度赤字約束，但要求后續(xù)年份補(bǔ)償性盈余，體現(xiàn)逆周期調(diào)節(jié)與財(cái)政可持續(xù)的平衡導(dǎo)向。

預(yù)算績(jī)效管理改革則推動(dòng)支出重心從投入控制轉(zhuǎn)向結(jié)果導(dǎo)向，要求重大政策與項(xiàng)目申報(bào)同步提交績(jī)效目標(biāo)，并在執(zhí)行后開展成本效益評(píng)估。該機(jī)制通過識(shí)別低效無效支出，從質(zhì)量維度壓縮非必要財(cái)政消耗。此外，國(guó)庫(kù)集中收付制度與預(yù)算一體化信息系統(tǒng)的應(yīng)用，增強(qiáng)了執(zhí)行環(huán)節(jié)的透明度與集中控制力，技術(shù)性管控赤字的能力顯著提升。在突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)中，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度構(gòu)成應(yīng)急預(yù)算通道，為外生性赤字提供規(guī)范化疏導(dǎo)路徑。

（二）主要短板

1.編制環(huán)節(jié)

預(yù)算編制環(huán)節(jié)的核心短板集中表現(xiàn)為預(yù)測(cè)科學(xué)性不足、支出結(jié)構(gòu)固化與跨期協(xié)調(diào)缺位三方面。財(cái)政收入預(yù)測(cè)過度依賴GDP增長(zhǎng)率等宏觀指標(biāo)預(yù)設(shè)，對(duì)稅源結(jié)構(gòu)變化與政策性減收沖擊的敏感性不足，導(dǎo)致收入預(yù)期偏離實(shí)際幅度擴(kuò)大。支出端則受基數(shù)法路徑依賴影響，歷史基數(shù)權(quán)重過高削弱了零基預(yù)算的優(yōu)化功能，新興戰(zhàn)略領(lǐng)域投入不足與傳統(tǒng)領(lǐng)域支出剛性并存。同時(shí)部門利益博弈加劇項(xiàng)目碎片化，部分領(lǐng)域重復(fù)立項(xiàng)與資金沉淀現(xiàn)象并存，根源在于績(jī)效目標(biāo)與預(yù)算申請(qǐng)尚未實(shí)質(zhì)性掛鉤[。

跨期平衡機(jī)制的實(shí)際效力同樣受限。中期財(cái)政規(guī)劃雖已建立，但滾動(dòng)調(diào)整受短期政策擾動(dòng)頻繁，跨年度補(bǔ)償承諾的執(zhí)行缺乏硬約束，經(jīng)濟(jì)下行期的赤字?jǐn)U張往往難以在復(fù)蘇期有效回補(bǔ)。規(guī)劃期內(nèi)債務(wù)規(guī)模控制目標(biāo)與年度預(yù)算銜接松散，新增債務(wù)限額分配未充分考慮區(qū)域財(cái)政承載力差異，加劇局部債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)積聚。編制過程中公眾參與渠道狹窄也削弱了需求響應(yīng)的精準(zhǔn)度，民生領(lǐng)域支出安排與公眾實(shí)際獲得感之間存在偏差。

2.執(zhí)行環(huán)節(jié)

預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的短板主要體現(xiàn)為動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制僵化、自由裁量權(quán)泛化與資金運(yùn)行效率低下三重矛盾。預(yù)算調(diào)整的法定門檻過高，突發(fā)公共事件或經(jīng)濟(jì)環(huán)境劇變時(shí)，應(yīng)急資金撥付需經(jīng)歷冗長(zhǎng)審批流程，迫使地方政府依賴預(yù)算外融資或臨時(shí)擠占其他領(lǐng)域資金，破壞預(yù)算完整性。而常規(guī)執(zhí)行中，部門自由裁量空間過大導(dǎo)致兩類異化現(xiàn)象：一是預(yù)算科目間資金調(diào)劑頻繁，基本支出與項(xiàng)目支出邊界模糊化，弱化編制階段的支出約束效力；二是年終突擊花錢痼疾難除，為完成支付率考核指標(biāo)而降低資金使用精準(zhǔn)度，滋生低效支出[。

資金運(yùn)行效率問題在轉(zhuǎn)移支付與債券資金管理中尤為突出。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付層層分解后，基層配套能力不足造成資金滯留或挪用；地方政府專項(xiàng)債券則因項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不足、前期準(zhǔn)備不充分，常出現(xiàn)“錢等項(xiàng)目”的閑置現(xiàn)象。國(guó)庫(kù)集中支付制度雖強(qiáng)化了支付終端控制，但對(duì)資金撥付后的實(shí)際使用軌跡缺乏穿透式監(jiān)控，導(dǎo)致部分領(lǐng)域財(cái)政資金沉淀與緊缺并存。執(zhí)行信息系統(tǒng)的碎片化進(jìn)一步加劇監(jiān)管盲區(qū)，財(cái)政、發(fā)改、審計(jì)等部門數(shù)據(jù)壁壘尚未打通，難以實(shí)時(shí)識(shí)別超進(jìn)度支付或偏離績(jī)效目標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

3.監(jiān)督環(huán)節(jié)

預(yù)算監(jiān)督環(huán)節(jié)的短板突出表現(xiàn)為問責(zé)機(jī)制虛化、績(jī)效評(píng)價(jià)形式化與公眾監(jiān)督缺位三重失效。現(xiàn)行監(jiān)督體系依賴人大審查、財(cái)政督查與審計(jì)檢查的三重復(fù)合架構(gòu)，但多主體協(xié)同存在職能交叉與責(zé)任模糊問題。人大審查受限于專業(yè)能力與時(shí)間窗口，對(duì)預(yù)算草案的質(zhì)詢多聚焦總量平衡而疏于支出結(jié)構(gòu)合理性剖析；審計(jì)監(jiān)督則側(cè)重合規(guī)性審查，對(duì)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)度與資金使用效益的穿透式監(jiān)控不足。財(cái)政部門的績(jī)效評(píng)價(jià)雖已全面推行，但指標(biāo)設(shè)計(jì)過度偏向量化支付進(jìn)度與程序合規(guī)，忽視政策產(chǎn)出效果與社會(huì)效益評(píng)估，導(dǎo)致績(jī)效結(jié)果難以真實(shí)反映資金效能。

績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算調(diào)整、官員問責(zé)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制尚未實(shí)質(zhì)建立。大量績(jī)效預(yù)警僅觸發(fā)整改通知卻無剛性約束力，低效項(xiàng)目資金削減或終止決策面臨部門阻力而執(zhí)行滯后。社會(huì)監(jiān)督渠道同樣孱弱，預(yù)決算公開信息呈現(xiàn)碎片化與專業(yè)化特征，公眾參與解讀存在認(rèn)知壁壘。監(jiān)督信息分散在財(cái)政、審計(jì)、人大等獨(dú)立系統(tǒng)，缺乏統(tǒng)一數(shù)據(jù)平臺(tái)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)集成分析，削弱了對(duì)系統(tǒng)性赤字風(fēng)險(xiǎn)的早期預(yù)警能力。更根本的是，監(jiān)督過程未能嵌入預(yù)算全周期，事后檢查難以挽回財(cái)政資源實(shí)際損失，反映出監(jiān)督時(shí)效性與糾偏功能雙重弱化。

五、預(yù)算機(jī)制的優(yōu)化路徑

（一）頂層設(shè)計(jì)優(yōu)化

破解預(yù)算機(jī)制短板的首要路徑在于重構(gòu)制度頂層設(shè)計(jì)，重點(diǎn)推進(jìn)法律框架完善、機(jī)構(gòu)職能整合與公眾參與深化三重改革。法律層面需修訂《預(yù)算法實(shí)施條例》，明確跨周期預(yù)算平衡的剛性約束規(guī)則，將中期財(cái)政規(guī)劃的法律效力從指導(dǎo)性提升為強(qiáng)制性，規(guī)定經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇期必須按比例提取跨年度補(bǔ)償準(zhǔn)備金。同時(shí)增設(shè)政府債務(wù)預(yù)算專章，建立債務(wù)限額分配與區(qū)域財(cái)政承載力的掛鉤機(jī)制，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)實(shí)施舉債項(xiàng)目負(fù)面清單管理。

機(jī)構(gòu)職能整合需擺脫多頭監(jiān)管困境。可探索建立人大預(yù)算審查、財(cái)政績(jī)效管理、審計(jì)政策評(píng)估的三方聯(lián)席機(jī)制，由國(guó)務(wù)院統(tǒng)籌搭建信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督線索移交與風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)合研判。針對(duì)重大政策支出，試行立法機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的前置績(jī)效辯論制度，借鑒OECD國(guó)家“預(yù)算辯論前置”機(jī)制，建立人大主導(dǎo)的績(jī)效辯論程序，強(qiáng)制要求部門在預(yù)算編制階段公開政策目標(biāo)的量化驗(yàn)證依據(jù)。公眾參與機(jī)制則應(yīng)推動(dòng)預(yù)決算公開從形式合規(guī)轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)可讀，強(qiáng)制披露民生項(xiàng)目資金流向的公眾影響評(píng)估報(bào)告，并建立基層預(yù)算聽證的法定程序，確保弱勢(shì)群體訴求嵌入支出優(yōu)先序決策。

（二）全過程管理強(qiáng)化

響應(yīng)“數(shù)字財(cái)政”改革導(dǎo)向，全過程管理強(qiáng)化的關(guān)鍵在于構(gòu)建“編制—執(zhí)行一監(jiān)督”全鏈條動(dòng)態(tài)管控體系，通過技術(shù)賦能與機(jī)制創(chuàng)新提升赤字風(fēng)險(xiǎn)防控精度。全過程管理的核心是通過數(shù)字化工具將風(fēng)險(xiǎn)防控節(jié)點(diǎn)前置，形成赤字?jǐn)U張的早期干預(yù)能力。

在編制環(huán)節(jié)推行智能預(yù)測(cè)改革，整合宏觀經(jīng)濟(jì)、稅收征管、社保支出等多源數(shù)據(jù)構(gòu)建財(cái)政收支預(yù)測(cè)模型，引入機(jī)器學(xué)習(xí)算法動(dòng)態(tài)修正預(yù)測(cè)偏差。同步實(shí)施零基預(yù)算強(qiáng)化工具，強(qiáng)制要求部門申報(bào)項(xiàng)目時(shí)提交政策依據(jù)、成本效益模擬及替代方案比較，由第三方機(jī)構(gòu)對(duì)戰(zhàn)略性支出開展優(yōu)先級(jí)評(píng)分，破除基數(shù)法路徑依賴。

在執(zhí)行環(huán)節(jié)建立彈性調(diào)整與穿透監(jiān)控雙機(jī)制。一方面，完善預(yù)算調(diào)整分類響應(yīng)規(guī)則，對(duì)突發(fā)公共事件設(shè)立應(yīng)急資金“快審直撥”通道，授權(quán)省級(jí)政府在一定幅度內(nèi)先行調(diào)劑后備案；另一方面，升級(jí)國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)為資金流全軌跡監(jiān)控平臺(tái)，嵌入項(xiàng)目進(jìn)度、績(jī)效目標(biāo)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)三重復(fù)合預(yù)警模塊，實(shí)時(shí)攔截超進(jìn)度支付與偏離績(jī)效行為。地方政府專項(xiàng)債券實(shí)施“項(xiàng)目基因庫(kù)一債券發(fā)行一建設(shè)進(jìn)度”閉環(huán)管理，確保債券資金與實(shí)物工作量動(dòng)態(tài)匹配。

在監(jiān)督環(huán)節(jié)由事后檢查轉(zhuǎn)為同步實(shí)時(shí)介入。開發(fā)預(yù)算執(zhí)行追蹤器，自動(dòng)抓取支付數(shù)據(jù)與績(jī)效指標(biāo)實(shí)現(xiàn)偏離度分析，預(yù)警信號(hào)直通人大預(yù)算委員會(huì)與審計(jì)機(jī)關(guān)。推行績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與下年度預(yù)算安排剛性掛鉤制度，對(duì)連續(xù)黃燈預(yù)警項(xiàng)目啟動(dòng)自動(dòng)扣減程序。社會(huì)監(jiān)督端則建立通俗化預(yù)決算數(shù)據(jù)可視化平臺(tái)，支持公眾按區(qū)域、領(lǐng)域、項(xiàng)目多維查詢資金流向，并開通績(jī)效投訴的數(shù)字化反饋通道。

（三）配套改革

深化配套改革是預(yù)算機(jī)制優(yōu)化的系統(tǒng)性支撐。債務(wù)管理維度需建立分級(jí)預(yù)警響應(yīng)機(jī)制，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)實(shí)施財(cái)政重整計(jì)劃，強(qiáng)制開展債務(wù)重組與資產(chǎn)盤活。同步完善地方政府信用評(píng)級(jí)體系，將隱性債務(wù)化解進(jìn)度納入評(píng)級(jí)指標(biāo)，引導(dǎo)金融市場(chǎng)形成差異化融資成本約束。央地財(cái)政關(guān)系維度應(yīng)重構(gòu)轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)機(jī)制，增加財(cái)政努力程度、支出效率等績(jī)效因子在分配公式中的權(quán)重，對(duì)跨區(qū)域重大項(xiàng)目探索跨區(qū)域稅收利益協(xié)調(diào)機(jī)制（如增值稅分成比例動(dòng)態(tài)調(diào)整），抑制盲目舉債沖動(dòng)。績(jī)效文化培育維度需將預(yù)算合規(guī)性納入官員政績(jī)考核體系，推行主要責(zé)任人任期財(cái)政責(zé)任審計(jì)，對(duì)造成重大資金損失的決策終身追責(zé)。強(qiáng)化財(cái)會(huì)監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)察的線索移交機(jī)制，對(duì)預(yù)算舞弊行為實(shí)施聯(lián)合懲戒。深化政策解讀傳播，通過典型案例剖析提升部門績(jī)效意識(shí)，推動(dòng)預(yù)算管理從技術(shù)合規(guī)升維至價(jià)值創(chuàng)造。配套改革的實(shí)質(zhì)在于構(gòu)建“債務(wù)約束硬化一央地激勵(lì)相容一績(jī)效文化內(nèi)植”的三角支撐體系，為預(yù)算治理現(xiàn)代化提供制度環(huán)境保障。

六、結(jié)束語(yǔ)

本文論證了預(yù)算機(jī)制優(yōu)化對(duì)財(cái)政赤字風(fēng)險(xiǎn)治理的系統(tǒng)性價(jià)值，通過頂層設(shè)計(jì)重構(gòu)、全過程管理強(qiáng)化與配套改革協(xié)同，可顯著提升預(yù)算的約束效力與政策效能，為構(gòu)建可持續(xù)的財(cái)政安全屏障、服務(wù)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)提供制度支撐。

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（作者單位：前郭爾羅斯蒙古族自治縣政務(wù)服務(wù)運(yùn)行保障中心)