基層財政預決算管理中的預算績效管理現狀與改進策略研究

DOI：10.12433/zgkjtz.20252031

基層財政是保障公共服務供給、推動區域經濟發展的強力支撐。但是由于基層資金資源有限，要想實現財政資金效益最大化，使現有資金得到高效利用，基層財政部門需要將預算績效管理貫穿預算編制、執行、監督的全過程，打破傳統財政管理模式“重分配、輕管理”的格局，將財政預決算管理與預算績效管理深度融合，并根據績效管理結果優化基層財政管理體系，增強財政資金使用透明度，提升基層治理效果。

一、預算績效管理在基層財政預決算管理中的關鍵作用

（一）提高資金使用率

基層財政實施預決算管理的目的是合理規劃資金用途，確保每一分錢花在“刀刃上”。在預算編制階段，針對每一個具體的項目均設立明確的績效目標，使現有資金在改善基層民眾生活、完善公共基礎設施等方面的利用價值得到充分體現。例如，在對鄉村道路進行改擴建時，需要將路面平整度標準、工期、惠及居民數量等內容納入預算計劃當中，使資金得到合理分配與高效利用。在預算執行環節，通過設定績效目標，可以對資金的具體使用進行實時追蹤，避免出現資金閑置或者遲緩撥付的情況，保障基層各種公共服務項目及基礎設施建設項目順利實施。在決算階段，通過參照績效目標，財務人員能夠對資金使用成果進行全面評估，評估內容涉及基層民眾的參與度、滿意度，根據評估結果對預算計劃進行調整與優化，這對資金使用率的提高有著積極的促進作用。

（二）實現資源優化配置

基層通過建立科學的預算績效評價機制，可以對各類項目的資金使用情況進行全流程、全方位監管，避免“錯花一分錢”，保障各項資源得到優化配置。例如，基層對養老服務中心投入建設資金時，借助于績效評價機制能夠清晰辨識出哪些養老服務項目產出比高、哪些項目存在資源浪費現象，經過綜合比對結果優化預算方案，使資金、人力、物力等資源實現最優配置。由此可以看出，基層財務人員在參照績效評價結果進行資金分配時，往往投入效益的高低直接決定動態調整方向，效益好的項目，資金投入力度大；效益差或者無效益的項目，則少投入或者停正資金供給，這樣可以將節余資金運用到一些有效果、有需求的項目上面，這種合理調配資金資源的管理模式更有利于資金最大價值的實現。

（三）提高監督管理效力

基層財政工作通過實施預算績效管理，能夠構建一套組織嚴密、流程嚴謹、效果卓著的全流程監督體系，這就給基層資金的安全使用創造了有利條件。預算編制環節設定績效管理目標，需要進行全方位審核，確保績效目標與實際需求相吻合，使績效目標具有可行性以及可操作性。在預算執行階段，基層財政部門通過對資金使用情況及項目進展情況的實時動態監控，增強資金使用透明度，一旦發現資金流向異常，將立即發出預警信號，以及時采取止損或者有效的干預措施，督促項目執行單位進行整改。而在決算階段，通過績效評價可以對資金使用的規范性、有效性進行全面核查，以杜絕違規操作行為的出現，確保資金使用安全，構建一條透明化、規范化、標準化的資金鏈，實現資金使用效益最大化。

二、基層財政預決算管理中的預算績效管理現狀

盡管預算績效管理在基層財政預決算管理中具有重要作用，但基層財政部門普遍存在的管理理念滯后和體制機制局限性，導致預算績效管理在實踐中面臨諸多挑戰。

（一）績效目標設定脫離實際

預算績效管理目標“紙上談兵”的現狀始終是基層財政預決算管理工作的一大痛點。在預算編制環節，基層財務人員為了節省時間、節約成本，往往采取“照搬照抄”的方式，將往年的績效目標直接轉化為當年的目標，轉化過程中只是對一些量化指標進行簡單的調整與修改，這種缺少事前調研、缺少事前科學決策與精準分析的目標設定模式，很容易形成“重短期政績、輕長期效益”的考核導向，導致設定績效目標時傾向于可量化的顯性指標，忽視民生需求的隱性指標，與實際需求嚴重脫節，造成資源浪費。例如，在對某老舊小區進行改造時，設定的績效目標僅僅側重于樓房的改造面積、樓棟數量、外立面翻新程度等易于量化的指標，卻忽略了小區居民對電梯安裝、消防通道拓寬、充電樁建設的實際需求。這種目標設定方法使得后續資金撥付出現困難，一些惠民工程難以實施，基層民眾的訴求得不到滿足，以至于出現了大量占用公共資源的面子工程，實際問題卻未能得到有效解決[]。

（二）資金配置效率低下

正常情況下，基層財政部門在設定績效指標、實施績效評價時需要大量的數據比對與實地調研工作的支撐，一旦發現資金配置效率低或者支出與產出不成比例的，則需要及時調整預算計劃。但在當前的資金配置方面，受到傳統思想觀念的影響，資金資源在二次調配時面臨著巨大阻力，上級專項轉移支付限制過多，基層自主權不足，導致資金調配靈活性受限，以至于各類項目的實施效果差強人意。例如，某鄉鎮為了豐富居民的業余文化生活，每年都會舉辦文藝匯演或者體育健身活動，但是近兩年的活動參與人數不斷下滑，而出現這一問題的主要原因是資金使用率低，預算資金無法滿足各類活動的實際需求。明明已經查找出問題根源，卻在次年的預算分配中，仍然沿用過去的分配模式，對該鄉鎮投放的資金與往年持平，導致該鄉鎮只能開展一些簡單的文體活動項目，至于文化創意項目、技能培訓項目皆因資金有限而中止。靜態預算編制模式與動態民生需求的矛盾既造成了大量財政資源的浪費，也難以滿足基層民眾日益增長的多元需求，這對基層各類項目、各類活動的有序開展與實施極為不利。

（三）過程監管流于形式

針對基層資金使用情況采取的過程監管機制，仍然存在方法單一、深度不足、頻次偏低的問題，這些問題嚴重影響了預算績效目標的實現。首先，基層在開展過程監管時，多將工作重點放在資金撥付進度、項目完成時間節點的數據統計方面，而并未形成資金使用細節、項目實施質量的深度追蹤機制，導致資金大量流失。例如，在鄉村道路建設工程中，監管人員只關注于路面的鋪設進度，卻忽略了施工材料質量、路基夯實度、排水系統設計等過程監控指標，一旦工程項目交付使用，潛在的質量安全隱患頻出，道路工程的使用壽命大打折扣。而在監管頻次方面，基層財政部門多以季檢、年檢為主，很少設定周檢、月檢計劃與目標，有的項目甚至在實施階段僅僅進行一次抽檢，這就給資金資源浪費、項目質量缺陷埋下了重大隱患。

三、基層財政預決算管理中的預算績效管理改進策略（一）深度調研，多方參與，構建科學的績效管理體系

基層資金利用率的高低取決于對實際需求的了解程度，在資金使用過程中，如果采取“放任”的態度，忽略事前調研，僅依據經驗判斷來設置績效目標，勢必與實際需求脫節，資金利用率將大幅下降。為此，基層財政部門應當未雨綢繆，在分配資金之前，首先做好充足的事前準備工作。組織專業人員成立項目調研小組，針對每一個預算項目展開實地勘查與深度調研，以獲取高價值的參考信息，為預算績效目標的設置提供更加權威、更加確鑿、更加真實的參考依據。例如，在農村基礎設施建設項目實施過程中，調研小組應當深入農村、深入群眾，與當地居民進行面對面交流，了解居民對基礎設施建設項目的實際需求，包括鄉村道路改擴建項目、農田水利灌溉項目、村容村貌改善項目、住房修繕項目等，建立基層民生需求清單，再結合往年的資金預算計劃，制定科學合理的績效目標。而在教育類項目實施階段，調研小組應當走進基層學校，與學校管理人員、廣大教師、學生進行溝通，以確定項目的具體實施方向，如桌椅板凳添置、校園環境改造、操場建設、硬件設施完善等，這種注重細節、深度調研的方法為績效目標設定合理性提供了堅實的保障[]。

為了增強績效目標的可操作性，在設定目標時需要層層分解，并積極借鑒項目受益群體及各領域專家的意見與建議，確保績效目標與實際需求相吻合。例如，文化活動項目在設定目標時不能局限于“豐富居民業余文化生活”這樣寬泛的目標上面，而需要將各類文化活動進行細化、拓展，并明確每年、每季度或者每月舉辦文化活動的頻次，如“每年舉辦8場不同類型的文藝匯演”“每季度開展至少3次文化知識講座”“每個月至少舉辦1次文化展覽”等，這種可測量的目標設定方法為資金的有效落實與合理使用提供了有力參考。同時，基層財政部門應當邀請相關領域專家及項目直接受益者參與目標制定，以凸顯績效目標的合理性、客觀性。例如，針對社區養老服務項目設定績效目標時，可以邀請社區老年人群體參與討論，了解老年人對養老服務設施、服務體驗的基本需求，并通過借鑒養老服務領域專家的合理化建議，對績效目標的合理性、可行性進行深度分析與細致評估，這種融合多方建議與訴求的目標設定模式對基層資金使用效率的提升大有裨益。

（二）實施科學精準評估，動態調整資金分配

針對基層資金的使用情況，需要一套科學、精準、完善的評估機制支持，以提高資金配置效率，解決基層項目運營過程中資金不足的問題，避免資源浪費。在構建項目評估體系時應當考量多方面因素，如社會效益、經濟效益、項目可持續性等。以農業產業扶持項目為例，在設定績效目標時，不僅僅要考慮廣大農戶的短期效益，或者該項目能夠帶動多少農戶實現增收，還需要考慮該項目的有效實施是否可以優化產業結構、是否能夠改善當地的生態環境、是否能夠給農戶帶來持續性收益等，然后通過定量與定性相結合的方法，對綜合效益進行評估。其中，定量指標主要包括項目預期產值的增長比例、受益人數等，定性指標包括對區域產業發展的影響、對鄉村和諧氛圍的營造、對教育環境的改造效果等。在確定績效目標之后，基層管理人員應當根據項目的實施情況隨時對預算計劃進行動態調整，在對項目實施過程進行檢查時，如果發現資金使用效率低的情況在短期內無法得到有效改善，基層財政部門需要適當減少后續資金投入，然后將富余資金調配到進展順利、效益突出的項目當中。例如，農業種植項目資金回籠速度慢、效能低，可以將其中一部分資金調配給一些創新技術及具有廣闊發展前景的農產品深加工項目上，以提升資金利用效率[。

另外，針對基層財政扶持的項目，應當建立彈性預算調劑機制。財務人員需要對各個項目的關聯性、重復性進行認真梳理，特別對一些重復性項目，應當及時予以剔除，并及時抽出資金，用于其他產出效益高的項目。例如，某鄉鎮財政所在進行項目調研時發現，各村在開展電商項目培訓時，培訓項目同質化嚴重，宣講的內容近乎一致，以至于出現了資源浪費的情況。根據調研結果，該鄉鎮財政所及時調整資金使用規劃，對這些同質化嚴重的重復項目進行整合，并集中資金打造綜合性的農村電商培訓課程，在線上和線下同步開展，這一舉措既可以滿足廣大農戶對新型推廣技術的需求，也能夠使資金得到高效利用。在培訓過程中，組織方提供了從基礎理論到實際操作、從營銷推廣到物流配送的一站式培訓服務，農村電商產業得以蓬勃健康發展，也實現了增收提效的美好愿景。

（三）健全全程跟蹤機制，搭建績效管理信息化平臺

為了加大監管力度，實現預算績效目標，推進基層財政預決算管理科學化、規范化、信息化發展進程，基層財政部門應當建立一套全程跟蹤機制，將監管工作貫穿于項目立項到項目結束全生命周期。在項目立項階段，需要明確每一個環節的監管方向、監管重點、責任人，項目實施階段，需要檢查各個時間節點的項目進度情況及資金使用情況。例如，在老舊社區改造項目中，應當針對外立面改造、室內居住功能完善、裝修裝飾等環節進行重點檢查，驗證施工是否符合設計要求、資金是否在預算范圍內合理使用，以杜絕資金浪費現象的發生。

近年來，云計算、大數據、人工智能等數字技術的飛速發展，為基層財政預決算管理提供強大的技術支撐。為此，基層財政部門應當充分發揮數字技術的功能優勢，充分運用數據共享、信息透明的預算績效管理平臺，將項目的申報信息、資金撥付信息、績效目標、項目實施進度等數據納入平臺當中，確保這些信息資源實現實時共享與更新。監督管理人員登錄平臺可以隨時隨地查看項目的最新進展與資金使用情況，一旦發現問題，應第一時間發出預警信息，這就給資金安全提供了堅實的保障。

例如，某鄉鎮在實施生態環境改造項目時，通過績效管理平臺監測到該項目的資金使用進度過快，但是項目實際產出卻未達到預期效果。這時，平臺自動發出預警信號，提醒監管人員對該項目的實施情況進行深入調研，調研結果發現一部分資金被挪作他用。由此可見，通過持續跟蹤，不僅追溯到資金支出源頭，也挽回了一部分損失，避免事態擴大。因此，信息化管理平臺的建立為績效目標的實現及基層財政資金的高效利用提供了技術支持與保障，基層財政預決算管理成效也逐步凸顯出來。

四、結語

針對基層財政預決算管理中績效目標脫離實際、資金資源配置率低、過程監管流于形式的問題，基層財政部門應當及時轉變觀念，并通過構建績效管理體系、實施精準評估、健全全程跟蹤機制的方法，提高預算績效管理水平與財政資金利用率。未來，還需要持續關注基層預算績效管理的實踐成果，并不斷總結經驗、借鑒成功案例，對現有的方法與管理機制進行創新，以適應不斷變化的基層群眾的多元需求及經濟社會發展需求，構建基層財政預決算管理新格局。

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（作者單位：福建省龍巖市武平縣十方鎮人民政府）